Конституційно-правові проблеми організації публічної влади в України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія наук України

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

спеціальність 12.00.02 - конституційне право

Конституційно-правові проблеми організації публічної влади в України

Теплюк Михайло Олексійович

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор Шукліна Наталія Георгіївна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Колодій Анатолій Миколайович Київський національний університет внутрішніх справ України, начальник кафедри конституційного права (м. Київ)

кандидат юридичних наук Ставнійчук Марина Іванівна, заступник Глави Секретаріату Президента України

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.І. Тарахонич

Анотація

Теплюк М.О. Конституційно-правові проблеми організації публічної влади в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, Київ, 2008.

У дисертації досліджується поняття публічної влади, її сутність та форми здійснення в системі конституційного ладу України; аналізуються державна влада та місцеве самоврядування в аспекті їх організації та функціонування на засадах поділу влади та з позицій взаємодоповнення і взаємодії; досліджується проблема забезпечення єдності публічної влади в Україні, визначаються актуальність і необхідність реформування публічної влади, методологічні підходи та основні напрями реформи владних інститутів.

Пропонується авторське розуміння загальних закономірностей організації та функціонування публічної влади, обґрунтовано низку принципових положень стосовно конституційно-правових проблем організації публічної влади в Україні, зокрема, щодо необхідності та способів забезпечення єдності публічної влади, уточнено конституційну дефініцію поняття місцевого самоврядування, а також запропоновано ряд інших висновків і рекомендацій методологічного характеру.

Ключові слова: публічна влада, державна влада, місцеве самоврядування, конституційний лад, демократична держава, соціальна держава, правова держава, реформа публічної влади.

Аннотация

Теплюк М.А. Конституционно-правовые проблемы организации публичной власти в Украине.- Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Институт государства и права имени В.М.Корецкого НАН Украины, Киев, 2008.

В диссертации исследуется понятие публичной власти, ее сущность и формы осуществления в системе конституционного строя Украины. Развивается положение о том, что становление публичной власти связано с возникновением частной собственности; при этом общественная власть обретает политический характер, а ее субъектом становится господствующий общественный слой или класс, реализующий власть через ряд организаций - носителей политической власти. Политическая власть всегда стремится обрести публичную форму для выполнения “общих дел”, обусловленных общесоциальными интересами; однако последние реализуются в той мере, в какой они совпадают с интересами субъекта политической власти.

В работе обосновывается вывод о том, что конституирование в Украине экономического, политического и идеологического многообразия, отражающее существование широкого спектра частных и других интересов, существенно усложняет процесс формирования общенародных интересов, а следовательно, утверждение народа как единого источника власти. Вследствие неоднородности народного волеизъявления создается возможность его искажения институтами публичной власти, в связи с чем возникает потребность в специфическом механизме надлежащего опосредствования этого волеизъявления. Этот механизм образуют избирательная система и другие институты непосредственной демократии, а также наличие в политической системе влиятельных политических партий.

Автор анализирует государственную власть и местное самоуправление в аспекте их организации и функционирования на началах разделения властей и с позиций взаимодополнения и взаимодействия. При этом в работе уточняется характеристика традиционной трехчленной классификации функций государства в пользу схемы разделения властей в системе “глава государства - парламент - правительство”. Местное самоуправление характеризуется в качестве института публичной власти, включенного в единый политический механизм осуществления управления обществом, и определяется автором, в отличие от конституционной дефиниции, как форма публичной самоорганизации населения, предполагающая самостоятельное решение жителями территориальных общин вопросов местного значения в их интересах в соответствии с Конституцией и законами Украины.

В диссертации исследуется проблема обеспечения единства публичной власти в Украине, определяются актуальность и необходимость реформирования публичной власти. Обосновывается вывод, что Конституция Украины построена на соединении доктрин разделения властей в организационно-правовом аспекте и единства власти в контексте суверенитета народа. Однако, конституционное закрепление разделения властей не дополняется юридическим формулированием принципа взаимодействия ветвей власти, что не способствует достижению единства власти и ее реализации в интересах народа. Обосновывается вывод, что принципиальной теоретической предпосылкой решения проблемы единства публичной власти в Украине является рассмотрение отношения местного самоуправления с государственной властью через механизм реализации интересов человека.

