Правовые отношения в сфере труда

- надбавки за выслугу лет в размере трех окладов денежного содержания;

- надбавки за особые условия службы в размере трех окладов денежного содержания;

- денежного поощрения по итогам работы за месяц (квартал) и год, а также единовременного денежного поощрения в размере пяти окладов денежного содержания;

- материальной помощи в размере двух окладов денежного содержания с надбавками за выслугу лет и особые условия работы, кроме случаев, предусмотренных законом.

Представленные характеристики и анализ законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации в сфере оплаты труда позволили выделить ряд проблем и обусловить необходимость проведения реформы государственной гражданской службы.

Одна из приоритетных задач реформирования государственной гражданской службы заключалась в преодолении разрыва в оплате труда между государственными служащими и специалистами в негосударственном секторе экономики, что позволило бы привлечь квалифицированные кадры на государственную службу. Важным аспектом решения данной проблемы является необходимость изменения структуры оплаты труда государственных гражданских служащих, которая была слишком сложной с низкой долей в ней базового оклада и множеством дополнительных выплат.

Как показывают результаты анализа, приведенного в настоящем вестнике, в реальности уровень денежного содержания основного числа государственных гражданских служащих не многим отличается от оплаты труда специалистов соответствующего уровня в сфере образования, здравоохранения, финансируемых из бюджетов разных уровней, и значительно ниже оплаты труда специалистов, работающих в коммерческих организациях и сфере частного бизнеса. Искаженное представление об уровне материального обеспечения государственных гражданских служащих объясняется во многом слишком сложной и непрозрачной системой оплаты труда и материального стимулирования государственных гражданских служащих. Оплата труда в системе государственной гражданской службы в настоящее время характеризуется также высоким коэффициентом дифференциации между государственными гражданскими служащими, занимающими должности категории руководители высшего звена и государственными гражданскими служащими, занимающими должности специалисты - самую многочисленную группу гражданских служащих.

Хотя создание прозрачной системы денежного содержания явно не обозначалось в Федеральной программе, тем не менее, оно являлось важнейшим фактором повышения открытости государственной гражданской службы - как одного из приоритетов реформы. Однако анализ норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ выявляет тенденцию усиления регулирования вопросов денежного содержания государственных гражданских служащих подзаконными нормативными правовыми актами. Необходимо констатировать, что до сих пор не решена задача, связанная с ликвидацией сложной структуры оплаты труда. Результаты анализа, представленные в настоящем вестнике, свидетельствуют о её еще большем усложнении по сравнению с дореформенным периодом.

Наличие большого объема подзаконного нормативного правового регулирования отношений государственной службы обуславливает отсутствие должного согласования не только положений подзаконных нормативных правовых актов между собой, но и предопределяет в правоприменительной практике наличие существенных противоречий с концептуальными положениями базовых федеральных законов. Представляется, что такие основополагающие вопросы, как установление должностного оклада и дополнительных выплат гражданским служащим, порядок их выплат, формирование и порядок перераспределения денежных средств фонда оплаты труда должны регулироваться нормами федерального закона.

Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы оплаты труда и материального обеспечения государственных гражданских служащих, позволяет сделать вывод об отсутствии механизмов реализации принципа единства правовых основ в вопросах оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Уровень оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих в ряде субъектов Российской Федерации существенно ниже по сравнению с государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации. Это обусловлено значительной долей дополнительных выплат в структуре денежного содержания, которые установлены региональными нормативными правовыми актами. Регулирование оплаты труда государственных гражданских служащих в Российской Федерации//Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2007. - № 12(329).

Подводя итог данной главы, напрашивается вывод о том, что специфика профессиональной деятельности государственных служащих как работников, состоящих в трудовых отношениях с государственными органами, требует особого подхода к правовому регулированию их труда (что нашло отражение в Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»).

В соответствии с данным законом на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотренными этим законом.

Установление особенностей в правовом регулировании труда государственных служащих обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет ротации управленческого аппарата), специфическим характером профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы. Они касаются практически всех вопросов регламентации трудовых правоотношений государственных служащих, в том числе возникающих в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением.

Суть этих особенностей состоит в том, что, с одной стороны, они закрепляют более жесткие, по сравнением с законодательством о труде, требования к государственным служащим, устанавливают для них определенного рода ограничения, связанные с исполнением служебных обязанностей, а с другой - предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии в связи с исполнением государственной службы.

