Адміністративно-правовий примус в діяльності органів прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ПРИМУС В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Філоненко Тарас Михайлович

Київ 2013

Робота виконана в Київському міжнародному університеті.

Науковий керівник кандидат юридичних наук Рибалка Наталія Олегівна, Національна академія прокуратури України, професор кафедри організації роботи та управління в органах прокуратури

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Завальна Жанна Вікторівна Сумська філія Харківського національного університету внутрішніх справ, доцент кафедри юридичних дисциплін

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Кисіль Людмила Євгенівна Інститут держави та права ім. В.М. Корецького НАН України, старший науковий співробітник відділу проблем державного управління та адміністративного права

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Міжнародні зобов'язання України щодо приведення законодавства у відповідність до світових стандартів верховенства права та демократії, а також прагнення нашої держави до європейської інтеграції в ролі повноправного учасника-партнера зумовлюють гуманізацію відносин особи та держави. Наслідком зміни концепції орієнтування державної діяльності стало проведення в Україні адміністративної реформи, одним з аспектів якої є вдосконалення механізму застосування заходів адміністративного примусу в процесі функціонування органів прокуратури.

З огляду на зазначене мета й цілі застосування адміністративного примусу суттєво змінилися. Водночас аналіз практичної діяльності уповноважених державних органів у цій сфері, зокрема й органів прокуратури, свідчить про застарілі підходи до застосування заходів адміністративного примусу, що негативно впливає на якість та ефективність діяльності останніх, а також на ступінь захисту прав, свобод та інтересів громадян, що є неприпустимим.

Чинне законодавство України передбачає систему заходів адміністративно-правового примусу, спрямованих на попередження та припинення правопорушень, що реалізуються шляхом встановлення обмежень особистого або майнового характеру. Складовими даної системи є заходи адміністративного попередження та припинення правопорушень, а також заходи відповідальності. Водночас звичні методи адміністративного примусу, які використовуються для зменшення рівня та профілактики вчинення адміністративних правопорушень, поступово втрачають ефективність. Крім цього, органи прокуратури, завдання яких полягають у забезпеченні дотримання режиму законності, не мають чітко визначених і законодавчо регламентованих повноважень щодо застосування конкретних адміністративно-правових заходів примусу. Це свідчить, передусім, про недосконалість нормативно-правового регулювання діяльності органів прокуратури в зазначеній сфері.

Отже, існує потреба ґрунтовного дослідження адміністративно-правових заходів примусу, віднайдення способів підвищення ефективності їх застосування та удосконалення їхнього правового регулювання.

Науково-теоретичну основу дисертації склали розробки провідних вітчизняних і зарубіжних фахівців у галузі адміністративно-правових наук, зокрема: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, І. А. Беленчука, Ю. П. Битяка, О. І. Галагана, З. С. Гладуна, І. П. Голосніченка, С. Т. Гончарука, Є. В. Додіна, В. О. Заросила, О. Т. Зими, Р. А. Калюжного, С. В. Ківалова, О. П. Клюшніченка, Л. В. Коваля, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, Т. Г. Корж-Ікаєвої, О. В. Кузьменко, Є. В. Курінного, Д. А. Липинського, А. І. Миколенка, А. М. Подоляки, С. Г. Стеценка, О. Г. Стрельченко, С. В. Тихомирова, М. М. Тищенка, В. К. Шкарупи та інших.

Властивостям окремих адміністративно-примусових заходів, переважно заходів відповідальності, специфіці застосування їх у діяльності певних державних органів приділили увагу: О. В. Баклан, Є. О. Безсмертний, А. С. Васильєв, А. В. Гаркуша, В. К. Гіжевський, С. Т. Гончарук, А. А. Єгупенко, В. В. Зуй, Д. П. Калаянов, С. В. Ківалов, Н. В. Кізіма, Ю. Я. Кінаш, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Є.В. Курінний, Д. М. Лук'янець, Р. С. Мельник, О. В. Негодченко, О. І. Остапенко, Р. С. Павловський, В. П. Пєтков, Л. Л. Попов, О. Ю. Салманова, В. В. Серафімов, О. С. Фролов, Н. В. Хорощак, В. П. Чабан, Л. Г. Чистоклєтов, О. М. Шевчук, О. О. Ямкова та інші.

Значення наукового доробку вітчизняних і зарубіжних дослідників у даній сфері не викликає заперечень. Проте в більшості згаданих робіт основна увага зосереджена на висвітленні загальнотеоретичних проблем адміністративної відповідальності.

Водночас встановлення змісту та характерних ознак адміністративного примусу в діяльності органів прокуратури України, наукова класифікація, специфіка використання органами прокуратури, розроблення аргументованих пропозицій і рекомендацій щодо удосконалення законодавства про відповідний різновид адміністративно-правового примусу та практики його застосування мають не тільки теоретичне, а й велике практичне значення. Таким чином, викладене вище зумовлює вибір теми дослідження, свідчить про її актуальність і нагальність здійснення поглибленого наукового аналізу заходів адміністративного примусу в діяльності органів прокуратури.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є частиною науково-дослідної теми «Україна в умовах європейської інтеграції і глобалізації світу» (державний реєстраційний номер 0108U008609) Юридичного інституту Київського міжнародного університету.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є проведення ґрунтовного аналізу науково-теоретичних засад і нормативно-правої бази щодо регулювання питань, пов'язаних з місцем адміністративного примусу серед заходів державного впливу та проблемами застосуванням його заходів органами прокуратури України, а також формулювання на цій основі відповідних висновків і пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання та розроблення практичних рекомендацій застосування адміністративного примусу органами прокуратури України, що дасть змогу значно підвищити ефективність діяльності даного державного органу.

