Адміністративно-правове регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.922+342.95

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції

Завгородній Віталій Анатолійович

Дніпропетровськ - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук Заброда Дмитро Григорович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, начальник докторантури та ад'юнктури.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Стеценко Семен Григорович, Національна академія прокуратури України, завідувач кафедри теорії держави і права;

кандидат юридичних наук, доцент Ващенко Сергій Володимирович, Запорізький юридичний інститут Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, доцент кафедри адміністративного права і процесу.

Захист відбудеться “29” жовтня 2010 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ за адресою: 49005, м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, просп. Гагаріна, 26).

Автореферат розісланий “28” вересня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.М. Школа



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В Україні корупція є однією з проблем, яка потребує невідкладного розв'язання. Вона становить значну загрозу демократії, реалізації принципу верховенства права, національній безпеці та становленню громадянського суспільства. Тому створення дієвої системи запобігання корупції, розроблення комплексних заходів для протидії цьому явищу, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків є одним із пріоритетів держави.

Незважаючи на зменшення кількості направлених органами внутрішніх справ до суду адміністративних протоколів за порушення Закону України “Про боротьбу з корупцією” (2005 р. - 2479, 2009 р. - 2249) та виявлених злочинів у сфері службової діяльності (2005 р. - 17922, 2009 р. - 14159), Україна продовжує сприйматися у світі як держава з високим рівнем корупції.

Однією з причин такого становища є недостатня співпраця органів, які ведуть боротьбу з корупцією, з об'єднаннями громадян. Інтенсифікація процесів взаємодії безпосередньо пов'язана із виконанням Україною обов'язку сприяти активній участі інституцій громадянського суспільства у запобіганні корупції й боротьбі з нею, який міститься в Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 р.

Відповідно до Концепції подолання корупції в Україні “На шляху до доброчесності” від 11 вересня 2006 р. № 742 в Україні діє близько двохсот неурядових організацій, які декларують свою антикорупційну спрямованість. Найбільшу кількість таких, що активно беруть участь у протидії корупції, створено: м. Київ та Київська область - 17, Хмельницька - 9, Донецька - 7, Сумська - 6, Луганська - 6, АР Крим - 5, Дніпропетровська - 5, Кіровоградська - 4, Полтавська - 3. Однак ефективного механізму їх взаємодії з органами внутрішніх справ у сфері протидії корупції до цього часу не створено.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертації є праці фахівців у галузі теорії права, теорії управління та адміністративного права: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва М.І. Ануфрієва, О.О. Бандурки, Ю.П. Битяка, С.В. Ващенка, О.М. Ващук, І.П. Голосніченка, В.Л. Грохольского, Є.Є. Додіної, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, А.Т. Комзюка, В.Г. Култишева, Є.В. Курінного, О.М. Литвака, О.В. Негодченка, В.М. Плішкіна, Ю.І. Римаренка, С.С. Рогульського, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценка, А.В. Стойки, В.Я. Тація, В.К. Шкарупи, О.Н. Ярмиша та ін.

Питання взаємодії органів внутрішніх справ з громадськими організаціями досліджували О.М. Бандурка, В.А. Глазков, С.К. Гречанюк, В.К. Колпаков, М.В. Корнієнко, В.М. Круглий, О.М. Музичук, В.І. Надрага, В.О. Негодченко, М.М. Новіков, О.В. Поволоцький, О.Д. Поліщук, В.Г. Поліщук, А.В. Сергєєв та ін.

Залученню громадських організацій до протидії корупції та їх взаємодії з державними та правоохоронними органами присвячено роботи Д.Г. Заброди, О.Г. Кальмана, М.І. Камлика, Р. Клітгаарда, М.І. Мельника, Є.В. Невмержицького, О.Я. Прохоренка, О.Ю. Тодики та ін.

Разом з тим адміністративно-правові засади регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції комплексно не вивчалися. Недослідженими залишаються механізм адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції, поняття, принципи форми та правові основи взаємодії цих суб'єктів.

Зазначені обставини обумовили вибір теми дисертації та свідчать про її актуальність як для дослідження адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції, так і для визначення нових підходів щодо його розвитку та вдосконалення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до розділу 3 Концепції подолання корупції в Україні “На шляху до доброчесності”, схваленої Указом Президента України від 11.09.2006 р. № 742/2006, п. 14 Плану заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні “На шляху до доброчесності” на період до 2011 року, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.08.2007 р. № 657-р, наказу МВС України від 05.07.2004 р. № 755 “Про затвердження Пріоритетних напрямів наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років”, наказу МВС України від 29.07.2010 р. № 347 “Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років” та п. 3.37 Плану проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2010 рік.

Тему дисертації затверджено Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 25.01.2007 р. (протокол № 1), уточнено 26.11.2009 р. (протокол № 9).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у з'ясуванні особливостей адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції та розробці науково-обґрунтованих рекомендацій для його вдосконалення.

Реалізація цієї мети зумовила необхідність вирішення завдань, спрямованих на:

визначення стану наукових досліджень питань взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції;

формулювання поняття та систематизацію принципів взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції;

встановлення форм взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції;

формулювання поняття адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції;

з'ясування сутності механізму адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції й характеристику його елементів;

вивчення досвіду участі громадських організацій у заходах щодо протидії корупції в інших державах та розробку шляхів його впровадження в Україні;

визначення напрямів оптимізації організації взаємодії органів внутрішніх справ з громадськими організаціями у протидії корупції;

розробку пропозицій для вдосконалення правових основ взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що формуються в процесі взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції.