Большинство таких дополнительных требований и ограничений для государственных служащих представляются вполне оправданными и правомерными. Вместе с тем, целесообразность установления некоторых из них вызывает серьезные сомнения.

Глава 3. Проблемы правового регулирования труда государственных служащих и пути их разрешения

3.1 Совершенствование системы регулирования труда лиц, состоящих на государственной службе

В целях совершенствования системы регулирования труда лиц, проходящих службу, в России проводится государственная федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации».

Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году (далее - Концепция).

В соответствии с Концепцией созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 году принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. Однако оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям.

В работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров.

Современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих.

Качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

Указанные проблемы в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе. Проведение экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих.

В должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления.

Недостаточная открытость государственной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», продленной на период 2006-2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. N 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006 - 2007 годы», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

Успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Для этого была и разработана федеральная программа по реформированию системы государственной службы.

Цель Программы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:

а) обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

б) совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

в) создание системы управления государственной службой;

г) совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

д) разработка антикоррупционных механизмов;

е) формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

ж) внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

з) развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

и) совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

к) внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

Практика реализации Концепции и федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», опыт совершенствования государственного управления в зарубежных странах показывают, что внедрение современных принципов и технологий на государственной службе является длительным и сложным процессом. Предлагаемые мероприятия по реформированию и развитию системы государственной службы предполагают их осуществление в два цикла бюджетного планирования. Таким образом, Программа носит среднесрочный характер и реализуется в 2009-2013 годах в два этапа.

На первом этапе (2009-2010 годы) предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

На втором этапе (2011-2013 годы) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

Основные мероприятия по реформированию и развитию государственной службы Российской Федерации определяются целями и стратегическими задачами Программы и разработаны с учетом положений Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», других нормативных правовых актов о государственной службе.

Комплекс мероприятий по реформированию и развитию системы государственной службы, обеспечивающих достижение поставленных Программой целей и задач, предполагается осуществлять по следующим основным направлениям:

а) формирование государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой исходя из следующих приоритетов:

- завершение разработки нормативных правовых актов, связанных с реформированием государственной службы, совершенствование законодательства Российской Федерации в этой сфере;

- обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

- создание системы управления государственной службой;

- разработка и реализация мероприятий по противодействию коррупции;

- развитие механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе;

- внедрение механизмов, обеспечивающих осуществление государственными служащими профессиональной служебной деятельности в соответствии с общими принципами служебного поведения;

- повышение престижности государственной службы;

- разработка эффективных инструментов взаимодействия государственной службы с институтами гражданского общества в целях повышения открытости государственной службы;

б) внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, исходя из следующих приоритетов:

- проведение кадровой политики, предполагающей учет профессиональных заслуг и моральных качеств государственных служащих;

- применение современных организационно-управленческих технологий и методов работы с кадрами на государственной службе, способствующих повышению профессиональной компетентности и мотивации государственных служащих к результативной деятельности;

- развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

в) повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих исходя из следующих приоритетов:

- усиление мотивации государственных служащих к повышению качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

- упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах;

- внедрение современных технологий кадровой работы, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих в соответствии с целями и задачами государственных органов;

- разработка и применение в государственных органах современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне;

- разработка и внедрение эффективных управленческих технологий на государственной службе;

- развитие системы государственных гарантий, материального и нематериального стимулирования государственных служащих, внедрение принципов оплаты труда по результатам работы.

При реализации Программы требуется по каждому направлению осуществить конкретные мероприятия. В результате реализации мероприятий, предусмотренных Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336, была определена система государственной службы Российской Федерации, установлен статус государственных гражданских служащих, принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, аттестации государственных служащих, обеспечения соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов, порядок сдачи квалификационного экзамена и другие вопросы.

Законодательством Российской Федерации определены принципы взаимосвязи видов государственной службы, закреплены единство правовых и организационных основ государственной службы, системный подход к организации государственной службы, а также принципы взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Вместе с тем практическая деятельность структурных подразделений государственных органов, осуществляющих функции, связанные с реализацией законодательства Российской Федерации о государственной службе, недостаточно скоординирована. Требуются создание организационной структуры управления системой государственной службы, формирование нормативно-правовой базы по этому вопросу и методическое обеспечение функционирования государственных органов по управлению государственной службой на уровне субъектов Российской Федерации.

