Главная
Коллекция "Otherreferats"
Государство и право
Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации
Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации
Анализ положений теорий местного самоуправления, их современных интерпретаций с целью установления влияния на формирование конституционных и законодательных положений и принципов, нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 27.02.2018 |
| Размер файла | 107,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Дементьев Александр Николаевич
Москва 2009
Диссертация выполнена на кафедре Конституционного и муниципального права ГОУ ВПО "Российский государственный торгово-экономический университет"
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович, Конституционный Суд Российской Федерации
доктор юридических наук, Черногор Николай Николаевич, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор Шугрина Екатерина Сергеевна, Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина
Ведущая организация:
Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации (юридический факультет имени М.М. Сперанского)
Защита состоится 24 декабря 2009 года в ауд.131 на заседании диссертационного совета Д 446.004.05 по юридическим наукам в ГОУ ВПО "Российский государственный торгово-экономический университет" по адресу: 125993, г. Москва, ул. Смольная, д.36.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО "Российский государственный торгово-экономический университет"
Автореферат разослан " " __________ 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного СоветаА.М. Осавелюк
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. В 2008 году исполнилось 10 лет ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Как известно, этот международный документ был ратифицирован Федеральным Собранием Российской Федерации без оговорок, что означало принятие нашей страной на себя обязательств формирования системы местного самоуправления, соответствующей самым высоким европейским и международным стандартам. По стечению обстоятельств в этом же году закончился срок действия переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), принятие которого ознаменовало начало практической реализации новой, уже третьей в истории постсоветской России, реформы местного самоуправления.
Результаты практической реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ свидетельствуют о наличии проблем практически во всех сферах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Наиболее значимыми из них являются проблемы, связанные с формированием устойчивой сферы собственной компетенции местного самоуправления и необходимой для ее реализации финансовой и экономической базы. За несколько лет в закон было внесено более 40 дополнений и изменений, касающихся содержания большинства статей.
Наряду с этими проблемами в долгосрочной перспективе имеют существенное значение вопросы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Практическая реализация положений об унифицированной модели двухуровневой территориальной организации муниципальных образований во всех субъектах Российской Федерации привела к многочисленным судебным разбирательствам. По сведениям судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондаря в течение трех лет Конституционный Суд Российской Федерации принял 8 постановлений и определений по оценке норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Большая часть из них посвящена вопросам территориальной организации местного самоуправления. Еще большее число дел рассмотрено судами общей юрисдикции. При этом, как показывают анализ решений судов и свидетельствуют мнения экспертов, судами общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации по сходным обстоятельствам принимаются решения, диаметрально отличающиеся по своему содержанию. Такая судебная практика обусловлена не только юридико-техническими недостатками Федерального закона, политическими факторами, но и разными концептуальными подходами судов общей юрисдикции к пониманию роли и места местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации.
Сложность и противоречивость процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствуют о необходимости расширения комплексных исследований с целью формирования устойчивой теоретической модели местного самоуправления и соответствующей ей концепции совершенствования нормативного правового регулирования конституционного института местного самоуправления в системе организации публичной власти, адекватно отражающей исторические традиции организации местного самоуправления в Российской Федерации, учитывающей, в том числе, традиции организации государственной власти в советский период.
Степень научной разработки темы. Проблематика местного самоуправления и вопросы становления отрасли муниципального права являются едва ли не самой "популярной" сферой теоретических исследований в конституционном и муниципальном праве, теории государства и права, в административном праве. Значительный объем исследований проблем местного самоуправления относится к политологии, социологии, экономическим наукам. Только за последние шесть лет после принятия новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2003 году было защищено несколько десятков диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук и доктора юридических наук, посвященных различным правовым аспектам исследования феномена местного самоуправления.
