Прокурорский надзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

УО «Гомельский государственный университет им. Ф. Скорины

Кафедра уголовного права и процесса

Прокурорский надзор (ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ)

Курс лекций для студентов юридического факультета

Автор-составитель: С.Л. Емельянов

Гомель, 2015

Тема 1. Надзор за исполнением законодательства

1.1 Понятие и задачи надзора за исполнением законодательства

1.2 Объект, предмет и пределы надзора за исполнением законодательства

1.3 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства

1.4 Правовые акты надзора за исполнением законодательства

1.5 Тактика надзора за исполнением законодательства

1.6 Организация работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства

1.1 Понятие и задачи надзора за исполнением законодательства

Надзор за исполнением законодательства является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов и иных нормативных правовых актов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и подзаконные акты и издающих правовые акты, законность которых также проверяется прокурором.

Деятельность прокурора в данном направлении состоит в надзоре за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанных выше органов и организаций.

Характеризуя содержательную сторону сферы прокурорского надзора за исполнением законодательства, можно сказать, что в сферу этой деятельности прокурора входят практически все общественные отношения, за исключением тех, которые возникают в деятельности органов правосудия, уголовного преследования, некоторых других государственных органов, регулируемой уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством и рядом иных, сравнительно немногочисленных законодательных актов.

Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокурора, данное направление в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором. Это определение сохранилось и широко применяется до настоящего времени прокурорскими работниками и учеными.

Наименование «общий надзор» для этой отрасли прокурорского надзора более четко отграничивало ее от «специальных» отраслей надзора с особо выделенными поднадзорными субъектами. Если рассматриваемую отрасль надзора называть не общим надзором, а надзором за исполнением законодательства, то может сложиться неверное представление, что в других отраслях прокурорский надзор за исполнением законодательства не осуществляется.

Сущность и назначение общего надзора главным образом определяет надзор за исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускаются правонарушения, а также факты противодействия органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в области государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, надзор за исполнением законодательства в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. Исходя из этого свойства, его можно считать звеном, цементирующим государственность.

Надзор за исполнением законодательства - одно из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Республики Беларусь. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана: с реальной защитой и обеспечением прав и свобод человека и гражданина; с укреплением законности в деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления; с утверждением действенной вертикали власти.

В надзоре за исполнением законодательства реализуется значительная часть надзорного и профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с его помощью достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования, принятие мер к их устранению.

Если сопоставить данное направление надзора с другими направлениями прокурорского надзора, то мы увидим, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения, должностные лица) данная деятельность прокуроров является наиболее сложной и трудоемкой. К тому же значение данного надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными и негосударственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства в частную собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за исполнением законов и законностью правовых актов на постоянном контроле и поднимать его качество на новый уровень.

Осуществляя общий надзор в области государственного управления, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по защите прав граждан, повышению их материального благосостояния. Иначе говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства.

От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в государстве, в выявлении нарушений закона и установлении их причин и способствующих этим нарушениям условий.

Деятельность прокуроров в сфере общего надзора многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в государстве.

С выявления нарушений законов в данной сфере начинается реализация и создаются условия для успешного решения задач других направлений прокурорской деятельности, в частности - уголовного преследования (при выявлении оснований для возбуждения уголовного дела), участия в рассмотрении судами гражданских и хозяйственных дел (при выявлении оснований для инициирования прокурорами гражданских и хозяйственных процессов).

Исходя из задач, стоящих в современный период перед государством, сформировавшейся структуры законодательства и сложившейся практики работы прокуратуры, можно выделить шесть подотраслей надзора, отличающихся однотипностью решаемых задач и способов воздействия на участников прокурорско-надзорных отношений:

а) надзор за законностью в сфере государственного управления и местного самоуправления;

б) надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан. Надзорная деятельность прокуратуры на данном направлении охватывает общественные отношения, связанные с реализацией законодательства об общественных объединениях; о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления; о референдуме;

в) надзор за соблюдением социальных прав граждан. Данный вид надзорной деятельности предполагает включение в сферу прокурорского внимания охрану трудовых прав граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану материнства и детства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработные, вынужденные переселенцы);

г) надзор за исполнением экологического законодательства. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства призван содействовать обеспечению прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для ныне живущих и будущих поколений природную среду. Сложные взаимосвязи природы и человека в конечном счете опосредуются рациональным природопользованием, выполнением специальных мероприятий, исключающих или минимизирующих вред окружающей природной среде, сопровождающий производственную активность людей;

д) надзор за исполнением законов о предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурорский надзор за исполнением законов в экономической сфере, с одной стороны, включает в себя защиту экономических прав и свобод граждан: свободный выбор сферы приложения предпринимательского интереса, беспрепятственность государственной регистрации, использование льготных условий для занятия определенными видами деятельности, а с другой - направлен на защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпринимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности занятия запрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих экономическую безопасность страны;

е) надзор за законностью привлечения физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности, применения мер обеспечения административного процесса, в том числе административного задержания (административно-юрисдикционная сфера).

