Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях

Мы не согласны с позицией, изложенной А.П. Зреловым, в связи с тем, что ст.28.7 КоАП РФ по смыслу предусматривает проведение административного расследования в наиболее значимых, процессуально сложных и многогранных областях, поэтому и срок данного расследования устанавливает один месяц, а по делам о нарушении таможенных правил и вовсе шесть месяцев. А.П. Зрелов, по нашему мнению, упрощает данную форму производства и при анализе КоАП РФ, в том числе и ст.28.7 КоАП РФ он рассматривает административное расследование как стадию производства, а не как форму, поэтому и допускает неточности анализируя Кодекс и выделяя в перечень иных процессуальных действий требующих значительных временных затрат: получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и получение показаний потерпевшего, а также свидетеля по делу.

Не возможно не согласиться с мнением А.П. Зрелова о включении в состав процессуальных действий, требующих значительных временных затрат: а) направление поручений и запросов ст.26.9 КоАП РФ, б) взятие проб и образцов ст.26.5 КоАП РФ, в) фотографирование или фиксирование иным способом вещественных доказательств ст.26.6 КоАП РФ, г) истребование сведений ст.26.10 КоАП РФ, д) привлечение специалиста для участи в деле ст.25.8 КоАП РФ.

Из числа мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении к процессуальным действиям, требующим значительных временных затрат можно отнести: а) осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов ст.27.8 КоАП РФ, б) изъятие вещей и документов ст.27.10 и ст.27.11 КоАП РФ и др.

Проведение одного и того же процессуального действия в зависимости от конкретных обстоятельств дела может потребовать значительных временных затрат, а может и нет, - все зависит от конкретных обстоятельств дела.

Анализ положений Кодекса, научной и специальной литературы позволяет сделать вывод, что под процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат, следует понимать не единичное процессуальное действие должностного лица, а такую совокупность действий, исходя из конкретных обстоятельств дела, которая несмотря на свою трудоемкость и достаточно продолжительный временной промежуток, обеспечит надлежащее выполнение задач производства по делам об административных правонарушениях.

В отличие от российского административного законодательства, необходимость проведения административного расследования в ряде зарубежных стран связана не столько с особенностями производства по факту административного правонарушения, сколько с отсутствием всей необходимой информации для привлечения лица к административной ответственности. Например, проведение административного расследования в Испании должно быть официально объявлено, если установлен факт отсутствия необходимых данных для привлечения лица к ответственности за выявленное нарушение или в связи с особенностями самого процесса производства по данному виду правонарушений.

Законодательное закрепление такой формы производства по делу об административном правонарушении, как административное расследование в КоАП РФ с выделением конкретных областей общественных отношений, охраняемых государством, позволило отчасти решить многие проблемы административной практики, в том числе и такую, как проведение экспертиз различного содержания.

В частности, И.И. Веремеенко и Ф.Е. Колонтаевский, применительно к КоАП РСФСР отмечали: «ст.ст.20 и 227 (ч.З) называют невменяемость лица в качестве основания освобождения его от ответственности, прекращения производства по делу. Однако гл.19 КоАП РСФСР не содержит нормы, определяющей основания и порядок назначения судебно-психиатрической экспертизы либо ориентирующей правоприменителя на возможные иные пути определения невменяемости. Наряду с включением в названую главу Кодекса соответствующей нормы представляется необходимым в отдельной норме закрепить порядок назначения других видов экспертиз по делам об административных правонарушениях»1.

Административное расследование представляет собой одну из форм производства по делу об административном правонарушении. Оно состоит в детальном, всестороннем и исчерпывающем исследовании фактических обстоятельств дела лицом, органом, с тем, чтобы на основе собранных и проверенных по делу доказательств суд2 мог принять законное решение.

Выполняя задачи полного и всестороннего исследования обстоятельств дела, административное расследование обеспечивает для суда возможность разрешить дело, вынести законное и правильное решение и в то же время препятствует необоснованному преданию суду лиц, в действительности, не. совершавших административное правонарушение.

Административное расследование, являясь формой производства по делам об административных правонарушениях, соотносится с самим производством как общее и особенное (целое и частное) в связи с этим, оно направленно на выполнение задач самого производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных ст.24.1 КоАП РФ к которым относятся: «всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а так же выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений»1.

Несомненно, административное расследование как форма производства по делам об административных правонарушениях имеет и частные задачи, к которым по нашему мнению можно отнести: установление фактических обстоятельств дела, обнаружение и процессуальное закрепление доказательств для последующего правильного принятия решения по делу, обеспечение законности, профилактическое воздействие на правонарушителя и ряд других, более предметных, вытекающих из перечисленных задач.

