Місцеві державні адміністрації в системі виконавчої влади України

У підрозділі 3.4 «Повноваження щодо управління гуманітарною сферою суспільного життя відповідних територій» проаналізовано особливості управління місцевими державними адміністраціями процесом створення умов для духовного та фізичного розвитку населення регіону.

Відмічено, що до гуманітарної сфери належать ті соціальні інститути, які забезпечують задоволення духовних, нематеріальних прав та потреб особи і суспільства в цілому (освіта, наука, культура, охорона здоров'я і спорт, соціальний захист населення).

Доведено, що за своєю структурою об'єкт управління гуманітарною сферою становить сукупність складних за змістом підсистем та відносно відокремлених явищ (окремі сфери життя). Тому основним методом реалізації державної політики в цій сфері визнається структурно-функціональний підхід. Його застосування дозволяє розподілити певне явище (освіту, науку, культуру тощо) на відповідні елементи, встановити специфіку зв'язків між ними, а також здійснити належне їх забезпечення. Це передбачає докладне закріплення основних елементів гуманітарної сфери та повноважень місцевих державних адміністрацій щодо їх реалізації в Законі України «Про місцеві державні адміністрації».

Опрацьовано рекомендації щодо визначення основних завдань з розвитку гуманітарної сфери суспільного життя регіону (постійна підтримка її розвитку, методологічне та ресурсне забезпечення управління нею; об'єднання зусиль всіх її суб'єктів в цій сфері).

Наведено пропозиції щодо удосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій з управління гуманітарною сферою: розширення повноважень щодо розвитку цієї сфери; визнання пріоритетності її забезпечення; управління цією сферою має забезпечувати розвиток як кожного її елементу (освіта, наука, культура тощо), так і комплексний її розвиток; повноваження місцевих державних адміністрацій у цій сфері повинні доповнювати повноваження органів місцевого самоврядування, створюючи єдиний регіональний засіб розвитку та розширення цієї сфери, тощо.

У підрозділі 3.5 «Повноваження місцевих державних адміністрацій в галузі бюджету, фінансів та інвестицій» проаналізовано їх як елемент системи забезпечення фінансово-економічної стабільності регіону та держави.

Звернуто увагу на те, що сучасні тенденції у характері та формах державного управління в галузі бюджету, фінансів та інвестицій свідчать про поступове зростання та посилення ролі регіонів в житті держави, а також перерозподіл повноважень від центральних до місцевих органів влади щодо виконання завдань та функцій держави і забезпечення прав та потреб особи, групи осіб, місцевої громади.

Досліджено питання об'єкта управління у цій сфері, яким є фінанси регіону. Доведено, що структура фінансів регіону як об'єкта управління з боку місцевих державних адміністрацій складається з: місцевих бюджетів, державного кредиту, відповідних фондів цільового призначення, фінансів державних підприємств, фінансових інвестицій.

Вказується, що особливістю управління цією сферою є те, що воно одночасно може здійснюватися за рахунок різних форм та методів впливу (економічних, організаційних, правових), які для досягнення максимальної ефективності мають застосовуватися комплексно.

Стосовно повноважень місцевих державних адміністрацій щодо управління фінансовою сферою регіону, наголошується, що вони мають забезпечувати: активізацію участі місцевих державних адміністрацій у фінансових відносинах на рівні регіону; розвиток кожного окремого елемента сфери фінансів; належну та ефективну мобілізацію, збереження, розподіл, використання та нарощування фінансових ресурсів; створення фундаменту для розвитку інших сфер життя регіону; якісне зростання показників та характеристик людського капіталу регіону; відповідне науково-методологічне супроводження управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій в цій сфері тощо.

Розділ 4 «Організація та порядок діяльності структурних підрозділів місцевої державної адміністрації» складається з чотирьох підрозділів, присвячених аналізу структурно-функціонального аспекту діяльності цих органів виконавчої влади, системі та видам структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, організації та порядку утворення апарату місцевої державної адміністрації.

У підрозділі 4.1 «Система та види структурних підрозділів місцевої державної адміністрації» визначено та охарактеризовано структуру місцевих державних адміністрацій, окреслено напрями та шляхи її вдосконалення.

Обґрунтовано, що структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій є управління та відділи, що: здійснюють безпосередньо управлінську діяльність на рівні певного регіону у соціально-економічній сфері; здійснюють організаційно-розпорядчу діяльність безпосередньо в місцевій державній адміністрації; здійснюють забезпечувальну діяльність, яка необхідна для належного функціонування місцевої державної адміністрації; здійснюють консультативну діяльність та працюють безпосередньо з населенням територіальної громади.