Существенным вкладом в развитие и становление науки муниципального права явились докторские диссертационные работы ФадееваВ.И., Бондаря Н.С., Ковешникова Е.М., Овчинникова И.И. и других ученых и более поздние работы Уварова А.А. о проблемах соотношения института местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации, Сергеева А.А. об отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом от иных общественных отношений, Пешина Н.Л. об эволюции конституционной модели местного самоуправления в последние годы, Бялкиной Т.М. о теоретических и практических проблемах правового регулирования компетенции местного самоуправления, Шугриной Е.С. о конституционных гарантиях защиты местного самоуправления в Российской Федерации, Черногора Н.Н. о проблемах ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления, М.Ю. Дитятковского о нормативном правовом регулировании наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и других ученых. Большинство диссертационных исследований направлено на комплексный анализ отдельных сложных институтов собственно науки муниципального права: правовых, финансово-экономических, территориальных, организационных основ местного самоуправления. Следует также выделить монографию проф. Е.В. Гриценко, в которой представлены результаты всестороннего сравнительно-правового исследования немецкого и российского опыта местного самоуправления.
Теоретическим вопросам исследования концепций и моделей, принципов местного самоуправления в Российской Федерации посвящено ограниченное число работ. К их числу можно отнести докторские диссертации Н.В. Постового, А.Н. Костюкова, Н.С. Тимофеева, Н.Л. Пешина и др. Определяющая методологическая основа одного из продуктивных направлений историко-правовых исследований местного самоуправления была задана фундаментальными работами проф.Л.Е. Лаптевой. Историко-правовым вопросам организации местной власти в период проведения новой экономической политики (нэпа) в начальный период становления советского государства (1921-1929 г. г.) посвящена докторская диссертация Т.Ф. Ящук.
В то же время, как представляется, формирование муниципального права, как науки с устойчивыми теоретическими концепциями, однозначно трактуемыми принципами, комплексно обоснованными постулатами и допущениями, отражающими реалии существующих и формирующихся общественных отношений в системе организации публичной власти и гражданского общества в Российской Федерации, находится на начальном и далеко еще незавершенном этапе. В постановочном плане представляются концептуально значимыми, определяющими направления дальнейших теоретических исследований выводы проф.В.И. Васильева о необходимости четкого выделения предмета науки муниципального права, как комплексной науки, и отграничения его предмета изучения от предмета изучения других юридических наук. Значимость и сложность разрешения указанных выше проблем муниципального права предопределяет необходимость их научного исследования. Отсутствие достаточно устойчивых теоретических положений в конституционном и муниципальном праве, относящихся к институту местного самоуправления, является также одной из причин многих дефектов в нормативном правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации как на федеральном, так на региональном уровне (уровне субъектов Российской Федерации), и на муниципальном уровне.
До сих пор, несмотря на более чем пятнадцатилетний срок действия положений Конституции Российской Федерации и десятилетний срок действия положений Европейской хартии местного самоуправления, учеными и специалистами предпринимаются попытки теоретического обоснования положений концептуальной модели местного самоуправления в Российской Федерации, основанных на взаимно исключающих положениях теорий местного самоуправления. Другим важным вопросом для теоретических исследований является вопрос об обоснованности, возможности и эффективности столь частого радикального реформирования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации при неизменных конституционных положениях и международных обязательствах Российской Федерации. Поэтому одним из основных направлений теоретических исследований, значимым для развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации, является исследование проблем соотношения положений теоретических концепций, моделей и принципов местного самоуправления и в целом теорий местного самоуправления с одной стороны, и с другой - конкретного содержания нормативных правовых актов трех уровней публичной власти, регулирующих организацию местного самоуправления, соотношение предмета муниципального права и метода регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Учитывая актуальность темы и степень ее теоретической разработки, в настоящем диссертационном исследовании поставлена следующая цель - на основе теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации и международно признанных норм и принципов о местном самоуправлении в соотношении с современными трактовками теорий местного самоуправления, анализа соотношения методов императивного (публично-правового), диспозитивного (частноправового) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, практики нормативной правовой регламентации местного самоуправления в постсоветский период разработать комплекс мер дальнейшего совершенствования и развития нормативных правовых основ местного самоуправления.