Принятие нормативных правовых актов о системе управления государственной службой Российской Федерации обеспечит единообразие принципов и подходов к управлению государственной гражданской службой в субъектах Российской Федерации, улучшит координацию проводимых на государственной службе преобразований и создаст основу для единой системы их научно-методического и консультационного сопровождения.

Современная государственная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы, противодействие коррупции на государственной службе, повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.

Для решения указанных задач необходимо:

а) унифицировать основные принципы прохождения видов государственной службы;

б) разработать рекомендации по развитию законодательства Российской Федерации, регулирующего государственную гражданскую службу в субъектах Российской Федерации, а также программу оказания методологической помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по вопросам государственной гражданской службы и муниципальной службы;

в) обеспечить проведение мониторинга практики применения законодательства Российской Федерации в сфере государственной службы;

г) разработать организационную модель и единые принципы функционирования органов по управлению государственной службой;

д) создать единую систему научно-методического обеспечения и оказания консультативной помощи по вопросам государственной службы;

е) оптимизировать процедуру участия независимых экспертов в работе конкурсных и аттестационных комиссий, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

ж) выработать оптимальную систему взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающую возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;

з) создать и реализовать механизмы проверки соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов на государственной службе;

и) разработать процедуры рассмотрения случаев неэтичного поведения государственных служащих;

к) доработать механизм представления государственными служащими сведений об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов их семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей);

л) разработать и реализовать комплекс мероприятий по противодействию коррупции на государственной службе, уделив приоритетное внимание вопросам предупреждения коррупции;

м) разработать и ввести антикоррупционные стандарты в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы обязанностей, запретов и ограничений, направленных на предупреждение коррупции;

н) совершенствовать механизм обеспечения соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

о) регламентировать функцию по оказанию консультативной помощи государственным органам по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих;

п) разработать механизм принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

р) разработать процедуру проведения служебных расследований случаев коррупционных проявлений;

с) регламентировать вопросы повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих;

т) разработать и реализовать с помощью средств массовой информации программы, направленные на повышение престижа государственной службы и формирование позитивного отношения граждан к государственным служащим.

При формировании кадрового состава государственной службы его основу должны составлять специалисты, способные в современных условиях использовать в работе эффективные технологии государственного управления. В аппаратах органов законодательной, исполнительной и судебной власти необходимо создать условия для планирования устойчивого карьерного роста государственных служащих, безупречно и эффективно исполняющих должностные обязанности, для систематического обновления и ротации кадров.

В процессе формирования кадрового состава государственной службы решающее значение имеет использование современных организационно-управленческих технологий и методов кадровой работы.

Формирование профессиональной государственной службы требует совершенствования системы подготовки кадров и дополнительного профессионального образования государственных служащих. Особое внимание должно быть уделено вопросам дополнительного профессионального образования лиц, замещающих должности категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей государственной службы.

Государственные образовательные стандарты высшего и среднего профессионального образования в области государственного управления должны отвечать реальным потребностям государственной службы. Программы дополнительного профессионального образования государственных служащих необходимо формировать с учетом программ государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих, основанных на индивидуальных планах профессионального развития государственных служащих. В систему профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих необходимо внедрить новые механизмы, обеспечивающие эффективное использование имеющихся ресурсов и повышение качества образования на основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения.

Для решения названных задач необходимо:

а) разработать комплекс мер по формированию современного кадрового резерва государственной службы в целях обеспечения преемственности и передачи накопленного профессионального опыта государственных служащих молодым специалистам;

б) создать систему мотивации карьерного роста государственных служащих как важного условия прохождения государственной службы;

в) разработать и обеспечить применение современных методик проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации государственных служащих, их ротации, формирования кадрового резерва, решения других кадровых вопросов;

г) повысить на основе разработки и использования научно обоснованных методик объективность оценки профессиональных знаний и навыков граждан при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв, а государственных служащих - при проведении указанных конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов;

д) внедрить в практику кадровой работы государственных органов правило, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных (служебных) обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении;

е) внедрить на государственной службе механизмы стратегического кадрового планирования;

ж) унифицировать методы кадровой работы, применяемые в различных органах государственной власти;

з) автоматизировать кадровые процедуры и внедрить информационные технологии в систему управления кадровыми ресурсами;

