Практика реализации законодательства о муниципальной службе

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

ВВЕДЕНИЕ

муниципальный служба самоуправление

Работа государства и его органов в современном мире охватывает различные сферы жизни. Выполнение задач, которые возникают при обеспечении эффективного функционирования экономики, внутриполитической деятельности, обеспечении возможностей для развития культуры, науки и образования, а также решение других важных вопросов -- таковы цели этой многообразной и многоплановой работы.

Весьма важной задачей является обеспечение эффективной деятельности государства, на благополучие общества. Прежде всего это определяется качественным исполнением функций по управлению на всех уровнях, таких как, федеральном, региональном, местном. Во многом это зависит от состояния государственного и муниципального аппарата, а скорее, от функционирования и организации институтов, таких как, государственная и муниципальная служба. А именно, эти институты и призваны для необходимого обеспечения условий по взаимодействию государства как с отдельным гражданином, так и с гражданским обществом в целом.

Особое место в этой системе занял сложный социально - правовой институт муниципальной службы, представляющий собой совокупность правовых норм, регламентирующих ограничения и запреты, права и обязанности, ответственность служащих. Муниципальная служба представляет собой механизм по реализации функций и задач органов местного самоуправления.

Само понятие “муниципальной службы” для нашего законодательства относительно новое, его виды и содержание связанны непосредственно с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления, органов его системы.

Этот вопрос раньше относился к государственной службе, которая регламентировала муниципальную службу и давала общие понятия. В данный момент, происходит становление правовой базы муниципальной службы на собственный путь. Связано это с тем, что сейчас идет общее развитие муниципального права и всех его институтов.

Муниципальную службу можно назвать механизмом для реализации органами местного самоуправления своих функций и задач.

Местное самоуправление - это одна из основ конституционного строя Российской Федерации, которое признается, осуществляется и гарантируется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации является формой осуществления своей власти народом, непосредственно и (или) через представительные органы, для решения вопросов местного значения, учитывая интересы населения исходя из исторических и других местных традиций, согласно пределам, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации - в установленных случаях федеральным законам.

Для усовершенствования данного института “муниципальная служба” в России был принят закон Федерации 2 марта 2007 г. № - 25фз "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее ФЗ “О муниципальной службе в РФ”).

Главной отличающей чертой представленного Закона служит более стандартизированное правовое регулирование организации муниципальной службы во всех субъектах Российской Федерации находящихся на федеральном уровне. Помимо этого, Закон так же содержит значительное количество положений, позволяющих более конкретизировать условия муниципальной службы, регламентируя это нормативно - правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актам.

Хочется отметить, что все же, не смотря на законы и уставы местного самоуправления области или региона, федеральные органы государственной власти остаются во главе и являются основополагающими источниками урегулирования муниципальной службы в Российской Федерации.

Все это в конечном итоге предопределяет актуальность и значимость темы исследования.

Научная новизна исследования находится на поверхности, и обусловлена тем, что за предшествующие десятилетие в правовой системе Российской Федерации стала отчетливо проявляться тенденция к росту количества законов и иных нормативно - правовых актов, которые регламентируют вопросы муниципальной службы.

Недостаточность теоретической разработанности данного вопроса, недооценка его практической значимости в правоприменительной деятельности обусловили необходимость выбора темы настоящего исследования.

Объектом дипломной работы являются правовые основы деятельности и организации муниципальной службы в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют особенности нормативно - правовой базы, которая регулирует функционирование и организацию муниципальной службы в Российской Федерации.

Целью исследования является комплексное изучение правовых, организационных основ муниципальной службы, а также разработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования и его применения.

Тема выпускной квалификационной работы недостаточно полно разработана в научной литературе и проблематикой этих вопросов занимались еще в советский период (не смотря на то что практически отсутствовала законодательная база для данного института) такие ученые как С.Е. Чаннова, А.Н. Козырина, А.В. Колесников, В.Б. Мурачвенко, С.Н. Лаврентьева, Л.М. Алланина, А.О. Макаров, И.Н. Осипова, и других. В настоящее время для формирования этой базы ведется активный процесс по внедрению и формированию новейших подходов к разным аспектам муниципальной службы.

Перечисленные цели исследования достигаются посредством постановки и решения следующих задач:

раскрыть понятие муниципальной службы;

изучить и проанализировать систему правовых норм регламентирующих муниципальную службу;

проследить становление муниципальной службы в исторической ретроспективе;

ознакомится с нормативно - правовой базой муниципальной службы.

Методологическую основу дипломной работы составили основные положения диалектического метода познания как общего метода познания объективной действительности, а также метод сравнительно правовой, для выбора оптимального варианта относительно правоприменителя. Помимо общего метода в работе использованы общенаучные и специальные методы познания: логический, социологический, системный подход и некоторые другие.

Выводы и предложения, изложенные в дипломной работе, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, для совершенствования действующего законодательства регламентирующего муниципальную службу в Российской Федерации.

Проведенное исследование состоит из введения, двух глав и заключения, а также библиографического списка и приложений.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие и принципы муниципальной службы

Рассматривать концепцию законного регулирования того или иного института возможно лишь когда имеется восприятие сущности и особенностей данного института.