Выяснив задачи административного расследования, как формы производства по делам об административных правонарушениях, необходимо решить, какие исходные начала должны быть в основе административно -- процессуальной деятельности, то есть установить ее принципы.

Важность принципов административного расследования обусловливается тем, что они являются проявлением и закреплением закономерностей содержания данной формы производства по делам об административных правонарушениях, определяют весь характер процессуальной деятельности, способствуют реализации норм материального и процессуального права, а в случае неурегулированности или недостаточно четкого регламентирования того или иного вопроса в законодательстве позволяют найти правильное решение, исходя из общего духа закона.

Законодатель по-разному закрепляет принципы производства по делам об административных правонарушениях. В некоторых случаях тот или иной принцип может быть выражен в отдельной норме закона3, но законодатель некоторые принципы закрепляет и таким образом, когда их содержание вытекает из ряда правовых норм, каждая из которых формулирует определенную составную часть принципа.

Особое влияние на формирование принципов производства по делам об административных правонарушениях оказывают общеправовые принципы, характерные для всех отраслей права. Такие принципы составляют общеправовую базу производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях - это закрепленные в законе исходные положения, определяющие все его содержание и направленность, которые являются едиными для всего производства, но это не означает, что принципы получают одинаковое выражение при различных формах производства по делам об административных правонарушениях. Это объясняется спецификой задач и условий, характерных для каждой формы производства по делам об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основании принципов: конституционность; законность; публичность; равенство граждан и юридических лиц перед законом; гласность; оперативность; непосредственность; объективная истина; осуществление наказания только должностными лицами, правоприменительными органами и судом; презумпция невиновности; обеспечение лицу, привлекаемому к административной ответственности права на защиту; состязательность; обеспечение проведения производства на соответствующих языках.

В науке административного права нет единого мнения по вопросу о принципах производства по делам об административных правонарушениях, их количестве и названиях, поэтому перечисленные нами принципы, не претендуют на роль исчерпывающих.

На основе указанных принципов осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в целом1. По нашему мнению, административное расследование как форма производства по делам об административных правонарушениях, является составной частью данного производства, поэтому в своем содержании основывается на принципах данного производства1.

Рассмотрение задач и принципов административного расследования, как формы производства по делам об административных правонарушениях, позволяет нам перейти к рассмотрению процессуальной сущности данной формы производства.

Процессуальным основанием начала проведения административного расследования является в соответствии с ч.2 ст.28.7 КоАП РФ решение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении в виде определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а прокурора в виде постановления. Данные процессуальные документы выносятся немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Часть 3 ст.28.7 КоАП РФ содержит минимальные требования к тому, что должно быть отражено в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Впоследствии, по делам об административных правонарушениях производится комплекс процессуальных действий, направленных на установление самого события правонарушения, обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию. На протяжении реализации данной формы производства складываются предпосылки для объективного рассмотрения дела, принятия к виновным предусмотренных законом мер воздействия.

В связи с тем, что перечисленным нами принципам уделено большое внимание, как со стороны общей теории права, так и конкретных отраслей права, в том числе и административного права, мы не будем раскрывать содержание изложенных принципов.

Основанием для возбуждения дела и производства по делу об административном правонарушении в форме административного расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения, т.е. фактическое основание. Но, одного фактического основания недостаточно, необходимо и процессуальное основание. Иными словами необходим повод для возбуждения дела и проведения административного расследования.

Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на каждый сигнал о совершенном проступке1.

В соответствии со ст.28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются: 1) непосредственное обнаружение компетентным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; 2) поступившие из правоохранительных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а так/же сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на; наличие события административного правонарушения.

Данная статья делает некоторые исключения в поводах к правонарушениям предусмотренных ст.5.27 КоАП РФ и некоторым правонарушениям в области предпринимательской деятельности (глава 14 КоАП РФ), либо же добавляет такие поводы как сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве - собрания (комитета) кредиторов.

В ст.24.5 КоАП РФ указаны обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, соответственно данные обстоятельства в полной мере приемлемы к административному расследованию, как одной из форм производства по делам об административных правонарушениях.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения, трактует ч.4 ст28.7 КоАП РФ. Несоблюдение требований закона, определяющего подведомственность, приведет к отступлениям от требований закона, что может повлиять на всесторонность, полноту и объективность административного расследования правонарушения и может повлечь возвращение материалов дела в орган, должностному лицу, осуществляемому расследование для доработки.

Законодатель в ч.5 ст.28.7 КоАП РФ устанавливает срок проведения административного расследования - один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях данный срок может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. Для продления срока должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, выносит соответствующее ходатайство.