Усиление роли общего надзора как способа обеспечения законности находится на пути повышения избирательности, аналитичности и прогностической направленности прокурорской общенадзорной деятельности. Избирательность общенадзорной деятельности прокуратуры проявляется в выделении приоритетных направлений надзора, в сосредоточении внимания прокуроров на актуальных проблемах соблюдения тех или иных нормативных правовых актов.

Можно выделить постоянные и динамичные направления деятельности прокуратуры, конкретизирующие ее определенные приоритеты с учетом состояния правовой ситуации и тенденций ее развития. К числу постоянных приоритетов относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом. Так, постоянным приоритетным направлением (приоритетом) деятельности органов прокуратуры является надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.

К направлениям динамичного характера относятся меры, направленные на решение актуальных для данного места и времени задач. Так, в качестве такого направления можно отметить надзор за соблюдением законодательства о ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Приоритетные направления деятельности органов прокуратуры непременно должны находить отражение в организационно-распорядительных, надзорных и иных правовых актах прокуратуры, учитывая ее строгую централизованность и иерархичность.

Перед прокурорами при осуществлении надзора в сфере общего надзора стоят следующие задачи:

- обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

- наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь, преступлений;

- активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

- более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя о том, что перед законом все равны;

- доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушений в регионах;

- выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

- повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий. Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов -- это повышение его эффективности, что выражается в его влиянии на конечный результат - состояние законности и правопорядка.

1.2 Предмет и пределы надзора за исполнением законодательства

В ст. 26 Закона о прокуратуре закреплено, что точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов указанными в данной статье поднадзорными субъектами является его предметом. Вместе с тем следует отметить, что предмет прокурорского надзора составляет то, что должно соответствовать закону, иному нормативному правовому акту.

Предметом надзора прокуратуры за исполнением законодательства являются:

1) акты, издаваемые, республиканскими органами государственного управления, иными поднадзорными прокуратуре субъектами;

2) действия должностных лиц и граждан.

К правовым актам, соответствие которых закону, иному нормативному правовому акту проверяется в порядке общего надзора, относятся приказы, инструкции, распоряжения, постановления, решения, указания, разъяснения и другие документы, касающиеся конкретных вопросов исполнения закона, иного нормативного правового акта и имеющие обязательную силу для подведомственных организаций и подчиненных должностных лиц, а также граждан.

Действия должностных лиц и граждан как предмет надзора следует понимать как совершение действий, противоречащих действующему законодательству, так и бездействие, то есть несовершение действий, предписанных законом.

Особо нужно подчеркнуть, что к области общего надзора относится надзор за исполнением гражданами нормативных правовых актов, главным образом определяющих их обязанности по отношению к обществу и государству, при установленной в соответствующих случаях административной и дисциплинарной ответственности за их нарушение.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокуроры должны правильно определять его пределы. Согласно п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре, прокурор не вправе вмешиваться в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в личную жизнь граждан, за исключением случаев, определенных законодательными актами, когда это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов. Прокуратура не должна подменять другие государственные органы. Прокурорские работники обязаны своевременно реагировать на любые правонарушения, но в то же время не вмешиваться в оперативно-производственную деятельность организаций и не подменять контролирующие органы, хозяйственных руководителей и должностных лиц. Прокуроры должны осуществлять надзор за тем, как правоохранительные и контролирующие органы выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю исполнения законодательства всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами, на которые распространяется их компетенция.

