Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления в науке
• 1.1 Понятие и виды органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления
• 1.2 Структура органов местного самоуправления, полномочия и способы ее организации
• Заключение по главе 1
• Глава 2. Субъекты и роли социальной политики в деятельности региональных служб местного самоуправления г. Москвы
• 2.1 Социальные основы государственной и муниципальной политики в г. Москве
• 2.2 Основные направления совершенствования деятельности органов местного самоуправления г. Москва
• Заключение по главе 2
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложения

Введение

Актуальность темы выпускной квалификационной работы.

Множество частных проблем местного самоуправления представляют собой производную от такой общей и актуальной проблемы как эффективность государственного и муниципального управления. В большинстве развитых зарубежных стран повышению эффективности деятельности органов власти и ее оценке уделяется значительное внимание. Более того, признается, что эффективное государственное и муниципальное управление является одним из условий обеспечения устойчивого социально- экономического развития территорий и улучшения благосостояния населения.

В Российской Федерации в настоящее время проблема эффективности органов местного самоуправления активно обсуждается на всех уровнях управления и в научной среде. Разработанные в 2008 г. система показателей и методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления постоянно модернизируются, что является свидетельством актуальности и нерешенности данной проблемы. Результаты современных исследований свидетельствуют о том, что, несмотря на постоянные нововведения, действующая система оценки эффективности муниципальной власти не лишена недостатков. Так, методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, применяемая в Российской Федерации, опирается на унифицированную систему показателей, которая не учитывает особенностей развития территорий. При функционировании органов местного самоуправления в условиях существующей методики оценки эффективности муниципальные служащие и лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе, стремятся к формальному достижению показателей, а не к повышению эффективности собственной работы. Кроме этого, существуют структурные недостатки, касающиеся выбранных критериев оценки. Отсутствие процедуры управления эффективностью в процессе функционирования органов местного самоуправления делает систему оценки эффективности лишь инструментом отчетности перед органами власти и населением, а не действенным механизмом повышения эффективности деятельности.

Осознание высокой степени важности проблемы оценки эффективности работы местной власти, наличие недостатков в существующей методике оценки эффективности, необходимость их устранения и формирования действенной системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления обусловливают актуальность работы.

Степень научной разработанности проблемы. Значительный вклад в теорию эффективности управления внесли П. Друкер, Ф. Тейлор, А. Файоль, Г. Саймон и др. Проблемам повышения эффективности деятельности органов государственно власти посвящены труды Г.В. Атаманчука, Н.С. Гегедюш, Е.В. Масленниковой и других авторов. Вопросы функционирования органов местного самоуправления и развития муниципальных образований в своих исследованиях рассматривали А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков, С.А. Кирсанов, Е.А. Незнамова, В.Б. Зотов, Е.А. Балабанова.

Несмотря на высокую значимость данного вопроса для современной России, фундаментальные исследования по проблемам оценки эффективности деятельности органов местной власти практически отсутствуют, а существующие труды ученых посвящены общим вопросам эффективности муниципального управления и анализу результатов оценки эффективности по действующей методике (И.А. Кох, Р.М. Мусин, Л.С. Валинурова, Е.В. Евтушенко, Э.И. Исхакова, М.В. Казаков, Ю.В. Дубровская, А.Ф. Малышевский). Поиск критериев социальной эффективности государственного и муниципального управления продолжается не первое десятилетие и в настоящее время остается актуальной проблемой. Пространственные и количественные показатели, определяющие тенденции развития видов организации жизни в муниципальных образованиях современной России, отображены в исследованиях С.А. Боженова, В.Л. Глазычева, Х. Ибрагимова, В.Д. Нечаева, О.М. Роя, В.В. Федорова, Н.Р. Черниенко, экспертов Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) Рабочая группа по реформированию местного самоуправления внесла в Госдуму законопроект, который устраняет пробел в устройстве местного самоуправления / ВСМС.

2014.03.13. - [Электронный ресурс]. - URL: http://vsmsinfo.ru/novosti/3633 (дата обращения: 15.05.2017)..

Объект исследования: система исполнительной власти и органов местного самоуправления г. Москвы.

Предмет исследования: особенности и механизмы повышения эффективности управления в системах исполнительной власти и местного самоуправления г. Москва.

Цель выпускной квалификационной работы: определить направления повышения эффективности управления в системах исполнительной власти и местного самоуправления города Москвы.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие и виды органов местного самоуправления. Систему органов местного самоуправления.

2. Рассмотреть структуру органов местного самоуправления, полномочия и способы ее организации.

3. Исследовать особенности государственной и муниципальной социальной политики в г. Москва;

4. Выявить основные направления совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере социальной политики г. Москва.