По нашему мнению, несмотря на то, что производство по делам об административных правонарушений носит мобильный и оперативный характер управленческой деятельности, административное расследование не должно носить упрощенческий характер производства. Законодатель справедливо установил сроки, содержащиеся в ч.5 ст.28.7 КоАП РФ, так как скороспешное проведение административного расследования не обеспечивало бы надлежащие выполнение задач производства по делам об административных правонарушениях, изложенных в ст.24.1 КоАП РФ и, тем самым не обеспечивало бы установление истины, что в свою очередь, противоречило бы интересам государства, нарушало бы права граждан. Но это не означает, что лицо, осуществляющее проведение административного расследования должно умышленно, формально затягивать срок проведения административного расследования, так как ст.28.7 КоАП РФ позволяет продлять срок «в исключительных случаях»1.

На наш взгляд, под исключительными случаями следует понимать такую необходимую совокупность обстоятельств, в силу возникновения которых, правоприменяющее лицо не может принять решение о составлении протокола об административном правонарушении либо о прекращении дела об административном правонарушении, без проведения ряда процессуальных действий, обеспечивающих выполнение задач производства по делам об административных правонарушениях.

По окончании административного расследования, на основании ч.б ст.28.7 КоАП РФ составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении составляется в соответствии с требованиями ст.28.2 КоАП РФ.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а так>-же иным участникам производства по делу -разъясняются их права и обязанности, о чем делается отметка в протоколе.

Физическому лицо или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, предоставляется возможность ознакомления с протоколом, после чего протокол подписывается ими и должностным лицом, составившем протокол.

Должностное лицо, проводившее административное расследование и составившее протокол, в соответствии с ч.б ст.28.2 КоАП РФ по просьбе физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а так^же потерпевшего вручает им под расписку копию. протокола об административном правонарушении.

То есть при процессуальном оформлении всех материалов, при внутреннем убеждении лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении в полноте, всесторонности, объективности собранных по делу материалов, достаточности их для принятия законного решения, должностное лицо, проводившее административное расследование принимает одно из решений указанных в ч.б ст.28.7 КоАП РФ.

В то же время односторонность и неполноту составления протокола об административном правонарушении, в том числе при проведении административного расследования, допускают и должностные лица, имеющие стаж и опыт работы на государственной службе1.

Хотелось бы отметить, что в УПК РФ предусматривается, что постановление о привлечении в качестве обвиняемого должно быть мотивировано, это же предъявляется и к обвинительному заключению и к приговору. Не мотивированное постановление, заключение, определение, приговор порождают различные сомнения и затрудняют деятельность участников процесса, например обвиняемого - по опровержению обвинения, прокурора - по опротестованию незаконного приговора и т.п.

По нашему мнению, КоАП РФ должен был предусмотреть в нормах обязанность лиц, осуществляющих производство по делу об административных правонарушениях, составлять мотивированные определения, постановления, протоколы для правильного применения закона и гарантий защиты прав участников производства по делам об административных правонарушениях.

Постановление о прекращении дела об административном правонарушении выносится должностным лицом, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении в форме административного расследования на основании ст.28.9 КоАП РФ, при наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, перечисленных в ст.24.5 КоАП РФ. Данное постановление выносится с соблюдением требований ст.29.10 КоАП РФ.

В этой связи, мы считаем пробелом действующего законодательства об административных правонарушениях и согласны с мнением И.И. Веремеенко и Ф.Е. Колонтаеского, которые высказывали необходимость дополнения перечня оснований прекращения дела об административном правонарушении, указанием на такое обстоятельство, как недоказанность участия лица в совершении административного правонарушения1, что, на наш взгляд, является наиболее актуальным при осуществлении производства по делам об административном правонарушении в форме административного расследования.

Направление протокола об административном правонарушении для рассмотрения дела об административном правонарушении, является промежуточным этапом между административным расследованием, так как оно уже окончено, и следующей стадией производства - рассмотрением дела об административном правонарушении.

На основании п.2 ч.З ст.23,1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, рассматриваются районными судьями, но если правонарушение совершено военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, то данное дело рассматривается судьями гарнизонных военных судов (п.1 ч.З ст.23.1 КоАП РФ), если же правонарушение совершено юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем, то дело рассматривается арбитражными судами (п.З ч.З ст.23.1 КоАП РФ).

По окончании административного расследования направление протокола об административном правонарушении осуществляется в соответствии с требованиями ст.28.8 КоАП РФ, судье в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении, а протокол об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления.

Согласно положениям КоАП РФ значительно расширена административная юрисдикция судов. Районные суды рассматривают все дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования. Для квалифицированного рассмотрения подобных правонарушений судьям необходимы специальные познания в этих сферах административного законодательства.