На основе анализа теоретических и практических проблем организации местного самоуправления в Российской Федерации формулируются и непосредственно решаются следующие задачи диссертационного исследования:
провести анализ положений теорий местного самоуправления, их современных интерпретаций с целью установления их влияния на формирование конституционных и законодательных положений и принципов, нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации;
провести анализ нормативной правовой базы местного самоуправления на предмет установления влияния положений теорий местного самоуправления на содержание нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявить и проанализировать типичные случаи такого влияния;
исследовать состав и содержание принципов местного самоуправления, как определяющего фактора формирования нормативной правовой основы местного самоуправления; предложить возможные варианты нормативной правовой конкретизации принципов местного самоуправления в законодательстве;
на основе анализа соотношения предмета муниципального права и методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления предложить возможные варианты использования этих методов при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих организацию местного самоуправления;
в сопоставлении с положениями теорий и принципами местного самоуправления выявить и исследовать типичные нормы и положения нормативных правовых актов, основанные на императивном (публично-правовом) и диспозитивном (частноправовом) методах правового регулирования;
предложить методологические подходы и критерии для применения императивного (публично-правового) и диспозитивного (частноправового) методов регулирования организации местного самоуправления для совершенствования нормативных правовых актов;
провести периодизацию процесса формирования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации;
на основе разработанной периодизации провести анализ и выявить положительные и негативные примеры и тенденции в нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления;
на основе установления влияния положений моделей и концепций, отражающих различные теории местного самоуправления, на содержание нормативной правовой основы местного самоуправления, разработать комплекс мер по совершенствованию конституционных положений и нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, учитывающих тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, как одного из уровней публичной власти.
Предметом исследования являются теоретико-правовые аспекты организации местного самоуправления, конституционно-правовое и нормативное правовое регулирование местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву.
Базовые теоретические положения, на основе которых автором были сформулированы и разработаны методологические подходы к исследованию института местного самоуправления, изложены в трудах ученых, посвященных общей теории и истории государства и права, ученых - конституционалистов - С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, Г.В. Барабашева, Н.Т. Ведерникова, И.А. Исаева, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, И.Н. Куксина, О.Е. Кутафина, К.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, В.А. Невинского, А.М. Осавелюка, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Т.М. Шамба, К.Ф. Шеремета, А.И. Экимова и др.
Диссертационное исследование основано на результатах анализа основных работ по данной теме отечественных ученых и специалистов, в том числе С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Е.М. Ковешникова, А.В. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.В. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, В.А. Невинского, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, и др.
Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких, как В.А. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др. При подготовке работы использованы результаты исследований зарубежных авторов, таких, как П. Ашлей, М. Вебер, Ж. Ведель, А. Гамильтон, Р. Гнейст, Р. Давид, Г. Еллинек, А. де Токвиль, Ш. - Л. Монтескье, Дж. Ст. Милль, О. Лабанд, И. Редлих, О. Ресслер, Л. Штейн и др.
Нормативную правовую и источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления. Диссертантом проведен анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Диссертационное исследование проведено с использованием сравнительно-правового, нормативного и историческо-правового методов анализа. Анализ положений теорий местного самоуправления и их современных интерпретаций основан на применении историческо-правового и сравнительно-правового методов анализа. При изучении и анализе конституционных положений, нормативных правовых актов и практики местного самоуправления использованы методы диалектического познания, системный и логический методы исследования. Основываясь на принципе комплексности, в диссертации учитываются как политические, социально-экономические аспекты становления и развития местного самоуправления в постсоветский период, их соотношение с теориями и практикой местного самоуправления, так и особенности конституционных положений, норм международного права, законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Исследование проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления проводится в системной связи с изучением проблем организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методы сравнительного правоведения широко использовались диссертантом при изучении соотношения правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, положений Конституции Российской Федерации, международных признанных положений о местном самоуправлении. Принцип историзма используется диссертантом при рассмотрении проблем становления и развития местного самоуправления в исторической ретроспективе при исследовании теорий местного самоуправления и теоретических концепций самоуправления народа, разработанных в советский период, влияние их на становление института местного самоуправления и практику его нормативного правового регулирования в постсоветский период.