Доведено, що функціонування місцевих державних адміністрацій спрямоване на виконання стратегічних напрямків розвитку певного регіону, територіальної одиниці і розглядається як важливий інструмент реалізації стратегічних напрямків розвитку нашої держави. Система та види структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій мають бути оптимальними і відповідати вимогам соціального і політичного будівництва суспільства. Запропоновано напрямки вдосконалення системи місцевих державних адміністрацій. Наголошено, що використання комплексного підходу до вдосконалення системи структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій дозволить уникнути неузгодженості та дублювання окремих норм чинного законодавства та досягти високої ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 4.2 «Організація та порядок утворення апарату місцевої державної адміністрації» визначено систему нормативно-правового забезпечення організації діяльності та порядку утворення місцевих державних адміністрацій. Наголошено, що порядок утворення апарату місцевих державних адміністрацій регламентовано як законами, так і підзаконними нормативно-правовими актами, які характеризуються певною неузгодженістю та дублюванням. Якщо процедури призначення на посаду голів місцевих державних адміністрацій знайшли своє закріплення в законодавстві України, то процедура утворення їх апарату майже не регламентована. Існує лише примірний перелік управлінь та відділів.

Встановлено, що на формування організаційної структури місцевої державної адміністрації впливає низка чинників: міждержавного, національного (державного) та внутрішнього характеру.

Запропоновано організацію та порядок утворення апарату місцевих державних адміністрацій врегулювати в одному законодавчому акті, в якому були б вирішені як питання призначення на посади керівної ланки місцевих державних адміністрацій, так і порядок утворення відповідних управлінь та відділів в структурі місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 4.3 «Компетенція управлінь та відділів місцевої державної адміністрації щодо галузі управління» здійснено комплексний розгляд питань, пов'язаних із реалізацією компетенції управлінь та відділів місцевих державних адміністрацій. Визначено, що більша частина питань, що вирішуються держадміністрацією, фактично готуються відповідними відділами та управліннями, які здійснюють функції галузевого та міжгалузевого управління економікою, соціально-культурною та адміністративно-політичною діяльністю на відповідній території. Доведено, що компетенція галузевих відділів та управлінь має відповідну специфіку, яка визначається тим, що її основою є предмети відання місцевої державної адміністрації. Оскільки її компетенція є джерелом повноважень цих органів, діяльність відділів та управлінь місцевої державної адміністрації має проходити в рамках предметів відання адміністрації, не виходячи за їх межі. Саме в предметах відання закладена основа для визначення компетенції відділів та управлінь. Тобто компетенція місцевої державної адміністрації і компетенція її управлінь та відділів співвідносяться як загальне та окреме.

Під компетенцією галузевих відділів та управлінь місцевої державної адміністрації запропоновано розуміти встановлені нормативними актами повноваження, що реалізуються у межах предметів відання держадміністрації, на певній території, згідно з їхніми завданнями, функціями і місцем у системі галузевих органів державного управління, підпорядкованістю адміністрації, а також центральному органу виконавчої влади відповідної галузі.

До особливостей компетенції відділів та управлінь місцевої державної адміністрації віднесено таке: вони здійснюють керівництво господарською, соціально-культурною та адміністративно-політичною діяльністю на відповідній території; галузева та функціональна специфіка їх діяльності дозволяє їм з більшим ступенем деталізації, ніж це робить адміністрація, здійснювати організацію виконання функцій держави в межах повноважень, віднесених до відання держадміністрації; організація та діяльність відділів і управлінь місцевої державної адміністрації заснована на принципі подвійного підпорядкування.

У підрозділі 4.4 «Форми діяльності структурних підрозділів місцевої державної адміністрації» наголошено, що належна організація та діяльність місцевих державних адміністрацій, оптимальне правове регулювання компетенції та форм діяльності цих органів має суттєве значення для їх впливу на суспільні відносини, насамперед, на зростання добробуту населення, яке проживає у відповідній адміністративно-територіальній одиниці, адже це і є головною метою і завданням діяльності зазначених органів.

Зазначається, що форми державно-управлінської діяльності відділів і управлінь місцевих державних адміністрацій регламентуються адміністративно-правовими нормами різного юридичного значення. Внутрішньоорганізаційна діяльність також підлягає регламентації, але вона обмежена рамками внутрішньоорганізаційної роботи тих чи інших органів державного управління.

Визначено види форм діяльності відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій, кожна з яких обумовлена характером та змістом завдань, що вирішуються, особливостями об'єкта управління, стадією управлінського процесу. Під формою діяльності відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій запропоновано розуміти зовнішньо виражену владну дію, яка здійснюється у межах компетенції, спрямована на реалізацію завдань та функцій відповідної адміністрації. Отже, форми діяльності відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій є, по суті, формами реалізації їх повноважень. Виразити сутність діяльності відділів та управлінь можна тільки за допомогою правових форм, серед яких головне місце належить правовим актам їх керівників, які видаються у формі наказів та розпоряджень.