Таким образом, с одной стороны, предпринимаются попытки за счет передачи наиболее сложных дел об административных правонарушениях из юрисдикции органов исполнительной власти в юрисдикцию судов, улучшить качество рассмотрения этих дел, обеспечить принятие по ним обоснованных и объективных решений1, что является, по нашему мнению, положительной тенденцией нашего законодательства, так как недопустимо совмещение функций производства по делам об административных правонарушениях с функцией правосудия в той части, что органы государственной юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях выполняют функцию правосудия, решая вопросы о виновности или невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности. С другой стороны,, данные дела передаются от специалистов к лицам, не являющимися таковыми в соответствующих областях административного законодательства.

Мы придерживаемся мнения ученых (Бондаренко А.С., Гуничева А.А., Дмитриева СМ., Куншиной Л.В., Мусаевой Г.М., Надольской Ю.В., Российского Б.В., Хаматовой СХ. и др.), утверждающих, что решение данной проблемы возможно путем создания в стране системы административных судов, так как лишь судьи специализированных судов могут в достаточной степени знать весь комплекс необходимых правовых актов управления, в том числе и в широкой сфере дел, производство по которым осуществляется в форме административного расследования.

Таким образом, по нашему мнению, в связи с формированием в России механизма административного судопроизводства, в соответствии с ч.2 ст.1181 Конституции Российской Федерации, полагаем предусмотренную КоАП РФ юрисдикцию районных судов в части административного расследования, включить в компетенцию специализированных административных судов.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Формирование административных судов отвечает потребностям строительства правового государства, где четко установлены и обеспечены публичные интересы, которые в данном случае означают необходимость заботы государства в судебно-правовой защите субъективных публичных прав и свобод граждан и юридических лиц1.

На основании проведенного анализа законодательства, научной и специальной литературы установлено, что в науке существует мнение об административном расследовании как стадии производства по делам об административных правонарушениях, а законодатель закрепляет административное расследование как форму производства по делам об административных правонарушениях.

Исследовав административное расследование как стадию и как форму производства по делам об административных правонарушениях, считаем возможным сделать следующие выводы с выделением особенностей сходства и различий исследуемых категорий:

Проанализировав административное расследование как стадию производства по делам об административных правонарушениях и как форму производства по делам об административных правонарушениях, нетрудно заметить наличие общих черт: 1) являются начальным элементом дальнейшего производства по делам об административных правонарушениях, 2) имеют фактически одни границы - от момента возбуждения дела до момента составления протокола и направления дела на рассмотрение, 3) преследуют одни и те же задачи и цели производства по делам об административных правонарушениях, 4) имеют одинаковую внутреннюю структуру протекания - возбуждение дела, установление фактических обстоятельств, процессуальное оформление, направление на рассмотрение.

Таким образом, мы наблюдаем при производстве по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования слияние стадии с формой и это естественно, так как по окончании формы производства по делам об административных правонарушениях составляется протокол и дело направляется на рассмотрение, после чего на основании ч.б ст.28.7 КоАП РФ административное расследование как форма производства - завершена, так же как и первая стадия производства.

Но, окончание административного расследования, как формы производства составлением протокола вовсе не означает окончание самого производства по делам об административных правонарушениях в рассматриваемой форме, так как в силу вступают дальнейшие стадии производства (рассмотрение дела, пересмотр постановления и решения (обжалование), исполнение постановления).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что производство по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования начинается с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования должностным лицом уполномоченным в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, а прокурором с момента вынесения постановления и заканчивается исполнением постановления по делу об административном правонарушении.

И несмотря на множественные сходства административного расследования как стадии и формы производства по делам об административных правонарушениях, мы выделяем следующие отличия:

1) стадия не закреплена законом, несмотря на фактическое прослеживание таковых, законодатель не упоминает термин стадия. Форма же производства, такая как административное расследование законодательно закреплена п.2 ч.З ст.23.1 КоАП РФ, ст.28.7 КоАП РФ;

2) стадия берет свое начало исходя из моментов, указанных ч.4 ст.28.1 КоАП РФ, форма же производства, такая как административное расследование, начинается исключительно с вынесения определения компетентным должностным лицом (прокурором с вынесения постановления) о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования;

стадия представляет собой этап, которая по своему завершению уступает место другому этапу, административное расследование как форма производства полностью реализуется в рамках предоставленных ей границ законодателем и дальнейшее производство осуществляется на общих основаниях (за исключением того, что дела рассматриваются только судом);

стадия административное расследование присуща всем категориям дел, а административное расследование как форма производства, присуща только определенной ст.28.7 КоАП РФ категории дел;

стадия административное расследование прослеживается при производстве по делам об административных правонарушениях в любой форме данного производства (даже при ускоренном производстве п.4 ч.4 ст.28.1 КоАП РФ), форма соответственно нет;

по окончании административного производства в форме административного расследования составляется протокол либо выносится постановление о прекращении производства по делу, стадия же не всегда заканчивается таким образом (исключение ускоренное производство).