Методи дослідження. У дисертації використовувався комплекс методів наукового пізнання. Основним методом є загальнонауковий діалектичний метод, що дозволив виявити закономірності в адміністративно-правовому регулюванні взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1). За допомогою логіко-семантичного методу визначено ознаки та сформульовано поняття взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції (підрозділ 1.2). Порівняльно-правовий метод дозволив вивчити досвід зарубіжних країн щодо правового регулювання діяльності громадських організацій та їх співпраці з правоохоронними органами у сфері протидії корупції (підрозділ 3.1). Методи аналізу та групування використовувалися для класифікації існуючих в Україні громадських організацій, що діють у сфері протидії корупції та з'ясування системи принципів і форм взаємодії ОВС з громадськими організаціями у цій сфері (підрозділи 1.2, 1.3). Соціологічний метод застосовувався для з'ясування стану протидії корупції в Україні ОВС та громадськими організаціями, а також практики взаємодії між цими суб'єктами (підрозділи 2.2, 3.2, 3.3). Застосування структурно-функціонального методу дозволило визначити елементи механізму адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції (підрозділ 2.2).

Нормативною основою дослідження є міжнародні правові акти щодо протидії корупції, ратифіковані Верховною Радою України, Конституція України, закони України та підзаконні акти, в тому числі й МВС України, що регулюють взаємовідносини громадських організацій та органів внутрішніх справ у протидії корупції.

При розробці пропозицій для вдосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції використовувалися проекти антикорупційних правових актів, законодавство та досвід участі громадських організацій у заходах щодо протидії корупції країн Співдружності Незалежних Держав (Росія, Казахстан, Узбекистан), Європейського Союзу (Польща, Чехія, Латвія, Словаччина), Сполучених Штатів Америки та інших.

Емпіричну основу дисертації склали статистичні дані: МВС України щодо виявлених корупційних правопорушень та злочинів у сфері службової діяльності за 2005-2009 рр.; Верховного Суду України щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією, за 2004-2009 рр.; результати опитування 273 працівників ДСБЕЗ, УБОЗ й ДЗГтаМД МВС України і 229 членів громадських організацій в АР Крим, Дніпропетровській, Київській, Полтавській, Хмельницькій та Чернігівській областях; статути, плани, програми, звіти та проекти громадських організацій, що діють у сфері протидії корупції.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших в Україні комплексних досліджень адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції. У роботі сформульовано ряд наукових положень і висновків, що відображають її наукову новизну, зокрема:

вперше:

доведено, що громадські організації, які діють у сфері протидії корупції, є правозахисними громадськими організаціями зі спеціальним правовим статусом, який характеризується сферою їх діяльності (протидія корупції) та наявністю у них деяких делегованих правоохоронних функцій (профілактичної, контрольної, нормотворчої, інформаційної);

запропоновано взаємодію ОВС і громадських організацій у протидії корупції розуміти як урегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини суб'єктів зі спеціальним правовим статусом, що формуються у процесі їх спільної діяльності щодо виявлення, запобігання та припинення корупційних правопорушень;

розроблено проект наказу МВС України, що затверджує Інструкцію “Про організацію взаємодії органів внутрішніх справ з громадськими організаціями у сфері протидії корупції”, у якій передбачено: а) загальні положення щодо мети, основних принципів та правових підстав взаємодії; б) форми взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у сфері протидії корупції; в) порядок організації взаємодії; г) критерії оцінки взаємодії ОВС та громадських організацій у сфері протидії корупції;

обґрунтовано класифікацію громадських організацій, які протидіють корупції в Україні, за: 1) способом створення; 2) територіальним рівнем діяльності; 3) суб'єктом ініціативності; 4) формою; 5) порядком фінансування діяльності;

запропоновано доповнити Закон України “Про засади запобігання та протидії корупції” статтею 15-1 “Обов'язки громадських організацій, що беруть участь у заходах щодо запобігання та протидії корупції” та частиною 3 ст. 17 “Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції”, а також Кодекс України про адміністративні правопорушення статтею 186-7 “Відповідальність громадських організацій за систематичне неналежне виконання статутних зобов'язань чи надання завідомо неправдивої інформації про факт вчинення корупційного правопорушення”;

удосконалено:

зміст таких елементів адміністративно-правового статусу громадських організацій, що діють у сфері протидії корупції, як обов'язки, гарантії та відповідальність;

систему принципів взаємодії органів внутрішніх справ і громадських організацій у протидії корупції шляхом визначення їх пріоритетності, а саме: 1) загальні принципи: законність, плановість, доступ до інформації, безперервність, прозорість діяльності, гласність, науковість, комплексність, системність; 2) спеціальні принципи: спільність інтересів, координація дій, оптимальне використання можливостей взаємодіючих суб'єктів, конфіденційність, державний захист осіб, які надають допомогу у здійсненні заходів щодо запобігання та протидії корупції, державне стимулювання, паритетність, активність;