В работе предложено авторское понимание системности публичной власти и общих закономерностей ее организации и функционирования, обосновано ряд принципиальных положений, касающихся конституционно-правовых проблем организации публичной власти в Украине, особенно в вопросах необходимости и способов обеспечения её единства. Сформулированы методологические подходы к реформированию институтов публичной власти и основные направления такого реформирования. В частности, проблемы организации публичной власти следует рассматривать прежде всего в контексте отношений гражданского общества с властью, сквозь призму реализации народного суверенитета, на путях децентрализации публичной власти, утверждения самоорганизации народа, создания надлежащих условий для реализации жизненных интересов всех членов общества.

Ключевые слова: публичная власть, государственная власть, местное самоуправление, конституционный строй, демократическое государство, социальное государство, правовое государство, реформа публичной власти.

Annotation

Teplyuk M.O. The constitutional and legal problems of organization of public power in Ukraine. - The manuscript.

The thesis for a scientific|science| degree of Candidate of Sciences (Law), the speciality 12.00.02 (Constitutional Law). -The V.M. Koretsky Institute of the State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2008.

In the thesis there has been researched the concept of public power, its essence and forms of realization in the system of constitutional orde of Ukraine; there have been analysed the state power and local self-government in the aspect of their organization and functioning on the principles of separation of power and from the position of complementarity and co-operation; there has been researched the problem of providing the unity of public power, there have been determined the actuality and necessity of reformation of public power, there have been formulated the methodological approaches and main directions of reform of the power institutions.

There has been proposed the author's conception of general laws of the organization and functioning of public power, there has been substantiated a set of principal provisions concerning the constitutional and legal problems of organization of public power in Ukraine, particularly, the necessity and methods of providing the unity of public power, there has been specified the constitutional delineation of the concept of local self-government, and there has been proposed also a set of other conclusions|inference| and recommendations of methodological nature.

Keywords: public power, state power, local self-government, constitutional order, democratic state, social state, rule of law, reform of public power.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. З прийняттям у 1996 році нової Конституції України незаперечним фактом стало утвердження України як суверенної держави. Виключно Український народ, за Конституцією, є єдиним джерелом влади, здійснюючи її безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Виключно народові належить право визначати та змінювати конституційний лад в Україні, і це право не може бути узурповане державою чи будь-якими іншими суб'єктами.

Ці конституційні положення зумовлюють певні вимоги щодо організації та функціонування держави й місцевого самоврядування як інститутів публічної влади в Україні, необхідні для реалізації головного обов'язку держави - утвердження та забезпечення прав і свобод людини. Разом з тим низький рівень забезпечення основних прав громадян у нашій країні є свідченням того, що держава не виконує належним чином цього обов'язку. Не в останню чергу це пояснюється недосконалою організацією й неефективним функціонуванням інститутів державної влади та місцевого самоврядування.

Зазначена обставина актуалізує необхідність поглиблення наукових досліджень проблематики публічної влади, її сутності та особливостей виявлення цієї сутності в конкретних умовах сучасної України. Водночас виникає потреба усвідомлення цього явища не лише в юридичному, а й у політологічному, соціологічному, управлінському та інших аспектах, тобто існує необхідність у його комплексних дослідженнях.

Варто відзначити, що з часу проголошення незалежності України незмінно зростає науковий інтерес до проблем організації та функціонування публічної влади в Україні, особливо після внесення змін до Конституції України у грудні 2004 року. Так, лише в останнє десятиліття захищено кілька дисертацій з окремих проблем державної влади та місцевого самоврядування (дисертаційні роботи С. Агафонова, Ф. Веніславського, Ю. Коломійця, В. Ладиченка, І. Процюка, Н. Плахотнюк, Л. Силенко, С. Серьогіної та інших).