Теоретико-методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных исследователей, посвященные природе института органов местного самоуправления, а также проблемам эффективности управления муниципальными образованиями, нормативно-правовые акты Российской Федерации.

Методологическую основу работы традиционно применяемые в социальных науках: анализ и синтез, институциональный, системный, структурно-функциональный, сравнительно-исторический, системный, логический и прогностический методы.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его выводы направлены на совершенствование теоретических и методических основ оценки эффективности работы органов местного самоуправления как важного механизма повышения уровня жизни населения.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления в науке

1.1 Понятие и виды органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления

Местное самоуправление как научная категория рассматривалось еще со времен средневековья, при этом в большей степени нормы о местном самоуправлении переняли большую часть норм Римской империи.

Активное развитие учений о местном самоуправлении произошло в европейской политико-философской мысли Нового времени и продолжается до наших дней. За период с начала XIX в. было сформировано множество различных концепций, которые отражают особенности своего социокультурного контекста и исторического периода.

Неудивительно, что первая концепция местного самоуправления имела демократические черты, и ее последователями были классики либерализма и консерватизма XIX столетия.

Одним из основоположников теоретического осмысления понятия местного самоуправления является французский государственный и общественный деятель А. Токвиль Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992. Развивая утверждение о невозможности

"истинного духа свобод" для наций, которые формируют правительство без учета общинных институтов, классик политической мысли А. Токвиль полагал, что в демократическом обществе индивидуумы выступают первоисточником власти.

Либеральные идеи А. Токвиля, Дж.Ст. Милля и Дж. Локка о сущности государства - гаранта естественных прав и свобод человека, которое осуществляет только охранительные функции, выступили базой для формирования концепции местного самоуправления "теории свободной общины" Э. Мейра, Г. Аренса, О. Ресслера, О. Лабанда. Именно в этой теории впервые ученые попытались обосновать необходимость ограничения влияния централизованного бюрократического аппарата на местную общинную систему ведения хозяйства. В качестве примера приводились средневековые свободные города, в которых основными ценностями были свободы и независимость города как общины проживающих людей. Поэтому создатели теории считали, что община зародилась раньше государства, а, следовательно, государство должно признать общину естественной корпорацией и уважать право граждан на самоуправление Кутафин О., Фадеев В. Муниципальное право Российской Федерации.- М.: Юристъ, 1997., с. 44.

Иную концепцию местного самоуправления предложили последователи государственной теории Р. Гнейст, Л. Штейн, Г. Еллинек, Ф. Гудноу, Р. Моль и др. По их мнению, государство передало местному самоуправлению часть своих полномочий, поэтому вместе с получением управленческих полномочий местное самоуправление становится частью государственного аппарата Цит по: Барабашев Г.В. Местное самоуправление.- М., 1996.- с.24. То есть теория государственного местного самоуправления базировалась на том, что самоуправление - это только еще одна форма государственного управления, которая просто передает часть функционала для эффективности управления на локальном уровне.

Даже в рамках государственной теории ученые разделились на несколько направлений: так, юридическое представлял Л. Штейн, политическое - Р. Гнейст. По мнению Р. Гнейста, самостоятельность управления профессиональными чиновниками практически нулевая, поэтому для реального осуществления самоуправления необходим такой порядок определения органов, при котором должности будут заниматься наиболее уважаемыми людьми местности на безвозмездной основе. Но на практике данное направление теории не применялось, поскольку по сути представляло собой доводы о совершенствовании законодательства, а не эволюции местного самоуправления.

Более обоснованной представляется позиция Л. Штейна, согласно которой органы местного самоуправления не должны входить в государственную структуру, а только исполнять ее отдельные полномочия Цит. по: Евстратов А.Э. Теория социального государства (основная идея) // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2015. №2 (43). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/teoriya- sotsialnogo-gosudarstva-osnovnaya-ideya (дата обращения: 22.05.2017)..

В дореволюционной России получили свое распространение обе теории. Так, общественная теория местного самоуправления была представлена работами А.И. Васильчикова и В.Н. Лешкова. Славянофил В.Н. Лешков считал основой независимости местного самоуправления уникальный опыт существования русской общины, тогда как А.И. Васильчиков отрицал политический характер местного самоуправления, считая, что его основная цель и задачи лежат в другой плоскости. Еникеева Д.Р. К вопросу о концепциях (теориях) местного самоуправления // Юридическая наука. 2011. №3. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o- kontseptsiyah-teoriyah-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 22.05.2017).

Государственная теория самоуправления была представлена такими деятелями, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский. По мнению В.П. Безобразова, органы местного самоуправления должны заботиться о проблемах на местах под строгим контролем государства Корнаухова Н.В. Концепция местного самоуправления В.П. Безобразова // Вестник ТГУ. 2009. №10. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/kontseptsiya-mestnogo- samoupravleniya-v-p-bezobrazova (дата обращения: 22.05.2017)..