напрями оптимізації взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції, а саме: а) створення спільних регіональних та всеукраїнських антикорупційних Інтернет-сайтів; б) видання спільних антикорупційних газет та журналів, де б публікувалися звіти про результати діяльності; в) проведення телефонних “гарячих ліній” антикорупційної спрямованості за участю представників ОВС та громадських організацій; г) запровадження системи звітності щодо здійснених заходів та їх результатів; д) запровадження єдиних критеріїв оцінювання з боку керівництва ОВС щодо організації взаємодії підпорядкованих підрозділів ОВС з громадськими організаціями, які протидіють корупції; є) відзначення діяльності найбільш активних працівників ОВС та членів громадських організацій; ж) участь працівників ОВС у роботі антикорупційних громадських приймалень;

дістали подальшого розвитку:

характеристика форм взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у сфері протидії корупції, основними з яких є: 1) спільне планування та здійснення заходів щодо запобігання та виявлення фактів корупції в органах публічної влади; 2) обмін інформацією та досвідом щодо запобігання та протидії корупційним проявам; 3) проведення спільних семінарів, навчань, зборів, консультацій і нарад антикорупційної спрямованості з питань покращення організації протидії корупції; 4) здійснення спільних наукових досліджень; 5) співробітництво ОВС і громадських організацій з міжнародними та зарубіжними організаціями, що декларують антикорупційну спрямованість;

дослідження досвіду зарубіжних держав щодо діяльності громадських організацій у сфері протидії корупції, з урахуванням якого пропонується: а) створювати представництва в кожному регіоні України для всеукраїнських громадських організацій; б) забезпечити державну підтримку діяльності найбільш активних організацій шляхом часткового фінансування їхніх проектів; в) забезпечити безумовне оперативне реагування органів влади на інформацію про факти корупції, що надається громадськими організаціями, з обов'язковим звітом про виконані дії.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони використовуються у:

- правотворчій діяльності - для вдосконалення Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції” (Лист Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, вих. № 04 - 19/14 - 1487 від 02.07.2010);

- науково-дослідній діяльності - для подальших наукових досліджень у сфері протидії корупції (Акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ № 8 від 10.12.2009);

- правозастосовній діяльності - для вдосконалення організації взаємодії органів внутрішніх справ з громадськими організаціями у протидії корупції (Акт впровадження ГУМВС України в Дніпропетровській області від 22.04.2008). Дисертантом підготовлено методичні рекомендації “Взаємодія органів внутрішніх справ з громадськими організаціями у протидії корупції”, які впроваджено в діяльність Управління Державної служби боротьби з економічною злочинністю ГУМВС України в Запорізькій області (Акт впровадження № 5/4828 від 09.10.2009) та Управління по боротьбі з організованою злочинністю ГУМВС України в Дніпропетровській області (Акт впровадження № 714 від 14.12.2009);

- навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративна діяльність ОВС” та “Адміністративне право + Модуль Адміністративна відповідальність” у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, а також підготовці відповідних розділів підручників та навчальних посібників (Акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ № 47 від 20.10.2009).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дослідження обговорювалися на засіданнях кафедр адміністративної діяльності ОВС та адміністративного права і адміністративного процесу Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, а також оприлюднені на науково-практичних конференціях і семінарах: “Державна політика у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні” (м. Дніпропетровськ, 2008), “Актуальні проблеми протидії злочинності в Україні” (м. Дніпропетровськ, 2008), “Актуальні проблеми адміністративного законодавства: шляхи його вдосконалення” (м. Івано-Франківськ, 2009), “Юридична наука та правоохоронна діяльність” (м. Дніпропетровськ, 2009), “Актуальні проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних умовах” (м. Запоріжжя, 2009), “Актуальні проблеми охорони громадського порядку та досудового провадження” (м. Дніпропетровськ, 2010).

Публікації. Основні результати дисертації викладено у шести наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, та шести тезах доповідей.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 268 сторінок, з яких основний текст - 192 сторінки, додатки - 51 сторінка. Список використаних джерел складається з 234 найменувань і займає 25 сторінок.

громадський внутрішній справа корупція

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета, завдання дослідження, його об'єкт та предмет, використані методи, нормативна та емпірична основи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну; визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. “Характеристика взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Стан наукових досліджень питань взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” комплексно проаналізовано погляди, думки, ідеї вчених-правознавців, які у своїх роботах в тому чи іншому аспекті розглядали взаємодію органів внутрішніх справ та громадськості у протидії корупції.

Виокремлено чотири основні групи науковців, які досліджували: 1) корупцію як явище та механізми її подолання за допомогою інститутів громадськості (М.І. Камлик, М.І. Мельник, Є.В. Невмержицький, С.С. Рогульський та ін.); 2) питання правового статусу громадських організацій та їх зв'язок з органами державної влади (Є.Є. Додіна, О.М. Ващук, А.Ю. Русаков та ін.); 3) питання про місце та значення громадянського суспільства і його інституцій у протидії корупції (В.І. Борисов, Ю.М. Бисага, О.Г. Кальман, С.І. Марченко, І.М. Різак та ін.); 4) питання взаємодії громадян та їхніх об'єднань з органами державної влади, а також розглядали взаємодію органів внутрішніх справ з громадськістю як необхідну умову протидії корупції (О.М. Бандурка, О.О. Бабінова, Д.Г. Заброда, В.І. Надрага, М.М. Новіков, О.Я. Прохоренко та ін.).