Использование указанных методов исследования, результаты анализа монографических источников современных и дореволюционных российских ученых и специалистов, нормативных правовых актов позволили выявить основные проблемы развития и становления местного самоуправления в постсоветский период, сформулировать цели и задачи исследования, разработать методологические подходы совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в постановке и формулировании основной гипотезы исследования об эклектичном сочетании положений различных теорий местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации, а также непреодоленного влияния концепции всеобщего самоуправления народа, разработанной в советский период, на формирование в постсоветский период нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Диссертационная работа является завершенным самостоятельным комплексным монографическим исследованием, в котором представлены результаты анализа соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления. В исследовании сформулирована и обоснована авторская интерпретация дуалистической теории местного самоуправления, заключающаяся в том, что основные характеристики этой теории должны основываться на государственной теории, а отличительные особенности местного самоуправления по сравнению с институтами государственной власти обусловлены тем, что именно на этом уровне публичной власти объективно могут быть наиболее эффективно реализованы механизмы непосредственного участия населения в реализации властных полномочий.
Научная новизна обусловлена также тем, что анализ современных действующих нормативных правовых источников, регулирующих организацию местного самоуправления в Российской Федерации, представлен в их сопоставлении с нормативными правовыми актами, принятыми органами власти различного уровня в постсоветский период. В результате исследования предложена авторская периодизация формирования нормативной правовой основы местного самоуправления в постсоветской России, учитывающая как этапы формирования законодательства о местном самоуправлении, так и сложившиеся фактические общественные отношения в этой сфере. Обоснована необходимость внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации в части установления общих принципов административного территориального деления и установления критериев соотношения доходов консолидированных местных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета.
Положения, выносимые на защиту, отражают научную новизну работы и авторский подход к интерпретации дуалистической теории местного самоуправления, а также содержат комплекс мер, направленных на совершенствование законодательства о местном самоуправлении. Диссертант обосновывает и выносит на защиту следующие положения.
1. Авторские характеристики современного понимания теории дуализма местного самоуправления и построение на этой основе концепции совершенствования и развития нормативной правовой основы местного самоуправления. Концептуальные положения теории дуализма местного самоуправления в авторской интерпретации заключаются в следующих принципиальных положениях.
Во-первых, теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной (публично-правовой) теории местного самоуправления, предполагающей подзаконный характер института местного самоуправления (полномочия которого производны от установлений государственной власти) в системе организации публичной власти, на компетенционной, организационной, финансовой автономии, выборности и периодической сменяемости местной власти.
Во-вторых, элементы других теорий местного самоуправления могут и должны учитываться в практике осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в случае если они не противоречат основным положениям государственной теории местного самоуправления.
В-третьих, отнесение в Конституции Российской Федерации полномочий по решению вопросов местного значения в первую очередь к населению, а затем уже к органам местного самоуправления, содержит в себе элемент общественной теории местного самоуправления, предполагающий использование механизмов самоорганизации населения через формы непосредственной демократии, а также через механизмы участия населения в местном самоуправлении.
В-четвертых, государство в лице органов государственной власти в соответствии с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации должно создавать и обеспечивать правовые гарантии реализации механизмов самоорганизации в местном самоуправлении.
2. На основе исследования соотношения теорий местного самоуправления и конституционных положений о местном самоуправлении обоснована необходимость определения влияния различных теорий местного самоуправления на выбор способов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, а также на формирование перечня и содержания принципов местного самоуправления. На основе анализа содержащихся в литературе теоретических разработок общей теории права и отраслевых юридических наук установлено, что они не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права присущие только этой отрасли методы правового регулирования общественных отношений. Для практических целей под методом правового регулирования должны пониматься не столько совокупность, сколько сочетание известных юридических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Именно сочетание известных приемов, средств и способов правового воздействия и характеризует присущий только данной отрасли права метод правового регулирования. Поэтому и для муниципального права первичным является нахождение сочетания известных приемов, средств и способов правового воздействия, а также разработка новых приемов, средств и способов такого воздействия на общественные отношения в сфере местного самоуправления.
3. Выбор приемов и способов нормативного правового регулирования для обеспечения гарантий местного самоуправления зависит от двух принципиально различающихся сфер общественных отношений, составляющих содержание предмета муниципального права: сферы деятельности органов местного самоуправления, как органов публичной власти, деятельности должностных лиц местного самоуправления и сферы участия населения в решения вопросов местного значения и проявления собственных инициатив в их решении.