Необоснованное вмешательство прокурорских работников в деятельность органов государственного управления, организаций, объединений, должностных лиц недопустимо. В их компетенцию не входит осуществление контроля за исполнением мероприятий, запланированных местными органами власти, предъявление требований к должностным лицам по вопросам производственно-хозяйственной деятельности руководимых ими организаций, обращение к органам управления с предложениями о совершенствовании их административной деятельности при отсутствии нарушений законов, иных нормативных правовых актов, непосредственная проверка оперативной документации, имеющая характер ревизии, и т. д. Вмешательство прокурора может иметь место лишь тогда, когда оказался нарушенным закон, иной нормативный правовой акт. В таких случаях прокурор вправе и обязан принять все необходимые меры, чтобы устранить это нарушение.

В соответствии с п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре, прокурорские проверки могут проводиться только на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. В то же время Генеральный прокурор требует проводить проверки исполнения нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами независимо от наличия сведений о нарушениях законодательства при их издании.

Согласно действующему законодательству, органы прокуратуры не имеют права осуществлять надзор за законностью правовых актов, принимаемых Президентом Республики Беларусь, Советом Министров, Парламентом, Верховным Судом, Конституционным Судом. В компетенцию прокуроров не входит опротестование этих актов. В таких случаях Генеральный прокурор может информировать указанные органы о несоответствии принятого акта Конституции, другим актам законодательства, которые вправе отменить принятый ими акт или внести в него изменения.

О соответствии указанных актов Конституции, иным нормативным правовым актам, согласно ч. 4 ст. 116 Конституции, дает заключение Конституционный Суд по предложениям Президента, Палаты представителей, Совета Республики, Верховного Суда, Совета Министров Республики Беларусь. Нормативные правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу в порядке, определяемом законом.

1.3 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением

законодательства прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности, то есть обладают соответствующими полномочиями. Полномочия прокуроров при осуществлении общего надзора по их содержанию и целенаправленности подразделяются (с определенной долей условности) на две группы.

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением

законодательства направлена на своевременное выявление нарушений законов, иных нормативных правовых актов, а также способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор в пределах своей компетенции имеет право:

1) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей. Вход прокурора на территорию и в помещения, доступ в которые ограничен в соответствии с законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь, и допуск его к сведениям, составляющим государственные секреты, осуществляются в соответствии с законодательством. Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность появления прокурора в нужное время в нужном месте у нужного лица. Лица, осуществляющие прокурорский надзор по своей должности должны иметь свободный доступ во все помещения поднадзорных им учреждений, право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования или выписывания пропуска. Использование данного права не обусловлено наличием сигналов о нарушении (может реализовываться в отсутствие повода);

2) требовать от руководителей и иных должностных лиц государственных органов, иных организаций, индивидуальных предпринимателей предоставления принятых этими лицами (органами) постановлений, приказов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов, выделения специалистов для дачи в установленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и экспертиз. Должностные лица и индивидуальные предприниматели обязаны исполнить требование прокурора в порядке и сроки, установленные законодательными актами, и о результатах сообщить прокурору.

Хотя в ст. 27 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор может требовать предоставления ему документов и материалов не только от руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, прокуроры предъявляют такое требование, как правило, к руководителям или лицам их замещающим. Предъявление подобного требования к другим должностным лицам, минуя руководителя органа, явилось бы нарушением субординации. Прокурора могут интересовать сведения о состоянии законности, о совершенных правонарушениях, мерах, принимаемых к их устранению и предупреждению, о привлечении к ответственности виновных лиц и другая информация. При этом он может истребовать самые различные документы и материалы без каких-либо ограничений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы; справки; статистические и другие отчеты, многие другие документы и материалы. В одном случае прокурор истребует документы непосредственно в прокуратуру, в другом - знакомится с ними по месту их хранения во время проведения соответствующих проверок.

В процессе осуществления надзора за исполнением законодательства в связи с содержанием этого законодательства и регулируемых им сфер общественных отношении (собственность, производство, транспорт, образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц, обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии, финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов. Их необходимая высокая квалификация подтверждается обычно опытом работы по той или иной специальности, наличием ученых степеней и званий. Требование о выделении таких специалистов направляется прокурором руководителям или иным должностным лицам органов и организаций, имеющим право поручить выполнение требований прокурора подчиненным им работникам. Срок, на который выделяются такие специалисты, законом не определяется. Его продолжительность каждый раз зависит от продолжительности времени, необходимого для разрешения поставленных прокурором вопросов. Разрешая поставленные вопросы, специалисты, изучают, анализируют и дают оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам прокурор. Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора, в преодолении дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров.

