Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав потребителей электроэнергии

IX. Контроль и надзор в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 Роспотребнадзор проводит:

надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе:

государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства;

государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг;

проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров.

X. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований, административно-территориального устройства РФ, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства, а также функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, субсидий бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности Министерства) (постановление Правительства РФ от 26.01.2005 № 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации») осуществляет Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) - федеральный орган исполнительной власти,

Функции по оказанию государственных услуг, осуществлению государственного контроля и надзора, правоприменительные функции выполняются в соответствии с административными регламентами.

Деятельность перечисленных органов строится во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

XI. Значительными полномочиями по государственному регулированию, контролю и надзору в сфере электроэнергетики наделены органы исполнительной власти субъектов Федерации, которые в соответствии со ст. 21 Закона «Об электроэнергетике» осуществляют помимо названной деятельности по тарифному регулированию и проведению мероприятий по обеспечению безопасности электроснабжения следующие функции по государственному регулированию и контролю в сфере электроэнергетики:

утверждение инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также контроль за реализацией таких программ;

согласование инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются федеральными органами исполнительной власти, а также контроль за реализацией таких программ;

контроль за применением территориальными сетевыми организациями платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы, в том числе урегулирование споров, в порядке, установленном Правительством РФ;

согласование использования водных объектов, предоставленных для производства электрической энергии на гидроэлектростанциях, находящихся на территориях соответствующих субъектов Федерации;

участие в установленном основными положениями функционирования розничных рынков порядке в назначении или замене гарантирующих поставщиков и определении или изменении границ зон их деятельности;

контроль за применением регулируемых органами исполнительной власти субъектов Федерации цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющего государственное регулирование в электроэнергетике, производятся по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Организация контроля и надзора в сфере защиты прав потребителей электроэнергии предусматривает систему мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства об энергетике, антимонопольного, тарифного, потребительского законодательства. В соответствии с возложенными полномочиями органы государственного контроля и надзора вправе:

направлять юридическим и физическим лицам обязательные для исполнения предписания о совершении действий, предусмотренных законодательством об электроэнергетике, о прекращении нарушений, в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров, обязанность заключения которых предусмотрена законодательством РФ об электроэнергетике;

направлять в органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений законодательства;

запрашивать у субъектов электроэнергетики информацию о возникновении аварий, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений и оборудования, которые могут причинить вред жизни или здоровью граждан, окружающей среде и имуществу граждан и (или) юридических лиц;

рассматривать жалобы поставщиков и покупателей электрической и тепловой энергии о нарушениях их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных субъектов электроэнергетики, а также запрашивать информацию, документы и иные доказательства, свидетельствующие о наличии признаков таких нарушений;

осуществлять контроль за применением платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы, в том числе урегулирование споров;

применять меры ответственности за нарушение законодательства РФ об электроэнергетике и осуществлять иные полномочия;

обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с нарушением законодательства РФ об электроэнергетике.

Мероприятия по государственному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должны проводиться в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».



1.3 Предмет, объекты, цели и задачи прокурорского надзора в сфере электроэнергетики

Прокурорский надзор - высшая форма государственного контроля, которая носит надведомственный характер, распространяется на федеральные и региональные органы исполнительной власти, представительные органы субъектов федерации, органы местного самоуправления, подчиненные им организации, должностных лиц и охватывает все сферы правовых отношений.

Прокуратура взаимодействует с контролирующими органами, что позволяет ей, получая своевременную, надежную и полную информацию о правонарушениях, целенаправленно и эффективно планировать надзорную деятельность, целесообразно распределять усилия для решения конкретных задач устранения нарушений законов. Полученная прокурором от контролирующих органов информация, как правило, составляет основу для выбора объекта надзорной проверки.

В свою очередь действия контролирующих органов по исполнению возложенных полномочий получают поддержку со стороны органов прокуратуры, что положительно влияет на состояние законности.

Прокуратура, осуществляя надзор, сглаживает дефекты работы надзорно-контролирующих органов, добиваясь нейтрализации правонарушений, обусловливающих высокий уровень коррупции в общественных отношениях, противодействуя ущемлению прав и законных интересов субъектов предпринимательства.

