Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав потребителей электроэнергии

Проведенной прокуратурой Республики Калмыкия проверкой выявлены нарушения в деятельности Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия, связанные с ненадлежащим исполнением службой контрольных функций (недостатки в планировании, непроведение проверок более в 13 районах республики, службой не инициируются вопросы о возбуждении дел об административных правонарушениях при наличии к тому оснований, отсутствует контроль за исполнением предписаний и др.). По результатам проверки внесено представление;

нарушается порядок производства по делам об административных правонарушениях, в частности, в нарушение требований ст. 29.6 КоАП РФ не соблюдаются сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В ходе проверки, проведенной прокуратурой Пермского края, установлено, что 04.12.2007 в РЭК поступило постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ЗАО «С.» по ст. 14.6 КоАП РФ, вынесенное прокурором N-ского района г. Перми. Однако рассмотрение дела было назначено только на 18.04.2008;

не в полной мере реализуются предусмотренные законодательством гражданско-правовые средства воздействия к лицам, допустившим нарушения законов о защите прав потребителей электроэнергии.

Так, Закон РФ «О защите прав потребителей» (ст. 44, 45) предоставляет право общественным объединениям и органам местного самоуправления обращаться в суды от имени неопределенного круга потребителей. Кроме того, ст. 21 Закона «Об электроэнерегетике» предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти уполномочены обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации об электроэнергетике. Таким же правом наделены территориальные органы исполнительной власти. Тем не менее органы контроля не всегда выполняют эти функции:

проверяется выполнение требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;

контрольные проверки проводятся при отсутствии должностных лиц или работников проверяемой организации или ее представителей;

истребуются документы, информация, которые не являлись объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымались оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

распространяется информация, составляющая охраняемую законом тайну и полученная в результате проведения мероприятий по контролю;

превышаются установленные сроки проведения мероприятий по контролю;

нарушаются установленные в законодательстве правила или порядок проведения государственного контроля;

нарушаются основания для проведения внеплановых про-верок.

2.4 Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов

Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие их совершению, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также привлечению к ответственности виновных лиц. Своевременное и неуклонное применение к нарушителям законодательства о защите прав потребителей электроэнергии мер предусмотренной законом ответственности - один из сдерживающих факторов. Меры ответственности за нарушения исполнения законодательства о защите прав потребителей электроэнергии, наложение которых может инициировать прокурор, - достаточно разносторонни и предусмотрены гражданским, административным, уголовным законодательством.

Выбор мер прокурорского реагирования зависит от характера, степени распространенности, тяжести нарушений, их структуры, динамики, характерологических особенностей самих нарушителей, вида и размера причиненного ущерба, а также иных обстоятельств.

В целях недопущения реализации противоправных действий и предупреждения наступления негативных последствий Законом о прокуратуре предусмотрена такая мера реагирования, как предостережение, которое объявляется на основании результатов проведенных прокурорами проверок; анализа законодательства; по материалам контролирующих органов; заявлений и обращений юридических и физических лиц; материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; по сообщениям средств массовой информации и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных действиях или бездействии со стороны конкретных должностных лиц.

Основаниями для внесения предостережения могут служить предупредительные действия энергоснабжающих компаний с целью ограничить или прекратить подачу электроэнергии потребителям, в отношении которых законодательством запрещены подобные санкции или установление задолженности организаций или предприятий по оплате потребленной электроэнергии.

Заместитель прокурора К-ского района гр-ка П. внесла предостережение о недопустимости нарушения закона в адрес руководителя К-ского участка Южного отделения ОАО «Пермская энергосбытовая компания» в связи с намерением прекращения подачи электроэнергии МОУ «Б-ская средняя общеобразовательная школа» из-за имеющейся задолженности по оплате услуг в сумме 19 217 руб., так как нарушена последовательность действий энергоснабжающей организации по прекращению или ограничению подачи электрической энергии при неоднократном нарушении организацией-потребителем сроков оплаты поданных ей ресурсов. Поскольку отключение электрической энергии может привести к возникновению угрозы здоровью учащихся, наступлению тяжких, необратимых последствий, таких как причинение имущественного ущерба, остановка работы школы, которые могут быть обусловлены огромными финансовыми затратами на восстановление последствий, заместитель прокурора предостерегла руководителя К-ского участка о недопустимости указанных нарушений закона и предупредила, что в соответствии со ст. 215¹ УК РФ виновные лица за незаконное прекращение или ограничение подачи потребителям электрической, тепловой энергии, газа и других источников жизнеобеспечения несут уголовную ответственность.