Рассматривая право требовать проведения проверок и ревизий, следует учитывать, что проверка отличается от ревизии по смыслу и объему выполняемой работы. Проверка проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов или производственно-хозяйственных операций с использованием специальных познаний в области бухгалтерского учета. С требованием о проведении ревизии на предприятиях, основанных на негосударственной собственности, прокурор вправе обращаться только в случаях причинения ущерба общества или государству.

Требование прокурора о проведении ревизий может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах, организациях или учреждениях. В первом случае это означает, что проведение ревизии производится соответствующими специалистами, подчиненными руководителю органа или организации, находящимися в одном с руководителем министерстве, комитете, организации, чьи должностные лица и иные работники находятся в подчиненном по отношению к руководителю положении. К числу же подконтрольных организаций относятся не только организации одного ведомства, но и организации других ведомств, на которых распространяются функции контрольных органов. Требование прокурора о проведении проверок или ревизий обычно выражается в письменной форме. В требовании указываются основание и повод для проведения такой проверки, ставятся конкретные вопросы, которые должны быть выяснены при проведении проверки или ревизии. Правовую оценку результатов проверки или ревизии дает сам прокурор;

3) вызывать должностных лиц и иных граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и требовать объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной форме и юридическому значению. Объяснение может быть дано в произвольной форме. Лицо, дающее объяснение, не предупреждается об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Объяснение может быть дано по месту работы или жительства указанных лиц. Это часто бывает в тех случаях, когда прокурор проводит проверку исполнения законов на конкретном объекте (месте). В тех случаях, когда такая проверка не проводится или при ее проведении отсутствует возможность получения объяснений ввиду отсутствия необходимых должностных лиц или граждан или по другим причинам, они могут быть вызваны в прокуратуру. Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в прокуратуру вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме (по телефону).

При реализации рассматриваемого полномочия могут применяться различные тактические приемы, например, выбор очередности лиц для дачи объяснения, места дачи объяснения, формы объяснения (в виде свободного рассказа, ответа на поставленные вопросы и т.д.). Совокупность всех этих приемов составляет тактику вызова должностных лиц и граждан и получения от них объяснений по поводу нарушений закона.

Должностные лица и иные граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны являться по вызову прокурора и давать объяснения об обстоятельствах, связанных с проверкой соблюдения законодательства. В случае уклонения от явки должностное лицо и иной гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель, по постановлению прокурора доставляются органами внутренних дел в принудительном порядке.

Лицам, вызываемым в рабочее время в органы прокуратуры, гарантируется сохранение места работы (должности) и среднего заработка. Факт вызова лица в орган прокуратуры в рабочее время и продолжительность нахождения его в органе прокуратуры удостоверяются в повестке или ином документе, выдаваемом прокурором;

4) использовать на безвозмездной основе средства связи, информационные системы, банки данных и архивные документы государственных органов, иных организаций и граждан, за исключением средств связи, информационных систем, банков данных и архивных документов организаций и граждан, пользующихся в соответствии с международными договорами Республики Беларусь дипломатическим иммунитетом;

5) проверять законность административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий;

6) осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательными актами.

Проверки являются основным правовым средством выявления правонарушения, а также установления причин, их порождающих, и условий, им способствующих.

Поводы к прокурорской проверке могут быть различны: обращение граждан, должностных лиц, депутатов, материалы уголовных и гражданских дел, публикации в СМИ, сообщения правоохранительных и контрольно-надзорных органов, непосредственное обнаружение нарушения закона самим прокурорскими работниками.

В литературе принято выделять следующие виды проверок:

1. В зависимости от исходных материалов проверки делятся: на текущие - осуществляемые в целях исследования поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения закона; и плановые - проводимые на основе анализа статистических данных, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений и т.п.

2. По предмету проверочной деятельности проверки делятся на: целевые - направленные на проверку исполнения конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные отношения; комплексные - когда предметом проверки является проверка исполнения нескольких законов, регулирующих разнородные отношения в определенной социально-экономической сфере (например, банковской); сквозные - когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах определенной хозяйственной отрасли, министерства или службы.

3. В зависимости от наличия повода: проверки бывают: инициативные (как правило, все они плановые) - проводимые прокуратурой по собственному усмотрению вне зависимости от наличия информации о нарушении закона; и проверки, проводимые в общем порядке, т.е. только при наличии сведений о нарушениях закона.