Окреслена мета зумовлює потребу розв'язання таких завдань:

- дослідити місце адміністративно-правових заходів примусу в системі державних заходів впливу;

- визначити критерії та здійснити класифікацію зовнішніх форм адміністративно-правового примусу, що застосовується органами прокуратури;

- проаналізувати повноваження органів прокуратури щодо можливостей застосування адміністративно-правових заходів примусу;

- визначити сутність, ознаки, особливості зовнішніх форм прояву застосування адміністративно-правового примусу в діяльності прокуратури;

- дослідити способи та форми забезпечення ефективності застосування адміністративно-правового примусу;

- виробити рекомендації щодо удосконалення правового регулювання застосування адміністративно-правових заходів примусу.

Об'єктом дослідження є адміністративні відносини, які виникають під час застосування адміністративно-правових заходів примусу органами прокуратури.

Предметом дослідження є заходи адміністративного примусу, що застосовуються органами прокуратури.

Методи дослідження. В роботі використовуються загальнонаукові методи пізнання об'єктивної дійсності, які ґрунтуються на діалектичному підході до об'єкта дослідження, а також окремі методи наукового пізнання:

- логічний метод використано під час дослідження аналітичних матеріалів, концепцій, поглядів авторів щодо окремих питань, які є предметом дослідження (розділи 1, 2);

- конкретно-історичний метод застосовувався під час дослідження історико-правових особливостей становлення та розвитку вітчизняного та зарубіжного законодавства про повноваження на застосування адміністративно-правових заходів примусу органами прокуратури (підрозділ 1.3);

- порівняльно-правовий метод використано під час дослідження загальних положень правового регулювання заходів адміністративно-правового примусу (підрозділ 2.1);

- системно-структурний метод, за допомогою якого було здійснено класифікацію конкретних форм участі в застосуванні адміністративно-правових заходів примусу органами прокуратури (підрозділи 2.2, 2.3);

- методи аналізу і синтезу були використані для дослідження способів забезпечення реалізації адміністративно-правового примусу (розділ 3).

Нормативною основою роботи є положення Конституції України, законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють адміністративні правовідносини та, зокрема, регламентують порядок застосування заходів адміністративно-правового примусу органами прокуратури.

Науково-теоретичну базу дослідження склали наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана робота є одним із перших комплексних досліджень адміністративно-правових заходів примусу, застосовуваних у своїй діяльності органами прокуратури.

У результаті дослідження було сформульовано та обґрунтовано низку концептуальних положень, які вирізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:

вперше:

- прокурорський нагляд представлено як форму втілення сукупності адміністративно-правових заходів примусу;

- надано поняття законної вимоги прокурора як заснованої на законному повноважені прокурора дії примусового характеру, суттю якої є обов'язкове до виконання звернення до особи з метою спонукання її до здійснення вказаних дій;

- визначено адміністративну відповідальність як засіб забезпечення реалізації адміністративно-правових заходів примусу;

- встановлено обернену залежність при застосуванні адміністративної відповідальності та адміністративних засобів попередження та припинення;

удосконалено:

- зміст основних понять «державний примус», «адміністративний примус», «законна вимога прокурора»;

- класифікацію адміністративних заходів примусу, що застосовує у своїй діяльності прокуратура, виходячи з критерію повноти повноважень;

дістало подальшого розвитку:

- визначення пріоритетних напрямів застосування адміністративно-правових заходів примусу, як засобу забезпечення режиму законності органами прокуратури;

- характеристика повноважень органів прокуратури при застосуванні адміністративно-правових заходів примусу;

- положення про недопустимість розширення повноважень прокуратури щодо застосування адміністративно-правових заходів примусу на підзаконному рівні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані в:

- науково-дослідній діяльності для подальшого розв'язання проблемних питань правової природи, класифікації, видів, ознак адміністративно-правових заходів примусу в різних сферах суспільних відносин;

- правотворчій діяльності - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації з приводу закріплення повноважень прокурорів щодо застосування окремих видів адміністративно-правових заходів таких, як: тимчасове вилучення майна, тимчасове вилучення документів - можуть бути використані при підготовці законів і підзаконних нормативно-правових актів, зокрема Законів України «Про прокуратуру», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про транспорт»;

- практичній діяльності - використання одержаних результатів дасть змогу покращити практичну діяльність органів прокуратури України;

- навчальному процесі - при викладанні навчальних курсів «Адміністративне право», «Судові та правоохоронні органи», спецкурсу «Адміністративна відповідальність» і підготовці підручників, посібників, монографій і навчально-методичного забезпечення з названих навчальних дисциплін (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження №035 від 6 лютого 2013 року).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертаційної роботи були оприлюднені під час: XV Всеукраїнської науково-практичної конференції «Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України» (Суми, 8-9 листопада 2012 року); Міжнародної науково-практичної конференції «Реформування національного та міжнародного права: перспективи та пріоритети» (Одеса, 1-2 лютого 2013 року); Міжнародної науково-практичної конференції «Право як ефективний суспільний регулятор» (Львів, 15-16 лютого 2013 року); Міжнародної науково-практичної конференції «Розвиток правової системи України в умовах сьогодення» (Донецьк, 16-17 лютого 2013 року).

Публікації. Сформульовані в дисертаційному дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені автором у п'яти наукових статтях, підготовлених дисертантом і опублікованих у фахових наукових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які поділяються на вісім підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 192 сторінки, з них основного тексту - 175 сторінок, списку використаних джерел (218 найменувань) - 22 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено суть дослідження і методи наукового аналізу та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, апробацій і впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження адміністративного примусу в діяльності органів прокуратури» складається з трьох підрозділів, у яких здійснено всебічний аналіз теоретико-правових основ існування та застосування примусу в суспільстві та державі.