Взаимодействие органов контроля и прокуратуры осуществляется во исполнение требований, содержащихся в Указе Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», в следующих формах: обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов, участие представителей контролирующих органов в правотворческой деятельности при разрешении специальных вопросов и др.

В процессе взаимодействия прокуратура не должна подменять контролирующие органы, выполнять за них контрольные функции. Она должна надзирать за тем, как эти органы и их должностные лица выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению исполнения законов всеми органами, юридическими и физическими лицами, на которых распространяется их компетенция контроля.

Прокурор полномочен требовать от руководителей и других должностных лиц органов, указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Предметом надзора за исполнением законодательства о защите прав потребителей электроэнергии согласно ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре и с учетом специфики рассматриваемых отношений является:

соблюдение прав граждан-потребителей электроэнергии и исполнение законов, действующих на территории РФ в области защиты прав потребителей электроэнергии, органами государственной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере электроэнергетики, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых ими правовых актов лежит закрепленный в ст. 4 Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты названных органов и их должностных лиц имеют подзаконный характер и должны соответствовать законам, в целях реализации и на основе которых эти правовые акты принимаются. Издание незаконного правового акта может привести к ущемлению прав потребителей электроэнергии, срыву общественно значимых мероприятий, подрыву авторитета государственной власти и местного самоуправления и другим неблагоприятным последствиям. Принцип верховенства федеральных законов обусловливает необходимость соответствия им также законов субъектов Федерации.

Исполнение законов, в том числе в сфере защиты прав потребителей электроэнергии, может выражаться в виде действий и принятии правовых актов. И те, и другие представляют собой волевые решения, имеющие правовые последствия, направленные на проведение в жизнь требований закона. Различия состоят в их оформлении. Правовые акты имеют форму документов. В большинстве случаев действия по исполнению законов в конечном счете также оформляются документально.

В иных случаях исполнение законов может выражаться в воздержании от действий, запрещенных законом, например исполнение запрета, содержащегося в ст. 38 Закона «Об электроэнергетике», на ограничение режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, в отношении потребителей электрической энергии, не имеющих задолженности по оплате электрической энергии и исполняющих иные предусмотренные законодательством РФ и соглашением сторон обязательства.

Объектами надзора применительно к рассматриваемой сфере отношений являются:

органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления общей компетенции и их должностные лица, которые в соответствии с федеральным и региональным законодательством наделены полномочиями в сфере электроснабжения потребителей электроэнергии, регулирования тарифов на электроэнергию, обеспечения безопасности электроснабжения;

органы государственного регулирования, контроля и надзора, оказания государственных услуг в установленной сфере деятельности и правоприменительные функции - Министерство энергетики РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство регионального развития РФ, Федеральная служба по тарифам, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по защите прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и их территориальные органы;

органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций в сфере электроснабжения потребителей.

Объектами прокурорского надзора среди коммерческих и некоммерческих организаций на рынке электроэнергетики, деятельность которых поднадзорна прокурорам, являются:

1) поставщики электрической энергии - организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности продажу другим лицам произведенной или приобретенной электрической энергии (энергосбытовые организации, гарантирующие поставщики);

2) энергоснабжающие организации. Согласно подп. «г» п. 3 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31.08.2006 № 530, энергоснабжающими организациями признаются организации, осуществляющие продажу потребителям произведенной или купленной электрической энергии и совмещающие эту деятельность с деятельностью по передаче электрической энергии;

3) сетевые организации, которыми признаются организации, владеющие на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства, с использованием которых такие организации оказывают услуги по передаче электрической энергии, а также осуществляют в установленном порядке технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям (п. 2 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 № 861).

