Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

Диссертация

Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Калюжный Юрий Николаевич

Научный руководитель

кандидат юридических наук, доцент Елагин А.Г.

Москва - 2005

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из важнейших задач нашего государства является формирование взвешенной и обоснованной административно - юрисдикционной политики государства, оказывающей существенной влияние на значительный круг общественных отношений. В этой связи возрастает актуальность проблемы укрепления законности и правопорядка, обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Одновременно следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов1.

Выполнение этих задач во многом зависит и связано с совершенствованием производства по делам об административных правонарушениях. Ведь стремительные и масштабные изменения в политической, экономической и социальной сферах жизни России и других государств диктуют новые требования к теории административного права. Без этого трудно решать практические задачи совершенствования государственного управления, причем с опережением, а не отставанием.

Существенные преобразования, осуществляемые в России, отражаются на многих сферах деятельности нашего общества и государства, не является исключением и правовая система России, где постоянно обновляется, дополняется административное законодательство. Обсуждаются проблемы совершенствования и даже глубокого реформирования основных процессуальных отраслей права, а также производства по делам об административных правонарушениях, как одного из институтов административного права, в том числе, и производства осуществляемого в форме административного расследования.

Административное расследование как составная часть производства по делам об административных правонарушениях затрагивает интересы участвующих в нем лиц. Поэтому, при построении в нашей стране демократического, правового государства является очень важным обеспечение надлежащей реализации прав и свобод, гарантий участников административного расследования.

Все это обусловливает повышенное внимание к разработке теории административного расследования, механизма его административно-правового регулирования.

Ведь именно в сфере административно-правового регулирования и действия административных институтов, возникает много конфликтных ситуаций, в которые втянуты, по сути дела, все субъекты права: и граждане, и государственные и муниципальные органы, и предприятия, и организации.

Актуальность исследования различных аспектов административного расследования обусловлена необходимостью совершенствования административно - процессуального законодательства, практики его применения и разработкой теоретической базы для ныне существующей и действующей формы производства по делам об административных правонарушениях.

Помимо задачи унификации и уточнения базовых теоретических аспектов административного расследования в настоящее время для российского законодательства актуален вопрос разрешения существующих коллизий и пробелов в нормативном регулировании указанной деятельности.

Недостаточное административно -- правовое урегулирование административного расследования на практике не только затрудняет его проведение, но и приводит к нежеланию, боязни сталкиваться с данной формой производства, к формированию искаженного понимания должностными лицами органов исполнительной власти сущности административного расследования, его места и роли в механизме производства по делам об административных правонарушениях, что подтверждают 82 % респондентов анкетирования.

Трудности, возникающие при проведении административного расследования определяются также относительной новизной данной формы производства по делам об административных правонарушениях, и следовательно, отсутствием необходимого опыта у сотрудников правоохранительной системы, а также сложностью объективных и субъективных характеристик совершаемых правонарушений, по которым осуществляется административное расследование и их законодательной конструкции.

Таким образом, теоретическое обоснование административного расследования, а также совершенствование административно -- процессуального законодательства, несомненно, положительно отразятся на производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе, практике его применения органами внутренних дел.

Степень разработанности темы исследования. Производство по делам об административных правонарушениях не является новой проблемой для науки административного права. Однако, административному расследованию как форме производства по делам об административных правонарушениях не уделялось должного внимания. Научные исследования проводились в данной области, но они являлись, как правило, фрагментарными или были посвящены общим проблемам производства по делам об административных правонарушениях.

При разработке темы диссертационного исследования использовались общетеоретические правовые положения, которые разрабатывали: Аверьянова Т.В., Алехин А.П., Бахрах Д.Н., Бутылин В.Н., Веремеенко И.И., Галаган И.А., Додин Е.В., Дудаев А.Б., Еропкин М.И., Кармолицкий А.А., Килясханов И.Ш., Козлов Ю.М., Колодкин Л.М., Колонтаевский Ф.Е., Кононов A.M., Коренев А.П., Кустов A.M., Лазарев Б.М., Лунев А.Е., Магомедов А.А., Масленников М.Я., Попов Л.Л., Ренов э.Н., Салищева Н.Г., Сорокин В.Д., Старилов Ю.Н., Студеникина М.С, Тихомиров Ю.А., Фатьянов А.А., Цепелев В.Ф., Шергин А.П., Якимов А.Ю., Якуба О.М. и другие.