У підрозділі 1.1 «Державний примус як засіб забезпечення режиму законності: поняття та види», виявлено глибинні чинники, які характеризують місце та правову природу державного примусу.

Дисертант поділяє загальноприйнятий у науці адміністративного права підхід до визначення державного примусу як впливу на поведінку осіб. Існує державна монополія на правовий (державно-правовий) примус, оскільки тільки держава має право видавати юридичні норми та застосовувати до фізичних і юридичних осіб санкції за їх порушення. Суб'єкти приватного права, які не наділені державно-владними повноваженнями, мають право на застосування заходів примусу лише до своїх членів (учасників) і винятково на підставі установчих документів.

Дисертантом визначено, що державний примус є суспільно-правовим явищем, яке базується на пануючих у суспільстві нормах. Він породжений конфліктом інтересів, який виникає в процесі взаємодії примушуючого та підвладного суб'єктів. Метою примусу є досягнення результату, запрограмованого примушуючим. При цьому примус можна визначити як здійснення на основі, в межах і в порядку, встановленому нормами, зовнішнього впливу уповноваженої особи (примушуючого) на волю іншої особи (підвладного), зумовленого наявністю конфлікту волі підвладного з приписом, який міститься в нормі, і метою якого є приведення поведінки підвладного у відповідність до приписів норми.

Проведений аналіз наукових праць і правозастосовної практики дає можливість виділити такі ознаки примусу: а) здійснюється від імені держави уповноваженими органами; б) має законний характер; в) застосовується лише до суб'єктів, що порушили правові приписи; г) є персоніфікованим, становить собою зовнішній вплив на суб'єкта з метою примусити його виконувати правові приписи та не допустити нових порушень; д) правовою формою виразу є правозастосовчий акт; е) застосовується для забезпечення виконання норм права і водночас на підставі норм права, зокрема, передбачених у них санкцій.

Проведене дослідження дало можливість визначити державний примус як метод впливу держави на поведінку суб'єктів правовідносин, з метою забезпечення належної реалізації права, попередження правопорушень, покарання та виправлення правопорушників, поновлення порушених прав, який застосовується уповноваженими державними органами відповідно до їхньої компетенції незалежно від волі та бажання суб'єктів, до яких він застосовується.

Залежно від органів, що застосовують державний примус його можна поділити на: судовий, що застосовується в судовому порядку судовими органами та адміністративний, який застосовується в адміністративному порядку уповноваженими державою органами.

У підрозділі 1.2 «Поняття та характеристика адміністративного примусу як засобу забезпечення режиму законності» критично проаналізовані адміністративні заходи примусу, як один із засобів гарантування забезпечення режиму законності в державі, розглянуто їхню класифікацію.

Встановлено, що найбільш дієвим засобом, за допомогою якого держава в особі уповноважених нею органів може гарантувати належну реалізацію прав і свобод людини і громадянина є адміністративний примус.

Визначено, що адміністративний примус є видом державного примусу та становить собою сукупність визначених нормами права заходів морального, майнового чи організаційного характеру, що застосовуються уповноваженими державою органами та їхніми посадовими особами щодо фізичних і юридичних осіб, за відсутності між ними відносин службового підпорядкування з метою досягнення чіткого виконання встановлених чинним законодавством обов'язків, забезпечення правопорядку та законності.

Встановлено, що адміністративно-правові заходи примусу характеризуються сукупністю ознак, які визначають їх місце і роль не тільки в адміністративно-правових відносинах, але й безпосередньо в діяльності органів прокуратури. При цьому було вказано на такі ознаки, як: офіційний, державно-владний характер; застосування на підставі норм права; численність осіб, до яких застосовують адміністративно-примусові заходи; застосування здійснюється у сфері публічного адміністрування; множинність і розмаїття суб'єктів застосування адміністративного примусу; відсутність службового підпорядкування між суб'єктами застосування адміністративно-примусових заходів; адміністративний примус застосовується як до осіб, що вчинили адміністративні правопорушення (а в деяких випадках - і кримінально-правові порушення), так і до осіб, які правопорушення не вчиняли; складний характер мети адміністративного примусу; примусовість характеру адміністративного примусу.

Дисертант поділяє висловлену в науці позицію, що всі заходи адміністративного примусу можна класифікувати на три групи, а саме: адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; адміністративні стягнення.

У підрозділі 1.3 «Розвиток повноважень органів прокуратури як суб'єктів застосування адміністративного примусу» проведено дослідження історичного становлення органів прокуратури та генезис обсягу їхніх повноважень у сфері застосування адміністративно-правових заходів примусу.

Дисертант притримується наступної періодизації історії української прокуратури:

1) період діяльності на українських землях російської прокуратури під час перебування України у складі Російської імперії (1722-1917);

2) спроби створення національної системи прокуратури України за часів Української революції (1917-1921);

3) період функціонування прокуратури УСРР, УРСР у складі прокуратури СРСР;

4) розвиток системи прокуратури України після проголошення незалежності у 1991 р.