4. На основе предложенной в настоящем исследовании характеристики теории дуализма местного самоуправления выделены отдельные сферы общественных отношений, в которых нормативное правовое регулирование должно осуществляться преимущественно императивными (публично-правовыми) либо преимущественно диспозитивными способами правового регулирования. Классификация сфер такого регулирования включает в себя: организацию и деятельность органов местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, иными органами местного самоуправления; непосредственное решение населением вопросов местного значения; непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения; участие органов местного самоуправления и образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях. В качестве одного из основных критериев оценки состояния законодательства, регулирующего осуществление форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, предложено рассматривать критерий максимальной степени обеспечения в нормативном правовом регулировании права и возможности реализации инициативы граждан, населения в осуществлении ими форм непосредственной демократии.
5. С целью детализации положений Конституции Российской Федерации, совершенствования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении на основе анализа литературных данных о содержании и перечнях принципов местного самоуправления, федерального законодательства, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также принципов, предложенных автором исследования, обоснована необходимость дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ формулировками принципов местного самоуправления. Учитывая, что при классификации принципов местного самоуправления в теории муниципального права разными исследователями вводятся различные основания, для систематизации формулировок принципов с целью их включения в федеральное законодательство целесообразно использовать структуру нормативных правовых комплексов, сложившуюся в федеральных законах. Такое основание предполагает выделение следующих групп принципов: компетенционной самостоятельности местного самоуправления; территориальной организации муниципальных образований; организационной самостоятельности местного самоуправления; финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; принципы, которым подчиняется деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления; принципы реализации форм непосредственной демократии и участия населения в местном самоуправлении.
6. На основе анализа практики конституционно-правового и нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период выявлены следующие негативные тенденции.
6.1 Практическая реализация конституционных положений об организационной автономии органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти характеризуется устойчивой тенденцией к постепенному отказу от этого принципа на уровне текущего федерального и регионального законодательства, что выражается в непосредственном участии органов государственной власти в процедуре представления кандидатуры для назначения на должность главы местной администрации, в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку, а также возможности исполнения органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления.
6.2 Попытка федерального законодателя использовать существующую практику нормативного правового регулирования статуса юридического лица гражданского права для установления статуса не только органов местного самоуправления (юридических лиц публичного права), но и структурных подразделений местной администрации приводит к отождествлению органов местного самоуправления с муниципальными учреждениями, осуществляющими управленческие функции по аналогии с некоммерческими организациями. Принципиальная ошибка законодателя проистекает не только из-за отсутствия удовлетворительных отечественных теоретических концепций о статусе юридических лиц публичного права, позволяющих использовать их положения в практической законотворческой деятельности, но и в приверженности авторов этой новеллы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ общественной теории местного самоуправления.
Институт главы местной администрации, назначаемого на основе контракта, введенный в российскую правовую систему Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, был воспринят в большинстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как институт не публичного права, а как институт, основанный на принципах гражданского права.
6.3 Диспозитивный способ нормативной правовой регламентации компетенции муниципальных образований двух типов (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений), основанный на предоставлении права органам местного самоуправления муниципальных образований принимать участие в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены законом, противоречит императивному характеру публично-властных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, как органами публичной власти. В отличие от полномочий, осуществляемых органами государственной власти, органы местного самоуправления могут быть наделены законом правом принимать к своему рассмотрению только те вопросы, которые не входят в компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления других муниципальных образований (факультативная компетенция).
6.4 До настоящего времени не преодолено негативное влияние концепции советского периода о единой государственной власти на формирование нормативной правовой основы местного самоуправления, заключающееся в необоснованном регулировании местного самоуправления в соотношении по аналогии с институтами государственной власти (в нормативном правовом регулировании системы организации местного самоуправления, бюджетного процесса в муниципальных образованиях, режима формирования, использования и управления муниципальным имуществом, организации и функционировании института муниципальной службы), что приводит к игнорированию особенностей местного самоуправления по сравнению с институтами государственной власти.