4. В зависимости от числа проверяемых объектов и проверяющих субъектов также выделяют проверки: совместные (несколько проверяющих органов проверяют один объект) и одновременные - когда параллельно проверяется исполнение законов на нескольких объектах одним или несколькими проверочными органами.

5. В зависимости от времени проведения проверки делятся на первичные и повторные (контрольные).

Контрольные проверки направлены на получение достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений.

Проверки должны быть полными. Полнота прокурорской проверки определяется объемом и глубиной проверки. Объем проверки - границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Глубина проверки - степень изучения тех вопросов, которые подлежат выяснению (доказыванию).

Полнота проверки достигается с помощью применения прокурором различных проверочных действий: ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическим отчетами и многим другим документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками); получение устных и письменных объяснений; направление запросов и отдельных поручений; снятие копий с документов; составление разног рода справок.

Результаты проверок оформляются справками и докладными записками. В них отражаются объем и глубина проверки и выявленные нарушения законов.

Как правило, прокурорская проверка осуществляется в три этапа:

1. Подготовительный этап, включающий в себя:

предметное изучение законодательства; определение задач проверки;

ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок;

анализ типичных нарушений в данной отрасли надзора;

определение тактики и методики проведения проверки;

подбор специалистов и формулирование вопросов, на которые необходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;

составление плана или программы проверки.

2. Собственно проверка на конкретном объекте - получение массива информации, позволяющей обеспечить выявление фактов нарушения закона и создания условий для их последующего устранения.

Как правило, прокурор заблаговременно извещает руководителя о предстоящей проверке, согласует с ним время проведения, а по окончании знакомит с результатами проверки.

3. Завершающий этап - составление справки и документов прокурорского реагирования по окончании проверки.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением

законодательства направлена на устранение выявленных нарушений законов, иных нормативных правовых актов, способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в правонарушении. Эти полномочия закреплены в п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре.

При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции принимает следующие меры прокурорского реагирования:

опротестовывает правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменяет их;

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию;

дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;

в установленном порядке вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;

вносит в порядке, установленном законодательными актами, предложение о роспуске местного представительного органа в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства;

обращается в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов;

составляет протоколы об административных правонарушениях;

выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;

выносит в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановления о выселении в административном порядке;

выносит постановления о возбуждении уголовного дела.

1.4 Правовые акты надзора за исполнением законодательства

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений.

Будучи предусмотренными в Законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются в определенной форме, содержат соответствующие реквизиты, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты. В актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению.

Закон о прокуратуре предусматривает пять видов актов прокурорского реагирования: протест, представление, постановление, предписание и официальное предупреждение.

Акты прокурорского реагирования всегда индивидуальны: они обращены к тем или иным конкретным органам или лицам и по определенным фактам. Прокуроры не правомочны принимать акты, рассчитанные на многократное применение или безличные, устанавливающие так называемые абсолютные требования и запрещения, какими могут быть акты органов государственной власти и управления в пределах их компетенции.

Указанные акты прокурора непосредственно направлены на устранение конкретных нарушений закона, причин и условий, способствующих их совершению. Внесение этих актов имеет не только большое общее, но и специальное предупредительное значение. При этом работники органов прокуратуры, приносящие соответствующий акт, должны особое внимание обращать на то, чтобы он (акт) был направлен на устранение действительно актуального, значительного нарушения закона, обусловливающего процессуальную необходимость вмешательства прокурора и принятия им соответствующего решения. Может оказаться, что допущенное нарушение настолько незначительно, что может быть устранено и без вмешательства прокурора, но, тем не менее, прокурор приносит протест или выносит постановление, отвлекая тем самым не только должностных лиц, но и ограниченный штат прокуратуры от решения более существенных вопросов, тем самым распыляя усилия прокуратуры.

Эффективность прокурорского надзора зависит не только от качества проводимых прокурорами проверок исполнения законов, но и в большой мере от самих актов прокурорского реагирования. Теория и практика прокурорского надзора уделяют большое внимание тем условиям, соблюдение которых необходимо для эффективности актов прокурорского реагирования, повышения их качественности.

Основными из этих условий являются: своевременность внесения акта (хотя в законе не установлен срок давности для реагирования на правонарушение, акт реагирования на утратившее актуальность нарушение закона не может дать должного эффекта); точность и достоверность указываемых в нем фактов; юридическая обоснованность и исчерпывающая мотивированность вносимых в акте предложений прокурора; правильность выбранного пути внесения акта.