Разом з тим, недостатньо вивченими залишаються питання: адміністративно-правового статусу громадських організацій, які головним завданням своєї діяльності декларують протидію корупції в Україні; зарубіжного досвіду діяльності громадських організацій у цій протидії і їх взаємодії з поліцією (міліцією) та іншими правоохоронними органами.

Зроблено висновок, що поряд з достатньою кількістю наукових праць щодо спільної діяльності об'єднань громадян з органами державної влади, взаємодія ОВС та громадських організацій у протидії корупції потребує самостійного дослідження. Зокрема, відсутні дослідження, в яких би комплексно вивчалися питання щодо поняття, форм та принципів взаємодії ОВС з громадськими організаціями у протидії корупції, а також механізму адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції.

У підрозділі 1.2. “Поняття та принципи взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” сформульовано поняття взаємодії ОВС та громадських організацій у цій сфері та систематизовано принципи взаємодії цих суб'єктів протидії корупції залежно від пріоритетності.

Обґрунтовано, що взаємодія ОВС та громадських організацій у сфері протидії корупції має такі особливості: 1) це відносини, пов'язані з виконанням правоохоронних функцій; 2) наявність двох суб'єктів, які не підпорядковані один одному; 3) погодженість спільних заходів за метою, місцем та часом; 4) спрямованість зусиль взаємодіючих суб'єктів на протидію корупції на всіх рівнях публічної влади; 5) врегулювання переважно нормами адміністративного права; 6) врахування при організації взаємодії раціонального розподілу сил, засобів та можливостей кожного суб'єкта.

Наголошено на тому, що принципи взаємодії ОВС та громадських організацій у сфері протидії корупції є: а) невід'ємною частиною та підґрунтям спільної діяльності визначених суб'єктів, дотримання яких зумовить ефективність взаємодії між ними; б) взаємопов'язаними й зумовлюють один одного; в) певною системою, в якій кожен принцип має власне значення.

Шляхом аналізу нормативно-правових актів, що регулюють діяльність ОВС, проектів, статутів та програм громадських організацій, які діють у сфері протидії корупції, а також опитування представників громадських організацій та працівників ОВС визначено ієрархію загальних та спеціальних принципів взаємодії розглядуваних суб'єктів протидії корупції.

Зроблено висновок про необхідність закріплення основних принципів взаємодії у нормативно-правовому акті, який регулюватиме взаємодію органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції.

У підрозділі 1.3. “Форми взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” характеризуються зовнішні прояви взаємодії ОВС та громадських організацій при здійсненні заходів щодо протидії корупції.

На підставі аналізу дефініцій “форма” та “форма взаємодії” запропоновано під формами взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції розуміти засновані на офіційному співробітництві правові та організаційні способи і напрями зв'язку між ними, що забезпечують узгоджену діяльність через зовнішні конкретні прояви функцій у спільних діях щодо протидії корупції.

Форми взаємодії ОВС та громадських організацій у сфері протидії корупції охарактеризовано стосовно напрямів їх спільної діяльності: нормозастосовному, профілактичному, нормотворчому.

Запропоновано структуру типового плану заходів щодо взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції, а саме: мета та завдання взаємодії; необхідні матеріальні й нематеріальні (інтелектуальні, інформаційні) ресурси; виконавці й терміни виконання заходів; порядок здійснення взаємного моніторингу; порядок звітності про виконання заходів.

Встановлено, що співробітництво ОВС та громадських організацій у цій сфері охоплює такі їхні спільні дії: 1) вивчення та оцінка корупціогенної обстановки; 2) проведення антикорупційної агітації і пропаганди; 3) здійснення загальної та індивідуальної профілактики корупції; 4) виявлення осіб, які вчиняють корупційні діяння; 5) визначення причин та умов корупційних деліктів.

Визначено роль інформаційної взаємодії в організації діяльності суб'єктів, що розглядаються, та здійснено їх характеристику за: 1) ініціатором надання інформації; 2) її призначенням; 3) змістом інформації.

На підставі аналізу правових основ діяльності органів внутрішніх справ, зроблено висновок, про те що організація взаємодії ОВС з громадськими організаціями у сфері протидії корупції покладається на такі підрозділи МВС України: Департамент державної служби боротьби з економічною злочинністю, Департамент зв'язків з громадськістю та міжнародної діяльності, Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю.

Наголошено на тому, що проведення спільних наукових досліджень з проблем протидії корупції є однією з форм взаємодії ОВС та громадських організацій. Ініціатором взаємодії у цьому випадку насамперед повинні виступати науково-дослідні установи та навчальні заклади системи МВС.

Зроблено висновок, що визначені види форм взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції мають значення як у теоретичному, так і практичному аспекті та повинні бути закріплені у відповідному нормативно-правовому акті.

Розділ 2. “Поняття та механізм адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” складається з двох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Поняття адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” присвячено дослідженню сутності та особливостей правового регулювання взаємодії визначених суб'єктів та формулюванню його поняття.