6.5 Способы нормативного правового регулирования, используемые для регулирования института временной финансовой администрации в муниципальном образовании в федеральном законодательстве, не достаточно обоснованы, поскольку ориентированы на решение вопроса о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании преимущественно диспозитивными методами в процессе арбитражного судопроизводства, предназначенного для разрешения хозяйственных споров. При введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании предметом рассмотрения суда должно быть рассмотрение спора о временном возложении полномочий органов местного самоуправления муниципального образования на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, что должно являться предметом конституционного (уставного) судопроизводства в субъекте Российской Федерации.
7. С целью обеспечения комплексности федеральных законов, создающих непротиворечивую нормативную правовую основу для совершенствования местного самоуправления диссертантом, разработан согласованный пакет законодательных предложений, включающих в себя внесение дополнений в Конституцию Российской Федерации, внесение изменений и дополнений в действующие федеральные законы, подготовку новых федеральных законов в сфере обеспечения правовых условий реализации форм непосредственной демократии и участия населения в местном самоуправлении.
7.1 С целью формирования устойчивого состава собственной компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований двух типов необходимо в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":
установить перечень исключительных вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований, полномочия по исполнению которых не могут перераспределяться на основе соглашений между муниципальным районом и городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района;
исключить право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, если они не наделены законом такими государственными полномочиями;
ввести критерий, устанавливающий предельные объемы государственных полномочий, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления.
7.2 Для обеспечения гарантий формирования муниципальных образований во всех субъектах Российской Федерации, учитывая наличие существенных отклонений в территориальной организации местного самоуправления в Сахалинской, Калининградской, Свердловской, Московской областях и других субъектах Российской Федерации (отсутствие двух типов муниципальных образований, наделение района статусом городского округа, образование городских поселений по территории сопоставимой с территорией сельских поселений и др.), целесообразно на законодательном уровне ввести императивные требования о поэтапном формировании обязательных атрибутов муниципальных образований (прежде всего представительного органа муниципального образования) в тех муниципальных образованиях, в которых образованы местные территориальные администрации, в границах юрисдикции этих территориальных администраций.
7.3 С целью обеспечения реализации конституционного положения о праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать и исполнять местный бюджет, необходимо исключить из федерального законодательства институт отрицательных межбюджетных трансфертов, ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации критерии формирования и распределения ресурсов межбюджетного выравнивания посредством целевых и нецелевых фондов финансовой помощи, исключить из понятия собственных доходов местных бюджетов средства финансовой помощи местным бюджетам.
8. С целью обеспечения конституционных гарантий прав на участие граждан в местном самоуправлении, целесообразно на федеральном уровне обеспечить принятие комплекса федеральных законов, содержащих рекомендательные нормы субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, которые позволят создать дополнительные гарантии для непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения. При этом в случае, если органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления не принимают соответствующие нормативные правовые акты в установленный законом срок, положения федеральных законов вводятся в действие непосредственно.
9. С целью обеспечения государственных гарантий самостоятельного формирования и исполнения местного бюджета, внести в Конституцию Российской Федерации дополнения в части установления критериев соотношения доходов консолидированных местных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета. Для обеспечения законодательных условий устойчивости территорий и границ муниципальных образований, внести в пункт "н" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации дополнение об отнесении к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов административного территориального деления в Российской Федерации.
Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. На основе анализа теорий местного самоуправления, состояния нормативного правового обеспечения и практики местного самоуправления в постсоветский период в сопоставлении с результатами других исследователей диссертантом выявлен и сформулирован комплекс научно-теоретических и практических проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов о содержании дуалистической теории местного самоуправления и разработанных методологических подходов в использовании императивных (публично-правовых) и диспозитивных (частноправовых) методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления могут быть разработаны конкретные правовые механизмы совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в работе содержатся теоретические выводы и предложения для совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы, выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в учебных целях для преподавания курсов "Конституционное право", "Муниципальное право", "Теория государства и права", "Публичное право" и др.