В 70-х годах ХХ века проступили первые признаки кризиса социального государства, что породило необходимость разработать новые теоретические подходы, концепции. Именно тогда были сформулированы основные концепции и подходы к рассмотрению местного самоуправления, которые остаются актуальными до настоящего времени. В существующих в наше время концепциях местного самоуправления особо отмечают: теории с локалистского подхода, неомарксистскую концепцию, теорию общественного выбора, и теории дуалистического подхода.

В соответствии с локалистской теорией, эффективность местного самоуправления на данном этапе развития общества зависит от:

- законодательного разграничения полномочий между центром, регионами и местной властью;

- выборные органы самоуправления должны формироваться по пропорциональному принципу;

- подоходные налоги местных жителей должны поступать в местный бюджет;

- должны использоваться только одноуровневые органы местного самоуправления (то есть исключать дробление муниципалитетов на более мелкие).

Неомарксисткая теория (С. Дункан, М. Гудвин) Зинченко В.В. Институциональные глобальные трансформации в системе общественно-экономических процессов самоуправления и самоорганизации // JSRP. 2014.

№14 (18). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/institutsionalnye-globalnye-transformatsii-v- sisteme-obschestvenno-ekonomicheskih-protsessov-samoupravleniya-i-samoorganizatsii (дата обращения: 22.05.2017). отвергает политический плюрализм либералов, и представлена теорией социальных отношений; теорией регуляции.

Стержнем теории социальных отношений является утверждение, что местное самоуправление по существу обладает двойным представительством - с одной стороны, они должны выступать как исполнители решений и распоряжений центрального правительства, а с другой действовать исключительно в интересах населения данной местности.

Представители теории регуляции убеждены, что основное условие оптимизации деятельности местного самоуправления - это своевременное преобразование и трансформация систем и существующих идеологических воззрений в соответствии с новейшими экономическими моделями и с использованием прошлого положительного опыта.

Теория общественного выбора является производной неоконсерватизма, и для повышения эффективности местного самоуправления предлагает реформы в двух направлениях: внешнее контрактирование и фрагментация местной бюрократии. Внешнее контрактирование предполагает состязательность затрат частного и общественного сектора путем проведения открытого тендера работ, проводимых ранее муниципалами с целью получения реальной картины истинных затрат и стоимости оказываемых услуг. Второе направление реформирования подразумевает упразднение неэффективной и неповоротливой организации местного самоуправления и замену его органами, обладающими более узкой специализацией в целях более полного удовлетворения местных потребностей.

В центре внимания дуалистического подхода - иерархическая природа властных структур, неравномерное распределение власти и возникновение элит в организациях, под контролем которых, находятся основные ресурсы общества. Дуалистический подход представлен двумя направлениями - теориями дуалистического государства (П. Сондерс) и дуалистической политики (Дж. Булпит) Трофимова И.Н. Трансформация отношений центральной и местной власти в процессе децентрализации управления (опыт европейских стран) // ARS ADMINISTRANDI. 2011. №2. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/transformatsiya- otnosheniy-tsentralnoy-i-mestnoy-vlasti-v-protsesse-detsentralizatsii-upravleniya-opyt. Сторонники теории дуалистического государства утверждают, что автономия местного самоуправления нереальна, невозможна и на практике местные органы прежде всего призваны воплощать общенациональные интересы и не способны учитывать местные потребности.

Сторонники концепции дуалистической политики исследуют отличительные особенности общенациональной и местной политики, проводят разграничения в области функционирования и применения "высокой" и "низкой" политики. Глобальные вопросы общенационального характера (финансово-экономические, социальные), обеспечение законности и правопорядка и др. - это прерогатива "высокой" политики. Вопросы жилищно-коммунального хозяйства, вывоз мусора, сбор отходов, уборка улиц и тротуаров, ландшафтные работы - сфера деятельности "низкой" политики См. Барков С.А. Постмодернизм в экономике и менеджменте: исторические предпосылки и социальный контекст// Трансформация общества и проблемы управления/ Под ред. С.А. Баркова и В.И. Зубкова. - М.: Новый ключ, 2012. - С.7-23..

Конституция Российской Федерации провозглашает нашу страну демократическим правовым государством и определяет важную роль местного самоуправления как базового элемента в механизме народовластия. Как справедливо отмечает И.И. Овчинников, "местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государства" Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999..