Административному расследованию, как стадии производства посвящены ряд публикаций, монографий, определяющих данное понятие, но ни действующее законодательство, ни ранее действовавшее не закрепляло определения административного расследования как формы производства по делам об административных правонарушениях.

Анализ действующего законодательства, специальной литературы об административных правонарушениях, позволяет нам дать определение закрепленному ст.28.7 КоАП РФ понятию административное расследование.

По нашему мнению, административное расследование -- это самостоятельная, объективно необходимая форма производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемая по определенным законом категориям дел, представляющая собой властную, регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных должностных лиц и государственных органов (правоприменительных субъектов) по проведению экспертизы или других требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление фактических обстоятельств правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию, с целью правомерного привлечения виновных лиц к административной ответственности за совершенное правонарушение, с применением в необходимых случаях мер принуждения, и реализации других процессуальных задач, завершающаяся составлением протокола либо вынесением постановления о прекращении дела об административном правонарушении.

Рассмотрение административного расследования, как формы производства по делам об административных правонарушениях, позволяет утверждать, что данная специфическая форма производства имеет ряд присущих ей признаков, отличающих ее от других форм производства1, к которым, по нашему мнению, можно отнести:

1. Административное расследование имеет самый продолжительный срок производства по делам об административных правонарушениях (до 2-х месяцев, а по делам о таможенных правонарушениях до 6-ти месяцев может быть продлен), в отличие от других форм производства по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время, действующим законодательством, по нашему мнению, закреплены следующие формы производства по делам об административных правонарушениях: 1) общее производство; 2) ускоренное (усеченное производство); 3) производство по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования; 4) производство в органе административной юрисдикции второй инстанции.

2. В отличие от других форм производства по делам об административных правонарушениях, производство в форме административного расследования характеризуется большой сложностью дел, что связанно с проведением экспертизы либо выполнением других процессуальных действий, как правило, не проводимых при осуществлении производства в других формах. Обстоятельства, подлежащие установлению, по данной категории дел, не являются очевидными, требуют профессионализма от должностных лиц осуществляющих производство.

Законодатель определил проведение административного расследования (усложненной формы производства) по категориям правонарушений представляющих наибольшую общественную опасность для общества. По некоторым категориям дел ранее осуществлялось уголовное преследование и проводилось предварительное расследование, но в связи с декриминализацией действующего законодательства на современном этапе, осуществляется производство по делам об административных правонарушениях (к примеру, ст. 12.24 КоАП РФ).

Административное расследование осуществляется только определенным законом субъектом.

5. Дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, имеют свою подведомственность. Рассматривают такие дела только суды, так же как и назначают наказание.

Необходимость законодательного закрепления административного расследования как одной из форм производства по делам об административных правонарушениях, возникла сравнительно давно. При проведении административного расследования решаются многие вопросы, направленные на выполнение задач производства по делам об административных правонарушениях. Обеспечение достижения и реализации задач производства зависит от объема установленных фактических данных при осуществлении административного расследования, то есть не что иного, как надлежащего доказывания и процессуального оформления установленных данных.

Но, необходимо разделять понятие административное расследование как форма производства по делам об административных правонарушениях, начинающуюся с момента возбуждения дела и заканчивающуюся составлением протокола (начальной стадии) от понятия более широкого по объему - производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования/которое начинается с возбуждения, дела и заканчивается исполнением постановления по делу об административном правонарушении (включает все стадии производства).

§ 2 Цель и содержание доказывания при проведении административного расследования

Доказывание составляет основу административно-процессуальной деятельности управомоченных субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях1. Доказывание есть первая обязательная стадия правоприменительной деятельности, независимо от того, какой орган государства осуществляет правоприменение2.

При производстве по делам об административных правонарушениях в процессе доказывания возникает ряд проблем. Особенно остро проблемы доказывания существуют по делам, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, что подтверждается респондентами.

В административно-правовой литературе проблемы доказывания с гносеологической точки зрения затрагивались фрагментарно (в целом к административному процессу) и только в последние годы учеными административистами были рассмотрены основные понятия теории доказывания применительно к производству по делам об административных правонарушениях с точки зрения правовой природы и общей характеристики. В данной работе мы попытаемся рассмотреть понятийный аппарат доказывания более подробно в производстве по делам об административных правонарушениях, сделав упор на применение положений отдельных категорий доказывания, применительно к административному расследованию.

Доказывание в административном процессе, его основные правила в принципе аналогичны доказыванию в области гражданского и уголовного процессов, хотя нельзя не отметить, что институт доказательств в административном процессе, административно-правовой науке и процессуальной практике разработан значительно слабее, нежели, скажем, в науке и практике уголовного процесса1.