В случае неисполнения предостережения целесообразно возбудить дело об административном правонарушении по признакам ст. 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении) и одновременно обратиться в суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц энергоснабжающих компаний по ограничению или прекращению подачи электроэнергии или непринятия мер по погашению задолженности по оплате потребленной электроэнергии.

Если нарушение закона уже совершено, необходимо вносить представление об устранении нарушений законодательства о защите прав потребителей электроэнергии, их причин и способствующих им условий.

Представление обычно вносится для устранения нарушений законов, определяющих порядок деятельности контролирующих органов, их должностных лиц, обеспечения населения, объектов социального назначения электроэнергией, при выявлении злоупотреблений при проведении контрольных и проверочных мероприятий.

Предостережения и представления имеет смысл вносить в организации, у которых есть задолженность по оплате полученной электроэнергии, поскольку отключение или ограничение подачи электроэнергии в связи с неоплатой потребленной электроэнергии может повлечь нарушение прав добросовестных плательщиков, а также отразиться на деятельности социальных объектов и объектов ЖКХ.

В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновного в нарушении законодательства о защите прав потребителей электроэнергии к административной ответственности, прокурор в порядке ст. 25 Закона о прокуратуре и ст. 28.4 КоАП РФ выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Производство об административном правонарушении прокурор возбуждает при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. О возбуждении производства об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое направляется для исполнения соответствующему органу, в компетенцию которого входит применение мер административной ответственности.

Согласно КоАП РФ к административной ответственности могут быть привлечены должностные лица за следующие нарушения, повлекшие нарушение прав потребителей электроэнергии: нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4 КоАП РФ); самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа (ст. 7.19); нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами (ст. 7.23); несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29); нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30); нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32); нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст. 9.1); повреждение электрических сетей (ст. 9.7); нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт (ст. 9.8); ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов (ст. 9.9); повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности (ст. 9.10); нарушение правил пользования топливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки (ст. 9.11); непроизводительное расходование энергетических ресурсов (ст. 9.12); осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1); продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил (ст. 14.4); нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6); обман потребителей (ст. 14.7); нарушение иных прав потребителей (ст. 14.8); фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12); злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31); нарушение правил организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках (ст. 14.34); нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14); самоуправство (ст. 19.1).

При выявлении фактов невыполнения должностными лицами возложенных обязанностей по своевременному ремонту объектов электроэнергетики, фактов неполного или несвоевременного финансирования этих работ прокурору следует в обязательном порядке рассматривать вопрос о наличии в действиях руководителей состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ, которой установлена ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Принимая меры к привлечению правонарушителей к административной ответственности, прокурорам следует установить, виновны ли они в совершении административного правонарушения, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности (не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения либо установления факта его совершения), и определить орган, правомочный налагать административные взыскания.

В случаях выявления актов, противоречащих законодательству о защите прав потребителей электроэнергии, прокурором в порядке ст. 23 Закона о прокуратуре приносится протест в орган или должностному лицу, издавшему этот акт.

Протест содержит мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом опротестованного акта или его части. Сфера применения протестов весьма широка. Они представляют собой действенное средство устранения незаконных правовых актов, которыми вводятся не основанные на законе дополнительные полномочия органов местного самоуправления, касающиеся вопросов, им не подведомственных, в частности незаконное установление тарифов на электроэнергию, введение нормативов потребления населением электрической энергии при отсутствии или повреждении индивидуальных приборов учета в зависимости от количества проживающих человек и жилищной обеспеченности, установление порядка предоставления и оплаты услуг по электроснабжению и т.д.

Анализ статистических данных свидетельствуют о том, что значительная часть протестов прокуроров не достигает поставленных в них целей и прокурору приходится применять другое средство надзора - направление заявлений в суд с требованием о признании незаконных правовых актов недействующими.

Прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав потребителей электроэнергии, неопределенного круга лиц по делам, возникающим из публичных правоотношений, о признании нормативных правовых актов, противоречащих закону, и о признании их недействующими полностью или в части.

Согласно ч. 4 ст. 251 ГПК РФ прокурор подает заявление об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 ГПК РФ, по подсудности в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

В порядке ст. 29, 52, 191 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор обращается с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в арбитражный суд в том случае, если его рассмотрение федеральным законом прямо отнесено к компетенции арбитражных судов.