Административное расследование до настоящего времени не имеет собственной теоретической базы. Несмотря на высокую степень востребованности потенциала административного расследования, проработку его теоретических вопросов можно охарактеризовать как недостаточную и малоизученную. До настоящего времени, предметом научного спора являются не только отдельные составляющие элементы теории административного расследования, но и само место и роль его в производстве по делам об административных правонарушениях.

Чаще всего административное расследование упоминалось в исследованиях, посвященных производству по делам об административных правонарушениях в той или иной области и встречается в трудах: Агишевой Е.Н., Бондаренко А.С., Гуничева А.А., Дмитриева СМ., Куншиной Л.В., Мусаевой Г.М., Надольской Ю.В., Телегина А.С, Хаматовой СХ.

Многие исследования посвящены анализу общих проблем производства по делам об административных правонарушениях и проведены до обновления административного законодательства, до введения в действия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и не затрагивали административное расследование как форму производства.

Нет диссертационных и монографических исследований, рассматривающих административное расследование и соответственно, не выявлены особенности данной формы производства.

Представляется, что уяснение содержания и элементов, принципов и порядка осуществления административного расследования по делам об административных правонарушениях позволит научно обосновать возможные пути совершенствования нормативной основы производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования, наметить дальнейшие направления развития законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, значимость проблемы осуществления производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования с одной стороны и недостаточная ее научная разработанность с другой, определили выбор и направления настоящего диссертационного исследования.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе производства по делам об административных правонарушениях связанные с проведением административного расследования, которое представляет собой юридически сложное комплексное явление, обладающее характерными признаками и специфическими чертами.

Предметом исследования являются: административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью исследования является комплексное изучение правового регулирования административного расследования в механизме производства по делам об административных правонарушениях, а так же выработка путей, научное обоснование предложений и разработка теоретических и практических рекомендаций, направленных на совершенствование административного расследования как формы производства по делам об административных правонарушениях.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

Рассмотреть понятие и сущность административного расследования, проанализировать особенности правовой регламентации административного расследования как формы производства по делам об административных правонарушениях.

Изучить цели и содержание доказывания - основной составляющей административного расследования, выявить его проблемы и особенности при производстве по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования.

3. Рассмотреть субъектов административного расследования и его участников.

4. Исследовать федеральное и ведомственное регулирование правоотношений, складывающихся в процессе осуществления административного расследования.

Провести анализ порядка проведения компетентными органами административного расследования по делам об административных правонарушениях, на примере некоторых областей производства.

Разработать предложения и рекомендации по совершенствованию административно - правового регулирования административного расследования как формы производства по делам об административных правонарушениях, а так же деятельности органов внутренних дел, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования.

Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет система философских знаний, определяющих основные требования к научным теориям, сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа.

Теоретическую основу составляют: научные труды в области теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, криминологии, гражданского и уголовного процесса, относящиеся к проблематике диссертации.

В процессе исследования автором использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного познания: диалектический метод в неразрывном единстве с логическим, историческим, дедуктивным, а так же сравнительно - правовой, частно - социологический, системный и статистический методы.

Эмпирическую базу составили: нормативная база, относящаяся к вопросам исследования, материалы совещаний и конференций, официальная статистика МВД России, результаты анкетирования. В диссертации также используются данные эмпирических исследований, проведенных другими авторами.

Научная новизна исследования. Диссертационное исследование является одной из первых попыток комплексного изучения административного расследования в механизме производства по делам об административных правонарушениях.

Впервые исследуется взаимосвязь и взаимообусловленность административного расследования как стадии производства по делам об административных правонарушениях и как формы указанного производства, выделяются особенности и различия между указанными категориями.

Инновационным является авторское определение понятия «административное расследование» как формы производства по делам об административных правонарушениях, выделяются основные признаки (особенности) административного расследования, отличающие его от других форм производства по делам об административных правонарушениях, исследуются субъекты административного расследования и предлагается классификация лиц, участвующих в административном расследовании.

Применительно к административному расследованию по новому рассматривается процесс доказывания и отдельные его категории, выделяются особенности доказывания при проведении административного расследования.

В ходе исследования сформулированы выводы и предложения, направленные на дальнейшее совершенствование правового регулирования административного расследования.