Законодательством РФ предусмотрены следующие виды сетевых организаций: по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью; коммерческие организации, оказывающие услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети (территориальные сетевые организации);

4) производители электрической энергии (мощности). Согласно п. 2 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики производитель (поставщик) электрической энергии - это собственник или иной законный владелец генерирующих объектов, осуществляющий производство электрической энергии (мощности) с целью ее продажи, либо иные юридические лица, - собственники электрической энергии (мощности), производимой на генерирующих объектах, или обладающие правом на ее продажу. К производителям электроэнергии можно отнести ТЭЦ, ГЭС, ГРЭС, ФГУП Концерн «Росэнергоатом» и иных производителей электрической энергии;

5) системный оператор и иные субъекты оперативно-диспетчерского управления в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах;

6) администратор торговой системы оптового рынка электрической энергии;

7) организации, приобретающие электрическую энергию для оказания гражданам коммунальных услуг.

Цели и задачи прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений обусловлены общими установками, определенными для прокурорского надзора в Законе о прокуратуре, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.

Цель прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений - обеспечение средствами прокурорского надзора верховенства закона, единства и укрепления законности, при реализации потребителями электроэнергии своих законных прав и интересов; исполнение требований законодательства органами государственной власти - при проведении регулирования, надзора и контроля в области электроэнергетики, органами местного самоуправления - при организации электроснабжения населения; субъектами электроэнергетики - при осуществлении хозяйственной деятельности в сфере электроэнергетики.

Каждый гражданин или юридическое лицо должны быть уверены в надежности своего права использовать электрическую энергию на законных основаниях и в законных интересах, а также в качестве безопасности получаемой электроэнергии, соответствующих требованиями технических регламентов и иным обязательными требованиями.

Понятие «потребитель электроэнергии» включает весьма большой круг лиц.

При определении понятия «потребитель электроэнергии» следует руководствоваться ст. 3 Закона «Об электроэнергетике», согласно которой им является лицо, приобретающее электрическую и тепловую энергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд.

Поскольку электроэнергия - это товар, который продается естественными монополистами, то имеет значение и понятие потребителя, установленное Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», в соответствии со ст. 3 которого потребитель - физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии.

Среди потребителей электроэнергии различаются:

1) крупные потребители электрической энергии на оптовых рынках, которые присоединены в установленном порядке к электрическим сетям и количественные характеристики заявленного потребления электрической энергии которых превышают минимально допустимые значения, устанавливаемые правилами оптового рынка (ст. 35 Закона «Об электроэнергетике»).

Такие потребители электрической энергии вправе присоединиться к оптовому рынку и участвовать в обороте электрической энергии непосредственно, а также приобретать права и обязанности по договорам, заключаемым энергосбытовой организацией на оптовом рынке от его имени и в его интересах, или участвовать в обороте электрической энергии на розничных рынках;

2) потребители электроэнергии, получаемой от энергоснабжающих компаний на розничных рынках. Ими являются:

граждане-потребители и приравненные к ним в соответствии с нормативными правовыми актами в области государственного регулирования тарифов группы (категории) потребителей, приобретающие электрическую или тепловую энергию для личных, семейных, домашних и иных нужд по освещению, отоплению и горячему водоснабжению, не связанных с предпринимательской деятельностью;

организации-исполнители коммунальных услуг, приобретающие электрическую энергию для предоставления коммунальных услуг;

юридические лица и предприниматели, приобретающие электрическую энергию для собственных нужд.

Защита прав организаций - потребителей электроэнергии осуществляется прокурором в порядке ст. 21 Закона о прокуратуре путем надзора за исполнением законодательства перечисленными органами, а рядовых граждан-потребителей - в порядке ст. 26. Защита прокурором прав всех потребителей электроэнергии осуществляется также путем надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, коммерческими и некоммерческими организациями.

Деятельность коммерческих и некоммерческих организаций в сфере электроснабжения должна соответствовать требованиям законодательства о защите прав потребителей, в частности должны соблюдаться гарантии надежного обеспечения потребителей электрической энергией, а ее качество отвечать требованиям технических регламентов и иным обязательным требованиям.

Согласно ст. 38 Закона «Об электроэнергетике» запрещается ограничение режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, в отношении потребителей электрической энергии, не имеющих задолженности по оплате электрической энергии и исполняющих иные предусмотренные законодательством РФ и соглашением сторон обязательства.