Проте названі автори, як правило, обмежуються аналізом лише окремих владних інститутів в Україні або ж порівняльним аналізом інститутів влади окремих держав, залишаючи без належної уваги методологічні, концептуальні аспекти організації публічної влади, передусім ключову проблему забезпечення єдності влади в умовах здійснення політико-правових реформ в Україні, оскільки без розуміння цих принципових аспектів бракує системності в підходах до вироблення практичних рекомендацій щодо вдосконалення владних інститутів, а також недостатнім є концептуальне визначення необхідних реформ і, як наслідок, має місце непослідовність і суперечливість відповідних законодавчих рішень.

Таким чином, усвідомлення проблем організації публічної влади з точки зору виявлення її сутності в конкретних умовах України, визначення методологічних підходів до реформування владних інститутів на основі аналізу закономірностей їх функціонування є вкрай актуальним завданням. Саме на дослідження цих проблем спрямована дисертаційна робота.

Це дослідження ґрунтується на працях визначних вітчизняних і зарубіжних вчених минулого та роботах сучасних авторів, серед яких Н. Алексєєв, І. Андрєєв, А. Анікевич, М. Вебер, А. Демидов, Ф. Енгельс, В. Ільїн, Н. Кейзеров, Ф. Кокошкін, К. Маркс, Л. Окуньков, Ю. Тихомиров, Б. Топорнін, В. Чиркін, А. Шайо, Ю. Юдін та інші. Для цілей дослідження використовувалися праці вітчизняних вчених у галузі теорії держави і права, конституційного права та адміністративного права, авторами яких є В. Авер'янов, В. Борденюк, Ф. Бурчак, П. Євграфов, В. Журавський, А. Заєць, М. Козюбра, А. Колодій, В. Копейчиков, Л. Кривенко, Є. Назаренко, Н. Нижник, В. Опришко, М. Орзіх, Н. Оніщенко, О. Петришин, В. Погорілко, А. Селіванов, В. Селіванов, В. Сіренко, О. Скрипнюк, М.Ставнійчук, П. Стецюк, В. Тацій, Є. Тихонова, Ю. Тодика, О. Фрицький, В. Цвєтков, М. Цвік, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, Н. Шукліна, О. Ющик, О. Ярмиш та інших.

Нормативно-правову базу даного дослідження становлять чинна Конституція і законодавство України, а також акти Конституційного Суду України, які стосуються організації та функціонування органів публічної влади в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалося в рамках наукового проекту Комплексної державної програми науково-дослідної роботи Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Розбудова державності України: 1996-2005 роки” і є складовою науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Університету за темою “Формування механізму реалізації та захисту прав і свобод громадян України” (номер державної реєстрації 01БФ042-01).

Мета і завдання дослідження. Мету дисертаційного дослідження становить визначення методологічних підходів до реформування інститутів публічної влади, виходячи із закономірностей та конституційних засад її організації й функціонування для утвердження та забезпечення прав людини в Україні.

Відповідно до зазначеної мети в дисертаційному дослідженні вирішуються такі основні завдання:

визначити, спираючись на праці вітчизняних і зарубіжних авторів, зміст поняття публічної влади, її сутність і форми здійснення;

дослідити феномен публічної влади у контексті конституційного ладу України;

здійснити загальний аналіз державної влади та місцевого самоврядування як складових публічної влади в Україні в аспекті організації та функціонування державних і самоврядних інститутів у системі поділу влади, а також з позицій їх взаємодоповнення та взаємодії;

дослідити проблему забезпечення єдності публічної влади в умовах України;

з'ясувати актуальність і необхідність реформування публічної влади в Україні, визначити методологічні підходи та основні напрями реформ владних інститутів.

Об'єкт дослідження становлять суспільні відносини у сфері організації, функціонування та реформування публічної влади в Україні.

Предметом дослідження є закономірності та конституційно-правові основи організації й функціонування публічної влади в Україні, проблеми їх вдосконалення і методологічні підходи до реформування публічно-владних інститутів.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є філософсько-світоглядні, загальнонаукові та спеціально-наукові методи наукового пізнання, застосування яких зумовлено специфікою об'єкта і предмета дослідження.