Положения выносимые на защиту:

Авторское определение понятия административное расследование - это самостоятельная, объективно необходимая форма производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемая по определенным законом категориям дел, представляющая собой властную, регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных должностных лиц и государственных органов (правоприменительных субъектов) по проведению экспертизы или других требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление фактических обстоятельств правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию, с целью правомерного привлечения виновных лиц к административной ответственности за совершенное правонарушение, с применением в необходимых случаях мер принуждения, и реализации других процессуальных задач, завершающаяся составлением протокола либо вынесением постановления о прекращении дела об административном правонарушении.

Обоснование научно-правовой природы административного расследования, рассматриваемого одновременно как стадия производства по делам об административных правонарушениях и как форма производства по делам об административных правонарушениях.

Характерные признаки административного расследования, отличающие его от других форм производства по делам об административных правонарушениях.

Особенности доказывания по делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования.

Авторская классификация лиц, участвующих в административном расследовании, представленная субъектами доказывания, субъектами административного расследования и его участниками, имеет принципиальное теоретическое и практическое значение, позволяющее добиться единообразного понимания их роли на данном этапе производства по делам об административных правонарушениях.

Проект инструкции МВД России «О порядке проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях в ОВД».

Предложения по совершенствованию правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, в том числе производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а именно: совершенствование порядка проведения административного расследования, конкретизация его оснований, порядка оформления и направления материалов дела.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования, в законотворческой деятельности по совершенствованию административно - процессуального законодательства.

Предпринята попытка доработки категориального аппарата производства по делам об административных правонарушениях. Сформулированные положения позволят устранить существующие теоретические пробелы в административно - правовой науке относительно административного расследования как формы производства по делам об административных правонарушениях, позволят совершенствовать практику проведения и противодействия правонарушениям, производство по делам о которых осуществляется в форме административного расследования.

Материалы диссертации могут быть использованы в научно -исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России при преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в использовании предложенных выводов по совершенствованию законодательства, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях в целом и в форме административного расследования, как одной из его составляющих, а также в дальнейшей разработке ведомственных нормативных правовых актов по совершенствованию деятельности органов внутренних дел при проведении административного расследования.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются выбором и применением научной методологии исследования; комплексным характером исследования; изучением эмпирического материала. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из независимых источников.

Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов подтверждается репрезентативностью источников по общей теории права, административному праву, иным отраслевым юридическим наукам; использованием положений и принципов российского и зарубежного законодательства; статистических данных ГИАЦ МВД России, а также данных социологических исследований. В процессе работы над диссертацией были проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе нормативные акты органов внутренних дел и практика их применения в указанной сфере.

Проведено анкетирование 250 сотрудников органов внутренних дел, уполномоченных в соответствии с законом принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования Московской, Тульской, Орловской, Брянской, Курской, Липецкой, Воронежской и других областей Центрального федерального округа Российской Федерации (сотрудники государственной инспекции безопасности дорожного движения, сотрудники подразделений милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства и др.).

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в частности «Актуальные проблемы борьбы с преступностью: история и современность» (Орел 2003), «Органы внутренних дел в современной России: проблемы и перспективы» (Орел 2004), «Правопорядок и безопасность в России: история и современность» (Орел 2004).

Отдельные положения диссертации используются при чтении курсов «Административное право» и «Административная деятельность ОВД» в Орловском юридическом институте МВД России, а так же в практической деятельности Московского управления внутренних дел на железнодорожном транспорте, при производстве по делам об административных правонарушениях, при проведении занятий по специальной подготовке с сотрудниками органов внутренних дел, уполномоченными в соответствии с законом принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в трех научных работах общим объемом 1,1 п.л.



Глава 1. Теоретические основы административного расследования

доказывание алкогольный административный расследование

§ 1 Понятие, содержание и процессуальный порядок проведения административного расследования

В современной правовой литературе активно разрабатываются проблемы производства по делам об административных правонарушениях1.

Производство по делам об административных правонарушениях, по объему разрешаемых в процессе его дел, широте и разнообразию затрагиваемых интересов, количеству осуществляющих его субъектов является одним из наиболее значительных производств в административном праве. Все в совокупности специфические признаки производства по делам об административных правонарушениях выражают особую природу и социальное назначение данного вида юрисдикционной деятельности. Они помогают отграничить это производство от других видов административных производств и иных сфер юрисдикционной деятельности. Любая деятельность должна происходить на основании определенных правил. Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основании административного законодательства, основной составляющей которого является КоАП РФ.