Зважаючи на основні підходи щодо розуміння сутності правового регулювання в загальній теорії права і в теорії адміністративного права, визначено поняття адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції як впливу держави за допомогою правових засобів на суспільні відносини, які складаються між суб'єктами взаємодії у сфері протидії корупції, з метою їх впорядкування, охорони та розвитку в інтересах суспільства і держави.

До основних ознак, притаманних адміністративно-правовому регулюванню взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції, віднесено: 1) вплив держави на суспільні відносини, що складаються між суб'єктами взаємодії; 2) здійснення за допомогою правових засобів, сукупність яких складає механізм; 3) спрямованість на впорядкування і розвиток відносин між ОВС та громадськими організаціями; 4) встановлення юридичних прав та обов'язків учасників взаємодії у сфері протидії корупції.

Наголошено, що в основі адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій покладено метод децентралізованого регулювання, побудований на координації і узгодженні цілей та інтересів щодо протидії корупції.

У підрозділі 2.2. “Механізм адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції та його елементи” сформульовано поняття механізму адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції та охарактеризовано його елементи.

Механізм адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції розглянуто як сукупність правових засобів, за допомогою яких забезпечується функціонування та розвиток взаємодії між ними. Його структуру складають такі елементи: а) норми адміністративного права, що закріплюють права та обов'язки учасників взаємодії у протидії корупції; б) адміністративно-правові відносини, що складаються в процесі спільної діяльності суб'єктів взаємодії у сфері протидії корупції; в) акти реалізації прав та обов'язків учасників взаємодії, що виражаються у втіленні приписів норм адміністративного права у процесі взаємодії суб'єктів протидії корупції.

Доведено, що провідне місце у врегулюванні відносин, що розглядаються, посідають адміністративно-правові норми, оскільки саме вони встановлюють загальні правила спільної діяльності визначених суб'єктів. Рівні нормативно-правового забезпечення взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції розглянуто з урахуванням їхньої ієрархії: а) конституційний; б) міжнародно-правовий; в) законодавчий; г) підзаконний; д) відомчий (галузевий); є) локальний.

Зроблено висновок, що в Україні діє ряд нормативно-правових актів, що регулюють відносини органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції. Однак, на жодному рівні немає нормативних актів, які б чітко визначали поняття, принципи і форми взаємодії громадських організацій з ОВС у сфері протидії корупції. У зв'язку з цим, пропонується прийняття на відомчому рівні відповідного нормативно-правового документа.

Визначено, що об'єктом адміністративно-правових відносини ОВС і громадських організацій у протидії корупції є спільна діяльність щодо виявлення, запобігання та припинення корупційних правопорушень. Крім того, ці відносини мають такі особливості: а) є регулятивними; б) двосторонніми; в) горизонтальними; г) складаються між органом державної влади та недержавною організацією; д) реалізовуються на засадах рівності сторін (паритетності).

Адміністративно-правові відносини суб'єктів взаємодії розглянуто у контексті правових статусів кожного з учасників взаємодії. Визначено, що правовий статус ОВС як суб'єкта протидії корупції є достатньо дослідженим вченими-адміністративістами. Разом з тим статус громадських організацій як суб'єкта протидії корупції залишається поза увагою.

Адміністративно-правовий статус громадських організацій, що діють у сфері протидії корупції, розглянуто як сукупність прав, юридичних обов'язків та гарантій, що визначені нормами адміністративного права для здійснення заходів щодо протидії корупції. Доведено, що громадські організації, які діють у сфері протидії корупції в Україні, є правозахисними громадськими організаціями зі спеціальним правовим статусом.

З метою підвищення ефективності діяльності громадських організацій, що діють у сфері протидії корупції, запропоновано законодавчо закріпити їхні обов'язки та можливість притягнення їх до адміністративної відповідальності за систематичне неналежне виконання статутних зобов'язань чи надання завідомо неправдивої інформації про факт вчинення корупційного правопорушення.

Обґрунтовано необхідність прийняття типового статуту, в якому доречно визначити поняття, основні завдання, права та обов'язки, а також статутні органи організацій, що беруть участь у заходах щодо протидії корупції, який пропонується затвердити Постановою Кабінету Міністрів України.

Акти реалізації прав та обов'язків учасників взаємодії розглянуто як фактичні, юридично значущі спільні дії ОВС і громадських організацій у протидії корупції в межах приписів відповідних правових норм. Визначено форми реалізації прав та обов'язків, які притаманні цим суб'єктам взаємодії у протидії корупції: а) додержання норм права (наприклад: отримання суб'єктами взаємодії в установленому законом порядку інформації про факти корупційних правопорушень та діяльність щодо їх виявлення та запобігання); б) використання норм права (наприклад: право суб'єктів взаємодії здійснювати спільні заходи щодо виявлення корупційних проявів та встановлення осіб, які їх вчинили; проводити спільні наукові дослідження); в) виконання норм права (наприклад: обов'язок суб'єктів взаємодії оприлюднювати достовірну інформацію про вжиті заходи щодо протидії корупції).

Розділ 3. “Удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 3.1. “Зарубіжний досвід участі громадських організацій у заходах щодо протидії корупції та напрямки його впровадження в Україні” присвячений характеристиці діяльності закордонних громадських організацій, основним завданням яких є протидія корупційним проявам та зниження рівня корупції.