Прокуратура була запроваджена у 1722 році указами Петра І. Генерал-прокурор наділявся певними повноваженнями у сфері правотворчості, пропонував Сенату приймати рішення з питань, що не були врегульовані правом. Йому підпорядковувалися обер-прокурор, прокурори колегій, Сенату, провінцій. Генерал-прокурор був підзвітний лише імператору. На початковому етапі свого розвитку російська прокуратура діяла як вищий контрольно-наглядовий орган держави. Проте, як свідчить аналіз тогочасного законодавства, на початковому етапі становлення органів прокуратури їх компетенція була досить незначна. Прокурор не мав вирішального голосу по жодній адміністративній справі. Основним завданням російської прокуратури за часів Петра І був нагляд за дотриманням імператорських указів і розпоряджень усіма органами державної влади, перш за все Сенатом, а також за інтересами казни, в арештантських справах, за місцями утримання ув'язнених.

За часів правління Катерини ІІ (1762-1796) роль прокуратури зросла. Правовими нормами цього періоду встановлювалися широкі повноваження прокурорів щодо загального і судового нагляду, нагляду за місцями позбавлення волі, конкретизувалися посадові обов'язки прокурорів. Саме на цьому етапі розвитку в діяльності прокуратури сформувалися три основних напрямки: охорона загального благоустрою в губернії; нагляд по казенному управлінню; нагляд по суду і розправі. Що стосується можливості застосування заходів впливу на порушників правопорядку у сферах, підконтрольних органам прокуратури, то її практично не було. Прокурори, маючи повноваження загального нагляду, мали можливість лише наглядати за ввіреними їм сферами.

Наступний період розвитку української прокуратури за часів національно-визвольних рухів 1917-1921 років ознаменувався спробами нової української влади пристосувати досвід організації та діяльності прокуратури Російської імперії до умов незалежності.

У зв'язку із цим варто зазначити, що правовий статус органів прокуратури практично не змінювався. На прокуратуру покладались функції загального нагляду за діяльністю державних органів. Повноваження прокуратури були закріплені на загальному рівні, однак через наступні соціально-політичні події не знайшли свого подальшого розвитку в підзаконних нормативно-правових актах.

Наступний період розвитку інституту прокуратури України пов'язується із встановленням радянської влади та утворенням СРСР. У перші роки радянської влади прокуратури як такої в системі органів державної влади не існувало взагалі. В радянський період прокуратура на території сучасної України була створена як наглядовий орган у 1922 році. Поступово наглядові повноваження органів прокуратури розширювалися. Практична реалізація зазначених повноважень органів прокуратури полягала в надані обов'язкових до виконання керівних рекомендацій правоохоронним органам. Деталізація способів реалізації компетенції, зокрема й щодо застосування адміністративно-правових заходів примусу органами прокуратури, здійснювалася на рівні підзаконних нормативно-правових актів, які видавали керівники органів прокуратури.

Така концепція повноважень органів прокуратури була сприйнята й після проголошення незалежності України. Однак слід зазначити, що на даний момент у зв'язку з реформуванням органів прокуратури концепція їх повноважень значно змінюється, у тому числі в сфері застосування адміністративних заходів примусу.

У Розділі 2 «Характеристика адміністративних заходів примусу, що застосовуються органами прокуратури» досліджуються конкретні адміністративно-правові заходи впливу, виявляються їхні ознаки, проводиться класифікація за критерієм обсягу повноважень прокурора.

Підрозділ 2.1 «Сучасний стан правового регулювання застосування адміністративного примусу органами прокуратури» присвячений аналізу нормативних актів законодавчого та підзаконного рівнів, що регулюють застосування адміністративно-правових заходів органами прокуратури.

Згідно з результатами аналізу встановлено, що повноваження органів прокуратури щодо застосування заходів адміністративного примусу нормативно закріплені переважно на рівні законів.

Дисертант відносить прокурорський нагляд до комплексних явищ, що містить низку дій, операцій щодо виявлення, дотримання, відновлення стану режиму законності. Прокурорський нагляд є формою виразу адміністративно-правового примусу, яка містить такі заходи як проведення перевірок, пред'явлення вимог та інші, притаманні окремим сферам суспільних відносин (відібрання дитини у батьків без позбавлення батьківських прав тощо).

Дисертант дійшов висновку, що розширення наглядових повноважень органів прокуратури на підзаконному нормативно-правовому рівні є недопустимим. Повноваження органів прокуратури зі здійснення нагляду потребують конкретизації на законодавчому рівні. Прикладом може бути пропонована редакція статті до Закону України «Про транспорт». «Стаття 16-4. Прокурорський нагляд за додержанням законодавства на транспорті». Нагляд за додержанням законодавства на транспорті здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. При здійсненні нагляду органи прокуратури застосовують надані їм законами України повноваження».

Дисертант виділив такі тенденції концептуальних змін підходів законодавця до нормативно-правового регулювання повноважень органів прокуратури: 1) зміна пріоритетів у меті діяльності прокуратури з каральної на правозахисну; 2) заборона зупинення діяльності суб'єктів господарювання засобами прокурорського реагування; 3) набуття адміністративними заходами впливу (вимога та перевірка) рис профілактичного характеру; 4) зміна порядку застосування адміністративно-правових заходів примусу припиняючого характеру із самостійного на ініціацію їх застосування в судовому порядку.

У підрозділі 2.2 «Форми застосування заходів адміністративно-правового примусу органами прокуратури» виявлено, що адміністративно-правові заходи примусу залежно від наявності чи відсутності повноваження до самостійного застосування самим прокурором чи органами прокуратури можна розподілити на: 1) самостійно застосовувані; 2) несамостійно застосовувані: а) ініційовані до застосування; б) застосування яких погоджене; в) застосування яких санкціоноване. Виділення такої класифікації дало можливість у подальшому проаналізувати якість та ефективність застосовуваних заходів органами прокуратури.