Для обеспечения законности, неотвратимости административного наказания и справедливости, обеспечения гарантий личности процессуальная деятельность компетентных лиц должна быть детально регламентирована правовыми нормами, а также теоретически развита определенными институтами права. Законность в производстве по делам об административных правонарушениях, как деятельность должностных лиц, так и правоприменительных органов можно осуществлять только на основании четких процессуальных норм. Но их действия недостаточно закреплены в КоАП РФ.

В настоящее время активно осуществляется правоприменительная практика в области административной юрисдикции на основании введенного в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Законодатель в статье 28.7 КоАП РФ закрепляет термин административное расследование, но не дает определение данному понятию.

Рассматривая термин «административное расследование», мы обратимся как к анализу административного законодательства, так и к анализу научной литературы, где существует два взгляда на административное расследование: а) как на стадию производства по делам об административных правонарушениях; б) как на форму производства по делам об административных правонарушениях.

Так профессор А.П. Шергин считает, что производство по делам об административных правонарушениях включает в себя ряд процессуальных действий, точнее их совокупностей, именуемых в правовой теории стадиями административного процесса1. Вопрос о стадиях административного процесса в науке административного права не новый, но нельзя сказать, что он до конца разработан и в общей теории юридического процесса.

Характеризуя подходы юридической литературы относительно стадий, нельзя не отметить тот факт, что наибольшее количество работ было посвящено производству по делам об административных правонарушениях. Это объясняется тем, что данный вид производства является в общем, нормативном плане самым урегулированным среди других производств административного процесса. Но и здесь, среди различных авторов нет единства во мнении по поводу определения количества стадий, их названия, критериев отграничения одной стадии от другой.

Все стадии производства по делам об административных правонарушениях равнозначны, важны и поэтому нельзя их, в этом отношении противопоставлять.

Анализ научной литературы показывает, что в теории административного права нет единого мнения по вопросу: какую стадию следует считать исходной в производстве по делам об административных правонарушениях. Ряд авторов считает, что исходной стадией является возбуждение административного дела (возбуждение дела. об административном правонарушении).

Другие рассматривают в качестве первой стадии административного процесса стадию административного расследования2.

Существует и точка зрения, авторы которой выделяют в качестве первоначальной стадии стадию возбуждение управленческого дела вопросами его расследования1.

Несомненно, производство по делам об административных правонарушений невозможно себе представить без возбуждения административного дела, поскольку именно это процессуальное действие определяет весь дальнейший ход производства по делу. А предварительный сбор и исследование материалов, имеющих отношение к совершенному правонарушению и личности нарушителя, являются гарантией правильного разрешения дела. Недостатки предварительной проверки приводят, в конечном счете, к необоснованному по существу прекращению дела, либо к принятию решения, исполнение которых фактически невозможно.

Анализ действующего административного законодательства, позволяет прийти к выводу, что законодатель закрепил следующие стадии производства по делам об административных правонарушениях в разделе IV и V КоАП* РФ: 1) возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28 КоАП РФ); 2) рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29 КоАП РФ); 3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ); 4) исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (раздел V КоАП РФ). Хотя непонятно, почему законодатель вынес за пределы раздела IV производство по делам об административных правонарушениях стадию исполнение постановлений по делам об административных правонарушений, поместив ее в отдельном V разделе.

Итак, законодатель первую стадию именует стадией возбуждения дела об административном правонарушении.

Не отрицая важности возбуждения административного дела и предварительной проверки (расследования) его фактических обстоятельств, следует отметить, что по своей природе и назначению они сходны с соответствующими стадиями уголовного процесса. В тоже время они значительно отличаются от уголовно-процессуальных стадий по степени сложности1.

Наибольшее распространение получила в административной литературе точка зрения авторов, рассматривающих стадию возбуждения административного дела в качестве начального этапа производства по делам об административных правонарушениях (административного процесса). Однако, анализ практики свидетельствует, что, получив сообщение о совершенном административном правонарушении орган (должностное лицо) организует его проверку, в ходе которой устанавливается не только сам факт совершения правонарушения, но и обстоятельства, относящиеся к данному правонарушению, дается их юридическая оценка, устанавливается личность правонарушителя и выявляются доказательства, подтверждающие его виновность в совершении правонарушения.