В качестве одной из основных выступает правовая система местного самоуправления. Этот институт является децентрализованной формой администрирования. Основным ее признаком выступает относительная самостоятельность, автономность местных органов. Эта структура представлена в виде комплекса элементов прямого волеизъявления, избирательных и прочих структур. Через них осуществляется реализация функций и принципов местного самоуправления Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (действующая редакция, 2016) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.constitution.ru/. Рассмотрим далее, что собой представляет действующая сегодня система местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно Европейской Хартии, ратифицированной в РФ в 1998 г., местное самоуправление - юридическая возможность и реальная способность соответствующих органов регламентировать определенный объем публичных дел и управлять ими в рамках существующих нормативных актов, под собственную ответственность и в интересах местных жителей Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ (по состоянию на 19 октября 2015 г.). Европейская хартия местного самоуправления делает акцент именно на органах местного самоуправления как основном субъекте муниципальных правоотношений, именно они определены главным носителем ответственности за осуществление местного самоуправления.

Более широкая трактовка определения приводится в ФЗ № 131. Этот закон также устанавливает принципы системы местного самоуправления. Указанные документы (вместе с Конституцией страны) формируют юридическую основу существования рассматриваемого института.

В первую очередь необходимо отметить, что система государственного и местного самоуправления - институт, в котором действуют два взаимосвязанных направления реализации волеизъявления народа в стране и в ее административно-территориальных единицах. Эти элементы не могут существовать абсолютно изолированно друг от друга Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (действующая редакция, 2016).

Местное самоуправление в РФ представляет собой гарантированную Конституцией и государством форму осуществления гражданами своего права на управление страной. Эта форма обеспечивает принятие и осуществление людьми решений, связанных с управлением конкретным муниципальным образованием в интересах проживающего здесь населения. К основным источникам, регулирующим местное самоуправление в РФ, следует отнести, помимо основного закона государства, Европейскую Хартию по основам организации данных органов власти, а также федеральный закон, регламентирующий деятельность власти на местах.

Ст. 12 Конституции признает и гарантирует в государстве реализацию местного самоуправления. В рамках имеющихся полномочий этот институт самостоятелен. Территориальные органы не включаются в структуру институтов государственной власти Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (действующая редакция, 2016) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.constitution.ru/.

Система местного самоуправления в России реализуется в сельских, городских поселениях и на иных территориях в соответствии с историческими и прочими традициями. Структура институтов, через которые осуществляется выражение воли граждан, самостоятельно определяется ими Зотов В.Б. Система муниципального управления: учебник для студентов вузов. - СПб. - М. - Н. Новгород - Воронеж: Питер, 2014. - 611 с.. В Конституции закреплены основные гарантии местного самоуправления в России. К ним в первую очередь следует отнести правовое признание местных органов власти самостоятельными и не относящимися напрямую к государственным органам управления. Помимо правовых существуют и финансовые гарантии осуществления местной власти, которые включают в себя право на владение, распоряжение и пользование муниципальной собственностью, в том числе, с целью извлечения из нее дохода.

Местное самоуправление в РФ осуществляется как непосредственным путем при помощи проведения референдума по тем или иным вопросам, так и через представителей, которые выбираются в порядке, определенном федеральным законом. Любое муниципальное образование должно обладать определенной экономической и финансовой самостоятельностью, его полномочия должны быть строго разграничены не только с соседними образованиями, но и с региональными и федеральными органами власти Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие. - М.: Кнорус, 2014. - 493 с..

Экономическая основа местного самоуправления включает в себя право самостоятельно управлять всеми видами муниципальной собственности, формировать, утверждать, пользоваться местным бюджетом, устанавливать местные налоги. К социальным основам относятся все правовые нормы, определяющие деятельность местной власти по социальному обеспечению граждан в муниципальных образованиях Проблемы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Бюджет. - 2014. - № 2. - Электронный ресурс. - Режим доступа: http://bujet.ru/article/70799.php#.

Система местного самоуправления в РФ функционирует в соответствии с обусловленными природой института, научно- обоснованными и закрепленными в законодательстве идеями и началами. Система местного самоуправления осуществляет свою деятельность в определенных направлениях. Они обуславливаются природой непосредственно самого института, основными положениями, задачами и целями, поставленными перед ним. Территориальная администрация призвана обеспечивать:

- Потребности граждан в различных услугах.

- Сочетание территориальных и общегосударственных интересов.

- Реализацию социального и экономического потенциалов и так далее.

- Основываясь на анализе законодательной базы, можно выделить следующие функции, которые исполняет система местного самоуправления:

- Охрана порядка в пределах МО, обеспечение соблюдения законности.

- Управление финансовыми средствами и муниципальной собственностью.

- Обеспечение участия граждан в решении территориальных вопросов.

- Удовлетворение нужд населения в коммунально-бытовых, социально- культурных и прочих необходимых услугах.

- Обеспечение развития территории.

- Защита прав и интересов института, гарантированных Конституцией и ФЗ.