Розділ 5 «Шляхи вдосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій» складається з чотирьох підрозділів, у яких розкрито основні форми, методи та засоби оптимізації і підвищення ефективності діяльності виконавчої влади на місцях.

У підрозділі 5.1 «Реформування місцевих державних адміністрацій як невідкладний засіб підвищення ефективності їх діяльності» визначено окремі шляхи оптимізації діяльності зазначених органів виконавчої влади.

Вихідним положенням для опрацювання відповідних пропозицій стала теза, згідно з якої, місцеві державні адміністрації, як і будь-які інші органи державної влади, що уповноважені відповідним чином впорядковувати певні суспільні відносини, в процесі суспільного розвитку та державного будівництва повинні динамічно розвиватися відповідно до характеру та змісту відносин, управління якими вони здійснюють. Тому організація діяльності місцевих державних адміністрацій не повинна залишатися статичною, а постійно оновлюватися шляхом вдосконалення, оптимізації, реорганізації та реформування.

До основних напрямів підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій віднесено наступні заходи: збалансування компетенції Президента України та Кабінету Міністрів України щодо організації діяльності місцевих державних адміністрацій; вдосконалення нормативно-правової бази організації та діяльності місцевих державних адміністрацій, що характеризується своєю надмірною розгалуженістю; розподіл сфер відання між структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій та територіальними органами центральних органів виконавчої влади; вдосконалення формату відносин обласних і районних державних адміністрацій; збалансованість та відповідність функціональної й структурної організації місцевих державних адміністрацій; усунення дублювання повноважень інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Вказується, що вдосконалення роботи місцевих державних адміністрацій не може бути частковим, натомість має стосуватись як правового, так і організаційного, матеріально-технічного та фінансового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій. Безпосередніми формами реформування інституту місцевих державних адміністрацій є підготовка та прийняття відповідних законодавчих актів і приведення у відповідність до них підзаконних актів.

У підрозділі 5.2 «Удосконалення реалізації принципів гласності, прозорості та відкритості в діяльності місцевих державних адміністрацій» досліджено реалізацію зазначених демократичних засад у діяльності місцевих органів виконавчої влади України.

Відмічено, що реалізація принципів діяльності місцевих державних адміністрацій, у тому числі гласності, прозорості та відкритості спрямована на одночасне вирішення двох взаємопов'язаних завдань - забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини, а також підвищення ефективності державного управління.

Зроблено висновок, що гласність в діяльності місцевих державних адміністрацій є умовою включення або залучення особи, групи осіб, їх об'єднань в діяльність цього органу як свідків її здійснення, тобто реалізація цього принципу обов'язково передбачає можливість сторонніх осіб бути присутніми або відкрито ознайомлюватися із діяльністю місцевих державних адміністрацій та її результатами.

Відкритість діяльності місцевих державних адміністрацій пов'язується з вчиненням ними активних дії щодо надання можливості стороннім особам «бачити без перешкод», як вона функціонує, надавати інформацію, «доступну для всіх бажаючих», не приховувати свою діяльність та її результати (має дві форми своєї реалізації: шляхом включення громадян в їх діяльність та всебічного їх інформування).

Прозорість діяльності місцевих державних адміністрацій як властивість має забезпечувати ясність, надавати можливість громадянам та іншим суб'єктам бути достатньо обізнаними із діяльністю місцевих державних адміністрацій, розуміти, як саме працює механізм державного управління, як відбувається процес реалізації, наприклад, завдань та функцій місцевих державних адміністрацій. місцевий державний адміністрація

У підрозділі 5.3 «Упорядкування взаємовідносин місцевих державних адміністрацій і територіальних громад» проаналізовано специфіку регулювання суспільних відносин на місцевому рівні.

Звернуто увагу на те, що складність взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та територіальних громад зумовлена: недостатнім розвитком інституту місцевого самоврядування в Україні; тим, що діяльність місцевих державних адміністрацій спрямовується на задоволення як загальнодержавних, так і регіональних чи місцевих інтересів, які можуть не співпадати; існуванням протиріч у компетенції і повноваженнях цих органів.

Проаналізовано два основних напрями розбудови взаємин місцевих державних адміністрацій та територіальних громад залежно від розуміння особливостей статусу та походження місцевого самоврядування. Перший ґрунтується на державницькій теорії (місцеве самоврядування розуміється як форма місцевого державного управління), другий - на громадській теорії (влада територіальної громади незалежна від державної влади).