Определение слова «служба» обладает рядом смыслов, которое подразумевает: тип работы служащих, ведомственное отделение или независимое учреждение. Осуществление функций регионального самоуправления на профессиональном уровне происходит за счет работы разных лиц. Служба, которую несут поступившие на нее граждане, считается видом социально - нужной работы и заключается в выполнении своих полномочий согласно должности.

В законодательстве, установленном федеральным законотворцем, единое представление что такое «должность» в производных определениях законно не раскрывается.

На практике зачастую, когда утверждаются к примеру перечни муниципальных должностей, поступающих на службу, особо в условиях при реформировании структур организации на новейших принципах правления, законодатели субьектов Российской Федерации сталкиваются в сложности при установлении что же отнести к должностям.

Множество авторов, рано, как и различные сферы права, трактуют данный компонент в различных аспектах. Беря во внимание разные позиции, возможно прийти к тому, что должность это единый, первоначальный компонент управленческой структуры, отделенный и зафиксированный в служебных документах и является частью общественного органа либо организации. Данное наименование ни есть как формализация выполняемой работы, наименьший порог дифференциации диктаторских функций.

Охарактеризовать должность можно установившимся ансамблем обязательств и прав, предоставленным официальному лицу и установленным для конкретного человека, для фактической его реализации. При этом в совокупности прав и обязательств, данный комплекс представляет часть компетенции общественного органа в организации.

Исходя из этого, необходимо выделить то, что должность:

является компонентом, основной ячейкой управленческого аппарата, как некой концепции;

подразумевает определенную изолированную зону ответственности, которая полагается на одно лицо;

обязана быть определена законными актами и формально закреплена;

быть только лишь составной частью компетенции организации или органа, так как в права и прямые обязательства, согласно должности, вступает в силу реализация не любых полномочий.

Из изложенного ранее необходимо выделить, что при определении понятия «должность», в русском праве, его можно считать межотраслевым, что по своей природе определяет характерные черты правового урегулирования взаимоотношений, где применяется это законное проявление.

Раскрыв определение слова «служба», можно выделить, что это форма деятельности трудящихся, предметом влияния которого представляется человек, фундаментом которого являются социальные биологические особенности. Так же к служебной деятельности можно отнести: самостоятельные ведомства, в которые входят федеральный отдел наружной разведки и налоговый федеральный отдел, а также ведомственное распределение, к нему относятся отдел уголовного розыска министерства и отдел помогающих Президенту. Главной проблемой становится способ укомплектования в органах института на местном самоуправлении

квалифицированного состава, провозглашенного и зафиксированного в нашей Конституции. С позиции новой структуры в социально - общественной и государственной системе, в самоуправлении на местах зародило и соотнесенный к ней новейший тип службы. Обратившись к опыту разных государств, таких как Франция и Бельгия, были взяты за основу названия разнообразных структур и составных частей в концепции местного управления - термин «муниципальная».

Институт о муниципальной службе имеет ряд социально - правовых сложностей, которые в свою очередь влекут за собой те свойства и признаки, которые специфичны для любой другой службы в целом и для каждого вида по отдельности. Как отмечал в своих работах Фадеев В.И., что ряд характерных признаков для муниципальной службы можно обозначить в следующем:

служба слаженно работает и утверждается в среде публичной власти и имеет публично - правовое направление;

обладает своеобразными целями, сопряженные с обеспечением должностных обязанностей в местном управлении;

обладает конкретной преемственной связью с госслужбой.

Обозначив себя как систему правовых норм, муниципальная служба регламентирует: полномочия и прямые обязанности, сдерживания, воспрещения, побуждение, несение ответственности поступивших на службу, процедуру образования и прекращения отношений у служащих. Разграничивая и отличая основные задачи, которые стоят перед госслужащими и муниципальными, заключается только в том, что они проходят на разных уровнях, т.е. федеральном, региональном и местном. Как таковой значительной разницы не представляется, так как они объединены общей целью по совершенствованию благосостояния народа и удовлетворению общих интересов.

Фиксация законодательно, рассматриваемого института о муниципальной службе, было реализовано Государственной Думой (далее ГосДумой), которое состоялось 17.12.1997 года в законе федерации. Утратил свою силу данный закон 1.06.2007 года, когда последовало принятие нового более усовершенствованного закона № - 25ФЗ, вступившего в законную силу 2.03.2007 года,3 принятие которого было необходимо для решения первостепенных проблем по осуществлению закона федерации № - 131ФЗ.4

Все эти поправки были обусловлены тем, что существовали проблемы в кадрах их калификационной нехватке, а именно при создании основополагающих подходов к правовой регуляции службы муниципальной, утверждения фундамента правовой регуляции взаимоотношений, отнесенных к поступлению соотечественников Российской Федерации на службу муниципальную, ее начала и завершения, а также установления правовых положений этих служащих.

Опираясь на статью вторую Федерального закона № - 25фз категория о муниципальных служащих обуславливается как профессиональный род деятельности поступивших на службу, осуществление которой происходит на фиксированной основе на занимаемых должностях в муниципальной службе, заменяемых в ходе составления и подписания контрактного договора. При поступлении на службу муниципальную работодателем для служащих выступает образование муниципальное, реализация властных полномочий которого воплощается представителем работодателя. Уполномоченное лицо, которое представляет работодателя, могут быть следующие занимаемые должности: сам глава образования муниципального, местного самоуправления руководствующий орган и председатель состоящий в избирательной комиссии образования муниципального.