За исключением случаев возникновения аварийных электроэнергетических режимов, веерные отключения потребителей электрической энергии, не имеющих задолженности по оплате электрической энергии и исполняющих иные предусмотренные законодательством РФ и соглашением сторон обязательства, запрещаются. В целях недопущения веерных отключений организация, оказывающая услуги по передаче электрической энергии ее потребителям, обязана обеспечить возможность индивидуального ограничения режима как собственного потребления, так и потребления обслуживаемых потребителей электрической энергии.

Основа системы обеспечения потребителей электрической энергией - надежная схема энергоснабжения и выполнение всех требований правил технической эксплуатации электростанций и сетей, а также наличие на розничных рынках специализированных организаций - гарантирующих поставщиков.

Гарантирующие поставщики - коммерческие организации, обязанные в соответствии с Законом «Об электроэнергетике» или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к ней потребителем электрической энергии либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя электроэнергии и желающим приобрести электроэнергию.

Границы зон деятельности гарантирующих поставщиков в пределах территорий соответствующих субъектов Федерации определяются Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации в основных положениях функционирования розничных рынков.

Правительством РФ утвержден порядок полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии потребителями - участниками оптового и розничных рынков, в том числе его уровня, в случае нарушения своих обязательств потребителями (постановление от 05.01.1998 № 1 «О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов»), а также в случае необходимости принятия неотложных мер по предотвращению или ликвидации аварийных ситуаций (постановление от 31.08.2006 № 530 «Об утверждении правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики»).

В целях предотвращения нарушения снабжения электрической энергией ее потребителей по не зависящим от действий субъектов электроэнергетики причинам, в том числе по причинам, вызванным опасными природными явлениями или иными чрезвычайными ситуациями, в субъектах Федерации создаются коллегиальные органы - штабы по обеспечению безопасности снабжения электрической энергией ее потребителей, которые принимают решения о применении мер, необходимых для предотвращения и (или) ликвидации последствий нарушения снабжения электрической энергией ее потребителей, в порядке, установленном Правительством РФ.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав потребителей электроэнергии предопределяет круг тех задач, которые должны решать в этой сфере прокуроры. Задачи надзора в рассматриваемой сфере отношений формулируются исходя из общих задач прокурорского надзора, определяемых его государственно-правовым назначением и местом в правоохранительной системе страны. Надзор за исполнением законодательства о защите прав потребителей электроэнергии не может находиться вне сферы решения общих задач прокурорского надзора, сущность которых сводится к утверждению законности и правопорядка в обществе, защите прав и законных интересов граждан, упрочению государственного строя. Содержание общих задач служит методологической основой для определения конкретных и специальных задач работы прокурора по надзору за исполнением отдельных групп законов. Знание задач специального характера, раскрывающих специфику отдельных направлений работы прокурора, позволяет строить прокурорский надзор целенаправленно, действовать уверенно и эффективно.

К числу основных задач надзора органов прокуратуры за исполнением законодательства о защите прав потребителей электроэнергии относятся:

осуществление целенаправленного, действенного надзора за точным, единообразным исполнением государственными органами контроля и надзора, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями и их должностными лицами в сфере электроэнергетики законодательства о защите прав потребителей электроэнергии, а также обеспечения соответствия закону издаваемых ими правовых актов;

обеспечение эффективного надзора за выполнением органами государственного регулирования, контроля и надзора, уполномоченными органами местного самоуправления в сфере электроэнергетики возложенных на них законом функциональных обязанностей;

выявление нарушений законодательства о защите прав потребителей электроэнергии, совершаемых указанными органами и должностными лицами;

требование от органов государственного контроля и надзора проведения проверок в подконтрольных организациях, выделения специалистов для решения вопросов, возникающих в практике надзора;

проверка полноты и законности принятых органами государственного контроля и надзора мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности, в том числе применение гражданско-правовых мер к нарушителям законодательства о защите прав потребителей электроэнергии;

своевременное устранение выявленных нарушений законодательства о защите прав потребителей всеми правовыми средствами, которыми располагают органы прокуратуры;

принятие мер, обеспечивающих возмещение причиненного вреда лицами, совершившими нарушение прав потребителей электроэнергии;

соответствие мер реагирования, применяемых прокурорами по фактам выявленных нарушений законодательства о защите прав потребителей характеру, тяжести и распространенности правонарушений;

высокое качество актов прокурорского реагирования, применяемых по фактам выявленных нарушений;

предупреждение нарушений рассматриваемого вида законодательства;

обеспечение постоянного взаимодействия прокуроров с контролирующими органами в сфере электроэнергетики;

проведение профилактической работы по предупреждению нарушений прав граждан - потребителей электроэнергии, в том числе с помощью средств массовой информации.