Найбільш оптимальним сценарієм розвитку відносин між місцевими державними адміністраціями і територіальними громадами визнано реалізацію громадської теорії, що вимагає запровадження формату партнерських відносин між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування, законодавчого забезпечення відповідних форм і механізмів їх співпраці при здійсненні своїх повноважень, а також поєднання гарантій їх незалежності і самостійності із заходами взаємного контролю.

Першочерговими щодо упорядкування взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування визнаються: визначення напрямків таких відносин; взаємодія під час виконання ними власних повноважень; контроль за виконанням делегованих повноважень; співпраця під час виконання спільних повноважень; неприпустимість втручання місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у діяльність один одного.

У підрозділі 5.4 «Напрями удосконалення матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій» досліджено питання створення належних умов для функціонування місцевих державних адміністрацій.

Звернуто увагу на те, що стан матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення формування та діяльності місцевих державних адміністрацій повинен взаємно узгоджуватися та відповідати функціональній і структурній організації місцевих державних адміністрацій, покладеним на них завдань та характеру виконуваних ними функцій.

Наголошується, що в основі забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій лежить її державно-правова природа, ці органи мають здійснювати свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування. Це забезпечує відповідну фінансову основу діяльності місцевих державних адміністрацій та виключає можливість фінансування з інших джерел, попереджаються випадки зловживання повноваженнями та нераціонального використання потенціалу місцевих державних адміністрацій.

Пропонується в контексті ефективного використання державних коштів, акумульованих місцевими державними адміністраціями, розширення переліку методів фінансового контролю. Одночасно надання інформації про виконання повноважень місцевими державними адміністраціями пропонується розглядати як певний прояв інформаційного забезпечення їх діяльності. Опрацьовано перелік прав місцевих державних адміністрацій щодо доступу до відповідної інформації.

Наголошується, що одним із напрямків удосконалення інформаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, а також оптимізації делегування їх повноважень є встановлення підзвітності органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям у частині виконання делегованих повноважень, а також розширення переліку прав місцевих державних адміністрацій на одержання інформації.

Визначено співвідношення фінансового та матеріально-технічного забезпечення (за критеріями призначення, предмета та правового режиму здійснення), наведено їх визначення, а також опрацьовано рекомендації щодо підвищення ефективності їх реалізації.

ВИСНОВКИ

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми -- удосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій в системі виконавчої влади України та адміністративно-правових засад їх функціонування. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових концептуальних наукових положень та висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Доведено, що з позиції функціонального та цільового розподілу виконавчої влади в Україні саме місцеві державні адміністрації є базовими органами, що забезпечують реалізацію пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, представляють інтереси держави і приймають від її імені владні рішення, безпосередньо працюють з населенням, підприємствами, організаціями, установами, виступають експертами з оцінки законності нормативно-правових актів, які приймаються органами місцевого самоврядування. Вони представлені двома рівнями: обласними (до яких прирівняні Київська та Севастопольська міські) та районними державними адміністраціями (включаючи районні у зазначених містах), які фактично і здійснюють державне управління регіонами, реалізують закони та функції управління у різних сферах життєдіяльності суспільства, вступаючи для цього у відносини з іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами й організаціями різних форм власності.

Наведено додаткові аргументи на користь точки зору, що місцеві державні адміністрації є основними суб'єктами державно-управлінських відносин, що складаються на регіональному рівні, оскільки несуть відповідальність за стан соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля тощо.

Обґрунтовано, що подальше вдосконалення в Україні інституту місцевих державних адміністрацій потребує цілеспрямованих дій з організаційно-правового та економічного забезпечення децентралізації у сфері управління, втілення оптимальної моделі розподілу функціональних економічних, політичних, управлінських повноважень між центральними та місцевими органами влади, вдосконалення організаційної діяльності, правової і економічної бази функціонування обласних державних адміністрацій.

Акцентовано увагу на тому, що в умовах правової держави, якою є Україна, діяльність її органів влади має відбуватися лише в правових межах та на підставі закону. Це обумовлює важливість правової форми опосередкування принципів діяльності місцевих державних адміністрацій, адже завдяки цьому змісту відповідного принципу надається сила правової норми (особливої норми - норми-принципу). Відповідно, ті положення, що складають систему принципів діяльності місцевих державних адміністрацій, мають бути не тільки проголошені, а обов'язково повинні знайти своє нормативне відображення. Лише в такий спосіб можна підвести надійний організаційно-правовий фундамент у створення та функціонування сучасного органу влади, який здатний виконувати завдання та функції правової, демократичної держави. Визначено перелік основоположних засад діяльності місцевих державних адміністрацій, здійснено їх характеристику.