Для каждого из актов прокурорского реагирования на нарушение закона существуют свои специфические условия их применения. Так, при составлении представлений следует обращать внимание на то, чтобы в них ясно была выражена связь между нарушением закона и способствовавшими ему условиями и соответственно были сформулированы предложения прокурора. В постановлении о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности надо точно указать незаконные действия, наличие которых служит основанием для внесения данного постановления, и лицо, совершившее эти действия и т. д.

Акт прокурорского реагирования должен быть относительно кратким, содержать необходимые реквизиты: наименование прокуратуры, место и время составления акта, должностное положение, классный чин и фамилию прокурора, от которого он исходит, адресат. Акт должен иметь: вводную часть (здесь указываются фамилию, инициалы и должность лица или наименование органа, которому адресуется документ, название документа, дату и место его вынесения, а применительно к постановлению - должность, классный чин, фамилию, инициалы прокурора или его заместителя), описательно-мотивировочную часть ( содержит указание на источник информации о нарушении закона, кем и какое его положение нарушено, в чем состоит нарушение, ссылка на норму, которой руководствуется прокурор), заключительную (резолютивную) часть (содержит указание на то, что необходимо предпринять для устранения нарушения закона, причин нарушения и способствующих ему условий (в протесте, предписании, представлении), в отношении кого возбуждается уголовное дело, дисциплинарное производство, какому должностному лицу или органу документ направляется для рассмотрения или кому поручается расследование уголовного дела). В документе указывается также, что он подлежит обязательному рассмотрению в установленный законом срок и о результатах должно быть сообщено прокурору, разъясняется право на обжалование. Акт обязательно должен быть подписан прокурором или его заместителем.

Для эффективности актов прокурорского реагирования чрезвычайно важное значение имеет точное выполнение органом или должностным лицом, получившим такой акт, возложенных на него законом корреспондирующих обязанностей. На прокурорах соответственно лежит надзор за соблюдением этими органами указанных требований закона.

Копии актов прокурорского надзора и сообщение о результатах их рассмотрения направляются вышестоящим прокурорам, что, в свою очередь, дает возможность оперативно осуществлять контроль за работой подчиненных прокуроров и качеством составляемых ими актов, отзывать документы прокурорского реагирования, не отвечающие предъявляемым требованиям. Кроме того, поступающие материалы могут быть использованы вышестоящими прокурорами для проведения обобщений, подготовки представлений, принятия организационно-управленческих решений, направленных на улучшение организации работы.

Поскольку существует определенная специфика составления и правовое назначение каждого из актов прокурорского реагирования на нарушения закона, необходимо остановиться на характеристике каждого из них.

Протест. Прокурорам либо их заместителям в пределах своей компетенции предоставлено право опротестовывать правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей.

Протест - акт прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) поднадзорных субъектов, содержащий обязательное для рассмотрения требование об отмене противоречащего закону акта, решения или о приведении их в соответствие с законом либо о прекращении незаконно действия, восстановлении нарушенного права.

Принесению протеста должны предшествовать глубокие и квалифицированные проверки, посредством которых вскрываются и в полном объеме выявляются нарушения законодательства, устанавливаются лица, допустившие их.

В соответствии со ст. 39 Закона о прокуратуре, протест приносится в государственный орган, иную организацию, должностному лицу или индивидуальному предпринимателю, принявшим противоречащие законодательству правовой акт или решение (совершившим незаконное действие), либо в суд. При необходимости протест приносится двум или более органам либо должностным лицам на совместно изданный ими акт.

При выявлении нескольких незаконных актов, изданных одним и тем же органом или должностным лицом с одинаковыми нарушениями закона, может быть принесен один протест. Принесение протеста в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу прокурором, которому они не поднадзорны, производится через вышестоящего прокурора. Самостоятельное обращение прокурора в неподнадзорный ему орган или к неподнадзорному должностному лицу является превышением компетенции.

Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующим государственным органом, иной организацией, должностным лицом или индивидуальным предпринимателем не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а местными представительными органами - на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законодательства, прокурор или его заместитель вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору или его заместителю в письменной форме.

Принесение протеста приостанавливает исполнение опротестованных правового акта или решения (действия). Приостановление опротестованного акта означает прекращение его действия на время до рассмотрения. Действие нормативных актов приостанавливается во всех случаях, индивидуальные акты приостанавливаются, если они не исполнены или исполнены частично.