В толковом словаре русского языка Ожегова СИ. и Шведовой Н.Ю. «расследовать» трактуется, как подвергнуть всестороннему рассмотрению, изучению, а «расследование», соответственно, всестороннее изучение, рассмотрение.

Обращаясь к задачам производства по делам об административных правонарушениях, изложенных в ст.24.1 КоАП РФ, необходимо отметить, что любое дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено всесторонне, полно, объективно и своевременно. Осуществление данной задачи зависит от полноты и объема установленных фактических данных, полученных в результате производства первичных действий, то есть в результате расследования.

Соответственно напрашивается вывод, если административное расследование не проводится, то и не выполняются в полной мере задачи производства по делам об административных правонарушениях. О чем и свидетельствуют положения КоАП РФ, подтверждающие правильность сделанного вывода.

Во - первых, положения ч.2 ст.28.5 КоАП РФ устанавливает: «в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения». Закономерно возникает вопрос, как следует называть деятельность должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении по выяснению указанных обстоятельств в течение двух суток?

Во - вторых, ст.26.1 КоАП РФ предусматривает конкретный перечень из семи обстоятельств, подлежащих установлению по каждому (любому) делу об административном правонарушении.

В - третьих, Кодекс об административных правонарушениях. Российской Федерации главу 26 посвящает предмету доказывания, доказательствам и оценке доказательств. Опять же, возникает вопрос: в ходе чего производятся действия направленные на сбор, исследование, оценку доказательств?

В - четвертых, п.5 ст.29.1 КоАП РФ предусматривает выяснение судьей, органом, должностным лицом при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу. То есть, в каком объеме и полноте собраны доказательства по делу об административном правонарушении на предыдущей стадии?

Таким образом, внутри данной (первоначальной) стадии объединяются действия, направленные на установление обстоятельств дела, их фиксирование и квалификацию. Другими словами, данная стадия представляет собой не что иное, как расследование административного правонарушения. Иначе говоря, административное расследование проводится во всех случаях и при совершении любых административных правонарушениях.

Стадия административного расследования является базовой (обеспечительной) для всего производства. От качества первоначальных административно - процессуальных действий (проведенного расследования), полноты собранных доказательств зависит весь дальнейший ход юрисдикционного применения и, в конечном счете, законность и справедливость принятого решения1.

На основании изложенного, мы придерживаемся, точки зрения авторов, считающих более правильным в терминологическом смысле, начальную стадию производства по делам об административных правонарушениях следует именовать стадией административного расследования.

По нашему мнению, с целью приведения потребностей практики в соответствие с законодательством об административной ответственности, целесообразно было бы внести изменения в КоАП РФ, согласно которым определить в качестве первой стадии производства по делам об административных правонарушениях стадию административное расследование, которую не стоит путать с аналогичной по названию, формой производства по делам об административных правонарушениях.

Считаем, что такая интерпретация административного расследования позволит наиболее объективно и в полной мере, отразить процессуальную деятельность органов, должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении.

СВ. Тихомиров, выделяющий, в качестве первой стадии производства по делам об административных правонарушениях - возбуждение дела об административном правонарушении, допускает процессуальные неточности, характеризуя административное расследование. Утверждая, что: «административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий, осуществление которых необходимо для получения дополнительных сведений и материалов, необходимых для правильного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении».

По нашему мнению, целью административного расследования является не решение вопроса о возбуждении дела (как указывает Тихомиров СВ.), а детальное, всестороннее и исчерпывающее исследование фактических обстоятельств дела должностным лицом, органом, с тем, чтобы на основе собранных и проверенных по делу доказательств правоприменитель мог принять законное решение. Административное расследование проводится при возбужденном деле об административном правонарушении, иначе сбор и получение дополнительных материалов является незаконным и протекающим вне рамок производства по делам об административных правонарушениях.

Ученые, исследующие проблемы производства по делам об административных правонарушениях, рассматривая административное расследование в качестве первой стадии производства по делам об административных правонарушениях, дают различные понятия данной стадии, но все они не имеют принципиального различия.

Мы придерживаемся мнения Васильева Ф.П., следующим образом определяющего первую стадию: «административное расследование - это необходимая процессуальная стадия и деятельность правоприменительных субъектов по установлению административного правонарушения и виновных лиц, обеспечению правомерного привлечения их в качестве административных правонарушителей (обвиняемых) по установлению всех обстоятельств и составлению протокола об административном правонарушении для создания предпосылок решения процессуальных задач при реализации законов об административной ответственности1».