Как показала практика, максимальное удовлетворение первостепенных нужд населения в большей степени зависит от эффективности власти на местах. Структуры местного самоуправления, обладая соответствующими полномочиями, призваны координировать и регулировать работу организаций, учреждений, предприятий, расположенных в пределах МО, вне зависимости от их форм собственности в сферах Проблемы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Бюджет. - 2014. - № 2. - Электронный ресурс. - Режим доступа: http://bujet.ru/article/70799.php#:

- Землепользования.

- Строительства.

- Охраны природы.

- Использования рабочей силы.

- Выпуска продукции народного потребления.

- Бытового, социально-культурного и другого обслуживания граждан.

Перед территориальными органами, таким образом, поставлены практические базовые задачи по финансово-экономическому развитию.

После того как была принята в 1993 г. Конституция, началось реформирование местной власти в соответствии с принципами самоуправления. Законодательно закреплены различные формы выражения волеизъявления населения Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (действующая редакция, 2016) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.constitution.ru/. К ним относят:

- Муниципальные выборы.

- Местные референдумы.

- Голосования по территориальным вопросам.

- Сход граждан, выполняющий функции представительного органа.

- Собрания.

- Правотворческая инициатива населения. Она связана с реализацией возможности вносить на рассмотрение в соответствующие территориальные инстанции проекты нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению.

- Публичные слушания.

- Общественное самоуправление.

- Конференции граждан.

- Опросы населения.

- Коллективные и индивидуальные обращения жителей.

- Прочие формы, не противоречащие законодательству страны.

Для современной модели местного самоуправления в России характерен поиск наиболее оптимальных средств и методов управления теми или иными территориями. В то же время развитие данного уровня государственной власти в целом идет в рамках общемировых тенденций, которые определяют четырех главных составляющих в деятельности органов власти на местах Иванов В.В. Муниципальное управление: справочное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2013. - 717 с..

Во-первых, любая власть, в том числе и местная, должна действовать в строгом соответствии с законом. При этом за рамки нормативно-правовых актов не должны выходить и действия центральной власти по отношению к муниципальным образованиям. Во-вторых, нормальное функционирование местного самоуправления невозможно без права распоряжаться материальными и экономическими ресурсами. В-третьих, власть в муниципальном образовании должна обязательно носить выборный характер, чтобы любой руководитель чувствовал ответственность именно перед своими избирателями. Наконец, в-четвертых, местное самоуправление в РФ должно организовываться с учетом тех исторических и культурных традиций, которые существуют в данном регионе Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания. - Журнал российского права. № 11. С. 51-59.

Органы местного самоуправления являются избираемыми и, согласно законодательству, выбираются жителями той или иной местности на референдумах, выборах или другими формами добровольного гражданского волеизъявления. Т.е. если народ избрал главу поселковой администрации, а он, по мнению граждан, не справляется с возложенными на него обязанностями, нарушает закон, совершая какие-либо противоправные действия, избиратели имеют право потребовать снять с поста это должностное лицо и заменить его более подходящей кандидатурой Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России: теория и организация: учебное пособие. - Ростов н/Д.: МарТ: Феникс, 2014. - 382 с..

Сведения о порядке формирований, о полномочии и сроках, подотчётности, подконтрольности органов местной власти, другие организационные вопросы и вопросы, связанные с деятельностью данных органов, должны быть записаны в уставах муниципальных образований и регламентироваться ими. Названия представительных органов, глав муниципалитета, а также глав местного административного аппарата, ведающего исполнительными и распорядительными функциями, устанавливает закон субъекта РФ в зависимости от местных традиций, исторических и других факторов Новиков Д.А. Механизмы функционирования многоуровневых организационных систем. М.: Фонд "Проблемы управления", 2013. 161 с..

Функции органов местного самоуправления разделены на категории в соответствии с задачами, которые решаются в рамках осуществления муниципальной деятельности, полномочиями, а также с учетом роли этой отрасли в организации и реализации народовластия в целом. Среди основных задач муниципальной власти следует отметить:

1. Обеспечение участия граждан в решении муниципальных вопросов. В рамках этой функции местного самоуправления в РФ закрепляются правовые гарантии участия граждан в осуществлении соответствующей деятельности как непосредственно, так и посредством выборов.

2. Функции местного самоуправления предусматривают управление собственностью муниципального назначения, а также финансовыми средствами. Согласно закону, в муниципальных образованиях предусмотрен собственный бюджет и своя собственность. На законных основаниях муниципальные представительства могут передавать различные объекты, которые относят к муниципальной собственности, во временное пользование населению или юридическим лицам, отчуждать в соответствии с установленным порядком, сдавать в аренду, совершать прочие сделки Харченко Е.В. Система государственного и муниципального управления/Е.В. Харченко. -М.: КноРус, 2013.