Діалектичний метод дав змогу розглянути публічну владу в її суперечливості й розвитку, необхідному зв'язку з іншими суспільними явищами. Завдяки цьому методу розкриваються сутність публічної влади, її виявлення та форми реалізації в конкретних умовах України. Системно-структурний (метод системно-структурного аналізу) метод застосовано при розгляді системи публічної влади в Україні, аналізі її структури та окремих складових, при дослідженні системи стримувань і противаг, дослідженні проблеми забезпечення єдності публічної влади. Історичний метод використано, зокрема, в частині розгляду в історичній ретроспективі розвитку теорії поділу влади, а також окремих аспектів становлення конституціоналізму в Україні. Порівняльно-правовий метод дав змогу дослідити окремі складові побудови системи стримувань і противаг в механізмі державної влади в різних країнах. Юридико-логічний метод використано при аналізі нормативно-правової бази дослідження, а лінгвістичний метод - при розгляді особливостей мови та стилю деяких положень Конституції України та інших законодавчих актів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації вперше у вітчизняній юридичній науці визначаються закономірності організації та функціонування публічної влади в Україні в її єдності й розподіленні, і на цій основі формулюються загальні методологічні вимоги до системної реформи інститутів державної влади та місцевого самоврядування в умовах сучасної України. В роботі запропоновано ряд наукових положень щодо визначення предмета дослідження з методологічних позицій, відмінних від традиційних теоретичних підходів.

Наукову новизну дисертаційного дослідження становлять принципові для розвитку юридичної науки і державотворчої практики основні положення, висновки та рекомендації:

вперше:

сформульовано висновок, що конституювання в Україні економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності передбачає існування в суспільстві широкого спектра різноманітних приватних інтересів, чим істотно ускладнюється процес формування загальнонародних інтересів та утвердження народу як єдиного джерела влади;

доведено, що в ході розбудови демократичної держави виникають внутрішні протиріччя, зняття яких потребує наявності інтегруючих елементів конституційного ладу; такими елементами є передусім єдине право власності Українського народу та народне волевиявлення через різні форми безпосередньої демократії;

зроблено висновок, що через неоднорідність народного волевиявлення створюється можливість його викривленого вираження інститутами публічної влади, у зв'язку з чим виникає потреба у виробленні механізму для належного опосередкування волевиявлення Українського народу. Такий механізм утворюють відповідна виборча система, інші інститути безпосередньої демократії, а також функціонування в політичній системі впливових політичних партій;

доведено, що при визначенні держави одночасно як демократичної та соціальної слід враховувати можливість виникнення суперечностей між народним волевиявленням і його реалізацією інститутами публічної влади, розв'язання яких полягає в розвитку справжнього народовладдя, а опосередковуючим фактором у цьому процесі виступає право (втіленням чого є конституювання України як правової держави). При цьому визначення демократичної, соціальної та правової держави знаходяться у складному зв'язку змісту й форми, виступаючи як необхідні одне щодо одного, утворюючи органічну єдність;

обґрунтовано, що Конституція України побудована на поєднанні доктрин розподілу влад в організаційно-правовому аспекті та єдності влади в контексті суверенітету народу; однак конституційне закріплення принципу поділу влади на сучасних теоретико-правових засадах не доповнюється юридичним формулюванням принципу взаємодії “гілок” влади, що не дає змоги забезпечити єдність державної влади, її реалізацію в інтересах народу;

доведено, що принциповою теоретичною передумовою вирішення проблеми єдності публічної влади в Україні є розгляд відношення місцевого самоврядування і державної влади через механізм реалізації інтересів людини;

обґрунтовано необхідність вироблення в процесі реформування публічної влади в Україні “установчого механізму”, який би належним чином опосередковував волевиявлення Українського народу, враховував системний характер публічної влади та наявність політичного суб'єкта, спроможного створити потрібне державно-правове забезпечення реформ. Зважаючи на це, необхідною передумовою реформи публічної влади повинна стати політична реформа, що має сформувати такого єдиного суб'єкта державно-правової та інших реформ в Україні;