Важность административного расследования состоит в том, что именно на этой стадии создаются необходимые предпосылки для применения к виновному мер административного принуждения. На данной стадии решаются многие вопросы, в том числе об отказе от применения административного наказания.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется ввиду совершения правонарушений в различных областях жизнедеятельности нашего общества. Становится очевидным, что большая разносторонность посягательств на общественные отношения, охраняемые государством, не позволяет однотипно осуществлять один и тот же набор процессуальных действий в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях, так как каждое дело является индивидуальным, даже если нарушены общественные отношения, предусматривающие ответственность по одной и той же статье, потому что различны обстоятельства совершения правонарушения, лица совершившие таковые, и многие другие условия.

Производство по делам об административных правонарушениях, в своей сущности, является многогранным производством, охватывающим порядок деятельности не только юрисдикционных органов, по одному и тому же делу, но и деятельность иных компетентных органов (должностных лиц) по обнаружению правонарушения, задержанию нарушителя, составлению протокола, исполнению постановления по делу и т.д.

Будучи единой по своей сущности, административная юрисдикция имеет определенные различия в порядке разрешения дел, что свидетельствует о богатстве и разнообразии процессуальной формы рассматриваемой деятельности.

Единой точки зрения на количество производств по делам об административных правонарушениях в науке административного права не существует и сейчас.

А.П. Шергин выделял следующие виды процессуальных форм реализации данного типа правоохранительной деятельности: 1) производство в органе административной юрисдикции первой инстанции; 2) ускоренное производство; 3) специальное производство по применению административных взысканий за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности; 4) производство в органе административной юрисдикции второй инстанции1.

Естественно, указанные Шергиным А.П. формы производства, были характерны для своего времени. В настоящее время не существует такой формы, как специальное производство по применению административных взысканий за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности.

Различное понимание и выделение форм производств связано с развитием законодательства, наряду с наукой административного права, его совершенствованием.

Ретроспективный анализ показывает, что в связи с огромной совокупностью и разносторонностью общественных отношений охраняемых административным законодательством, лицо, орган, осуществляющий производство по делам об административных правонарушениях, в том числе и суд, зачастую сталкивались с рядом трудностей процессуального характера, на которые Кодекс-об административных правонарушениях не » давал надлежащего ответа, так как требовался более сложный характер осуществления процессуальных действий в целях установления объективной истины по делу.

В этой связи, законодатель принимал, отдельные нормативно-правовые акты, позволяющие осуществлять более сложное производство по делу об административном правонарушении, в сравнении с основной совокупностью дел, что обеспечивало всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела, с целью выполнения задач производства.

По мнению СИ. Котюргина, правовой основой для выделения производства по усиленному варианту являлись: а) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 ноября 1976 г. «Об ответственности за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами», постановление Президиума Верховного Совета СССР от 30 ноября 1976 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 30 ноября 1976 г. «Об ответственности за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами»; б) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 декабря 1977 г. «Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного имущества», постановление Президиума Верховного Совета СССР от 13 декабря 1977 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 13 декабря 1977 г. «Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного имущества».

Особенностью производства по указанным категориям дел являлось то, что законодатель требовал составления дополнительных документов и производства действий, выходящих за обычные процедурные рамки. Так, в т соответствии со ст.2 постановления Президиума Верховного Совета СССР от 30 ноября 1976 г. «Об ответственности за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами» дополнительно требовалось составлять:

Протокол задержания лица, совершившего правонарушение, в котором излагаются обстоятельства дела и данные о личности правонарушителя. Протокол задержания составляется органами внутренних дел.

Протокол личного обыска правонарушителя, в котором подробно описываются все предметы и вещи, обнаруженные у виновного. Протокол личного обыска рекомендовалось составлять в присутствии и с участием специалиста по драгоценным материалам и драгоценным камням, а так^же по » платежным документам.

Объяснения правонарушителя и очевидцев.

Другие материалы, имеющие значение для рассмотрения дела.

А, в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета ¦ СССР от 13 декабря 1977 г. «О порядке применения Указа Президиума

Верховного Совета СССР от 13 декабря 1977 г. «Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного имущества» кроме протокола, фиксирующего правонарушение, должно было быть составлено и выполнено:

1. Отбиралось объяснение от лица, в отношении которого составлен
протокол о мелком хищении.