При исследовании проблем доказывания в ходе проведения административного расследования мы не можем не обратиться к философским категориям познания и его видам, а такхже ряду других, категорий.

Доказывание по делам об административных правонарушениях, производство по которому осуществляется в форме административного расследования, носит целенаправленный характер.

Определение целей любого вида деятельности позволяет конкретизировать содержание этой деятельности, оптимально подобрать средства и методы ее осуществления. Выяснение целей доказывания при проведении административного расследования имеет важное значение, как в теоретическом, так и практическом аспектах. Государственные органы должны отчетливо представлять, ради чего они осуществляют свою деятельность, к достижению какого результата они должны стремиться. Это так же необходимо для того, чтобы нормы права, устанавливающие цели доказывания, применялись в строгом соответствии с их действительным назначением. Выяснение целей доказывания важно так же и для определения эффективности действий государственных органов по применению норм права, регулирующих доказывание.

На современном этапе развития науки в целом, в том числе и в теории связанной с доказыванием, нет единого мнения на соотношение понятий «цели» и «задачи». Несомненно, с лингвистической точки зрения, данные понятия различны, но в процессе осуществления доказывания, как цели, так и задачи отвечают на вопрос, ради чего осуществляется та или иная деятельность, какой результат должен быть достигнут.

Большинство же ученых процессуалистов едины во мнении о соотношении понятий «цели» и «задачи», как синонимов, с данной точкой зрения согласны и мы, поэтому будем ее придерживаться1.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что законодатель придерживается аналогичной точки зрения, на соотношение понятий «цели» и «задачи».

Лупинская П.А. утверждает, что «доказывание состоит в собирании, проверке и оценке доказательств с целью установления обстоятельств, имеющих значение для законного, обоснованного и справедливого разрешения дел». (Уголовный процесс М. 1995 С. 146); Сафонов Г.Н. считает, что «доказывание в советском уголовном процессе ставит своей задачей, на основе собранных и рассмотренных доказательств, получить такие выводы по каждому делу, которые соответствуют действительному положению вещей и правильно отражают то, что имело место в действительности, которые содержат в себе объективную (материальную) истину». Настольная книга следователя М., 1949. С.125.; Белкин А.Р. определяет, что «хотя в литературе нет единого определения понятия доказывания, можно сказать, что сущность его характеризуется, в принципе, как и цель доказывания -- установление истины по делу».

Целью доказывания является установление истины, но достижение истины - ближайшая, непосредственная цель. Существуют и специфические цели доказывания, реализующиеся на различных стадиях процесса, и конкретные цели доказывания, реализующиеся при проведении отдельных процессуальных действий.

В правовой литературе термин истина, понимаемый как цель процессуальной деятельности, и как цель доказывания используется с различными определениями. Так наиболее часто рассматриваемый термин употребляется в словосочетаниях «абсолютная истина», «относительная истина», «материальная истина», «объективная истина».

Мы же будем использовать в дальнейшем термин «материальная истина», так как задача процесса доказывания состоит в получении, на основе собранных по делу доказательств, таких выводов по каждому делу, которые соответствуют действительному положению вещей и правильно отражают то, что имело место в действительности.

М.С. Строгович, рассматривая истину, указывал, что: «Только достижение материальной истины является необходимым условием и свойством законного и обоснованного судебного приговора».

Процесс доказывания, с гносеологической точки зрения, есть выяснение . связей между данным явлением (правонарушением), фактом и обосновывающими его другими фактами, явлениями. Эти связи носят объективный характер: они существуют независимо от того, познаны они или нет, независимо от воли лица, осуществляющего доказывание. В процессе доказывания они выявляются, познаются, позволяют убедиться в истинности того или иного предположения2.

Таким образом, по делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования лицо, орган, осуществляющий доказывание, обязаны установить материальную истину, т.е. полное и точное соответствие объективной действительности выводов лица, осуществлявшего административное расследование, об обстоятельствах совершенного правонарушения, о виновности или невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности.

Объективное разрешение дел предполагает не только установление виновных и применение к ним справедливых мер административного воздействия, но и обеспечение другой, не менее важной задачи - чтобы ни один невиновный не был подвергнут административному принуждению1.

Поскольку доказывание представляет собой разновидность всеобщего процесса познания, невозможно обойтись без обращения к философским категориям познания и его видам. Невозможно глубоко исследовать проблемы доказывания только средствами процессуальных наук, необходимо проводить исследование в междисциплинарной взаимосвязи. Характеристика этих проблем должна содержать гносеологический анализ явлений, его процессуальную форму и правовое содержание.