В сфере электроэнергетики возможность такого обращения предусмотрена федеральными законами от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Направление прокурором заявления в суд может быть обоснованным и тогда, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт.

Прокурор может обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) с заявлением в защиту прав и законных интересов потребителей электроэнергии - граждан, неопределенного круга лиц или интересов субъектов Федерации, муниципальных образований.

Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд и обоснование этого должно содержаться в заявлении.

При этом согласно п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» дела об оспаривании решений и действий учреждений, предприятий, организаций рассматриваются судом по нормам ГПК РФ не в порядке производства по делам, возникающим из публичных отношений, а по правилам искового производства.

В заявлении помимо исполнения общих требований к такого рода документам должно в соответствии с ч. 3 ст. 131 ГПК РФ быть указано, в чем конкретно заключается нарушение интересов неопределенного круга лиц, какое право нарушено (ч. 3 ст. 541, ст. 542 ГК РФ), а также необходимо сослаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов (например, ст. 18, 35 Закона «Об электроэнергетике»).

Анализ судебной практики показывает, какого рода нарушения законодательства о защите прав потребителей электроэнергии становятся поводом и основанием для вступления прокурора в гражданский процесс - это нарушение прав граждан на основании принятых законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления актов, вступающих в противоречие с положениями федерального законодательства и ограничивающих права на пользование электроэнергией, незаконные решения электроснабжающих организаций о прекращении или ограничении подачи электроэнергии гражданам.

19.06.2008 филиалом ОАО «Д.» в Амурской области в связи с задолженностью муниципального предприятия «Теплоэнергосервис» за потребленные энергоресурсы прекращена подача электроснабжения на социальные объекты города С. В целях защиты нарушенных прав граждан прокурором города в С-ский городской суд 20.06.2008 направлено исковое заявление о признании незаконными действий филиала по введению ограничений энергоснабжения и заявление об обеспечении иска. 23.06.2008 заявление рассмотрено и удовлетворено, ограничения энергоснабжения прекращены. Одновременно ввиду дестабилизации работы предприятий и социальных объектов в период ограничения энергоснабжения по инициативе прокуратуры Следственным комитетом при прокуратуре РФ по городу Б. проводится процессуальная проверка в отношении руководства филиала ОАО «Д.». Принятыми прокуратурой мерами задолженность перед энергоснабжающей организацией погашена на сумму свыше 7 млн. руб.

Потребитель в соответствии со ст. 7 Закона РФ «О защите прав потребителей» имеет право на то, чтобы товар (работа, услуга) при обычных условиях его использования был безопасен для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды, а также не причинял вред имуществу потребителя. Требования, которые должны обеспечивать безопасность товара (работы, услуги) для жизни и здоровья потребителя, окружающей среды, а также предотвращение причинения вреда имуществу потребителя, являются обязательными и устанавливаются законом.

Поэтому, если в период поставки электроэнергии, не соответствующей установленным качественным характеристикам, будет причинен вред гражданам, их имуществу, прокурор также может инициировать подачу заявления о возмещении вреда в случае, если пострадавшими являются граждане, которые по своему состоянию здоровья не могут самостоятельно отстаивать свои права в суде.

При подготовке заявлений прокурору необходимо знать пределы ответственности лиц, допустивших нарушения прав потребителей электроэнергии.

При нарушении порядка ограничения режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, убытки, возникшие в результате такого неправомерного ограничения режима потребления электрической энергии, возмещаются в полном объеме (ст. 39 Закона «Об электроэнергетике»).

Если введение ограничения режима потребления, примененного в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения потребителем своих обязательств, было осуществлено по инициативе собственника (владельца) электрической сети и признано судом необоснованным, инициатор введения ограничения обязан возместить убытки, возникшие в связи с ограничением режима потребления у гарантирующего поставщика, энергосбытовой организации и обслуживаемых ими потребителей (п. 181 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики).

В случае нарушения установленного порядка применения государственных регулируемых цен (тарифов) субъекты электроэнергетики и иные допустившие такое нарушение лица возмещают в соответствии с гражданским законодательством убытки, причиненные таким нарушением другим лицам, и несут иную предусмотренную законодательством РФ ответственность (ст. 23 Закона «Об электроэнергетике»).

За действия (бездействие), повлекшие за собой неблагоприятные последствия для потребителей электрической энергии, субъекты оперативно-диспетчерского управления несут ограниченную ответственность в пределах, установленных Законом «Об электроэнергетике».