2. Виновное лицо могло быть подвергнуто приводу, если оно
уклонялось от явки по вызову органа внутренних дел или народного судьи.

3. При рассмотрении материалов о мелком хищении народный судья
мог истребовать от администрации предприятия, организации, учреждения
или органа внутренних дел необходимые дополнительные материалы.

Дополнительными материалами могут являться, например, характеристики с места работы и места жительства виновного, сведения о судимости, о допущенных ранее правонарушениях и др.

Дополнительные материалы и действия соответствующих должностных лиц являются юридической гарантией для объективного рассмотрения дела, вынесения справедливого постановления, осуществления профилактической функции со стороны суда и органов внутренних дел, а так же администрации, учреждений, предприятий и организаций1.

Таким образом, проведенное исследование позволяет констатировать факт формирования ныне существующей, закрепленной КоАП РФ формы производства по делам об административных правонарушениях, такой как административное расследование.

Несомненно, СИ. Котюргин обозначил форму производства по делам об административных правонарушениях, отличающуюся от общего производства более тщательным, полным, многообразным и сложным сбором доказательственной базы, как производство по усиленному варианту, и только во введенном в действие с 1 июля 2002 года Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях законодатель в статье 28.7 КоАП РФ вводит термин административное расследование, с определением оснований, сроков, субъектов, подведомственности, хотя необходимость в законодательном закреплении такой формы производства по делам об административных правонарушениях, назрела еще в 80-е годы XX века.

Так, СМ. Штефан, выделяя проблемы производства по делам об административных правонарушениях, отмечал: «необходимо предусмотреть административное расследование по делам об административных правонарушениях, определить основания, порядок и сроки его проведения, а так же круг должностных лиц, имеющих право его проводить, что будет» способствовать реализации принципа объективной истины»1.

Впервые законодатель в Федеральном законе-№143-ФЗ«от 08.07.1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в < области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» статью 18 посвящает такой форме производства по делам об административных правонарушениях, как административному расследованию.

СМ. Штефан. Проблемы производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел, в свете Основ Законодательства Союза ССР и Союзных республик об административных правонарушениях.// Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Сборник научных трудов. -- Киев. 1983 С.70.

Данный Федеральный закон был направлен на обеспечение государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, защиту прав потребителей, охрану жизни и здоровья людей.

Статья 18 рассматриваемого Федерального закона гласила: «В случаях, если после выявления административного правонарушения, предусмотренного статьями 3-9 настоящего Федерального закона, требуется производство экспертиз, других сопряженных с большой затратой времени трудоемких и сложных процессуальных действий, осуществляется административное расследование»1. В этой же статье законодатель устанавливал срок проведения административного расследования - не более одного месяца после возбуждения дела. В исключительных случаях этот срок мог быть по письменному ходатайству продлен вышестоящим должностным лицом еще на один месяц.

4.2 ст. 18 Федерального закона №143 от 08.07.1999 г. устанавливала, что административное расследование осуществляется по месту совершения или обнаружения административного правонарушения.

А, часть 3 ст. 18 указанного Федерального закона, предусматривала, что по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении.

На основании проведенного анализа, очевидно, что в Федеральном законе №143-Ф3 от 08.07.1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» основные условия проведения административного расследования, соответствовали действующим условиям административного расследования, закрепленного ст.28.7 КоАП РФ, в регулируемой сфере государственного управления. Но, все же только в КоАП РФ законодатель закрепляет, что административное расследование -- это форма производства по делам об административных правонарушениях, в предыдущих же нормах это прослеживалось из содержания данных норм, определяющих процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, помимо существующей в науке точки зрения на административное расследование как на стадию производства по делам об административных правонарушениях, в связи с происходящей декриминализацией уголовного законодательства и увеличением количества составов административных правонарушений, требующих более серьезного подхода и выполнения множества процессуальных действий, отличных от общего производства по делам об административных правонарушениях, законодатель справедливо в ч.З ст.23; ст.28.7 КоАП РФ закрепил такую форму производства по делам об административных правонарушениях как административное расследование.

Закономерно возникает вопрос, в чем же различия между стадией административного расследования и формой производства по делам об административных правонарушениях, такой как административное расследование?

Для ответа на этот вопрос необходимо проанализировать составляющие этих понятий.