Непосредственные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав потребителей электроэнергии формулируются исходя из особенностей современной конкретно-исторической ситуации, указывающей на высокую степень актуализации проблемы поддержания законности при исполнении законодательства о защите прав потребителей электроэнергии средствами прокурорского надзора.

Так, в связи с многочисленными жалобами предприятий на высокую плату за присоединение к электрическим сетям и в связи с проводимой российским Правительством политикой по развитию малого и среднего бизнеса, по поручению Генеральной прокуратуры РФ в 2008 г. прокурорами субъектов Федерации была проведена проверка исполнения законодательства, регулирующего присоединение энергопринимающих устройств потребителей к объектам электросетевого хозяйства. Задачей проверки было выявление и устранение нарушений законодательства, регулирующего вопросы присоединения к объектам электроэнергетики, что влечет за собой нарушение прав и законных интересов организаций и граждан. По результатам проведенной проверки с целью устранения выявленных нарушений было внесено 737 представлений, принесено 140 протестов, направлено в суд более 200 исков и заявлений, возбуждено свыше 200 дел об административных правонарушениях, 104 должностных лица предостережено о недопустимости нарушения закона.



2. Организация прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав потребителей электроэнергии

2.1 Информационно-аналитическое обеспечение деятельности прокурора по надзору за исполнением законов о защите прав потребителей электроэнергии

Организация проведения проверок - основной этап, определяющий эффективность прокурорского надзора за исполнением законов.

Указания для организации надзора даны Генеральным прокурором РФ в приказах от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

При организации надзора необходимо всесторонне учитывать состояние законности в рассматриваемой сфере отношений.

Анализ состояния законности включает в себя:

изучение и выявление правовых актов органов государственной власти, в том числе органов контроля и надзора, и органов местного самоуправления, противоречащих федеральному и региональному законодательству;

оценку эффективности деятельности контролирующих органов.

Правовые акты органов государственной власти, в том числе органов государственного контроля (надзора), часто содержат нарушения в части установления тарифов на электроэнергию (превышаются предоставленные полномочия, нарушается порядок установления тарифов на электроэнергию, принимаются незаконные решения об отключении электроэнергии или ограничения режима потребления электроэнергии и т.д.).

В ходе проведения проверки исполнения законодательства о защите прав потребителей электроэнергии прокурорам целесообразно в органах государственной власти и органах местного самоуправления ознакомиться с приказами, решениями, постановлениями и распоряжениями, протоколами сессий и заседаний, жалобами граждан, другими сведениями, послужившими основаниями для принятия решений в указанной сфере.

Правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления служат источниками информации общего характера. К источникам общего характера также можно отнести:

заявления и обращения граждан, юридических лиц, должностных лиц и общественных объединений о неправомерных действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов государственного контроля;

сообщения средств массовой информации;

материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел;

информация, которую можно получить в иных правоохранительных органах;

материалы надзорной прокурорской и правоприменительной практики;

приказы и указания Генерального прокурора РФ, решения коллегий, координационных и межведомственных совещаний.

К основным специальным источникам сведений о деятельности поднадзорных объектов и возможных нарушениях законодательства в сфере электроэнергетики относятся:

материалы проверок подконтрольных объектов;

переписка с министерствами, ведомствами, организациями, территориальными подразделениями, коммерческими организациями, другими контролирующими и правоохранительными органами, гражданами;

отчеты о работе территориальных органов;

материалы административных производств;

предписания по вопросам соблюдения законодательства об электроэнергетике и защите прав потребителей электроэнергии, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений законодательства и их последствий.