и) совершенствовать научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение дополнительного профессионального образования государственных служащих;

к) определять приоритетные направления дополнительного профессионального образования государственных служащих, исходя из перспективных целей и задач государственных органов, и учитывать их при формировании программ государственных органов по профессиональному развитию гражданских служащих;

л) повысить качество образовательных программ в области юриспруденции, экономики, государственного управления;

м) усилить антикоррупционную составляющую в образовательных программах дополнительного профессионального образования государственных служащих;

н) совершенствовать механизм государственного контроля за качеством работы образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования, в которых государственные служащие осваивают образовательные программы дополнительного профессионального образования;

о) повысить эффективность дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, замещающих должности категории «руководители»;

п) обеспечить внедрение в систему дополнительного профессионального образования государственных служащих современных образовательных и информационных технологий;

р) совершенствовать механизм формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных служащих.

Важнейшими направлениями повышения эффективности государственной службы являются разработка и внедрение механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В настоящее время показатели служебной деятельности государственных служащих недостаточно ориентированы на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов. Уровень денежного содержания государственных служащих слабо зависит от результатов их труда. Система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих также не в должной мере нацелена на повышение результативности их профессиональной служебной деятельности.

Необходимо обеспечить надлежащие условия для качественного исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей, для эффективного функционирования государственной службы.

Этому могут способствовать внедрение в сферу государственной службы современных информационных технологий управления и совершенствование системы организации профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Необходимо разработать сбалансированную систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также усилить стимулы к надлежащему исполнению ими должностных регламентов.

Повышение уровня социальной защищенности государственных служащих, совершенствование системы государственных гарантий, создание современной системы материального и нематериального стимулирования труда государственных служащих, оптимизация порядка оплаты труда на государственной службе являются необходимыми условиями успешного развития системы государственной службы, эффективного достижения поставленных перед нею целей.

Для решения перечисленных задач необходимо:

а) обеспечить отражение целей и задач государственных органов в показателях результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

б) разработать объективные критерии оценки эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

в) разработать модели должностных регламентов, позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности разных категорий;

г) внедрить методики разработки должностных регламентов государственных служащих и их пересмотра при изменении административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг;

д) совершенствовать методику оценки профессиональных знаний и навыков государственных служащих, предусмотренных в их должностных регламентах;

е) предусматривать в программах государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих изучение государственными служащими правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности;

ж) повысить уровень правовой и социальной защищенности государственных служащих;

з) совершенствовать структуру денежного содержания (денежного вознаграждения), денежного довольствия федеральных государственных служащих с учетом особенностей видов государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем размере денежного содержания (денежного вознаграждения), денежного довольствия;

и) совершенствовать правовой механизм регулярной индексации денежного содержания (денежного вознаграждения) государственных служащих;

к) регламентировать особый порядок оплаты труда по отдельным должностям государственной службы в зависимости от показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

л) сформировать эффективную систему материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

В результате реализации Программы должны быть обеспечены:

а) формирование и развитие видов государственной службы;

б) разработка и внедрение правовых и организационных механизмов взаимосвязи видов государственной службы, государственной и муниципальной службы;

в) создание необходимых условий для профессионального развития государственных служащих;

г) разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение;

д) обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю;

е) разработка и реализация антикоррупционных программ в системе государственной службы;

ж) внедрение методики разработки должностных регламентов государственных служащих и их пересмотра при изменении административных регламентов государственных органов;

з) разработка организационной модели и правовых основ системы управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации;

и) создание методической базы деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

к) создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов;

л) совершенствование порядка замещения вакантных должностей государственной службы на основе конкурса, обеспечивающего равный доступ граждан к государственной службе;

м) внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих;

н) актуализация содержания программ дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения;

о) разработка и внедрение в государственных органах программ и индивидуальных планов профессионального развития государственных служащих;

п) разработка и внедрение в государственных органах современных механизмов стимулирования труда государственных служащих;

р) реализация установленных законодательством Российской Федерации дополнительных государственных гарантий реализации жилищных прав государственных служащих;

с) разработка правовых основ защиты государственного служащего (и членов его семьи) от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных (служебных) обязанностей. Официальные сведения с сайта Министерства экономического развития Российской Федерации www.economy.gov.ru.