3. Функции местного самоуправления предусматривают обеспечение развития территории всего муниципального формирования в целом. К ведению муниципального регулирования законом относятся вопросы, связанные с комплексным развитием, которое, в свою очередь, призвано обеспечивать повышение эффективности хозяйственной деятельности, решение социальных, культурных, экологических проблем.

4. Среди функций муниципальной власти необходимо отметить обеспечение удовлетворения существующих потребностей населения в услугах коммунально-бытового, социально-культурного и прочего характера. Выполнение этих задач осуществляется посредством формирования, содержания и развития соответствующих муниципальных предприятий, организаций, служб, учреждений.

5. К функциям местного самоуправления относят обеспечение охраны порядка, а также защиту прав и интересов самих органов муниципальной власти. Охрана порядка осуществляется посредством формирования соответствующих органов, наделенных специальными полномочиями. Защита интересов и прав проводится посредством союзов и ассоциаций муниципальных формирований Яновский В.В. Введение в специальность Государственное и муниципальное управление/В.В. Яновский, С.А. Кирсанов. -М.: КноРус, 2013.

В отечественной литературе по местному самоуправлению упор делается на эффективность использования имеющихся ресурсов. Так, по мнению В.Р. Веснина, управленческая деятельность считается эффективной, если такая деятельность "полностью или частично решает поставленную задачу, воплощается в ожидаемом результате, причем обеспечивает его достижение за счет оптимального использования имеющихся ресурсов" Веснин В.Р. Менеджмент. М., 2011. С. 30..

Рассматривая вопрос о видах эффективности государственного и муниципального управления, можно выделить следующие подходы к данному виду управления. Так, при анализе видов эффективности государственного управления Е.Б. Дорина Дорина Е.Б. Организация государственного управления. Минск, 2011. С. 243. предлагает использовать функциональный подход. По мнению автора, именно от эффективности государственного управления объектами и процессами зависит степень реализации основных функций государства. Таким образом, исследователь выделяет экономическую эффективность, отражающую эффективность проводимой государством экономической политики и эффективность протекающих явлений и процессов, таких как экономический рост, использование ресурсов и т.п.; социальную эффективность, связанную с решением социальных проблем; экологическую эффективность, оценивающую рациональность использования окружающей среды, реализацию природоохранных мер; внешнеэкономическую эффективность, отражающую взаимовыгодное сотрудничество с государствами на международной арене, и прочие виды эффективности, связанные с основными направлениями деятельности государства и выражающими сущность и назначение государственного управления.

А.И. Радченко выделяет общую эффективность систем государственного и муниципального управления, экономическую, качественную и количественную эффективность. Исследователь предлагает оценивать общую эффективность систем государственного и муниципального управления по степени достижения их целей. И в качестве основной цели данных систем он называет "осуществляемое воздействие на управляемую систему территориального образования для ее перевода в состояние, обеспечивающее создание условий для производства и воспроизводства непосредственной жизни, а также достойной жизни и свободного развития человека" Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д., 2007. С. 436.. Таким образом, у А.И. Радченко понятия "общая эффективность системы управления" и "социальная эффективность" сливаются в одно, что еще раз доказывает первостепенное значение такого вида эффективности государственного и муниципального управления, как социальная эффективность.

В качестве параметров оценки экономической эффективности системы при данном подходе выступают относительные показатели, связанные с величиной расходов на содержание аппарата системы в целом и на одного работника аппарата.

Поиск критериев социальной эффективности государственного и муниципального управления продолжается не первое десятилетие и в настоящее время остается актуальной проблемой. Г.В. Атаманчук выделяет следующие виды эффективности управления в социально-политических системах: организационную (производственную), экономическую и социальную эффективность. Автор указывает на то, что "непосредственно социально эффективным представляется управление со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, которые призваны обеспечивать благоприятное состояние и комплексное развитие подведомственной территории жизнедеятельности людей" Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С.411..

Представленные выше подходы рассматривают эффективность системы муниципального управления вкупе с системой государственного управления.

Примером выделения видов эффективности муниципального управления как самостоятельного вида управления является предложенная В.Б. Зотовым система, в состав которой входит общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления, эффективность системы муниципального управления Система муниципального управления / Под редакцией В.Б. Зотова. Ростов н/Д : Феникс, 2010. - 717 с. С. 582.. В качестве измерителя первого вида эффективности выступает динамика уровня и качества жизни населения, проживающего в муниципальном образовании. К эффективности организации муниципального управления относятся вопросы построения организационной структуры и внутренней эффективности функционирования органа местного самоуправления. Эффективность системы муниципального управления характеризуется степенью достижения целей муниципального управления.