З урахуванням специфіки правового регулювання, позитивного досвіду діяльності та можливості його використання в Україні у роботі розглянуто: 1) участь громадських організацій у протидії корупції в державах СНД; 2) антикорупційні громадські рухи в Центральній Європі; 3) громадські ініціативи у сфері протидії корупції у США та країнах Західної Європи).

Визначено, що найбільша активність громадських організацій у сфері протидії корупції на теренах СНД спостерігається в Росії. Серед особливостей діяльності російських антикорупційних громадських організацій слід виділити: некомерційність, переважання загальнодержавних організацій з обов'язковими регіональними представництвами у великих містах; наявність зв'язків з аналогічними зарубіжними та міжнародними організаціями; тенденція щодо об'єднання кількох громадських організацій у союзи, коаліції тощо, а також наявність колегіального органу управління.

Встановлено, що активним є розвиток громадських організацій у сфері протидії корупції в таких пострадянських країнах, як Казахстан та Азербайджан, і розглянуто специфіку та нормативну основу їх діяльності.

Громадська діяльність щодо протидії корупції в Центральній Європі є найбільш активною у Польщі, Словаччині, Чехії. Визначено, що основними напрямками їх діяльності є: постійний моніторинг за діяльністю органів центральної влади та місцевого самоврядування, громадське просвітництво та формування негативної громадської думки щодо проявів корупції, участь у реалізації державних програм по боротьбі з корупцією, виділення грантів безпосередньо на протидію корупції, участь у проведенні та підготовці незалежних експертних оцінок.

Визначено, що залучення громадськості до протидії корупції у Західній Європі та США здійснюється шляхом реалізації різних спеціалізованих програм. Система протидії корупції з боку громадських організацій складається із: звітності та гласності у питаннях виявлення корупції та обговорення наслідків виконання програмних заходів; моніторингу можливих точок виникнення корупційних дій у державних організаціях і контролю за діяльністю осіб, що перебувають у цих точках; оприлюднення матеріалів, пов'язаних з корупційними діями, якщо вони не зачіпають систему національної безпеки; залучення до антикорупційної діяльності ЗМІ, що здійснюють незалежні розслідування; здійснення комплексних наукових розробок з антикорупційної тематики.

Запропоновано такі напрями впровадження в Україні зарубіжного досвіду участі громадських організацій у протидії корупції: а) віднесення громадських організацій, що діють у сфері протидії корупції, виключно до неурядових (недержавних), некомерційних організацій; б) закріплення в законодавстві вимоги для всеукраїнських громадських організацій створювати представництва в кожному регіоні України; в) забезпечення державної підтримки діяльності найбільш активних організацій шляхом часткового фінансування їхніх проектів; г) забезпечення безумовного оперативного реагування органів влади на інформацію про факти корупції, що надається громадськими організаціями, з обов'язковим звітом про виконані дії.

У підрозділі 3.2. “Напрями оптимізації організації взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” запропоновано комплекс заходів щодо підвищення ефективності організації взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції.

За результатами опитування членів громадських організацій та працівників підрозділів ОВС визначено заходи щодо вдосконалення інформаційної взаємодії у сфері протидії корупції, які є пріоритетними в такій послідовності: а) розширення досвіду використання Інтернет-ресурсів (51,1 та 48,0% респондентів відповідно); б) більш ефективне використання засобів масової інформації: видання спільних антикорупційних газет та журналів (28,8 та 31,8% респондентів відповідно); в) запровадження телефонних “гарячих ліній” антикорупційної спрямованості (20,1 та 20,2 % респондентів відповідно).

Встановлено, що для моніторингу та підтримання зв'язків між громадськими організаціями та органами внутрішніх справ доцільно створювати спільні регіональні та всеукраїнські антикорупційні Інтернет-сайти, головною метою яких стало б отримання скарг від громадян щодо корупційних правопорушень, звітування про реалізацію наданої інформації, а також просвітництво громадян про корупцію та її юридичні наслідки. Враховуючи принципи конфіденційності при зверненні, запропоновано структуру електронної скарги (звернення).

Наголошується, що одним із головних способів покращення взаємодії є заохочення найбільш активних громадських організацій, які протидіють корупції, за такими критеріями: співвідношення кількості запланованих і проведених спільних антикорупційних заходів та їхні результати; реалізація державних та партнерських програм антикорупційної спрямованості; активність організації щодо висвітлення фактів корупції через ЗМІ; участь у нормативно-проектній роботі.

Констатовано, що покращенню просвітницької діяльності сприятиме участь працівників ОВС у роботі антикорупційних громадських приймальнях. Цю пропозицію підтримали 49,5 % опитаних працівників ОВС та 71,2 % членів громадських організацій.

У підрозділі 3.3. “Шляхи вдосконалення правових основ взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції” сформульовано пропозиції стосовно ряду змін та доповнень до законодавства, яке регулює взаємодію ОВС та громадських організацій у протидії корупції.

Визначено, що вдосконалення нормативного забезпечення взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у сфері протидії корупції повинно забезпечуватися поетапним удосконаленням законодавства на двох основних його рівнях: законодавчому та відомчому.