Обращаясь к понятию стадия, необходимо отметить, что по вопросу о понятии стадии нет единой точки зрения.

Одни авторы определяют стадию как процессуальные действия1.

Вторые увязывают понятие стадии с решением конкретных задач, связанных с выяснением обстоятельств нарушения, личности нарушителя, оценкой его действий, принятием решения и его исполнением2.

Третьи, говоря о деятельности субъектов административно-деликтного отношения отмечают, что она развивается во времени, как последовательный ряд закономерно связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей, которые направлены на достижение общей цели, то есть установление объективной истины, применения к виновному лицу наказания, связанных с ним воспитательных и предупредительных мер и в этом смысле правоотношение проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития (стадий) \

Четвертые определяют стадию как период, ступень в развитии чего-нибудь.

Анализируя перечисленные определения, необходимо отметить, что они по сущности равнозначны и порой одно определение заменяется другим, либо дополняется им. Поэтому для единообразия терминологии в производстве по делам об административных правонарушениях целесообразно пользоваться термином «стадия».

В словаре русского языка стадия определяется как «период», «ступень» в развитии чего-либо. Наличие разного рода определений в отношении понятия «стадия», обусловлено и тем, что в действующем законодательстве по делам об административных правонарушениях не используется термин «стадия» и, соответственно, не раскрываются присущие ей признаки. Не разрешен до настоящего времени вопрос, связанный с критериями определения самостоятельности стадий, отграничения предыдущей стадии от последующей.

По вопросу о количестве стадий в производстве по делам об административных правонарушениях можно выделить ряд мнений.

Несмотря на различные точки зрения ученых в отношении количества стадий производства по делам об административных правонарушениях и их названий, сущность производства остается неизменной.

Любая стадия является сравнительно самостоятельной частью производства, которая наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи и особенности. Стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются определенные действия, которые являются частными по отношению к общей цели производства. Стадии органично взаимосвязаны между собой; последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончится предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше.

Стадийность присуща как административному процессу в целом, так и любому из входящих в него производств. Большое разнообразие последних обусловливает неодинаковую стадийную структуру различных производств.

Производство по делам об административных правонарушениях по своей структуре напоминает уголовный и гражданский процессы, но оно проще их и поэтому в нем меньше процессуальных действий и, соответственно, проще его структура.

В административно - правовой науке пока нет единства мнений по вопросу о количестве стадий производства по делам об административных правонарушениях, но, по нашему мнению, логический и правовой анализы позволяют считать наиболее верной точку зрения Бахраха Д.Н.; Э.Н. Ренова, В.Е. Севрюгина, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и некоторых других ученых -административистов по вопросу о стадиях рассматриваемого производства, которые выделяют четыре стадии. Несомненно, что существуют некоторые различия в названиях этих стадий, но смысловая нагрузка и сущность их принципиально не отличается.

По нашему мнению, наиболее обоснованной является точка зрения Д.Н. Бахраха, выделяющего следующие четыре стадии: 1) административное расследование, 2) рассмотрение административных дел, 3) пересмотр постановлений (обжалование и опротестование), 4) исполнение постановлений1.

Анализируя стадию административного расследования необходимо отметить, что данная стадия, как и любая другая состоит из определенных этапов - группы взаимосвязанных действий, таких как: возбуждение дела, установление фактических обстоятельств дела, процессуальное оформление результатов расследования, направление материалов по подведомственности.

Административному расследованию как форме производства по делам об административных правонарушениях, законодатель посвящает ст.28.7 КоАП РФ, где в ч.1 рассматриваемой статьи указывает широкий спектр областей законодательства в случаях выявления административного правонарушения, в которых может осуществляться производство по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования, к которым относит: правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте.

Здесь же, законодатель указывает два основания (случая) проведения административного расследования: 1) необходимо осуществление экспертизы, 2) необходимо проведение иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Кодекс в отношении экспертизы содержит статьи, регламентирующие основания и порядок назначения, проведения таковых, но в отношении иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, не дает пояснений, ограничиваясь общей формулировкой.

Интересна в этом отношении позиция А.П. Зрелова, который под процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат, применительно к административному расследованию, признает такие действия, на проведение и оформление результатов которых требуется 2 и более дня. Данный вывод А.П. Зрелов делает на основании анализа ч.1 ст.28.5 КоАП РФ «протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения», а все остальное, по его мнению, административное расследование.