Опираясь в части первой статьи шестой Федерального закона № - 25фз муниципальная должность, возникшая в соотношении с уставом образовавшегося муниципалитета, эта должность соответствует должностям в органах управления на местах, избирательном аппарате комиссии при

муниципальном образовании, с определенным перечнем обязательств, касающихся обеспечения должного исполнения органами местного управления своих полномочий.

Утверждаются должности на службе муниципальной правовыми актами муниципалитетов, согласно реестрам, должностей службы в субъекте России, устанавливаемым законами субъектов в России

Необходимо выделить тот факт, что законом федерации № - 25фз статус у депутатов не определяется, а также: членов, входящих в выбираемые органы местного управления; лиц, выбираемых на должности местного управления; членов образований муниципалитетов в избирательные комиссии, функционирующих на долговременной основе. Все эти занимаемые должности к муниципальным служащим не относятся (прописано в пункте втором статьи первой), но имеют право замещать муниципальных должностных лиц.

Нельзя отнести к ряду муниципальных служащих и технических исполнителей, которые числятся в органах местного самоуправления (прописано в пункте втором статьи десятой). К списку муниципальных служащих не относят и занимаемые должности в органах местного управления, которыми являются должностные лица в учреждениях и организациях муниципалитетов (прописано в пункте 2 статьи 6).

В данный момент на Российской территории выделяется двадцать четыре тысячи сто пятьдесят четыре муниципальных образований. Вместе с тем сформирован и количественный список муниципальных служащих, включающий сведения их об образовании и процентном соотношении разделения в городских округах, муниципальных районах, городских и сельских поселениях.

Статус муниципальных служащих, прописанный принципиально в положении закона федерации № - 25фз, разграничивает статус гражданских

государственных служащих в Российской Федерации, где прописано, что замещение должностей муниципальных служащих происходит на базе трудового договора/контракта, а не как в случае гражданских государственных служащих проходящих на основе заключения служебного контракта. Представленное положение в законе федеральном выступает в качестве основной концепции, потому что это разрешает не повторять в законодательстве о муниципальной службе огромного количества норм трудового законодательства.

Выделив количественные стороны категорий службы муниципальной, также стоит отметить и качественные стороны, отграничивающие их иных видов служб:

формирование и осуществление муниципальной службы, как другой любой службы, происходит в организационной структуре именно для нее установленной. Для госслужбы таковым приходится госорган, а для муниципальной службы является орган местного управления;

с социальной точки зрения задачи и поставленные цели у муниципальной службы переплетаются с задачами госслужбы: предоставление свобод и обеспечения прав граждан, беспрекословное соблюдение и выполнение Конституции; федеральных законов; законов субъектов; правовых актов, издаваемых должностными лицами и органами местного управления; выполнение иных обязанностей, вознесенных на муниципальную службу в Российской Федерации. Рассматривая социальный аспект, где муниципальная служба выступает непосредственно продолжением госслужбы, но в пределах муниципального образования, пределы которого распространяются на органы местного управления, что приводит в последующем к постановке для муниципальной службы особенных задач, таких как: обеспечить население самостоятельностью по решению вопросов касающихся местного значения; закрепить в отношении субъекта Российской Федерации, в пределах которого располагается муниципальное образование, защиту законных интересов и прав непосредственно самого муниципального образования;

регламентировать права муниципальной службы, которые включают требования по поводу должностей, статуса, правила поступления и прохождения, управления муниципальной службы, которая устанавливается Уставом муниципального образования, согласно закону субъекта России и законом федеральным № - 25фз и № - 131фз.

сформировать штат муниципальной службы, опираясь на базу правовых норм о службе муниципальной, задача которая ставится перед органами местного управления;

обозначить и выделить основные принципы, касающиеся муниципальной службы.

В юридической практике и литературе, представленный вопрос, касающийся муниципальной службы оставлен без должного внимания,8 однако основные положения раскрываются в пределах статьи четвертой закона федерации № - 25фз (приоритет прав и независимостей граждан и людей; одинаковые возможности и условия для поступления и несения муниципальной службы всем гражданам обладающих государственным языком Русской Федерации, не смотря на пол, расы, принадлежности к национальности и происхождения, относительно должностного и имущественного статуса, места проживания, отношения к религиозным убеждениям, отнесением к объединениям общественным, а также многих других обстоятельств, которые

не относятся к деловым и профессиональным качествам муниципального работника; компетенция и профессиональность муниципальных работниках; постоянство на муниципальной службе; беспрепятственный информационный доступ к деятельности муниципальных работников; взаимосвязь объединений общественных и граждан; одно начало к требованиям несущим муниципальную службу, учитывая все местные и исторические обычаи; защита служащих муниципалитетов со стороны социальной и правовой; несение ответственности муниципальных служащих за отказ исполнять свои обязанности или некачественное исполнение; состояние муниципальной службы вне партий).9

Принципы, выделяемые в муниципальной службе, считаются основоположниками положений, которые выявляют не субъективные закономерности и научные обоснования направленные на осуществление компетенции, решению задач и функционированию органов местного управления, полномочия муниципальных работников, работающие в сфере публичной власти, и обстоящих, в концепции муниципальной службы. Все это объективно отображает саму суть муниципальной службы, самые главные ее черты, раскрывает характер управленческой системы в целом, исполнительную распорядительную и административную работу, фиксируют их в нормах, как составляющие правового института муниципальной службы. Образующиеся в структуре муниципальной службы принципы, обусловливают важность, законное применение, социально - ценностные отношения. Однако не существование этих принципов скорее всего приведет к произволу, к бюрократии в самом плохом ее проявлении, отсутствие дисциплины, самоуправству, субъективности.