Статья 547 ГК РФ законодательно ограничивает ответственность по договору энергоснабжения: в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договору энергоснабжения сторона, нарушившая обязательство, обязана возместить лишь причиненный реальный ущерб. Установленное ограничение гражданско-правовой ответственности дает возможность защиты прав экономически более слабой стороны - потребителя электроэнергии, так как размер выгоды, получаемой экономически более сильной стороной договора в связи с ее доминирующим положением на рынке и возможностью получать более высокую прибыль, чем в конкурентоспособных отраслях экономики, компенсирует ограниченную ответственность контрагента.

Если противоправные деяния содержат признаки преступлений (прекращение или ограничение подачи электрической энергии либо отключение от других источников жизнеобеспечения - ст. 215¹ УК РФ и др.), прокурор согласно ст. 37 УПК РФ выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства.

Незаконным прекращение или ограничение подачи потребителям электрической энергии либо отключение их от других источников жизнеобеспечения может считаться в тех случаях, когда такие действия не были разрешены нормативным актом либо договором между снабжающей организацией и абонентом. Основания перерыва подачи, прекращения или ограничения подачи энергии установлены ст. 546 ГК РФ.

Указом Президента РФ от 23.11.1995 № 1173 «О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства», постановлением Правительства РФ от 29.05.2002 № 364 «Об обеспечении устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства» определены объекты, электроснабжение которых осуществляется независимо от погашения ими задолженности за потребленную электроэнергию.

При проведении проверок прокурором могут быть выявлены и иные кроме специальных составов уголовно наказуемые деяния, ответственность за которые предусмотрены Уголовным кодексом; это - преступления в сфере экономики, против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции» (ст. 178), «Неправомерные действия при банкротстве» (ст. 195), «Преднамеренное банкротство» (ст. 196), «Фиктивное банкротство» (ст. 197), «Злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285), «Нецелевое расходование бюджетных средств» (ст. 285¹), «Превышение должностных полномочий» (ст. 286), «Незаконное участие в предпринимательской деятельности» (ст. 289), «Получение взятки» (ст. 290), «Дача взятки» (ст. 291), «Халатность» (ст. 293) и др.

Деятельность прокурора по выявлению и устранению нарушений законодательства о защите прав потребителей электроэнергии не ограничивается проведением перечисленных мероприятий, но должна способствовать выявлению причин и условий совершения этих правонарушений и принятию мер по их устранению. Для эффективности прокурорского надзора большое значение имеет своевременность внесения актов реагирования, их содержательность, адекватность тяжести проступка предлагаемым мерам по устранению допущенных нарушений, выявление причин и условий их совершения.

Основные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации.

3. Жилищный кодекс Российской Федерации.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

5. О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации: федеральный закон от 14.04.1995 № 41-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316.

6. О естественных монополиях: федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

7. Об электроэнергетике: федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

8. Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»: федеральный закон от 26.03.2006 № 36-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1178.

9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

10. О защите конкуренции: федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.

11. О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства: указ Президента Российской Федерации от 23.11.1995 № 1173 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4658.

12. Об утверждении правил оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода: постановление Правительства Российской Федерации от 24.10.2003 № 643 // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4312.

13. Об утверждении правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 № 109 // СЗ РФ. 2004. № 9. Ст. 791.

14. Об утверждении типового положения об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов: постановление Правительства Российской Федерации от 04.03.2004 № 136 // СЗ РФ. 2004. № 10. Ст. 875.

15. Об утверждении правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг: постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861 // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5525.

16. Об утверждении правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики: постановление Правительства Российской Федерации от 31.08.2006 № 530 // СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.

17. О порядке рассмотрения разногласий, возникающих между органами, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок на товары и услуги организаций коммунального комплекса, и организациями коммунального комплекса: постановление Правительства Российской Федерации от 07.04.2007 № 208 // СЗ РФ. 2007. № 16. ст. 1912.

18. Об утверждении статистического инструментария для организации ФСТ России статистического наблюдения за деятельностью организаций в сфере электроэнергетики и теплоэнергетики: постановление Росстата от 23.04.2007 № 29 // Вопр. статистики. 2007. № 5.

19. О ведомственной периодической отчетности территориальных органов и центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы: приказ ФАС России от 29.05.2007 № 153 // СПС «КонсультантПлюс».

Размещено на Allbest.ru