Встановлено, що притаманними для діяльності органів прокуратури адміністративно-правовими заходами примусу є ті, що втілюються у формі наглядової діяльності. Основними видами адміністративно-правових заходів примусу є перевірка та законна вимога прокурора. Набір видів адміністративно-правових заходів примусу при здійсненні нагляду змінюється залежно від суб'єкта й предмета конкретних відносин.

Дисертант притримується точки зору, що перевірка є найефективнішою формою виявлення правопорушень і є заходом впливу, який має важливе значення для попередження порушень і відновлення порушених прав. Перевірка має всі ознаки адміністративно-правового примусу, але застосовується прокурором, як правило, лише в ході здійснення нагляду.

Перевірка є комплексом дій, спрямованих на: встановлення мети та завдань перевірки; складання плану проведення перевірки; витребування матеріалів та необхідної інформації для їх вивчення та проведення аналізу; опрацювання нормативного матеріалу, що регулює сферу відносин, яка перевіряється; залучення спеціалістів при необхідності; здійснення дій із перевірки та фіксації правопорушень, якщо вони були виявлені; підведення підсумків перевірки.

Метою здійснення перевірки є виявлення та припинення правопорушень, що здійснюються в публічній сфері і стосуються інтересів всього суспільства та держави в цілому.

Залежно від результатів перевірки прокурор приймає рішення про відповідне реагування. Відповідно до цього прокурор застосовує заходи адміністративного попередження чи адміністративного припинення. Обрання безпосередніх видів заходів адміністративного впливу залежить від їх ефективності та доцільності. Так, при застосуванні необхідно враховувати, які заходи впливу вже застосовувались і якими є результати такого застосування.

Встановлено, що поняття вимоги в чинному законодавстві не надається. Аналіз законодавства не дає відповіді також на питання про сутність, характеристики та ознаки вимоги прокурора.

Проведене дослідження дало змогу визначити, що вимога прокурора має всі ознаки адміністративно-правового примусу: 1) офіційний, державно-владний характер, оскільки висувається прокурором, який є уповноваженою державою особою на здійснення владної діяльності. Крім того, місце та роль органів прокуратури обумовлюють владний характер діяльності прокурора та надають обов'язковості вимозі прокурора; 2) застосування вимоги здійснюється на підставі норм права, тобто вимога - це активна дія прокурора із здійснення конкретного повноваження, оскільки зміст, обсяги, обставини, за яких здійснюється звернення, є конкретними і передбачені законом. Тобто це не будь-яке звернення, а те, основні характеристики якого передбачені у нормі закону; 3) застосування вимоги здійснюється у сфері публічного адміністрування; 4) гіпотетично широке коло осіб, до яких може бути застосована вимога, конкретизується в безпосередньому конкретному правовідношенні. Вимога має бути направлена до будь-якої конкретної фізичної особи чи посадової (службової) особи, відносно якої відповідно до законодавства та прийнятого рішення прокурора необхідно застосувати засоби адміністративного примусу; 5) відсутність службового підпорядкування між суб'єктами застосування прокурорської вимоги; 6) вимога пред'являється як до осіб, що вчинили правопорушення (для підтвердження чи відсутності факту порушення), так і до осіб, які правопорушення не вчиняли (з метою попередження правопорушення); 7) метою застосування вимоги є спонукання до здійснення дій самою особою. Від особи вимагається правомірна поведінка, акт доброї волі на виконання дії, яка необхідна для забезпечення підтримання прокурором режиму законності; 8) примусовий характер вимоги проявляється в імперативності у методах регулювання відносин із особами. Не викликає сумніву, що дане звернення є обов'язковим для тих осіб до яких звертається прокурор. Причому, законодавець підтверджує дану обов'язковість заходами державного впливу, які стануть наслідком для тієї особи, яка не виконає зазначені у зверненні дії.

У результаті проведеного дослідження законну вимогу прокурора дисертант визначає як засновану на законному повноважені прокурора дію примусового характеру, суттю якої є обов'язкове до виконання звернення до особи з метою спонукання її до здійснення вказаних дій.

Підрозділ 2.3 «Форми співучасті прокурора при застосовуванні заходів адміністративного примусу іншими уповноваженими органами».

За наявності законодавчо встановлених меж діяльності прокуратури, потреба здійснення нагляду за забезпеченням режиму законності вимагає від органів прокуратури відстежувати, контролювати ситуацію та мати змогу впливати на її розвиток. Такий вплив органи прокуратури можуть здійснювати через інших осіб - суб'єктів владних повноважень. Законодавець надає органам прокуратури повноваження із непрямого застосування адміністративно-правових заходів примусу шляхом вступу у відносини з іншими уповноваженими особами. Таке непряме застосування може бути виражене у формі: 1) ініціювання застосування (вимога здійснення перевірки, вимога про відсторонення, вимога доставлення особи, застосування адміністративної відповідальності та інші); 2) спостереження за реалізацією: погодження, санкціонування, повідомлення.

Дисертантом запропоновано ініційовані прокурором заходи адміністративного примусу сприймати як заходи впливу на суб'єкта застосовувача (суб'єкта владних повноважень) щодо вимоги застосувати певний захід адміністративно-правового примусу. Відповідно до цього виділено та проаналізовано такі види ініційованих заходів примусу: 1) адміністративна відповідальність; 2) вимога доставлення особи (адміністративний привід); 3) вимога адміністративного затримання; 4) вимога здійснення перевірки; 5) відібрання дитини в батьків без позбавлення батьківських прав; 6) виховні заходи, що застосовуються до неповнолітніх; 7) відсторонення від посади.