3.2 Регулирование труда государственных служащих во Франции как полезный опыт для России

В последнее десятилетие государственная служба в Российской Федерации переживает нелегкий период обновления. Федеральный Закон от 31.07.95 № 119-ФЗ закрепил основные положения, отражающие новое видение этого важнейшего для государства института, это также касается и вопросов социального обеспечения государственных служащих. Вместе с тем на совместном российско-французском семинаре, посвященном проблемам правового регулирования труда госслужащих в России и во Франции, отмечалось, что «в соответствии с законодательством государственные служащие в РФ являются одной из самых социально защищенных категорий граждан. Однако многие вопросы социальной защиты еще не урегулированы законодательно». В этой ситуации значительную помощь может оказать изучение опыта стран с проверенными временем системами социальной защиты госслужащих.

Среди таких стран Франция накопила значительный опыт в вопросах оптимальной организации государственной службы во многом благодаря традиционно важной роли, отводимой ей государством. Социальная защищенность госслужащих отшлифована в течение многих десятилетий, в первую очередь, благодаря широкому распространению, так как включает огромное число должностей в гражданских государственных и территориальных учреждениях, а также в больничных комплексах. Об этом позволяют судить данные, опубликованные Министерством государственной службы, децентрализации и реформы государства. По последним подсчетам, администрации центрального уровня насчитывают 2248000 работников, из них 1948000 -- гражданских и 300000 -- военных служащих, территориальные сообщества -- регионы, департаменты и коммуны -- около 1400000 служащих (далее территориальные служащие), государственные больницы -- 749000.

Статус каждой категории госслужащих четко определен в законодательстве. Еще в 1999 году вышел в свет Кодекс государственной службы, включающий не только основные законы, но также другие нормативно-правовые акты, относящиеся к правам, обязанностям, правовому регулированию труда и социальной защите различных рангов и корпусов.

Французы понимают государственную службу своей страны как «деятельность в общественных интересах, осуществляемую под руководством политической власти от имени и в интересах граждан… Государственный служащий, т.е. гражданин, состоящий на государственной службе, оказывает услуги другим гражданам, но одновременно он является представителем государства и в силу этого принимает свое скромное участие в осуществлении государственной власти».

Деятельность государственных служащих регулируется особым Статутом. Под Статутом следует понимать совокупность всех законодательных и регламентирующих положений, которые к ним применяются. Источник Статута госслужбы - публичное право. Трудовое право в принципе не применимо к государственному служащему, даже в случае спора в отношении заработной платы.

Под общим Статутом служащих следует понимать фундаментальные законодательные правила, применяемые к совокупности всех гражданских служащих. Положения Статута госслужащих составляют Устав государственной службы. Они распространяются на всех государственных, территориальных служащих и работников государственных больниц, кроме того, здесь учтена специфичность каждого сектора. Основу Статута составляют четыре закона:

- Закон № 83-634 от 13 июля 1983 г., содержащий права и обязанности служащих (общий закон для всех трех видов госслужбы).

- Закон № 84-16 от 11 января 1984 г., содержащий уставные положения, относящиеся к государственной службе.

- Закон № 84-53 от 26 января 1984г., содержащий уставные положения, относящиеся к муниципальной службе (регионы, департаменты, коммуны).

- Закон № 86-33 от 9 января 1986г., содержащий уставные положения, касающиеся службы больниц.

Надо отметить, что государственный служащий обязательно является работником публичного органа, но, в то же время, не все работники публичных органов являются государственными служащими, даже если их количество там более значительно, чем собственно госслужащих. Устав применяется к лицам, назначенным на постоянную должность и имеющим звание в административной иерархии государства, территориальных сообществ и больниц. Именно эти условия являются решающими для определения, распространяется ли действие норм Статута на тех или иных служащих.

Так, например, гражданскими государственными служащими являются служащие министерств (центральная администрация, деконцентрированные службы, государственные учреждения), преподаватели всех уровней, служащие национальной полиции, члены Государственного Совета и Счетной Палаты, советники административного и апелляционного судов, инженеры департамента мостов и дорог, инженеры телекоммуникаций и т.д. Не являются собственно государственными служащими: работники по контракту, нанятые для выполнения определенных работ, стажеры, помощники и некоторые другие категории лиц.