Известно, что познание представляет собой процесс чувственного восприятия и абстрактного мышления, основанный на практике и проверенный ею.

В зависимости от конкретных целей познания, особенностей используемых при этом методов и приемов в науке выделяют различные виды познания (житейское, научное, специальное). Нас же интересует познание, направленное на установление обстоятельств дела, на установление объективной истины, которое в правовой литературе получило название юридического или процессуального доказывания.

Додин Е.В. отмечает, что «специальное познание направлено на выяснение фактических обстоятельств, для решения определенных практических задач и происходит в заранее установленных формах, с использованием при этом уже обусловленных приемов. Этот вид познания может осуществляться только уполномоченными лицами. Иначе говоря, специальное познание протекает в рамках определенных правил» . Необходимо отметить, что правила, упомянутые Додиным Е.В., определены законодателем, наряду с кругом лиц, уполномоченных осуществлять данное познание.

Познание представляет собой получение знаний о тех или иных предметах, явлениях, на основе имеющихся. Доказывание же заключается не только в получение знаний о произошедших явлениях, фактах, посредством сбора, исследования, но и обосновании установленных положений, в создании условий для познания тех же обстоятельств другими лицами, что обеспечивает возможность проверить выводы лица, осуществляющего доказывание, обоснованность принятого решения, на основе собранных доказательств.

Исследованию и оценке подлежат как обстоятельства дела о правонарушении, так и соответствующие нормы права3.

С точки зрения материалистической диалектики познание и доказывание неразрывно связаны между собой. Диалектика исследует доказывание как ступень процесса познания, формальная логика изучает структуру мышления в процессе доказывания. Эти направления взаимосвязаны между собой, они взаимно дополняют друг друга и развивают.

Доказывание, как мыслительный процесс приводит нас к установлению истинности определенного тезиса без использования прямых данных опыта, непосредственной практики, но среди положений подлежащих доказыванию в ходе проведения административного расследования, особое место занимает наличие или отсутствие круга фактических обстоятельств, входящих в предмет доказывания, которые нами будут рассмотрены позже. И установить их с помощью одной лишь мыслительной деятельности невозможно.

В этой связи трудно не согласиться с мнением Р.С. Белкина и А.И. Винберга, которые утверждают, что «доказывание, как процесс установления истины по уголовным делам, заключающийся в собирании, исследовании, оценке и использовании доказательств, есть одна из форм практической деятельности по борьбе с преступностью. Это именно практическая деятельность, а не научное исследование, хотя содержанием этой деятельности, с гносеологической точки зрения, так же, как и при научных изысканиях, являются поиск истины»1. При доказывании большое место занимает область непосредственного познания (восприятия) отдельных предметов, а так^же установление фактов, которые дали бы основание для, выводов, необходимых для принятия обоснованного и законного решения по делу.

Таким образом, доказывание в производстве по делам об административных правонарушениях, в форме административного расследования, представляет собой не только мыслительную деятельность по установлению произошедших фактов, но и непосредственную практическую деятельность компетентных лиц, направленную на выяснение фактических обстоятельств дела, путем собирания, исследования и оценки доказательств, облеченных в процессуальную форму, определенную законом, с целью принятия обоснованного решения по делу.

Лицо, осуществляющее административное расследование, устанавливая при помощи доказательств обстоятельства дела, точно так же, как и в любых других областях человеческой деятельности, переходит от чувственного восприятия отдельных фактов, признаков свойств тех или иных объектов, играющих роль доказательств, к логическому осмыслению воспринятого, к рациональному мышлению.

Установление истины в процессе производства по делам об административных правонарушениях, в том числе в ходе проведения административного расследования, как одной из форм этого производства, а так/же в ходе судебного разбирательства, осуществляется путем доказывания. обстоятельств, совокупность которых составляет предмет доказывания.

Истина в процессе доказывания устанавливается с помощью средств, получивших в литературе название средства доказывания. Ученые процессуалисты, различным образом определяют средства доказывания1. Доказывание представляет собой процесс собирания, исследования и оценки доказательств, посредством проведения процессуальных действий, направленных на получение этих самых доказательств.

Рассмотрим действующее административное законодательство с целью определения, что же понимается под средствами доказывания.

1 А.И. Винберг, Г.М. Миньковский, Р.Д. Рахунов, И.Д. Перлов, В.М. Галкин и др. утверждают, что средствами доказывания служат источники доказательств; Ф.Н. Фаткулин утверждает, что средствами доказывания выступают способы получения доказательств, источники доказательств и собственно доказательства, А.И. Трусов, И.Л. Петрухин под средствами доказывания понимают процессуальные действия, посредством которых получаются доказательства. Данный перечень взглядов не является исчерпывающим, но в основном взгляды процессуалистов таковы.