Дисертант розглядає адміністративну відповідальність як ініційований захід примусу у трьох аспектах: 1) як предмет прокурорського нагляду за додержанням вимог закону при її застосуванні уповноваженими суб'єктами - органами адміністративної юрисдикції; 2) як окремий вид правозастосовної прокурорської діяльності, предметом якої є притягнення до адміністративної відповідальності за окремими видами адміністративних правопорушень; 3) як засіб забезпечення реалізації інших адміністративно-правових заходів примусу.

Під час спостереження органи прокуратури самостійно не застосовують, не ініціюють, але беруть участь у застосуванні заходів примусу у формі: погодження (узгодження), санкції, повідомлення. Дані форми можна назвати «пасивним наглядом», оскільки органи прокуратури контролюють уже ініційовані іншими органами застосування заходів примусу.

Повідомленням до відома прокурора доводиться інформація про застосування примусових заходів і для застосування заходів примусу немає потреби його схвалення. У цьому полягає відмінність від санкції та погодження (узгодження), за яких прокурор має оцінити законність застосування конкретного заходу до конкретних обставин і надати чи відмовитись надавати згоду на застосування даного заходу.

Метою надання повноваження прокурора на санкціонування є встановлення додаткового незалежного державного контролю над органами, діяльність яких пов'язана із охороною прав та свобод людини та громадянина.

Дисертант дійшов висновку, що існує нагальна потреба введення на законодавчому рівні норми, що надає прокурору повноваження із застосування такого адміністративно-правового заходу, як вилучення майна та/або документів, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення. Обґрунтовано, що застосування такого заходу примусу при проведенні перевірки органами прокуратури буде сприяти забезпеченню доказової бази правопорушення та підвищенню ефективності її проведення загалом. Було досліджено правову природу таких заходів адміністративно-правового примусу, як вилучення майна та/або документів, адміністративне затримання, адміністративне доставлення (адміністративний привід).

Розділ 3 «Проблеми забезпечення реалізації заходів адміністративного примусу в діяльності органів прокуратури» присвячений висвітленню способів і форм забезпечення реалізації адміністративних заходів примусу органами прокуратури.

Підрозділ 3.1 «Адміністративна відповідальність як засіб забезпечення реалізації адміністративного примусу, що застосовується органами прокуратури» містить дослідження теоретичного обґрунтування та потреби застосування адміністративної відповідальності як одного з основних інструментів, що дає можливість органам прокуратури реалізовувати власну компетенцію. Враховуючи надзвичайну важливість ефективного функціонування органів прокуратури в процесі своєї діяльності, чинне законодавством встановлює певні гарантії їх реалізації, а саме - встановлено адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог прокурора, які об'єктивуються у формі адміністративного примусу.

Досліджуючи адміністративну відповідальність, дисертант сприймає функції адміністративної відповідальності як основні напрями впливу адміністративної відповідальності на суспільні відносини за допомогою визначених у чинному законодавстві способів, у яких розкривається її сутність, соціальне призначення та через які досягається її мета.

Адміністративна відповідальність у діяльності органів прокуратури виконує виховну, превентивну, регулятивну, карну, відновлювальну, а також забезпечувальну функції, що дає можливість ефективно реалізовувати функції органів прокуратури.

Виховання (виправлення) особи, яка вчинила адміністративний проступок, є основною функцією адміністративної відповідальності в діяльності органів прокуратури. Істотний вплив виховної функції починає проявлятися вже на першій стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення, коли прокурором оформлюються матеріали справи про адміністративне правопорушення. Такий вплив здійснюється і на другій стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення, коли виноситься постанова по справі, в якій осуджуються дії правопорушника та призначається певний вид адміністративного стягнення. Але основний виховний вплив адміністративної відповідальності проявляється на стадії виконання постанови про накладення адміністративного стягнення, оскільки саме на цій стадії порушник відчуває на собі владний вплив та майнові чи немайнові обмеження.

Превентивна функція адміністративної відповідальності спрямована на попередження адміністративних проступків у майбутньому - як з боку правопорушника, так і інших громадян.

Регулятивна функція адміністративної відповідальності яка застосовується органами прокуратури, проявляється типовим і характерним для інших видів юридичної відповідальності способом - встановленням заборони чинити певні дії.

Карна функція спрямована на покарання правопорушника за вчинений ним адміністративний проступок із застосуванням до нього відповідних заходів адміністративної відповідальності.

Відновлювальна (компенсаційна) функція адміністративної відповідальності полягає в відновленні незаконно порушених прав та майнових благ потерпілої особи.

Таким чином, виконуючи зазначені функції, адміністративна відповідальність об'єктивується в різних формах адміністративного примусу і є досить дієвим засобом впливу на свідомість як правопорушників, так і інших громадян.

У підрозділі 3.2 «Особливості реалізації адміністративної відповідальності як засобу забезпечення застосування заходів адміністративно-правового примусу органами прокуратури» досліджено гарантії дотримання режиму законності при реалізації адміністративно-правових заходів примусу, які забезпечуються адміністративною відповідальністю.

Адміністративна відповідальність у системі заходів адміністративного примусу є реакцією на невиконання чи неналежне виконання тих заходів, які мали попереджувальний і припиняючий характер, але не мали позитивного результату. Дисертант виявив органічну поєднаність адміністративної відповідальності та інших заходів адміністративно-правового примусу, яка виражається в спільних джерелах правового регулювання, а також оберненою залежністю при застосуванні. Остання полягає в тому, що адміністративна відповідальність застосовується тоді, коли вже інші заходи адміністративного примусу не мали належного впливу на особу. І навпаки, адміністративна відповідальність не застосовується, якщо режиму законності було дотримано при застосуванні адміністративних заходів попередження чи припинення.