Для прокурора важно перед проверкой выяснить результаты работы органов контроля и надзора по возмещению ущерба потребителям электроэнергии, причиненного вследствие нарушения законодательства; количество и характер таких нарушений, совершенных должностными и юридическими лицами; количество лиц и законность привлечения их к административной, дисциплинарной ответственности; количество, суммы, характер исков, заявленных в суды и арбитражные суды о возмещении ущерба, причиненного потребителям нарушением законодательства об электроэнергетике, аналогичные сведения об удовлетворенных исках, а также получить сведения о переданных в правоохранительные органы материалах, в том числе в прокуратуру, информации о правонарушениях, результаты ее рассмотрения.

Подлежит использованию также статистическая отчетность этих органов, которая должна предоставляться прокурору по его требованию.

В ФСТ России, органах исполнительной власти субъектов Федерации в области государственного регулирования тарифов имеются правовые акты, устанавливающие государственные тарифы в области электроэнергетики. Кроме того, в указанных органах можно запросить сведения о реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль; информационном реестре гарантирующих поставщиков и зон их деятельности.

Поскольку ФСТ России рассматривает разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющими регулирование тарифов на товары и услуги, организациями коммунального комплекса, органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса в отношении установленных тарифов и надбавок, и принимает решения, обязательные для исполнения, прокурору следует знать, что информацию о результатах рассмотрения разногласий можно также запросить в указанных органах.

Кроме того, в названных органах прокурор может получить информацию:

о результатах контроля за применением государственных регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию, тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса и проведении проверок хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения этих цен (тарифов);

о примененных мерах ответственности за нарушение законодательства РФ о государственном регулировании тарифов, о естественных монополиях и об электроэнергетике;

о согласовании решений органов исполнительной власти субъектов Федерации об утверждении предельных индексов по муниципальным образованиям, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на уровне выше максимального и (или) ниже минимального предельного индекса, установленного для субъекта Федерации.

Интерес для прокурора также представляют статистические сведения, которые аккумулирует ФСТ России. Постановлением Росстата от 23.03.2007 № 29 утвержден статистический инструментарий для организации ФСТ России статистического наблюдения за деятельностью организаций в сфере электроэнергетики и теплоэнергетики, в соответствии с которым ФСТ России собирает и обрабатывает данные:

№ 46-ЭЭ (полезный отпуск) «Сведения о полезном отпуске (продаже) электрической энергии и мощности»;

№ 46-ТЭ (полезный отпуск) «Сведения о полезном отпуске (продаже) тепловой энергии»;

№ 46-ЭЭ (передача) «Сведения об отпуске (передаче) электроэнергии потребителям распределительными сетевыми организациями».

В ФАС России и ее территориальных органах информацию о выполнении возложенных контрольно-надзорных полномочий, а также полномочий по государственному регулированию в сфере электроэнергетики, которые имеют своей целью в том числе защиту прав потребителей электроэнергии, можно почерпнуть из следующих источников:

предписаний, обязательных для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях;

согласований создания, слияния и присоединения коммерческих организаций в случаях, установленных антимонопольным законодательством;

согласований сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций и правами в отношении коммерческих организаций в случаях, установленных антимонопольным законодательством;

реестров хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, а также реестров недобросовестных поставщиков;

установленных фактах доминирующего положения хозяйствующих субъектов;

материалов проведенных проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и физическими лицами;

возбужденных и рассмотренных делах о нарушениях антимонопольного законодательства;

внесенных в лицензирующие органы предложениях об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий.

Формы ведомственной периодической отчетности центрального аппарата и территориальных органов ФАС России утверждены приказом ФАС России от 16.12.2008 № 565 «О ведомственной периодической отчетности территориальных органов и центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы». К ним относятся:

№ 1 «Отчет о работе по выявлению нарушений антимонопольного законодательства»;

№ 2 «Отчет о прохождении решений антимонопольных органов через судебные инстанции в случае их обжалования»;

№ 3 «Отчет об удовлетворении исков антимонопольного органа, поданных в суд в соответствии с требованиями Закона «О защите конкуренции»;

№ 4 «Отчет о работе по выявлению нарушений антимонопольного законодательства в отдельных сферах деятельности»;