По нашему мнению, при рассмотрении эффективности муниципального управления необходимо учитывать уникальный характер организации местного самоуправления, которое "способно сочетать в себе интересы малых сообществ, интересы и права человека с проводимой государственной политикой, с государственными интересами" Баранов А.В. Муниципально-властные институты в Российской Федерации // Вестник ТГУ. - Вып. 12 (80). -2009. - С. 391. Данный тезис заключает в себе информацию о двойственной природе местного самоуправления. Несмотря на то, что согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, данный институт власти является связующим звеном в цепочке "население - органы государственной власти", что уже рассматривалось ранее.

О необходимости внедрения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и отчетности о результатах проделанной работы перед населением теоретики государственного управления заговорили в конце 19 века. Д. Уильямс (D. Williams) полагает, что дискуссии вокруг оценки эффективности органов местного самоуправления начались с момента внедрения отчетности о результатах деятельности в Нью-Йорке Williams D. Measuring Government in the Early Twentieth Century // Public Administration Review. - 2003. - № 63 (6). - Pp. 643-659. Д. Уильямс указывает, что ранние попытки оценки местного самоуправления включали оценку затрат (inputs), промежуточных (outputs) и конечных результатов (outcomes).

В Российской Федерации механизмы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления применялись в ряде субъектов задолго до вступления в силу Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов": в Республике Бурятия оценивать деятельности органов местного самоуправления районов и городов начали в 2001 г. Распоряжение Правительства Республики Бурятия от 25.01.2001 г. № 55-р "О введении мониторинга социально-экономического развития районов, городов Республики Бурятия (вместе с "Порядком ведения мониторинга соци-ально-экономического развития муниципальных образований районов и городов Республики Бурятия", "Методи-кой оценки деятельности ОМСУ районов и городов Республики Бурятия")// СПС Гарант Аэро, в Пермском крае в 2002 году была разработана методика оценки эффективности деятельности администраций городов и районов Распоряжение губернатора Пермской области от 26.11.2002 г. № 567-р "Об оценке эффективности деятельности администраций городов и районов Пермской области" // СПС Гарант Аэро, в Ивановской области - в 2007 г. методика оценки эффективности деятельности глав муниципалитетов Поляков М.Б. Опыт и инициативы Ивановской области по оценке эффективности органов государственной власти и местного самоуправления // Эффективность и качество государственного и муниципального управления: сборник материалов международной конференции. - 2010. - С. 13.

Однако в целом опыт формирования и использования критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является незначительным.

Отправной точкой развития системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне можно считать введение статьи 18.1 в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ). Согласно данной статье, "перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации".

Если давать краткую характеристику существующей системе оценки эффективности, то можно выделить следующие аспекты:

а) показатели для оценки эффективности сгруппированы по сферам: экономическое развитие, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, культура, физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления, энергосбережение и повышение энергетической эффективности;

б) для оценки эффективности применяются абсолютные показатели (например, среднегодовая численность постоянного населения) и относительные показатели (объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя и др.);

в) показатель комплексной оценки эффективности учитывает как темп роста показателей эффективности, так и их объем;

г) показатель комплексной оценки эффективности включает в себя как объективные данные, так и субъективную оценку населения деятельности органов местного самоуправления;

д) формой отчета о результатах деятельности органов местного самоуправления перед населением, органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ является ежегодный Доклад главы местной администрации городского округа (муниципального района) о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

1.2 Структура органов местного самоуправления, полномочия и способы ее организации

Компетенция муниципальных образований носит сложный комплексный характер, такими же свойствами должно обладать и определение компетенции. Компетенция первого уровня определяется как совокупность прав и обязанностей органа публичной власти, закрепляемая за органом в целях реализации им своей деятельности в определенной сфере общественных отношений. Компетенцию второго уровня органов публичной власти будут составлять: компетенция первого уровня; предметы ведения; цели; задачи; функции.

Вместе с тем, нормативное внедрение компетенции органов местного самоуправления невозможно без учета особенностей существующих моделей органов местного самоуправления. На сегодняшний день Федеральный Закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ №131) не только закрепляет перечень органов местного самоуправления, которые должны обязательно функционировать в муниципальных образованиях, но и закрепляет несколько моделей формирования системы органов местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (действующая редакция, 2016).

Как выше было сказано, система органов местного самоуправления - относительно самостоятельный институт. Он функционирует в пределах имеющихся полномочий. Вместе с этим государственная власть формирует определенные ограничения для деятельности территориальных структур. Такое регулирование обеспечивает не только контроль над деятельностью института, но и обеспечивает защиту юридических возможностей и интересов граждан и организаций. Функционирование института характеризуется следующими чертами:

- Наличием соответствующих полномочий.

- Обязательностью принимаемых решений для организаций и граждан, которые находятся в пределах данной территории.

Согласно ФЗ № 131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. При этом законодатель определяет в качестве обязательного критерия органа местного самоуправления наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (действующая редакция, 2016).