Уточнено погляд на систему правових гарантій діяльності місцевих державних адміністрацій, у зв'язку з чим зазначено, що юридичні гарантії діяльності цих органів закріплюють найбільш доцільні форми та методи забезпечення їх організації та функціонування, досягнення мети їх створення. Вони визначають характер та способи впливу на діяльність місцевих державних адміністрацій з метою підвищення ефективності їх діяльності, надання їм стабільності для досягнення суспільно значущого результату, визначають не тільки засоби забезпечення діяльності власне місцевих державних адміністрацій, а й діяльності їх структурних підрозділів та посадових осіб.

З метою посилення рівня соціального захисту (гарантування) прав та законних інтересів посадових осіб місцевих державних адміністрацій пропонується законодавчо передбачити введення дворівневого механізму реалізації соціальних гарантій за кожним із напрямків (об'єктів) забезпечення. Відмічено, що реалізація цих напрямків має відбуватися на двох рівнях - державному та регіональному. Державному рівню відповідатиме створення загальних умов та засобів забезпечення соціального захисту державних службовців в країні, а регіональному - система спеціальних засобів та умов гарантування соціального захисту цієї категорії осіб, які б безпосередньо враховували особливості здійснення державного управління в конкретному регіоні (запропоновано включити відповідну статтю до Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

На підставі аналізу розділу II «Формування місцевої державної адміністрації» Закону України «Про місцеві державні адміністрації» зроблено висновок, що формування цього органу пов'язується із відповідним юридичним складом, зміст якого утворюють відповідний порядок та процедура. Порядок формування складу місцевих державних адміністрацій становить сукупність взаємопов'язаних етапів, кожен з яких має своє значення та послідовність здійснення. Така наступність між етапами та їх певна послідовність сприяють утворенню місцевих державних адміністрацій як цілісного органу виконавчої влади, здатного забезпечити ефективне державне управління на всій території конкретної адміністративно-територіальної одиниці. До того ж формування складу місцевих державних адміністрацій пов'язане із відповідною процедурою, дотримання якої є гарантією як забезпечення створення комплексної та єдиної за формою і змістом управлінської структури, так і заповнення її штатних одиниць особами, які відповідають вимогам, що встановлюються до державних службовців.

Зроблено висновок, що для удосконалення організаційних структур місцевих державних адміністрацій необхідна розробка нової нормативної основи стосовно визначення їх складу. В її основу варто покласти врахування тих умов, в яких здійснюється функціонування місцевих державних адміністрацій та діяльність її посадових осіб. У правовій формі мають також бути закріплені всі стадії створення організаційної структури, визначені методи, засоби і заходи здійснення цієї роботи, а також передбачений механізм вдосконалення або розширення організаційних структур саме з ініціативи голови місцевої державної адміністрації.

Аналіз побудови і складу організаційних структур місцевих державних адміністрацій дозволив зробити низку висновків, спрямованих на вдосконалення структури управління та управлінської діяльності цього місцевого органу виконавчої влади. Зокрема: обласна державна адміністрація має виступати головною ланкою системи органів виконавчої влади на певній території, на яку покладено загальне керівництво виконанням завдань та функцій держави на цій території; потребують чіткого розмежування завдання, функції та повноваження місцевих державних адміністрацій різного рівня; вимагають певного спрощення організаційні структури місцевих державних адміністрацій та процеси і форми управління ними; існують об'єктивні передумови для розширення повноважень голів місцевих державних адміністрацій з приводу визначення складу та структури цього органу виконавчої влади; у Законі України «Про місцеві державні адміністрації» необхідно нормативно закріпити вимоги до формування оптимальної структури та складу місцевих державних адміністрацій, а також передбачити персональну відповідальність голів місцевих державних адміністрацій за ефективність вирішення цього питання тощо.

Враховуючи системність правового регулювання, доведено необхідність побудови сукупності нормативно-правових актів за певною функціонально-ієрархічною схемою, яка б відповідала співвідношенню загального - особливого - одиничного. Відповідно, Конституція України відповідає рівню загального, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» відповідає рівню одиничного, але рівню особливого на цей час в чинному законодавстві не відповідає жоден нормативно-правовий акт, а тому існує потреба в опрацюванні закону, який би регламентував основи діяльності органів виконавчої влади, наприклад, Закону України «Про систему органів виконавчої влади в Україні».

Обґрунтовано позицію, згідно з якою місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають утворювати єдину систему публічно-самоврядного управління адміністративно-територіальною одиницею, де основним принципом організації діяльності цих владних органів повинна бути засада координації-взаємодії. Таке вирішення питання про формування влади на місцевому рівні є: по-перше, засобом поєднання публічних та громадських інтересів, по-друге, умовою запобігання посиленню тенденцій до федералізації, по-третє, засобом об'єднання загальнодержавних та місцевих інтересів та ресурсів щодо їх забезпечення (соціальних, економічних, тощо).