№ 5 «Сведения о рассмотрении ходатайств и уведомлений по осуществлению государственного контроля за экономической концентрацией в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите конкуренции» и Федерального закона «О естественных монополиях»;

№ 6а «О повторных фактах монополистической деятельности на товарных рынках»;

№ 6б «О повторных фактах недобросовестной конкуренции на товарных рынках»;

№ 6в «О повторных фактах принятия ограничивающих конкуренцию актов и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации»;

№ 7 «Отчет о работе по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

№ 9 «Отчет о применении мер административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и законодательства о размещении заказов»;

№ 10 «Отчет о проведении проверок» и др.

В Ростехнадзоре и его территориальных органах содержится информация:

1) о проведенных мероприятиях по контролю и надзору за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике; полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы;

2) о предписаниях об устранении выявленных нарушений органами государственной власти субъектов Федерации, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по реализации переданных полномочий;

3) о выданных лицензиях на осуществление деятельности в области электроэнергетики;

4) о результатах проведенных государственных экологических экспертиз федерального уровня.

Указанную информацию содержат следующие источники:

программы проведения ремонтных работ, обеспечивающих надежное и безопасное функционирование производственно-технических объектов и предотвращение аварийных ситуаций, утвержденные в установленном порядке;

конкурсная документация о присвоении статуса гарантирующего поставщика;

лицензии на деятельность по продаже электрической энергии гражданам;

решения о смене организации, осуществляющей функции гарантирующего поставщика в какой-либо зоне деятельности, или о согласовании изменения границ зон деятельности гарантирующих поставщиков;

заявки о заключении договора энергоснабжения (договора купли-продажи (поставки) электрической энергии);

протоколы разногласий к договорам энергоснабжения;

технические регламенты;

решения гарантирующего поставщика о приостановлении исполнения обязательств по договору энергоснабжения с покупателем;

договоры энергосбытовой организации, обеспечивающие приобретение электрической энергии на оптовом рынке в соответствующих точках (группах точек) поставки;

договоры энергосбытовой организации с производителем (поставщиком) электрической энергии, заключенные на розничном рынке;

договоры энергосбытовой организации, заключенные с иной энергосбытовой организацией (гарантирующим поставщиком) договора купли-продажи (поставки) электрической энергии;

договоры энергоснабжения (договоры купли-продажи (поставки) электрической энергии), заключенные жильцами многоквартирных домов с исполнителями коммунальных услуг;

нормативные правовые акты в области государственного регулирования тарифов;

предельные уровни нерегулируемых цен на розничных рынках;

акты о неучтенном потреблении электрической энергии;

акты согласования технологической и (или) аварийной брони;

уведомления потребителям о возможном ограничении режима потребления до уровня технологической брони в случае непогашения (неоплаты) образовавшейся у него задолженности по оплате электрической энергии (соответствующих услуг) в определенный в уведомлении срок;

графики аварийного ограничения электроэнергии.

В органах Ростехрегулирования содержится информация об утвержденных национальных стандартах.

В органах Росимущества интерес для прокуроров представляет: информация о заключенных договорах купли-продажи федерального и иного имущества; реестр федерального имущества; информация о результатах проведенного контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам; сведения о выявленных нарушениях и принятых мерах по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.

Интерес для прокурора могут иметь данные, которые представляются хозяйствующими субъектами по формам, утвержденным Росстатом:

1-АЭ «Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики», где отражаются данные о правонарушениях в сфере электроэнергетики (приказ Росстата от 01.09.2008 № 214 «Об утверждении форм статистического наблюдения для организации статистического наблюдения за правонарушениями в сфере экономики на 2009 год»);

ПЭ «Сведения о работе электростанций (электрогенераторных установок), состоящих на балансе организаций, не относящихся к добывающим, обрабатывающим производствам, производству и распределению электроэнергии, газа и воды»;

24-энергетика «Электробаланс и отчет о работе электростанций (электрогенераторных установок)»;

23-Н «Сведения о производстве и распределении электрической энергии»;

1-ТЭР «Сведения об использовании топлива, теплоэнергии и электроэнергии на производство отдельных видов продукции, работ (услуг)»;

6-ТП «Сведения о работе тепловой электростанции»;

6-ТП (гидро) «Сведения о работе гидроэлектростанции»;

6-ТП (КЭС) «Сведения о работе электросетей» (приказ Росстата от 23.09.2008 № 235 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения для организации статистического наблюдения за деятельностью предприятий на 2009 год»).