ст.26.2 КоАП РФ понятие доказательства трактует следующим образом: «Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности ...».

ст.26.2 КоАП РФ указывает, что «Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а так---же показаниями специальных, технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом, в части 2-й ст.26.2 КоАП РФ законодатель дает перечисление источников фактических данных, т.е. источников доказательств. И законодатель абсолютно прав, т.к. в перечисленных им в ч.2 ст.26.2 КоАП РФ протоколах, показаниях участников производства и др. не всегда содержатся фактические данные и соответственно, они не отражают объективную действительность, поэтому их нельзя назвать доказательствами, но они всегда выступают источниками доказательств, потому что направлены на выяснение фактических данных. К примеру, в материалах дела лицо, производившее административное расследование в целях установления объективной истины, затребовало такие материалы, которые должны были содержать информацию о том или ином факте, но поступившие материалы не подтверждают наличие факта и не опровергают таковой. Само собой разумеется, лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении не может признать такие данные доказательством, т.к. на основании их невозможно сделать вывод о.. соответствии фактическим обстоятельствам правонарушения. Только те данные, которые соответствуют объективной действительности, (фактические данные) могут быть признаны доказательствами по делу об административном правонарушении.

На основании анализа законодательства, мы приходим к выводу о том, что по делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, доказательствами являются фактические данные, а перечень указанный ч.2 ст.26.2 является источниками доказательств. И те и другие, по нашему мнению, являются средствами доказывания.

В этой связи, представляется абсолютно обоснованным мнение А.Р. Белкина, который утверждает, что «Понимание под доказательствами только фактических данных отнюдь не противопоставляет их источникам доказательств. Связь между ними при этом вовсе не преуменьшается -- наоборот, четкое разграничение доказательств и источников их получения способствует объективной оценке доказательств, правильному решению вопроса об их достаточности1.

Выводы правоприменяющего лица по делу, находящемуся в производстве по делам об административных правонарушениях истины тогда, когда отражают события, так> как они произошли в реальной, действительности. Ведь административное правонарушение представляет собой событие, имевшее место в прошлом. Соответственно, как правило, при проведении административного расследования, тот кто рассматривает правонарушение, не может его непосредственно наблюдать. Поэтому правоприменяющему лицу приходится восстанавливать события, факты относящиеся к прошлому, которые остались в сознании людей (показания свидетелей, потерпевших, объяснения лиц, привлекаемых к ответственности) или остались в окружающей нас материальной обстановке (вещественные доказательства). Все это осуществляется компетентными лицами в практической деятельности, которая выражается в процессуальных действиях.

В процессе доказывания огромное значение отводится внешнему оформлению действий компетентных лиц, или процессуальным формам доказывания. Но, прежде чем вести речь о процессуальных формах доказывания, необходимо выяснить, что понимается под процессуальной формой. В правовой литературе, вопрос о понятии процессуальной формы, носит дискуссионный характер.

Панова И.В. применительно к юридическому процессу определяет процессуальную форму как «юридическую конструкцию, которая закрепляет целесообразные способы реализации исполнительными органами государственной, муниципальной власти, Банком России и иными органами властных полномочий, решений юридических дел»1.

Р.Д. Рахунов применительно к уголовному процессу определяет процессуальную форму как «точно регламентированный законом порядок осуществления уголовно-процессуальной деятельности»2.

М.Л. Якуб под процессуальной формой (процессуальным порядком) понимает «как условия и последовательность производства отдельных процессуальных действий и принятия решений, так и условия производства по делу в целом, т.е. все формы судопроизводства в их совокупности, в их системе как единое целое»3.

По мнению Прутченковой Г.Н., «в широком смысле слова, процессуальная форма совпадает с закрепленным законом порядком судопроизводства. Однако каждая форма уголовного процесса имеет свое «ядро», изменения в котором ведут и к изменению в самом типе процессов. Поэтому представляется обоснованным выделить и понятие процессуальной формы в узком смысле, которое включало бы в себя базовые, ключевые институты уголовно - процессуального права, определяющие в конечном итоге положение личности в уголовном судопроизводстве»4.

Таким образом, на наш взгляд, считается вполне обоснованной точка зрения авторов, рассматривающих процессуальную форму не только применительно к судопроизводству, но и к производству в целом, и отдельным его составляющим.

Процессуальная форма является неотъемлемой составной частью производства по делам об административных правонарушениях. Она является правовой формой деятельности суда, прокурорского надзора, а также участников производства. Процессуальная форма представляет собой совокупность установленных законом условий, в которых проводится как эта деятельность в целом, так и каждое отдельное процессуальное действие, предопределяющее связь с последовательно проводимым комплексом процессуальных действий и принимаемых в итоге решений.