Окремі заходи адміністративного примусу конкретизовані в складах адміністративних правопорушень. Встановлення санкцій у формі адміністративного штрафу є засобом забезпечення дотримання, відновлення та охорони порушеного стану режиму законності.

Застосування прокуратурою адміністративної відповідальності у зв'язку із зміною пріоритетів у правовому регулюванні діяльності прокуратури, а також перенесення пріоритетів із караючого методу на попереджувальний і правозахисний на сьогоднішній день є не самоціллю, а тільки засобом, способом забезпечення утримання стабільності режиму законності в суспільстві та в державі.

адміністративний правовий примус прокуратура

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й запропоновано розв'язання концептуальних питань застосування заходів адміністративно-правового примусу. Наведено найбільш суттєві та практичні результати дослідження.

1. Визначено, що адміністративний примус є видом державного примусу, що становить собою сукупність визначених нормами права заходів морального, майнового чи організаційного характеру, що застосовуються уповноваженими державою органами та їхніми посадовими особами щодо фізичних і юридичних осіб за відсутності між ними відносин службового підпорядкування з метою досягнення чіткого виконання встановлених чинним законодавством обов'язків, забезпечення правопорядку та законності.

2. Вказано на ознаки адміністративного примусу такі, як: офіційний, державно-владний характер; застосування на підставі норм права; численність осіб, до яких застосовують адміністративно-примусові заходи; застосування у сфері публічного адміністрування; множинність і розмаїття суб'єктів застосування адміністративного примусу; відсутність службового підпорядкування між суб'єктами застосування адміністративно-примусових заходів; застосовується як до осіб, що вчинили адміністративні правопорушення (а в деяких випадках - і кримінально-правові порушення), так і до осіб, які правопорушення не вчиняли; складний характер мети адміністративного примусу; примусовий характер.

3. Аналіз чинного законодавства України свідчить, що на сучасному етапі розвитку держави органи прокуратури є одними з основних органів, на які покладено обов'язок забезпечувати режим законності на території України. Для підтримання режиму законності на території України органи прокуратури наділені відповідними повноваженнями, провідним засобом реалізації яких є адміністративно-правовий примус, зокрема й адміністративна відповідальність.

4. Досліджено та схарактеризовано прокурорський нагляд як комплексне явище, що містить низку дій, операцій щодо виявлення, дотримання, відновлення стану режиму законності. Прокурорський нагляд є формою виразу адміністративно-правового примусу, яка складається з таких заходів: проведення перевірок, пред'явлення вимог та інших.

5. Аналіз нормативно-правової бази, що регулює застосування прокуратурою адміністративно-правових заходів примусу, дає змогу виділити такі тенденції її розвитку: 1) зміна пріоритетів у меті регулюванні діяльності прокуратури з каральної на правозахисну; 2) заборона зупинення діяльності суб'єктів господарювання засобами прокурорського реагування; 3) набуття адміністративними заходами впливу (вимога та перевірка) рис профілактичного характеру; 4) за наявності достатніх підстав для застосування адміністративно-правових заходів примусу припиняючого характеру ініціювання їх застосування в судовому порядку.

6. Потреба здійснення нагляду за забезпеченням режиму законності вимагає від органів прокуратури відстежувати, контролювати ситуацію та за потреби мати змогу впливати на її розвиток. Органи прокуратури можуть здійснювати вплив як самостійно, так і через інші уповноважені органи.

Непрямий вплив через інші уповноважені органи може бути виражений двома формами:

1) спостереження за реалізацією. При спостереженні органи прокуратури самостійно не застосовують, не ініціюють, але беруть участь у застосуванні заходів примусу у формі: погодження (узгодження), санкції, повідомлення.

2) ініціювання застосування. Ініційовані прокурором заходи адміністративного примусу - це заходи впливу на суб'єкта-застосовувача (суб'єкта владних повноважень) щодо вимоги застосувати певний захід адміністративно-правового примусу.

7. Виділено та проаналізовано такі види ініційованих заходів примусу: 1) адміністративна відповідальність; 2) вимога доставлення особи (адміністративний привід); 3) вимога адміністративного затримання; 4) вимога здійснення перевірки; 5) відібрання дитини в батьків без позбавлення батьківських прав; 6) виховні заходи, що застосовуються до неповнолітніх; 7) відсторонення від посади.

8. Виходячи з аналізу законодавства та практики застосування зазначених заходів примусу, зроблено обґрунтований висновок про нагальну потребу надання органам прокуратури повноваження із застосування адміністративно-правового заходу - вилучення майна та / або документів, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення. Для цього слід внести зміни в Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» шляхом включення статті в такій редакції: «Прокурор і визначені ним посадові особи під час проведення перевірки мають право вилучати документи, речі, майно, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом корупційного правопорушення та долучати їх як речові докази у справі». Так само потребує внесення доповнень Закон України «Про прокуратуру» щодо повноважень прокурора чи уповноваженої ним особи на самостійне здійснення особистого огляду та огляду речей під час перевірки або щодо можливості ініціювати таке застосування органами внутрішніх справ як це зазначено в статті 8 Закону України «Про прокуратуру» щодо примусового доставлення особи.

9. Адміністративна відповідальність у діяльності органів прокуратури виконує виховну, превентивну, регулятивну, карну, відновлювальну та забезпечувальну функції. Адміністративна відповідальність у системі заходів адміністративного примусу є реакцією на невиконання чи неналежне виконання тих адміністративно-правових заходів, які мали попереджувальний і припиняючий характер, але не мали позитивного результату.