Ко всему прочему принципы муниципальной службы можно рассмотреть с точки зрения субъективного понимания, опираясь на определенный правовой опыт, а также правовую культуру, сложившуюся в нашей стране, базой которых являются положения правовых систем, учитывая уровень достижений в совершенствовании отраслевого законодательства. Каждый отдельно взятый принцип муниципальной службы отражает лишь несколько объективных закономерностей работы муниципальных служащих, а не в совокупности. Придерживаясь одних принципов помогает реализации других, что в итоге говорит об их взаимосвязи, а также отсюда вытекает, что при не соблюдении какого - либо из принципов будет негативно отражаться на воплощение других.

Учитывая сходство муниципальной службы с госслужбой, стоит провести разграничение между принципами и классифицировать их базируясь на особенностях несения муниципальной службы, в силу всеобщей социальной природы в диапазоне общества. Исходя из этого можно выделить основные принципы: общие и специальные. К принципам общим стоит отнести: законное и главенствующее положение российской Конституции; законов субъектов и федеральных над другими нормативно - правовыми актами, инструкциями - где прописаны все должностные обязанности обязательные для исполнения муниципальными служащими и их непосредственные права; главенство прав граждан и населения, непосредственно их функционирования; автономность в границах своих полномочий органов местного управления; учитывая способности и профессиональную подготовку, граждане имеют общий доступ для поступления на муниципальную службу; целостность обязательных требований, касающихся муниципальной службы в России; социально - правовая защита; публичность при прохождении муниципальной службы.

К принципам специальным отнесем: подготовленность и профессиональные качества муниципальной службы; поднадзорность лиц, поступивших на службу населению и органу, представляющему местное самоуправление; обязательность надлежащего выполнения своей должностной инструкции и нести ответственность за ее невыполнение; беспристрастность муниципальной службы.

Ввиду того, что закон № - 131фз, в образованных муниципалитетах указывает населению на полную самостоятельность в разрешении проблем на местном уровне, это должно быть оговорено в специальных принципах муниципальной службы: кампания муниципальных работников в разрешении проблем на местном уровне, должна опираться на интересы населения образовавшегося муниципалитета.

Муниципальную службу, подобным образом стоит разглядывать со стороны объективной и субъективной. Со стороны объекта муниципальная служба является комплексом правовых норм, стабилизирующих социальные

взаимоотношения, которые завязаны с поступлением на службу, вознаграждением, несением службы, увольнением и так далее.

Со стороны субъекта муниципальная служба - компетентная работа лиц, в свою очередь занимают не выбираемые должности в органах местного управления, которые оплачиваются из местного бюджета, воплощают относящиеся к муниципальному образованию его полномочия и прямые обязательства.

Стоит рассмотреть также и другие подходы. Обрисовывается, что система правовых норм в объективном понимании определяет муниципальную службу, регулируя социальные взаимоотношения в области работы органов и лиц, занимающих должности местного управления, сопряженных с поступлением, несением и завершением прохождения муниципальной службы.

В смысле субъекта муниципальная служба определяет свою деятельность на профессиональном уровне, граждане занимаемые муниципальные должности в муниципалитетах по трудовому договору, оплачиваясь из местного бюджета органами местного управления, дабы реализовать присущие муниципалитетному образованию прав и обязательств.

Поставленные задачи перед службой, осуществляются непосредственно опираясь на профессиональную работу муниципальных служащих, которые собственно, как и муниципальная служба целиком непрерывно закреплены с органами местного управления и значимой ролью в жизнедеятельности местного общества. Вопросы и функции органов местного управления находят настоящее олицетворение в прямой работе муниципальных служащих на местах, ставящие перед собой цель по созданию кадрового штата органа местного управления, на данный момент являясь неразрывной от их части. Свое полноценное одобрение эта позиция ищет в юридически научной литературе по изучаемому вопросу, к примеру: как вид общественной власти местное управление не только не убирает, а даже напротив, считает, что присутствие и слаженность в работе разнообразных видов вознаграждаемых за их труд служащих и чиновников, организует разрешение всех значимых вопросов на местном уровне. Отсутствие подключения к управлению компетентных кадров и профессионалов надлежащих органов муниципального самоуправления социальной, бытовой и культурной инфраструктуры во всех поселениях, руководить местными хозяйствами, учитывая нынешнее состояние экономики - не дает возможным.

Итак, подводя итоги вышеизложенного, можно провести сравнительную аналогию муниципальной и госслужбы (откуда муниципальная и берет свои основополагающие корни). Можно сказать, что принципы деятельности данных служб отчасти схожи. К ним относятся - принципы законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, однако, тут есть весьма примечательная особенность. Если смотреть на содержание двух законов, то можно увидеть, что в законе «о госслужбе» принципы касаемые деятельности госслужбы (приходясь научной категорией) отображают более значительные стороны устройства и функционального действия не только лишь госслужбы, однако и целой системы госвласти, находящихся в ней. Они устанавливают сущность сложных отношений изнутри данной системы. На сегодня день нынешняя отечественная законодательная основа не предоставляет единого установления понятия принципов госслужбы, хоть, несмотря на это перечисляет их в различных законодательных актах и других нормативно - правовых.