На законодавчому рівні необхідно внести зміни та доповнення до Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції”, а саме: в абзаці 1 частини 1 та в частині 2 статті 15 Закону змінити словосполучення “об'єднання громадян” на словосполучення “громадські організації” (внесення змін обумовлюються некоректністю визначення політичних партій як суб'єкта протидії корупції з боку громадськості, враховуючи мету створення відповідно до Закону України “Про об'єднання громадян”); доповнити Закон статтею 15-1 “Обов'язки громадських організацій, що беруть участь у заходах щодо запобігання та протидії корупції” з метою визначення повноти правового статусу громадських організацій як суб'єкта запобігання та протидії корупції та унеможливити випадки створення формальних організацій, що має місце на сьогодні в Україні; доповнити статтю 17 “Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції” Закону частиною 3, в якій визначити заходи забезпечення безпеки осіб, що надають допомогу в запобіганні та протидії корупції, за яку законом встановлено адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність.

На підставі аналізу 57 статутів і 39 програм громадських організацій України, які діють у сфері протидії корупції, та неурядових антикорупційних організацій зарубіжних держав запропоновано основні завдання громадських організацій, які беруть участь у заходах щодо протидії корупції. Їх рекомендовано визначати в статутах, а саме: 1) захист прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб та прав чи інтересів юридичних осіб, що були порушені або зазнали шкоди внаслідок вчинених корупційних правопорушень; 2) сприяння діяльності правоохоронним органам України у запобіганні та протидії корупції; 3) організація проведення соціологічних, економічних, правових, гуманітарних та інших досліджень у сфері запобігання та протидії корупції; 4) здійснення аналізу чинного законодавства України та участь у підготовці проектів нормативних актів з питань протидії корупції; 5) розробка та реалізація програм, спрямованих на запобігання та протидію корупції в Україні; 6) взаємодія з державними та недержавними інституціями, засобами масової інформації з метою обміну досвідом та інформацією з питань запобігання та протидії корупції; 7) ведення спільної антикорупційної діяльності з українськими та іноземними громадськими організаціями; 8) реалізація просвітницьких заходів серед громадян України щодо протидії корупційним правопорушенням; 9) захист законних прав та інтересів членів організації.

Визначено, що основна мета діяльності громадської організації, яка бере участь у заходах щодо запобігання та протидії корупції, полягає в об'єднанні зусиль членів організації та уповноважених представників для сприяння правоохоронним органам України у протидії корупції, а також захист прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб та прав чи інтересів юридичних осіб, що були порушені або зазнали шкоди внаслідок корупційних правопорушень.

Другим етапом удосконалення правових основ взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у сфері протидії корупції є затвердження Інструкції “Про організацію взаємодії ОВС з громадськими організаціями у сфері протидії корупції”, до якої включити такі розділи: загальні положення; форми взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у сфері протидії корупції; організація здійснення взаємодії органів внутрішніх справ та громадських організацій у сфері протидії корупції; критерії оцінки взаємодії.



ВИСНОВКИ

У дисертації надано нове вирішення наукового завдання, що виявилося у характеристиці адміністративно-правового регулювання взаємодії органів внутрішніх справ і громадських організацій у протидії корупції, та розроблено науково-обґрунтовані рекомендації для його вдосконалення. Основні з них такі:

1. Визначено, що підвищення рівня протидії корупції сьогодні можливе лише шляхом консолідації зусиль правоохоронних органів та інститутів громадянського суспільства. Взаємодіючи з громадськими організаціями, ОВС здатні об'єднати наявні в них сили та засоби для протидії цьому явищу в державі.

2. Взаємодію ОВС і громадських організацій у протидії корупції запропоновано розуміти як врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини суб'єктів зі спеціальним правовим статусом, що формуються у процесі їх спільної діяльності щодо виявлення, запобігання та припинення корупційних правопорушень.

3. Запропоновано систему принципів взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції залежно від пріоритетності, а саме: 1) загальні принципи: законність, плановість, доступ до інформації, безперервність, прозорість діяльності, гласність, науковість, комплексність, системність; 2) спеціальні принципи: спільність інтересів, координація дій, оптимальне використання можливостей взаємодіючих суб'єктів, конфіденційність, державний захист осіб, які надають допомогу у здійсненні заходів щодо запобігання та протидії корупції, державне стимулювання, паритетність, активність.

4. Під формами взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції слід розуміти правові та організаційні способи і напрями зв'язку між двома взаємодіючими суб'єктами, які засновані на офіційному співробітництві, що забезпечують узгоджену діяльність через зовнішній конкретний прояв функцій у спільних діях щодо протидії корупції. Основними формами взаємодії є: 1) спільне планування та проведення заходів щодо запобігання та виявлення фактів корупції в органах публічної влади; 2) обмін інформацією та досвідом щодо запобігання та протидії корупційним проявам; 3) проведення спільних семінарів, навчань, зборів, консультацій і нарад антикорупційної спрямованості з питань покращення організації протидії корупції; 4) проведення спільних наукових досліджень; 5) співробітництво ОВС та громадських організацій з міжнародними та зарубіжними організаціями, що декларують антикорупційну спрямованість.

5. Пропонується під адміністративно-правовим регулюванням взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції розуміти вплив держави за допомогою правових засобів на суспільні відносини, які складаються між суб'єктами взаємодії з метою їх упорядкування, охорони та розвитку в інтересах суспільства і держави.