Французская государственная служба в узком смысле слова подразделяется на три категории: А, Б, С. В рамках каждой категории служащие делятся на корпуса. Под корпусом понимается совокупность служащих, призванных гарантировать осуществление специальной миссии в общих рамках администрации. В общем смысле под корпусом понимается совокупность званий, которые составляют иерархию. Переход от низшего звания к высшему в рамках корпуса означает повышение.

Категория, структура, условия подбора и продвижения, миссии корпусов зафиксированы в декрете Государственного Совета, принятом на базе общего законодательного статуса и квалифицирующем особые статусы. Существует около 1500 корпусов и столько же особых статусов в государственной службе.

Служить государству во Франции очень почетно, но необходимо также обеспечить работникам достойный уровень жизни, а также гарантировать им социальную защиту от тех же видов риска, что определяется общим режимом социальной защиты наемных работников. В связи с этим к заработной плате государственных служащих установлены обязательные компенсации и выплаты, не входящие в систему социальной защиты других категорий чиновников. Сюда относятся: надбавка за место проживания, имеющая целью компенсацию более высокой стоимости жизни в различных регионах, семейная компенсация, размер которой зависит от количества детей, находящихся на иждивении служащего, а также обязательные семейные пособия, включающие различные виды пособий на детей (пособие к началу учебного года, пособие неполным семьям, пособие на образование детей), пособие на жилье.

Собственно система социальной защиты французских государственных служащих включает в себя гарантии в области безопасности и гигиены труда, пенсий за выслугу лет, по случаю потери кормильца, по инвалидности, отпусков по временной нетрудоспособности, беременности и родам. Особняком стоит система министерских и межминистерских социальных акций.

Гарантия гигиены и безопасности труда государственных служащих зафиксирована в ст. 23 Закона № 83-634 от 13 июля 1983 «О правах и обязанностях государственных служащих». Кроме того, постановление от 28 мая 1982 г. с последующими изменениями устанавливает обязанность руководителей служб следить за соблюдением этих условий. В каждом департаменте существует Комитет по охране труда, состоящий из работников профсоюза, получивших специальное образование для выполнения подобных функций. Они призваны следить за условиями труда, анализировать возможный риск и т.д.

Пенсии за выслугу лет составляют одну из основных частей всей системы социального обеспечения государственных служащих Франции. Это денежное пособие, личное и пожизненное, предоставляемое служащему в виде компенсации за работу, которую он выполнял до прекращения своих полномочий. Режим пенсий, распространяющийся на государственных служащих, установлен «Кодексом гражданских и военных пенсий по возрасту». Программа пенсионного обеспечения служащих территориальных сообществ (регионов, департаментов и коммун) аналогична программе пенсионного обеспечения государственных служащих. Однако выплату пенсий этой категории работников, а также служащим государственных больниц осуществляет Национальная пенсионная касса служащих территориальных сообществ (CNRACL).

При установлении права на пенсию принимаются в расчет все периоды действительной гражданской и военной службы начиная с 18 лет. Право на пенсию служащие получают после 15 лет действительной службы. В стаж работы засчитывается:

-- военная служба согласно документам, выданным военными властями;

-- гражданская служба, причем как активная, так и в периоды откомандирования, плюс ежегодные отпуска и отпуска по болезни, а также все периоды, в течение которых служащий получал должностной оклад, включая неполный оклад во время отпуска по болезни;

-- отпуск для получения профессионального образования;

-- отпуск по беременности и родам, а также по усыновлению (удочерению) ребенка;

-- периоды стажировки перед получением нового ранга или новой должности;

-- работа неполный рабочий день, засчитываемая как работа с полным рабочим днем.

Учитывается также работа по контракту в органах госслужбы до зачисления на постоянную должность с присвоением соответствующего ранга.

Для получения в будущем права на пенсию производятся ежемесячные отчисления в пенсионный фонд в размере 7,85% от номинального оклада работника (без учета премий). Пенсионные взносы государственных служащих поступают в Бюджет, а аналогичные взносы служащих территориальных сообществ и государственных больниц поступают в упомянутую выше кассу CNRACL.

Получение права на пенсию возможно в следующих случаях:

1. По заявлению служащего в случае полного соответствия запроса условиям, необходимым для получения последней. Право обращения принадлежит служащему, администрация со своей стороны не может выразить желание отправить служащего на пенсию, если последний не обращался за этим.

2. По достижении пенсионного возраста.

Служащий, стаж которого составляет 15 лет действительной государственной службы, имеет право на пенсию, но воспользоваться этим правом он сможет только по достижении возраста, установленного в соответствии с его статусом. При этом должны быть учтены законно возможные продления.