Наряду с вышеуказанным, отметим что главенствующую значимость принципов как госслужбы, так и муниципальном состоит в том, что на их базе формируется философия норм правовых - единая целевая тенденция. Вместе с тем, доля из данных принципов все несет в себе еще декларативный вид, и поэтому встает необходимость создания для их реального осуществления - специализированных право законных механизмов.

В совокупности можно сказать, что принципы данных служб весьма схожи по своему содержанию и текстуре, за исключением некоторых нюансов, о которых говорилось выше.

Такие нюансы появляются за счет перехода некоторых задач от госслужбы к Муниципальной, а также специфики деятельности относительно новой зародившейся службы.

1.2 Историко-правовое исследование развития и реформирования института муниципальной службы в России

Муниципальная служба для Российской Федерации является новым видом службы. В Российском законодательстве само понятие «муниципальная служба» не существовало, до того момента, пока не произошел переход к образованию местной власти на началах самоуправления, так как служащие: местных органов, местных Советов, исполнительных органов - относились к государственным служащим (далее госслужащим). Так же не было этого понятия и в первых государственных законодательных актах о местном самоуправлении.

Муниципальная служба считалась частью государственной службы (далее госслужба), а служащие рассматривались и приравнивались под одно понятие. Исходя из этого следует вывод, что муниципальный служащий являлся госслужащим, который работал в органах местного управления. Тем самым, принцип независимости и самостоятельности местного самоуправления от государства - нарушался, государственное вмешательство в дела местного самоуправления отчетливо просматривалось и реформирование институтов муниципальной и госслужбы стало неизбежным. Это и послужило первым этапом к осуществлению административной реформы в Российской Федерации, по разграничению понятий муниципальная и госслужба, так как служащие этих двух институтов стоят на особом месте в общественно - социальной структуре, занимающие место в роли организаторов жизнедеятельности общества. Муниципальная служба и госслужба выступают как главное звено местного самоуправления в Российской Федерации и всей системы государственной власти (далее госвласти) в целом, поэтому вопросам по реформированию и развитию уделялось особое внимание, так как от этого зависело эффективность публичного управления, которое определяло эффективность функционирования институтов муниципальной и госслужбы.

Примечательным можно отметить тот факт, что для развития муниципальной службы в Российской Федерации послужили особенности еще при становлении российской государственности, которые можно выделить в несколько этапов:

первый этап начался еще в древнерусском государстве, там и зарождалась служебная деятельность;

второй этап государственной муниципальной службы был при абсолютизме;

третий этап становления городского самоуправления пришелся на вторую половину 19 - начало 20 вв. в период либерально - демократического реформирования местного самоуправления;

четвертый этап - это этап развития муниципального управления в советском периоде;

и завершающим пятым этапом является развитие в современном периоде, при котором и началась работа, направленная на создание муниципальной службы как отдельного института.

Государственная служба ведет свою историю еще с конца 15 века при правлении Ивана III, когда начали появляться так называемые слои «служивых людей» и создание городских приказчиков. Так как в древнерусском государстве не разделяли виды служебной деятельности, можно обозначить в полной мере, что это и послужило началом для формирования муниципальной службы.

В последующем, для осуществления функций органов управления (в 16 веке) был создан особый вид служебной деятельности, особая группа - губные старосты, которые состояли на государственной службе и получали за это вознаграждение в определенном размере.

В 20 - 30е года 17 века начало свое развитие воеводское приказное управление, в ходе которого роль приказных людей усилилось и резко увеличился рост подьяческих штатов.

Уже в середине 17 века произошло отграничение гражданской службы полностью, которая на тот момент носила преимущественно военный характер. Как составная часть государственной службы, стала складываться вокруг приказной работы и муниципальная служба.

В 1708 году Петром I была проведена реформа местного управления, так как из-за роста на местах бюрократического аппарата, в государственном управлении произошло усложнение задач, которые местные госучереждения были не способны решить. Все это в последующем и послужило к необходимости проведения реформы, что привело к разделению страны на восемь губерний. Каждого губернатора Петр I наделил властными полномочиями, что сопутствовало наиболее конкретному разграничению дел и развиванию в губернии канцелярий бюрократичного соподчинения чиновничества. Территориальная часть у каждой губернии подразделили на провинции, где утверждалась провинциальная канцелярия, для упрочнения

местной администрации.

Последующим шагом стала губернская реформа Екатерины II, которая состоялась в 1775 году. Она направлена на образование наиболее эффективно -действующего госаппарата. Обновленное местное самоуправление стали отличать от предшествующего две характеристичные черты:

разграничение по административным функциям органы власти;

увеличение роли дворянского представительства.

В развивании местного управления и самого нижнего звена управления, особенное значение заняли реформы, проведенные Александром II. В России в период до революций второй половины 19 века в ходе реформ Александра II служащие в органах городских и земских управлений не считались государственными. Основу государственной теории положили только контрреформы Александра третьего. В ней утвердилось, что местное управление перешло к системе децентрализованного управления государством. В местных советах ко всем служащим применялись одинаковые требования, как и к служащим на федеральном и региональном уровнях. В годы правления Николая II органы местного управления так же являлись частью системы управления государством.