Визначено, що однією з найбільш гострих проблем діяльності місцевих державних адміністрацій та їх взаємодії з органами місцевого самоврядування є розмежування та взаємоузгодження повноважень та компетенції цих органів, адже, враховуючи неподільність влади народу, яка реалізується у формі державної та представницької влади, ці органи мають забезпечувати єдине публічно-громадське управління адміністративно-територіальною одиницею. Це передбачає розподіл, взаємне узгодження, доповнення та спільну реалізацію повноважень, що обумовлено спільною метою існування (державне управління на певній адміністративно-територіальній одиниці) та об'єктом забезпечення (права, свободи та законні інтереси людини та громадянина).

Доведено, що специфіка діяльності складових місцевих державних адміністрацій (управлінь, відділів та інших структурних підрозділів) полягає у тому, що вони підзвітні та підконтрольні як відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, так і головам місцевих державних адміністрацій. Тому подвійність їх правового статусу в частині підзвітності та підконтрольності передбачає розмежування взаємовідносин цих підрозділів за окремими аспектами (напрямками діяльності, об'єктами забезпечення, сферами відповідальності, ділянками роботи) між міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади та головами місцевих державних адміністрацій. І пріоритет у здійсненні управління структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій необхідно надавати саме їх головам, які координують їх діяльність з урахуванням територіальних особливостей та потреб.

Визначено основні напрями вдосконалення системи структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, до числа яких віднесено: вдосконалення законодавчого забезпечення діяльності відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій; вдосконалення соціального забезпечення державних службовців відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій; вдосконалення розстановки кадрів відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій; вдосконалення порядку прийняття управлінських рішень.

Встановлено, що під компетенцією галузевих відділів та управлінь місцевої державної адміністрації необхідно розуміти встановлені нормативними актами повноваження, які реалізуються у межах предметів відання держадміністрації на певній території, згідно з їхніми завданнями, функціями і місцем у системі галузевих органів державного управління, підпорядкованістю адміністрації, а також центральному органу виконавчої влади відповідної галузі.

Акцентовано увагу на тому, що діяльність відділів і управлінь місцевих державних адміністрацій протікає в різних формах, кожна з яких обумовлена характером та змістом завдань, що вирішуються, особливостями об'єкта управління, стадією управлінського процесу; під формою діяльності відділів та управлінь держадміністрації запропоновано розуміти зовнішньо виражену владну дію (форма реалізації їх повноважень), яка здійснюється у межах компетенції, спрямована на реалізацію завдань та функцій відповідної адміністрації.

Обґрунтовано висновок, що концепція реформування інституту місцевих державних адміністрацій має передбачати: змістовний перегляд їх завдань та повноважень як елементу системи державного управління демократичної, соціальної, правової держави; подальше підвищення рівня правової регламентації діяльності місцевих державних адміністрацій, а також усунення дублювання повноважень відносно інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; посилення дії засад взаємної відповідальності у відносинах місцевих державних адміністрацій з Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, а також з територіальними громадами та їх органами; закріплення партнерського формату взаємин між державними адміністраціями та іншими суб'єктами владних відносин шляхом укладення публічно-правових договорів; подальше удосконалення інституту місцевого самоврядування як особливого партнера та сторони у публічно-правовому договорі поряд із державними адміністраціями тощо.

Сформульовано низку науково обґрунтованих пропозицій та рекомендації щодо внесення змін і доповнень до нормативно-правових актів, які регламентують діяльність місцевих державних адміністрацій, зокрема Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографія:

1. Добкін М. М. Місцеві державні адміністрації України: становлення, розвиток та функціонування : монографія / М. М. Добкін. - Х. : Золота миля, 2012. - 567 с.

Наукові статті та тези доповідей і наукових повідомлень:

1. Добкін М. М. Єдність державної влади в Україні як основа для визначення принципів діяльності місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2010. - № 82. - С. 39-42.

2. Добкін М. М. Відповідальність місцевих державних адміністрацій та їх посадових осіб: загальнотеоретичні питання / М. М. Добкін // Форум права. -2010. - № 3. - С. 92-98 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ejournals/FP/2010-3/1 Odmmozp.pdf.

3. Добкін М. М. Види та форми відповідальності місцевих державних адміністрацій та їх посадових осіб / М. М. Добкін // Наше право. - 2010. - № 3. - С. 66-72.

4. Добкін М. М. Координація як функція місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Право і Безпека. - 2010. - № 5 (37). - С. 225-228.

5. Добкін М. М. Упорядкування взаємовідносин місцевих державних адміністрацій і територіальних громад / М. М. Добкін // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2011. - № 1 (52). - С. 202-211.