10. Адміністративна відповідальність та засоби адміністративного попередження та адміністративного припинення органічно поєднані. Це поєднання засноване на спільних джерелах правового регулювання, суб'єктів застосування. Об'єктивним виразом такого поєднання є те, що адміністративна відповідальність застосовується, коли вже інші заходи адміністративного примусу не мали належного впливу на особу. І навпаки, адміністративна відповідальність не застосовується, якщо режиму законності вдалося дотриматись (відновити його) під час застосування адміністративних заходів попередження чи припинення.

11. Конкретизація адміністративної відповідальності в окремих статтях відображає процес, у якому законодавець і правозастосовувач послідовно втілювали виховну та відновлювальну функцію права, але даними способами не досягли позитивного ефекту. Окремі заходи адміністративного примусу конкретизовані в складах адміністративних правопорушень, а встановлення санкцій у формі адміністративного штрафу є засобом забезпечення дотримання, відновлення охорони порушеного стану режиму законності.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Філоненко Т. М. Щодо поняття та природи примусу як соціально-правового явища / Т. М. Філоненко // Наше право. - № 4 (частина 1) - 2013. - С. 35-38.

2. Філоненко Т. М. Щодо ознак та характеристики прокурорської вимоги як адміністративно-правового заходу примусу / Т. М. Філоненко // Наукові записки Львівського університету бізнесу та права. - № 1. - 2013. - С. 65-68.

3. Філоненко Т. М. Щодо питання про засоби забезпечення результативності адміністративних засобів примусу, що застосовуються прокурором / Т. М. Філоненко // Наше право. - № 2. - 2013. - С. 81-84.

4. Філоненко Т. М. Нагляд як форма втілення заходів адміністративно-правового примусу в діяльності прокуратури / Т. М. Філоненко // Форум права. - 2013.- № 1 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2013-1/13ftmvdp.pdf.

5. Філоненко Т. М. Щодо питання про адміністративну відповідальність як основний засіб забезпечення законності органами прокуратури / Т. М. Філоненко // Європейські перспективи - № 2. - 2013. - С. 56-61

6. Філоненко Т. М. Адміністративна природа деяких заходів примусу, що застосовують органи прокуратури / Т. М. Філоненко // Реформування національного та міжнародного права: перспективи та пріоритети. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Одеса, Україна, 1-2 лютого 2013 р.). - у 2-х частинах. - Одеса: ГО «Причорноморська фундація права», 2013 - Ч. ІІ. - С. 72-73.

7. Філоненко Т. М. Окремі види адміністративно-правових заходів впливу в діяльності прокуратури / Т. М. Філоненко // «Право як ефективний суспільний регулятор»: матеріали міжнародної науково-практичної конференції, м. Львів 15-16 лютого 2013 р. - Львів: Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2013. - у 2-х частинах. - Ч.ІІ. - С. 31-32.

8. Філоненко Т. М. Адміністративна відповідальність як правовий засіб забезпечення законності органами прокуратури / Т. М. Філоненко // «Розвиток правової системи України в умовах сьогодення»: міжнародна науково-практична конференція, м. Донецьк, 16-17 лютого 2013 р. - Д.: Східноукраїнська наукова юридична організація, 2013. - С. 104-106.

9. Філоненко Т. М. Загальні положення щодо застосування адміністративно-правових заходів примусу органами прокуратури / Т. М. Філоненко // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України [Текст]: збірник тез доповідей XV Всеукраїнської науково-практичної конференції (8- 9 листопада 2012 р.) / Державний вищий навчальний заклад “Українська академія банківської справи Національного банку України”. - Суми: ДВНЗ “УАБС НБУ”, 2012. - С. 203-205.

АНОТАЦІЯ

Філоненко Т.М. Адміністративно-правовий примус в діяльності органів прокуратури України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет. - Київ, 2013.

Дисертацію присвячено теоретичному узагальненню та новому розв'язанню наукових і практичних проблем застосування адміністративно-правових заходів примусу. В роботі досліджуються питання співвідношення примусу, державного примусу та адміністративного примусу. Розглянуто загальні та особливі ознаки адміністративно-правових заходів примусу, що застосовуються в діяльності органів прокуратури.

Розглядається поняття, ознаки та правова природа адміністративно-правових заходів примусу, виділяються заходи примусу, що застосовуються в діяльності органів прокуратури та аналізується їхня сутність та особливості їх застосування. Запропоновано нові підходи до класифікації адміністративно-правових заходів залежно від обсягу повноважень органів прокуратури. Встановлено обернену залежність попереджувальних заходів примусу та адміністративної відповідальності, а також вказано на її забезпечувальну функцію в діяльності органів прокуратури.

Під час аналізу нормативного забезпечення застосування органами прокуратури адміністративно-правових заходів примусу проведено аналіз судової практики, а також надано пропозиції вдосконалення чинного законодавства, спрямовані на оптимізацію та підвищення ефективності діяльності прокуратури в цілому та при застосуванні окремих адміністративно-правових заходів примусу зокрема.

Ключові слова: заходи примусу; діяльність органів прокуратури; законність; компетенція прокуратури; адміністративний примус; адміністративна відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Филоненко Т. М. Административно-правовое принуждение в деятельности органов прокуратуры Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный авиационный университет. - Киев, 2013.

Диссертация посвящена теоретическому обобщению и новому решению научных и практических проблем применения административно-правовых мер воздействия.

Установлено, что на современном этапе развития украинского государства органы прокуратуры являются одними из основных государственных органов, на которые возложена обязанность обеспечения режима законности на территории Украины. Для поддержания режима законности на территории Украины органы прокуратуры имеют соответствующие полномочия, основным способом осуществления которых является применение административно-правовых мер воздействия, в том числе административной ответственности.