В период советской власти в противоречие вступила с практическими задачами, стоящими перед страной, идея органов управления на местах, подразумевающая децентрализацию и независимость власти, которая являлась централизованным государством по своей натуре. Исходя из этого, как самостоятельный социальный правовой институт, муниципальная служба не была создана, была ограничена и встроена в иерархично - государственную систему. Требования, которые предъявлялись к чиновникам на уровнях федеральном и региональном, относились и к служащим местных Советов. Местное самоуправление, в советском периоде, на практике не существовало в том понимании, в котором оно сложилось в других демократических странах из - за административно - командной системы, которая в свою очередь охватила всеобщим контролем общественную и частную жизнь всех граждан, тем самым, не допуская к реальному народовластию.

Муниципальные служащие, в связи с этим, стали замещать должности в органах местного госуправления, признаваясь тем самым что состоят на госслужбе. Таким образом, они несли ответственность за нарушение или невыполнение прав и обязанностей госслужащего, так как фактически они имели правовой статус госслужащего. К категории таких служащих были отнесены работающие в исполнительных комитетах, городских и районных.

Огромное влияние, на определение дальнейшего пути развития государства и общества, было то, что новое поколение рабочего класса и рабочих выходенцев из деревни, приходилось под влиянием мелких буржуазных сословий. Все сильнее стало преобладание в Российской коммунистической партии большевиков революционный максимализм и настроение. Массовый энтузиазм, который был основан на успехе в победе при революции в октябре и Гражданской войны, в период восстановления, просил становления новых героических задач. Данная задача и стала для ввода нового лозунга, суть которого была в достижении за наименьшие сроки развитых стран. Прыжок к завоеванию статуса второй супердержавы мира, обуславливая тем самым отхождение от принципов непа, изменений в управлении народного хозяйства и привычного функционирования института госслужбы.

Конституция в советском союзе принятая в 1936 году, в некотором роде, увеличивала границы ведения депутатских Советов трудящихся, что находило свое проявление в наделении полномочий по: управлению строительством культурного и местного хозяйства, руководству за деятельностью подчиняемых органам управления, установления за государственным порядком и правами граждан охраны, планирования и утверждения местного бюджета», а в другом роде - не учла тот фак, что нужен отлаженный механизм, для эффективного осуществления полномочий предоставляемых им. Несмотря на это, все же сохранялся главный принцип - принцип избирания на должность поступающих служащих.

В данный период времени, который рассматривается, как отмечает Авакьян С.А. - увеличивается несение ответственности Советов, а соответственно и служащих в становлении и совершенствовании строительства культурного, социального и хозяйственного. Начинает прослеживаться значительное усиление и рост профессиональных качеств у работников исполнительно - распорядительных органов в местных Советах, что сопровождается возникновением новейших методов и форм их деятельности. Стоит отметить так же возрастание правой базы у местных Советов, в районных границах которых была многогранная деятельность, такая как: судебная и следственная в административной области, ветеринарная и аграрная сети, сельскохозяйственная сеть и лесные участки, а также милицейская деятельность. Все это находило свое отражение в законодательных актах советского периода, где можно было выявить целый перечень законов и указов:

закон от 25.06.1980 года, где говорилось об основополагающих полномочиях у депутатов заведующих областных, краевых Советов, а также автономных округах и областей;

закон от 20.11.1980 года, содержание которого было о Совете депутатов в РСФСР в областях и краях;

указ Президиума Верховного Совета от 19.03.1971 года, отмечал основные права и обязанности районных советов депутатов;

указ Президиума Верховного Совета от 19.03.1971 года, о правах и обязанностях в городских советах депутатов;

указ Президиума Верховного Совета от 08.04.1968 года, о правах и обязанностях в поселковых и сельских советах депутатов;

указ Президиума Верховного Совета от 01.007.1982 года, об отделах управления в исполнительных комитетах и советах, а также советов

депутатов на всей территории РСФСР.

Изучив нормативные акты и исторически - правовые источники, которые в советский период регулировали службу в нашем государстве, можно отметить следующее, что:

в юридическом аспекте, такое понятие как «муниципальный служащий» устанавливается только после закрепления в законодательстве этого термина, в нормативно - правовых актах современности. Но на практике, все служащие местного самоуправления в муниципальных образованиях (городских, вечевых, земских), при их развитии и становлении, существовали на протяжении всего времени, которые как выбирались, так и были назначенными.

на ранних стадиях, когда появлялись первые муниципальные служащие, были выделены должностные лица, которым присущ признак распорядительно - исполнительных полномочий.

комплекс нормативных прав, где были закреплены: привилегии, права и обязанности, несшие ответственность за качественное исполнение своих полномочий, а также принадлежность к разным сословиям. Все это и отражало правовой статус служащих в муниципалитетах и в органах местного управления.

в период советской власти, в местных государственных органах и управлениях, служащие наделялись правовым статусом госслужащего.

влияние, оказывающееся для эффективного функционирования местного самоуправления, было со стороны чиновников и их политически - правовой культуры местных органов власти.

для утверждения правового статуса госслужащего (муниципального) огромная роль была отведена политическому фактору.