Глава административной единицы является должностным лицом высшего уровня в ее пределах. В соответствии с ними устанавливается специфика правового статуса этого должностного лица, а также его юридические возможности и обязанности. Их реализация осуществляется посредством участия главы МО в соответствующих отношениях, которые возникают при формировании и исполнении административных задач на территории Яновский В.В. Введение в специальность Государственное и муниципальное управление/В.В. Яновский, С.А. Кирсанов. -М.: КноРус, 2013.

Представительные органы местного самоуправления выбираются региональной общиной путем прямого голосования на всеобщих выборах. Представительный орган муниципального образования по целому ряду причин занимает особое положение среди органов местного самоуправления.

В частности, наличие представительской функции сближает данный орган с представительными органами государственной власти (Федеральным Собранием РФ и представительными органами субъектов РФ) в части организации всей системы органов публичной власти. Выборность, сменяемость и коллегиальность в принятии решений указанных органов позволяют установить наиболее тесную конституционно-правовую связь между данными органами и народом Российской Федерации - единственным источником власти в России. Также действующие нормы ФЗ № 131 наделяют представительный орган муниципального образования исключительными организационно-контрольными полномочиями по отношению к иным органам местного самоуправления - главе муниципального образования и местной администрации. Наличие данных полномочий свидетельствует об особой роли представительного органа муниципального образования: он не только призван решать вопросы местного значения в рамках предоставленных ему полномочий, но и оказывает правовое воздействие на иные органы местного самоуправления Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие. - М.: Кнорус, 2014. - 493 с..

Следует подчеркнуть факт отсутствия определения представительного органа муниципального образования в действующем законодательстве России. ФЗ № 131 оперирует данным термином при формировании определения "органы местного самоуправления" - органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования. Однако в перечне основных терминов и понятий ФЗ № 131 раскрытие понятия "представительный орган муниципального образования" не приводится, что в свою очередь затрудняет нормативное закрепление компетенции местных представительных органов Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (действующая редакция, 2016). Следует согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна, допускающего использование данного определения в ФЗ № 131, в виду того, что представительные органы муниципальных образований продолжают представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Аналогичной точки зрения придерживаются профессор И.В. Выдрин и профессор А.Н. Кокотов Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (действующая редакция, 2016).

На основе вышеизложенного предлагается следующее определение представительного органа муниципального образования - это выборный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, либо сформированный путем делегирования из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, депутатов представительных органов внутригородских районов, осуществляющий от имени и в интересах населения собственные полномочия по решению вопросов местного значения, по решению отдельных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, по осуществлению муниципального контроля и отдельных государственных полномочий. Нормативное закрепление данного определения в ст.2 ФЗ № 131 будет способствовать систематизации существующих моделей организации органов местного самоуправления, а также будет играть важную роль в нормативном закреплении компетенции представительного органа муниципального образования.

Эффективность деятельности представительного органа зависит от его качественного состава. Данный тезис подтверждает вытекающий из исследования К.Н. Ивановой вывод: "от качественного состава представительного органа местного самоуправления зависит определение основных направлений развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности" Иванова К.В. Влияние качественного состава представительного органа поселения на возможности развития муниципального образования // Вестник Поволжской Академии государственной службы. - 2009. - № 4. - С. 16..

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин считают, что от качественного состава представительного органа местного самоуправления зависит не только эффективность его работы, но и функционирование института местного самоуправления в Российской Федерации в целом Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право М., 2004. С. 561.

Е.А. Незнамова помимо повышения профессионализма депутатского корпуса выделяет ряд факторов, необходимых для эффективной деятельности представительных органов местного самоуправления:

- проведение регулярных отчетов перед избирателями;

- детальная разработка отзыва депутатов;

- расширение степени участия в деятельности представительного органа муниципального образования Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М., 2009. С. 122..

В ФЗ № 131 содержится закрытый перечень из 10 полномочий, относящихся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. С учетом характера общественных отношений, на которые распространяется исключительная компетенция представительного органа муниципального образования, все исключительные полномочия данного органа можно разделить на две группы Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (действующая редакция, 2016):

- организационно-контрольные полномочия (принятие устава муниципального образования, контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку) и полномочия финансово-экономического характера (утверждение и исполнение местного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и т.д.).

Иные полномочия представительного органа муниципального образования, согласно ст. 35 ФЗ № 131, должны определяться иными федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ и уставами муниципальных образований Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие. - М.: Кнорус, 2014. - 493 с..

Среди субъектов осуществления контроля за эффективностью местного самоуправления можно назвать: граждан, общественные объединения, депутаты, органы и должностные лица муниципальных образовании, государственные органы, в числе которых федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти, суды, прокуратура. Соответственно контроль осуществляется сверху, снизу и по горизонтали Казаков В.А. О правах и обязанностях местного самоуправления. - Самоуправление. № 11. С. 3-5..