Даже если прерывание стажа происходит автоматически и администрация должна только констатировать его, она обязана предпринять все необходимые формальные действия.

В зависимости от занимаемой должности служащие получают право на пенсию:

-- в возрасте 55 лет с возможностью продолжать работу до 61 года;

-- в возрасте 60 лет, с сохранением возможности продолжать работать до 65 лет (некоторые служащие могут работать до 68 лет, но в этом случае они не получают дополнительной прибавки к пенсии за работу в течение трех последних лет. Здесь речь идет о членах Госсовета, Счетной Палаты, профессоров университетов и т.д.).

Пенсия может быть предоставлена без учета стажа и возраста служащему, уволенному в связи с наступлением инвалидности.

По достижении предельного возраста трудовые отношения между данным служащим и администрацией прекращаются. Администрация должна завершить оформление пенсионного дела к моменту достижения пенсионного возраста и начать выплату пенсии.

Кодекс государственной службы устанавливает, что продолжительность службы и возможные надбавки (на детей и других родственников, находящихся на иждивении служащего, а также за особые военные заслуги) исчисляются в годах стажа работы. Каждый год работы дает право на получение 2% от суммы номинального должностного оклада, соответствующего индексу системы окладов, действующей на госслужбе. Максимальное количество лет для определения гражданской или военной пенсии составляет 37,5 лет. Таким образом, размер пенсии определяется двумя параметрами: стажем работы на государственной службе и размером должностного оклада.

Для определения базового оклада, необходимого для расчета и начисления пенсии, учитываются оклады с надлежащими отчислениями, соответствующие индексному положению в системе, действующей на госслужбе, и получаемые служащим в течение последних шести месяцев перед наступлением пенсионного возраста.

Размер пенсии не может быть ниже:

-- при стаже не менее 25 лет действительной службы -- не ниже базового оклада, подлежащего обязательным отчислениям, соответствующего индексу 100, предусмотренному ст.1 постановления № 48-1108 от 10 июля 1948 года и последующими текстами;

-- при стаже менее 25 лет действительной службы за каждый год действительной службы и возможные в каждом конкретном случае надбавки -- 4% от базового оклада, подлежащего обязательным отчислениям, соответствующего индексу 100, предусмотренному ст.1 постановления № 48-1108 от 10 июля 1948 года и последующими текстами (закон № 75-1242 от 27 декабря 1975 г.).

Пенсии выплачиваются ежемесячно, в конце каждого месяца, следующего за наступлением пенсионного возраста и выхода служащего на пенсию.

В случае заболевания законодателем предусмотрен целый ряд мер защиты государственного служащего. Это страхование по болезни, как в форме выплат (компенсация расходов на лечение), так и в форме оплачиваемого отпуска по болезни. Такой отпуск, в свою очередь, может подразделяться на простой, долгосрочный и отпуск в связи с тяжелым заболеванием. Простой отпуск по болезни предоставляется на основании медицинского свидетельства, подтверждающего неспособность служащего исполнять свои обязанности, и может длиться не более 12 месяцев в течение календарного года. В этот период лицо получает полный оклад в течение первых 3 месяцев и половину оклада следующие 9. Долгосрочный отпуск по болезни предоставляется работнику, который получил серьезное заболевание (хроническая легочная недостаточность, сердечные заболевания и т.д.), требующее длительного ухода. Он может длиться до 3 лет - в течение года ему выплачивается полный оклад, в течение следующих двух лет- половина. Отпуск в связи с тяжелым заболеванием предоставляется работнику, заболевшему раком, туберкулезом, СПИДом, полиомиелитом. Такой отпуск может длиться до пяти лет с выплатой полного оклада в течение первых трех лет и половины потом. После такого отпуска служащему может быть разрешено работать неполный рабочий день с зачетом полного на период до одного года.

Не последней в ряду мер социальной защиты стоит забота о материнстве и детстве. Вообще проблема смены поколений и старения населения привела французское государство к пониманию факта, что о здоровье будущих поколений лучше заботиться заранее. Беременным женщинам, находящимся на государственной службе, предоставляется оплачиваемый отпуск в течение 6 недель до предполагаемой даты родов и 10 недель после них. Кроме того, если у женщины уже есть двое детей или больше, этот отпуск может быть продлен.