Апробация результатов исследования. Выводы и материалы представлены в докладах, тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных научно-практических конференциях, форумах и семинарах в городах Москве, Санкт-Петербурге, Казани, Иркутске, Пскове, Ростове-на-Дону, Барнауле, Московской области в 2003-2009 годах. Основные результаты исследования, выводы и рекомендации изложены автором в научных публикациях. Многие из положений диссертации использованы автором при проведении экспертизы федеральных законов, подготовке аналитических материалов для проведения парламентских слушаний, "круглых столов" в Совете Федерации, аналитических записок по вопросам организации местного самоуправления в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Некоторые выводы использованы диссертантом при подготовке соответствующего раздела ежегодного Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации".
Материалы диссертационного исследования использованы автором для проведения семинаров и чтения лекций по проблематике местного самоуправления в Институте экономики и управления в промышленности на курсах повышения квалификации для государственных гражданских и муниципальных служащих, а также при подготовке авторской программы и чтении специального курса "Политические и избирательные технологии на местном уровне".
Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на кафедре Конституционного и муниципального права ГОУ ВПО "Российский государственный торгово-экономический университет".
Структура и содержание диссертации отражают цели и задачи исследования и включают в себя введение, три главы, двенадцать параграфов, заключение, список использованной литературы и нормативных правовых актов.
II. Основное содержание работы
Во Введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, анализируется степень научной разработанности решаемых в исследовании задач, формулируются объект и предмет, цели и научные задачи исследования, определяются теоретические и методологические основы, научная новизна и практическая значимость работы, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, полученных в результате исследования.
Глава I "Теоретические основы исследования института местного самоуправления" состоит из трех параграфов. В главе выявляются положения различных теорий и принципов местного самоуправления, которые оказывают существенное влияние на содержание и формирование нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации и выбор методов нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, выявляется и формулируется содержание современных интерпретаций теорий местного самоуправления. Проводится анализ соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теории местного самоуправления, анализируются состав и содержание методов (способов, приемов, средств) правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.
На основе полученных результатов сравнительного анализа положений теорий местного самоуправления и положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, обосновывается вывод о том, что многочисленные теоретические исследования различных аспектов института местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году до сих пор не привели к формированию устойчивой концепции развития и совершенствования законодательной основы этого института.
Публикации учёных и практиков, занимающихся проблематикой местного самоуправления, автор делит на две группы. В этих публикациях обосновываются две логически несовместимые концепции конституционной модели местного самоуправления, основанные на известных теориях местного самоуправления: общественной и государственной. Приводятся результаты анализа и критической оценки типичных публикаций авторов, обосновывающих общественных характер содержания конституционных положений о местном самоуправлении (работы Белкина А.А., Бурмистрова А.С., Михеевой Т.Н., Черненко А.Г. и других авторов).
С целью установления особенностей и выявления отличий теорий местного самоуправления проводится анализ характеристик теорий, содержащихся в работах современных исследователей и сопоставление их с трудами дореволюционных российских и зарубежных ученых, таких как Безобразов В.П., Васильчиков А.И., Градовский А.Д., Коркунов Н.М., Ковалевский А., Лешков В.Н., Свешников М.И., Чичерин Б.Н., Еллинек Г., Алексис де Токвиль и др.
Результаты такого анализа показывают, что современные представления отличаются от трактовок теорий местного самоуправления, имевших место в середине - конце XIX века. Общей особенностью многочисленных работ того времени по проблематике местного самоуправления как зарубежных, так и российских является указание большинством авторов на отсутствие "всеобъемлющей" теории местного самоуправления. В диссертационной работе формулируется в современной трактовке основное различие между государственной и общественной теориями местного самоуправления.
На основе анализа характеристик теорий местного самоуправления, мнений и доводов дореволюционных исследователей, теоретиков и практиков местного самоуправления автором обоснован вывод о том, что положения общественной теории местного самоуправления не могут быть реализованы на практике. Общественные теории местного самоуправления утратили свое значение и важны для теории и практики местного самоуправления, как теории, раскрывающие историю развития и становления института местного самоуправления. Сравнительный анализ различных теорий местного самоуправления, практики организации и деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в современных условиях теория дуализма местного самоуправления может рассматриваться, как одна из рабочих гипотез, претендующих на статус "синтетической" теории местного самоуправления.