6. Визначено, що механізм адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції являє собою сукупність правових засобів, за допомогою яких забезпечується функціонування та розвиток взаємодії суб'єктів протидії корупції в межах визначених нормами права. До структури механізму адміністративно-правового регулювання взаємодії ОВС та громадських організацій у протидії корупції віднесено такі елементи: а) норми адміністративного права, які закріплюють права та обов'язки учасників взаємодії щодо протидії корупції; б) адміністративно-правові відносини, що складаються в процесі спільної діяльності суб'єктів взаємодії у сфері протидії корупції; в) акти реалізації прав та обов'язків учасників взаємодії, що виражаються у втіленні приписів норм адміністративного права у процесі взаємодії суб'єктів протидії корупції.

7. З метою впровадження зарубіжного досвіду участі громадських організацій у протидії корупції в Україні пропонується: а) віднести громадські організації, що діють у сфері протидії корупції, виключно до неурядових (недержавних), некомерційних організацій; б) передбачити в законодавстві вимогу для всеукраїнських громадських організацій створювати представництва в кожному регіоні України; в) забезпечити державну підтримку діяльності таких організацій шляхом часткового фінансування проектів найбільш активних; г) забезпечити безумовне оперативне реагування органів влади на інформацію про факти корупції, що надається громадськими організаціями, з обов'язковим звітом про виконані дії.

8. До основних напрямів оптимізації організації взаємодії органів внутрішніх справ з громадськими організаціями у протидії корупції віднесено: а) створення спільних регіональних та всеукраїнських антикорупційних Інтернет-сайтів; б) видання спільних антикорупційних газет та журналів, де б публікувалися звіти про результати діяльності; в) проведення телефонних “гарячих ліній” антикорупційної спрямованості за участю представників ОВС та громадських організацій; г) запровадження постійної системи звітності щодо проведених заходів та їх результатів; д) запровадження системи оцінювання з боку керівництва ОВС щодо організації взаємодії підпорядкованих підрозділів ОВС з громадськими організаціями, що протидіють корупції, та відзначення діяльності найбільш активних працівників ОВС та членів громадських організацій; є) делегування працівників ОВС до роботи в антикорупційних громадських приймальнях.

9. Законодавство, що регламентує взаємодію органів внутрішніх справ та громадських організацій у протидії корупції, має ряд прогалин, усунення яких дозволить підвищити ефективність такої взаємодії. Для цього пропонується: 1) у Законі України “Про засади запобігання та протидії корупції”:

а) абзац 1 частини 1 та частину 2 статті 15 Закону викласти в такій редакції:

1. Громадські організації та їхні члени або уповноважені представники, а також окремі громадяни в діяльності щодо запобігання, виявлення та протидії корупційним правопорушенням можуть (крім випадків, коли це віднесено законом до виключної компетенції спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції):...

2. Громадським організаціям, фізичній, юридичній особі не може бути відмовлено в наданні доступу до інформації стосовно компетенції суб'єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції, та основних напрямів їх діяльності.

б) доповнити статтею 15-1 “Обов'язки громадських організацій, що беруть участь у заходах щодо запобігання та протидії корупції” такого змісту:

Громадські організації та їхні члени або уповноважені представники, які беруть участь у діяльності щодо запобігання, виявлення та протидії корупції, зобов'язані: 1) сприяти реалізації державних всеукраїнських та регіональних програм, спрямованих на створення системи доброчесних відносин і протидії корупції; 2) представляти та захищати права, свободи та законні інтереси фізичних осіб та права чи інтереси юридичних осіб, що були порушені або зазнали шкоди внаслідок умисних діянь, вчинених суб'єктами відповідальності за корупційні правопорушення; 3) надавати громадську підтримку діяльності правоохоронним органам та іншим державним органам та організаціям у запобіганні та протидії корупції; 4) не розголошувати конфіденційну і таємну інформацію, що стала відома членам та уповноваженим представникам громадських організацій в процесі діяльності щодо запобігання та протидії корупції; 5) надавати до спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції та іншим органам, зазначених у статті 3 цього Закону, керівництву та колективу підприємства, установи чи організації, в яких були вчинені ці правопорушення, а також громадськості лише достовірну інформацію про виявлені факти корупційних правопорушень та осіб, які їх вчинили; 6) щорічно оприлюднювати звіт про результати проведених заходів щодо запобігання та протидії корупції.

За невиконання визначених цією статтею обов'язків громадські організації, що беруть участь у заходах щодо запобігання та протидії корупції, несуть відповідальність, передбачену законодавчими актами України.

в) доповнити статтю 17 частиною 3 такого змісту:

До членів громадських організацій та їх уповноважених представників, а також окремих громадян, що надають допомогу в запобіганні та протидії корупції, за яку законодавством України передбачено адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність, за необхідності можуть бути застосовані деякі заходи забезпечення безпеки, визначені Законом України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві», а саме: особиста охорона, охорона житла і майна; видача спеціальних засобів індивідуального захисту і сповіщення про небезпеку; використання технічних засобів контролю і прослуховування телефонних та інших переговорів, візуальне спостереження; забезпечення конфіденційності відомостей про особу; закритий судовий розгляд.