Анализируя опыт при отечественном развитии и зарождении местного самоуправления, можно прийти к тому, что не было единого понимания в определения «муниципальный служащий».

В периоде перестройки, которая длилась с 1985 по 1991 гг., законодательно и практически власть старалась держать централизованную линию власти, что нашло себя на практике при сохранении до этого у служащих их прописанных прав и обязанностей. Наряду с этим

«перекроенные» меры дали полную картину того, что все возможности, в пределах тоталитарного режима, провести реальную реформы местных советов, полностью иссякли. Главным вопросом дня установилась задача по созданию в гражданском обществе другого политического устройства с демократической основой, которая позволила бы смоделировать реально - действующие органы в местном самоуправлении. В этой связи, все силы по перестройке сосредоточились на переформатирование государственно - политических основ и советов, включая основное звено - органы местных властей.

Важнейший этап в нашей стране по установлению и развитию идей на счет местного управления пришелся на 90-е годы, когда последовало принятие новых законов, указывающих на становление местного самоуправления, как отдельного института, где обозначили правовой статус служащих, условия прохождения и функционирование службы. Первый опыт частичного закрепления нормативной части было в законе СССР от 09.04.1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый акт в государственной истории советской власти, который включил местное самоуправление в систему государственного аппарата, тем же временем ликвидировав местные Советы народных депутатов. Изменения в области власти местных органов и их служащих произошли с принятием закона от 06.07.1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», который положил начало к установлению существенно важных принципов для организационного начала по управлению на местном уровне. Данный законопроект заложил принципы по разделению властей, обозначил у представительного органа (бывшего местного совета) и местной администрации их статусы - в качестве управляющего органа. Ссылаясь на положения этого закона в органах местного самоуправления стали разграничивать компетенцию по сферам их деятельности. Несмотря на это, к нему был ряд вопросов по поводу недостаточности четкости и конкретного определения форм по устройству и организации работы местных властей. Вышеупомянутые законы, не смотря на всю свою новизну в отношении ряда положений и институтов, находили свое отражение в заимствовании у местных Советов народных депутатов их статуса и функции. Для расширения полномочий и прав у низших звеньев советской системы - местных советов, задавая динамику по восстановлению равновесия системы, партийная политическая элита решила пойти по дороге децентрализации.

В области касающейся правового статуса несущих службу в местных органах, по закреплению как законодательно, так и со стороны практической, поворот произошел с принятием 05.09.1991 года Декларации прав и свобод человека, который состоялся на Внеочередном Съезде депутатов Советского Союза, толчком для которого послужило низведение Государственного комитета по чрезвычайному положению и одержанное демократическими силами победы в августе 1991 года.

Но все же основополагающим законом для муниципальной службы послужила Конституция Российской Федерации 1993 года, где и нашла свое закрепление в отдельной главе (глава 8 - МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ) и обозначила, что в систему госвласти местное самоуправление не входит.29 Эта глава была законодательно закреплена для того чтобы обеспечить местное самоуправление самостоятельностью в решении вопросов касающихся местного значения. Совместно с иными конституционными положениями о местном управлении эта норма стала фундаментом для создания отдельного, самостоятельного публичного института как муниципальная служба.

Институт муниципальной службы и статус муниципального служащего было законодательно закреплено Государственной Думой (далее Госдумой) от 08.01.1998 года № 8 - ФЗ в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».30 С принятием нового закона от 02.03.2007 года №25 - ФЗ, целью которого было решить одну из главных проблем Федерального закона № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом можно сказать, что корни нынешней Муниципальной службы берут свое начало еще в далеком прошлом (с конца 15 века), при правлении Иваном третьим, когда зарождались первые службы, направлением деятельности которых, считались административные функции. В течении времени название, состав, задачи и предназначение таких служб постоянно совершенствовалось. Улучшалась профессиональная квалификация и психологическая подготовка должностных лиц. Наряду с этим, представители государственных служб на протяжении всей своей истории показывали довольно высокие результаты своей непосредственной деятельности.

Не секрет, что становление относительно новой службы (муниципальной) еще не закончилось, но и времени с момента ее отделения прошло довольно мало. На данный момент определены основные задачи и принципы деятельности, ведутся работы по совершенствованию структуры в целом, оптимизации управления, а также ликвидации спорных вопросов и пробелов в законодательстве.

1.3 Муниципально - правовое регулирование местного самоуправления

Правовая база (основа), которая регулирует муниципальную службу в России законодательно подкреплена в Федеральном законе в статье третьей. Правовые основы можно обусловить и разграничить на три ступени: федеральную, российские субъекты и муниципальную. Эти основы в федеральном закреплении муниципальной службы представляют:

Российская Конституция - она в себе не закрепила статьи, упоминающие о муниципальной службе, но обозначила все принципы, касающиеся данной службы, которые являются основополагающими для ее построения и эффективной деятельности.

Закон федерации о службе муниципальной - представляется базирующим актом законодательства, распространяющийся на всю муниципальную службу. Управление муниципальной службой приходится предметом регулирования данного закона, вбирая в себя все требования к поступающим на муниципальную службу (к муниципальным должностям), обозначить положение служащего, последовательность пребывания на службу, требования и процедура прохождения, и требования для остановки должностных взаимоотношения.