При рассмотрении коллегиальным органом протеста о дне заседания сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. Его неявка не препятствует рассмотрению протеста в назначенный срок. Принимая участие в рассмотрении протеста, прокурор, приводя соответствующую аргументацию, поддерживает принесенный им протест, и, не предопределяя решения этого коллегиального органа, высказывает свое мнение о путях восстановления законности и принятия правильного, соответствующего закону решения.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшими его прокурором или его заместителем либо вышестоящим прокурором.

В протесте прокурор требует отмены акта или решения должностного лица, когда он полностью не соответствует закону, иному нормативному правовому акту, или внесения в него изменений, дополнений, устраняющих противоправность.

Незаконным признается весь правовой акт, если при этом был нарушен закон по существу, были нарушены установленные законом сроки его применения, а также в случае его издания с превышением полномочий.

Встречаются акты, в которых закону противоречат лишь отдельные пункты, в связи с чем опротестованию подлежит та часть акта, которая не соответствует закону.

Иногда издаются акты, в которых содержатся неточные формулировки или неправильные ссылки на нормативные акты, искажается сущность закона. В этих случаях прокурор требует в протесте привести изданный акт в точное соответствие с законом.

Удовлетворение протеста заключается в издании другого акта отменяющего, изменяющего или дополняющего опротестованный, либо прекращении незаконного действия, носящего продолжаемый характер. Отмена, изменение или дополнение актов, не исполненных до рассмотрения протеста, автоматически устраняет правонарушение. Если же издание акта или совершение действия повлекло последствия, то в протест включается требование об их устранении, о восстановлении нарушенного права.

Если опротестованный акт направлен издавшим его органом или должностным лицом другим органам, предприятиям, учреждениям, организациям или должностным лицам либо опубликован в печати, то в протесте требуется оповестить получателей либо поместить в печати сообщение о его отмене или изменении.

В случае отклонения протеста прокурора или его заместителя, принесенного в порядке, предусмотренном Законом о прокуратуре (за исключением протеста на судебные постановления), либо нерассмотрения его в установленный срок прокурор или его заместитель могут принести протест в вышестоящий государственный орган, иную организацию (вышестоящему должностному лицу).

Если в сроки, предусмотренные пунктом 3 ст. 39 Закона о прокуратуре, вышестоящий государственный орган, иная организация (вышестоящее должностное лицо) не отменят опротестованные правовой акт или решение (действие), прокурор или его заместитель, принесшие такой протест, вправе обратиться с заявлением в соответствующий суд об отмене противоречащих законодательству правового акта или решения (действия). Подача прокурором или его заместителем заявления в суд приостанавливает действие опротестованных правового акта или решения (действия).

Принесение, рассмотрение и разрешение протеста и заявления прокурора в суде осуществляются в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Прокурор вправе принести протест на незаконный акт в любое время. Он не связан сроком его издания, но эффективность в борьбе с нарушениями закона требует, чтобы противоречащие закону акты опротестовывались немедленно после их выявления.

После отмены по протесту прокурора незаконного, но уже реализованного акта, прокурор осуществляет надзор за фактическим восстановлением нарушенной законности.

Протест в порядке надзора за исполнением законодательства должен содержать: наименование органа, куда он вносится; название акта «Протест прокурора»; наименование опротестованного акта; указание, кем он издан, номер и дату его издания; изложение содержания опротестованного акта или его части, являющейся незаконной; обоснование протеста, т.е. изложение оснований, в силу которых опротестованный акт признается противоречащим действующему законодательству, с обязательные указанием нарушенного закона; предложение прокурора по поводу устранения допущенного нарушения закона; предложение прокурора о привлечении виновного нарушителя к законной ответственности (в необходимых случаях); требование рассмотреть протест в установленный срок и сообщить о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора; дата направления протеста.

Представление. Прокурорам либо их заместителям в пределах своей компетенции предоставлено право в установленном порядке вносить представления, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами.

Представление - это акт прокурорского надзора, содержащий анализ нарушений закона, причин этих нарушений и способствующих им условий, а также требование об их устранении. В представлении приводятся данные о распространенности нарушений закона и наиболее характерные факты. В нем не должно быть декларативных утверждений, общих призывов, предположений и оговорок.

Представление готовится на основании материалов обстоятельно проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок исполнения требований законов. Однако возможно использование данной формы реагирования и по отдельным нарушениям законности, которые, по мнению прокурора, заслуживают внимания соответствующих органов.