Сведения по названным статистическим формам запрашиваются в Росстате заинтересованными ведомствами.

В ряду основных специальных источников особую значимость при проведении проверок имеют материалы административных производств. Органы государственного контроля и надзора, осуществляя контрольные полномочия, привлекают нарушителей к административной ответственности в соответствии с порядком, установленным КоАП РФ. Прокурору целесообразно знать информацию, о нарушениях какого рода в сфере электроэнергетики и защиты прав потребителей электроэнергии можно затребовать в органах государственного контроля и надзора.

Проверяя выполнение органами государственного контроля (надзора) предоставленных контрольных полномочий, прокурор может узнать:

о количестве проведенных проверок соблюдения требований законодательства об охране окружающей среды, электроэнергетике, тарифов, защите прав потребителей электроэнергии гарантирующими поставщиками;

о количестве предписаний к устранению нарушений требований законодательства;

о хозяйствующих субъектах, деятельность которых была приостановлена;

о примененных штрафных санкциях (количестве и сумме, наложенных и взысканных);

о материалах, переданных в правоохранительные органы.

Согласно ст. 23.30 КоАП РФ органы государственного энергетического надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.19 (самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа), ст. 9.7 (повреждение электрических сетей), ст. 9.8 нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт), ст. 9.9 (ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов), ст. 9.10 (повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности), ст. 9.11 (нарушение правил пользования топливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки), ст. 9.12 (непроизводительное расходование энергетических ресурсов).

Органы государственного горного и промышленного надзора (Ростехнадзор) в соответствии со ст. 23.31 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 9.1 (нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов), ст. 9.2 (нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений).

Федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы согласно ст. 23.48 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 14.8 (нарушение иных прав потребителей), ст. 14.9 (ограничение свободы торговли), ст. 14.31 (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке), ст. 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий), ст. 14.33 (недобросовестная конкуренция), ст. 14.34 (нарушение правил организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках).

Органы, уполномоченные в области государственного регулирования тарифов, в соответствии со ст. 23.51 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.6 (нарушение порядка ценообразования), ч. 5 ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.7.1 (непредставление сведений или предоставление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов).

Органы стандартизации, метрологии и сертификации в порядке ст. 23.52 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 19.19 (нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений).

Согласно ст. 23.13 КоАП РФ органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения).

Органы, осуществляющие государственный экологический контроль, в соответствии со ст. 23.29 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.2 (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами), ст. 8.4 (нарушение законодательства об экологической экспертизе), ст. 8.5 (сокрытие или искажение экологической информации).

Согласно ст. 26.23 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Цели, объем и периодичность проверок, порядок проведения и оформления по их результатам необходимых документов (актов, протоколов, постановлений, предписаний), а также порядок принятия мер по пресечению выявленных нарушений законодательства определяются правилами, инструкциями, указаниями и другими нормативными документами, издаваемыми и утверждаемыми в установленном порядке Министерством энергетики РФ, Минпромторгом России, ФАС России, ФСТ России.

Накопление нужной информации позволяет прокурору своевременно сделать на ее основе выводы о характере и распространенности конкретных нарушений законности в сфере защиты прав потребителей электроэнергии, их динамике, тенденции роста или снижения, а также выявить органы надзора и контроля, которые не выполняют возложенные на них контрольные функции. Поэтому всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно анализировать и обобщать.

2.2 Основные вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверок исполнения законов о защите прав потребителей электроэнергии

Постоянный и целенаправленный анализ информации о правонарушениях, посягающих на права потребителей электроэнергии, позволяет прокурору своевременно выявлять и намечать для проверки состояния законности конкретные органы власти и управления, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, формулировать круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки, и определить механизм ее осуществления.