6. Добкін М. М. Адекватна відповідь загрозам сьогодення / М. М. Добкін // Вісник Кримінологічної асоціації України. - 2011. - № 1. - С. 187-189.

7. Добкін М. М. Місцеві державні адміністрації та координація їх діяльності / М. М. Добкін // Форум права. - 2011. - № 1. - С. 305-309 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-1/11 dmmkid.pdf.

8. Добкін М. М. Система та види структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2011. - № 2 (53). - С. 224-233.

9. Добкін М. М. Державні місцеві адміністрації: становлення, розвиток, статус / М. М. Добкін // Європейські перспективи. - 2011. - № 1. - С. 18-22.

10. Добкін М. М. Напрями удосконалення матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Право і Безпека. -2011. - № 1 (38). - С. 59-64.

11. Добкін М. М. Історико-правовий огляд створення та розвитку місцевих державних організацій в Україні / М. М. Добкін // Науковий вісник ЛьвДУВС. Серія юридична. - Вип. 1(2). - 2011. - С. 10-17.

12. Добкін М. М. Адміністративні форми діяльності структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Європейські перспективи. - 2011. - № 2. - Ч. 1. - С. 38-44.

13. Добкін М. М. Координаційні повноваження місцевих державних адміністрацій щодо забезпечення законності та правопорядку / М. М. Добкін // Форум права. - 2011. - № 3. - С. 232-236 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ejournals/FP/2011-3/1 ldmmztp.pdf.

14. Добкін М. М. Організація та порядок утворення апарату місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Юридичний вісник Причорномор'я. - 2011. - № 3 (3). - Ч. 1. - С. 139-154.

15. Добкін М. М. Повноваження місцевих державних адміністрацій в галузі бюджету, фінансів та інвестицій / М. М. Добкін // Європейські перспективи. - 2011. - № 4. - Ч. 3. - С. 93-99.

16. Добкін М. М. Повноваження місцевих державних адміністрацій щодо управління гуманітарною сферою життя суспільства / М. М. Добкін // Наше право. - 2011. - № 4. - Ч. 2. - С. 27-32.

17. Добкін М. М. Призначення та мета діяльності місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2011. - № 3 (54). - С. 162-171.

18. Добкін М. М. Поняття та види функцій місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Право і Безпека. - 2011. - № 3 (40). - С. 55-59.

19. Добкін М. М. Правове регулювання взаємовідносин місцевої державної адміністрації з іншими органами виконавчої влади та громадськими організаціями / М. М. Добкін // Європейські перспективи. - 2011. - № 4. - Ч. 2. - С. 17-23.

20. Добкін М. М. Теоретичні підходи до визначення системи правових гарантій діяльності місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2011. - № 4 (51). - С. 45-53.

21. Добкін М. М. Компетенція управлінь та відділів місцевих державних адміністрацій щодо галузі управління / М. М. Добкін // Право і Безпека. - 2011. - № 2 (39). - С. 74-80.

22. Добкін М. М. Щодо удосконалення нормативного визначення системи завдань місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2012. - № 90. - С. 25-27.

23. Добкін М. М. Принципи діяльності місцевих державних адміністрацій як критерій відповідності встановленому правопорядку / М. М. Добкін // Практична філософія перед викликами сучасності: [зб. наук. ст.]/ редкол.: О. М. Бандурка (голова редкол.) [та ін.]; МВС України, Харк. нац. ун-т внутр. справ. - X.: ХНУВС. - 2011. - С. 216-221.

24. Добкін М. М. Принципи гласності прозорості та відкритості в діяльності персоналу місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Актуальні проблеми забезпечення практичної спрямованості підготовки кадрів для органів внутрішніх справ України: матеріали наук.-практ. конф. (м. Харків, 5 трав. 2012 р.) / МВС України, Харк. нац. ун-т внутр. справ. - X.: ХНУВС, 2012. - С. 71-74.

25. Добкін М. М. До питання про відповідальність місцевих державних адміністрацій / М. М. Добкін // Адміністративне право України: сучасний стан та шляхи розвитку: матеріали наук.-практ. конф. (м. Харків, 27 квіт. 2012 р.) / МВС України, Харк. нац. ун-т внутр. справ. - X.: ХНУВС, 2012. - С. 47-49.

26. Добкін М. М. Правовое регулирование иностранных инвестиций в Харьковской области / М. М. Добкин // Правове регулювання економічної безпеки України в умовах євроінтеграції (м. Харків, 21 лют. 2013 р.) // Збірник наукових праць Всеукраїнської науково-практичної конференції, Харківський нац.. ун-т внутр. справ. - Х. : ХНУВС, 2013. - С. 16-18.