Иные законы федеральные, где законное управление городской службой способен реализоваться и иными федерационными законами. К примеру, федерационный закон № - 131фз суть которого заключается в раскрытии принципов муниципальной службы, утверждающий финансовые, общие и правовые, территориальные и координационные принципы организации регионального управления в Русской Федерации, устанавливает

муниципальные обязательства его осуществления. А кроме того другие федерационные законы, в которых не является обязательным условием для упоминания конкретно о муниципальной работе. Общегосударственный указ о муниципальной работе в России включает несколько определений, какие следует толковать в таком значении, в котором они применяются в национальном, экономическом, а также и в налоговом законопроекте.

Другие нормативные законные акты в России - к которым возможно причислить изданные указания российским Президентом и распоряжения Правительства России, наряду с этим и международные контракты, подписанные с Российской Федерацией в сфере городской службы.

Законные основные принципы муниципальной работы на ступени субъекта Русской Федерации включают: конституции (уставов) субъектов Русской Федерации; законы; другие нормативно - законные акты.

Существенно - значимая роль в построении муниципальной работы предоставляется законодательству субъектов в России. На сегодняшний день абсолютно во всех субъектах Русской Федерации установлены законы о муниципальной работе, другие нормативно - законные акты. В области регулировки муниципальной работы правотворчество субъектов в России формируется крайне активно, независимое регулирование субъектами довольно огромного диапазона проблем, которые непосредственно сопряжены с муниципальной работой: муниципальные перечни должностей; обеспечение муниципальных работников денежными средствами; процедура по поступлению и несению службы; условия по квалификации для замещения вакансий и полный ряд проблем иных.

Перечисленные ранее все нормативные законные акты в Федерационном законе о городской службе в России понимается как право о муниципальной работе.

Наряду с этим в законную базу организации муниципальной работы вхожи в состав муниципальные законные акты. Управляющая муниципальной работой система муниципальных законных актов составляет следующий перечень: статус городских образований; в сходах граждан установленных заключений и других городских законных актов.

Функции по отбору и принятию на службу работников, обладающих надлежащим профессиональными навыками, осуществляется муниципальным образованием. В согласии с замещаемой должностью, муниципальному работнику присваивается определенный диапазон должностных обязанностей, реализуя на практике в данном органе присвоенную ему трудовую задачу, что урегулируется Трудовым кодексом.

До данного времени в научном муниципальном праве четко не определили общепринятого определения муниципального законного регулирования. Основной объективной преградой в выработке единого понятия кроется в комплексном характере муниципального закона. Можно обозначить, то что вопрос механизма законного урегулирования в комплексных секторах права тоже не получила должного изучения.

В область представленных нами задач, в пределах данной статьи, не включается исследование трудностей формулирования определения в сфере муниципального законного регулирования. По данной причине в виду отсутствия общепринятого определения попытаемся представить собственную работающую версию данного труднейшего юридического парадокса. Необходимо, перед тем как ввести понятие, обозначить что это лишь рабочий вариант, который бесспорно не посягает на емкость и научную не погрешность.

Муниципальная законная регулировка - это комплекс без исключения всех юридических способов и конфигураций, использующие субъекты, участвуют в реализации регионального управления, с целью влияния на действия иных лиц в области регионального управления.

Равно как и отрасль права, право муниципальное в основном создают законные общепризнанные нормы двух типов. Первый тип представляет собой, формируемый органами госвласти - правовые нормы. Последующий тип представляет собой, формируемый местными органами управления - правовые нормы.

Приближенность к обществу института местного управления, не находит потребности в строгой регулировке образующихся тут взаимоотношений. Региональная самостоятельность никак не способна, безусловно, отлаженно работать за пределами обозначенных страной законных рамок, однако данные границы обязаны выявить сущность местного управления равно как провианта социальных инициатив, не устанавливая вплоть до деталей, каким образом и при каких обстоятельствах жителям воплощать собственные права на региональное самоуправление. Таким образом, к примеру, сосредоточенно нельзя разрешить проблемы в рыночной области (региональная самостоятельность независимо обеспечивает собственные нужды в условиях рынка, способствует росту предпринимателей, независимо сопоставляет свои жизненно необходимые потребности и имеющиеся на это финансовые способности.

Муниципальная правовая система и ее регулирование неоднократно автором рассматривалась. Наряду с проблемой об объекте законного регулирования встает вопрос в области законности регулировки. По данной проблеме в научно - юридической литературе существуют разнообразные взгляды. Таким образом, некоторые отождествляют подобные определения -

«объект и область законного регулирования». К примеру автор Сенякин И.Н. правовое урегулирование устанавливает - как область, которую охватывает все право. «Все без исключения, что подходит под влияние законных общепризнанных мерок, можно считать объектом правового урегулирования, данная сфера пребывает под юрисдикцией и полностью охватывается правом», сообщает нам Матузова Н.И. - голос. Остальные, наоборот, полагают, о том - «область законной регулировки» обширнее определения «объект законной регулировки». К примеру, в область законного регулирования Лазарев В.В. вводит последующие типы социальных взаимоотношений: взаимоотношения, которые имеют все шансы урегулироваться правом, обязательны к законодательному установлению и закреплению, и наоборот, взаимоотношения, которые имеют все шансы урегулироваться правом, не должны быть законодательно установлены и закреплены. Я полагаю взять за правильную основу первую концепцию.