Главное внутреннее логическое противоречие, которое не может быть преодолено в предлагаемых в литературе современных вариантах дуалистической теории заключается в том, что и в конституционно-правовой доктрине, и в конституционно-правовых предписаниях не могут одновременно сосуществовать императивные требования формирования одного из уровней публичной власти - местного самоуправления в силу положений Конституции Российской Федерации, и диспозитивные условия реализации населением по своему усмотрению своего естественного и неотчуждаемого права на местное самоуправление. В диссертации предложены концептуальные положения теории дуализма местного самоуправления в авторской интерпретации, устраняющие это противоречие. По мнению автора теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной теории местного самоуправления, устанавливающей подзаконный характер института местного самоуправления, являющегося одним из уровней публичной власти, выборность и периодическую сменяемость местной власти. Элементы других теорий местного самоуправления могут и должны учитываться в практике осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в случае если они не противоречат основным положениям государственной теории местного самоуправления.
При анализе соотношения теорий местного самоуправления и конституционных положений о местном самоуправлении выявляется также влияние теоретических доктрин и концепций о системе государственной власти, которые были разработаны в советский период, на формирование теоретических представлений о местном самоуправлении в соотношении его с институтами государственной власти. Обосновывается вывод о том, что несмотря на то, что большинством ученых и практиков восприняты доктринальные положения о "горизонтальном" разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, принцип "вертикального" разделения властей разделяется не всеми. Во многих случаях "вертикальное" разделение публичной власти распространяется лишь до уровня субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление, основываясь на прежних теориях о единой системе государственной власти, выводится из системы публичной власти.
Непротиворечивые положения теорий и принципов местного самоуправления являются основой для формирования целостной системы нормативных правовых актов в этой сфере общественных отношений и концептуальной основой их совершенствования. Указанные факторы характеризуются, как критерии оценки на непротиворечивость и полноту действующей и формирующейся нормативной правовой основы местного самоуправления, в том числе и комплексных институтов муниципального права, а также допустимости и возможности применения норм других отраслей права (бюджетного, административного, гражданского, земельного и др.) при нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Существующие теоретические разработки общей теории права и отраслевых наук не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права присущие только этой отрасли методы (способы, приемы, средства) правового регулирования. В работе проводится анализ соотношения групп общественных отношений в сфере местного самоуправления и применяемых основных способов нормативного правового регулирования - императивного и диспозитивного, а также таких способов, как способы гарантий и рекомендаций. Сопоставляя предмет и особенности методов правового регулирования общественных отношений, в работе выделяются две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом являются население муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований. Наименее разработанной, с точки зрения обоснования использования методов нормативного правового регулирования, является сфера участия органов местного самоуправления и образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.
Правовой основой для выделения такого способа правового регулирования в муниципальном праве, как способ гарантий, является положение Конституции Российской Федерации о государственных гарантиях местного самоуправления. Одним из способов обеспечения конституционных прав на местное самоуправление, которое непосредственно следует из конституционных положений, может являться дополнительное нормативное правовое регулирование в конкретной сфере муниципальных отношений с целью обеспечения правовых условий для реализации населением указанных прав.
Подобные документы
Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 26.09.2010Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.
дипломная работа [80,8 K], добавлен 01.10.2004Исторический путь местного самоуправления Российской Федерации. Органы местного самоуправления, предметы их ведения и полномочия. Проведение референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан через выборные органы местного самоуправления.
реферат [212,9 K], добавлен 08.03.2014Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Рассмотрение основ системы местного самоуправления. Анализ природы местной власти. Изучение системы органов местного самоуправления Российской Федерации, основных принципов их работы. Описание механизма реализации полномочий главы и администрации.
реферат [30,0 K], добавлен 19.10.2015Понятие местного самоуправления, анализ его правовых основ. Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества. Конституция Российской Федерации, законы и правовые акты о местном самоуправлении.
курсовая работа [30,6 K], добавлен 26.05.2010Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 28.12.2011Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Формирование экономических основ местного самоуправления. Характеристика деятельности Комитета по управлению имуществом администрации ЗАТО г. Зеленогорска. Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
курсовая работа [67,0 K], добавлен 26.06.2013