АНОТАЦІЇ

Дисертацію присвячено аналізу місця та особливостей місцевих державних адміністрацій в системі виконавчої влади України, а також адміністративно-правових засад їх діяльності. Виявлено характерні історичні та правові особливості створення, становлення та розвитку місцевих державних адміністрацій. Визначено основні завдання, функції, принципи діяльності та особливості відповідальності місцевих державних адміністрацій як суб'єктів адміністративного права. Досліджено систему правового регулювання діяльності місцевої державної адміністрації та гарантії її діяльності. З'ясовано порядок формування та структуру місцевих державних адміністрацій. Виявлено зміст їх компетенції та повноважень, а також особливості реалізації останніх в окремих галузях управління. Особливості організації діяльності структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, їх компетенцію та повноваження. Розроблено пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій.

Ключові слова: виконавча влада, державне управління, місцева державна адміністрація, правовий статус, структура, завдання, функції, компетенція, повноваження, удосконалення.

Диссертация посвящена анализу места и особенностей местных государственных администраций в системе исполнительной власти Украины, а также административно-правовых основ их деятельности.

Выявлены характерные исторические и правовые особенности создания, становления и развития местных государственных администраций. Определены основные задачи, функции, принципы деятельности и особенности ответственности местных государственных администраций как субъектов административного права. Обоснована целесообразность использования в деятельности местных государственных администраций современных форм и методов социального управления, используемых в негосударственной сфере. На этом основании отмечается необходимость более широкого внедрения в деятельность этого органа современных бизнес технологий управления, которые доказали свою эффективность и действенность на практике, например, в условиях управления крупными корпорациями.

Исследованы вопросы правового регулирования деятельности местных государственных администраций, а также системы ее правовых и социальных гарантий. Определены общие черты порядка формирования и структуры местных государственных администраций. Получило дальнейшее развитие обоснование необходимости построения совокупности нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность местных государственных администраций, которая была бы организована по функционально-иерархической схеме и отвечала бы соотношению общего - особенного - единичного. Определены пути нормативно-правового закрепления правовых и социальных гарантий деятельности местных государственных администраций, доказано, что именно от них зависит стабильность, эффективность и результативность их деятельности, а их совершенствование признано важным направлением развития и обеспечения административно-правового статуса этих органов исполнительной власти.

Усовершенствован подход к созданию и организации деятельности местной государственной администрации, который должен строиться по схеме «миссия» - «цель (цели)» - «задачи» - «функции», поскольку взаимосвязь этих понятий и их четкое нормативное закрепления обеспечивают последовательность деятельности местной государственной администрации, правопреемственность в полномочиях от вышестоящих органов к низшим, а также формирование целостной и логически завершенной ее организационной структуры.

Получила дальнейшее развитие система основополагающих организационно-функциональных принципов деятельности местных государственных администраций, которые охватывают основные и наиболее определяющие формы и направления деятельности этих органов исполнительной власти, приведен их перечень, а также отдельно охарактеризован каждый из них.

Определено содержание компетенции и полномочий местных государственных администраций, а также особенности их реализации в отдельных областях управления. Охарактеризованы основные формы и способы организации деятельности их структурных подразделений, компетенция и полномочия последних.

Разработаны предложения и рекомендации, направленные на совершенствование функционирования местной государственной администрации по отдельным направлениям (предложения, направленные на: совершенствование административно-правового статуса местных государственных администраций; реформирование института местных государственных администраций; совершенствование деятельности структурных подразделений местных государственных администраций; совершенствование компетенции и полномочий председателя местной государственной администрации; совершенствование взаимодействия местных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления; внедрение в Украине практики заключения договоров о делегировании полномочий между местными администрациями и органами местного самоуправления и т.п.).

Ключевые слова: исполнительная власть, государственное управление, местная государственная администрация, правовой статус, структура, задачи, функции, компетенция, полномочия, совершенствование.

The thesis is devoted to the analysis of the place and peculiarities of local state administrations in the system of executive power of Ukraine and analysis of administrative and legal grounds of their activity. Typical historical and legal characteristics of local state administrations' origin, formation and development are disclosed. The main tasks, functions, principles of activity and peculiarities of responsibility of local state administrations as subjects of administrative law are defined. The system of legal regulation of local state administration's activity and their guarantees are researched. The procedure of formation and structure of local state administrations are found out. The content of their competence, authorities and specifics of their realization in some spheres of management is determined. Different aspects of the activity of local state administrations' subdivisions are researched. Some propositions and recommendations directed at improving administrative and legal grounds of local state administrations' activity and their cooperation with other state authorities and local government are elaborated.

Key words: executive power, state management, local state administration, legal status, structure, tasks, functions, competence, authorities, improvement.

Размещено на Allbest.ru