удосконалено:

традиційну трискладову класифікацію функцій держави на користь схеми розподілу влади в системі “глава держави - парламент - уряд”, яким (розподілом) переважно визначається форма правління в сучасній державі;

характеристику місцевого самоврядування як інституту публічної влади, задіяного в єдиний політичний механізм здійснення управління суспільством;

дістали подальший розвиток:

положення про те, що становлення публічної влади пов'язане з виникненням приватної власності, внаслідок чого суспільна влада набуває політичного характеру; при цьому суб'єктом політичної влади стає панівна верства або суспільний клас, який реалізує свою владу через ряд організацій (носіїв політичної влади);

висновок, що політична влада завжди прагне набути публічної форми для виконання “загальних справ”, зумовлених загальносуспільними інтересами; однак останні реалізуються публічною владою лише тією мірою, якою вони збігаються з інтересами суб'єкта політичної влади;

висновок, згідно з яким громадянське суспільство і держава виступають в єдиному процесі управління суспільством як дві сторони, що передбачають два протилежні механізми консолідації населення: приватні інтереси та примус. При цьому реальний вплив суспільства на державну владу є основою демократичного політичного режиму, в якому визначальним для здійснення публічної влади має бути загальний інтерес народу як цілісності, а не реалізація особливих інтересів через примус;

положення про необхідність науково обґрунтованої методології вироблення та здійснення політико-правових реформ в Україні, згідно з якою проблеми організації публічної влади слід розглядати передусім у контексті відносин громадянського суспільства з владою, крізь призму реалізації народного суверенітету, утвердження самоорганізації народу, створення належних умов для реалізації життєвих інтересів усіх членів суспільства;

теоретичні підходи до реалізації ідей політичної реформи в Україні, які мають бути пов'язані з діяльністю авторитетних політичних партій, їх реальним впливом на політико-правові процеси в державі на наукових засадах, а також зростанням політичної і правової культури суспільства, що стають важливими чинниками розвитку України як демократичної, соціальної і правової держави, утвердження дієвого місцевого самоврядування. Зважаючи на це, в роботі підкреслено практичне значення суспільних наук, насамперед юридичної науки, необхідність у виробленні науково обґрунтованих методологічних засад реформування інститутів публічної влади.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості та доцільності їх використання:

у науково-дослідній діяльності для подальшого розвитку наукових досліджень широкого комплексу проблем, в тому числі методологічного характеру, в галузі теорії держави і права, конституційного права, інших галузях суспільної науки;

у державотворчій і правотворчій діяльності для вироблення теоретично виважених методологічних підходів до удосконалення публічної влади в Україні, у практичному функціонуванні державних інститутів та місцевого самоврядування, як теоретична основа для удосконалення законодавства, а також при формуванні та реалізації політико-правових реформ;

у навчальному процесі для підготовки програми та викладання курсу загальної теорії держави і права, конституційного права, інших дисциплін, підготовки підручників і навчальних посібників; для підвищення рівня кваліфікації працівників державного апарату, підвищення рівня правової культури населення. Даний напрям використання результатів дослідження підтверджується включенням їх в академічний курс “Конституційне право України” (2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем особисто. Сформульовані в ньому положення, висновки та рекомендації дістали обґрунтування на основі особистих досліджень автора. Для аргументації окремих положень використовувались праці інших вчених, на які обов'язково зроблено посилання.

У співавторстві опубліковано статтю (Правові проблеми змінення Конституції України // Право України. - 2007. - С. 3-7). Не менше половини її змісту є науковим доробком здобувача, внесок якого полягає в теоретичному обґрунтуванні необхідності удосконалення Конституції України, насамперед конституційного регулювання організації публічної влади в Україні, обґрунтуванні механізму встановлення і зміни конституційного ладу в Україні за чинною Конституцією та шляхів його удосконалення.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження були предметом обговорення на засіданнях кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України. Основні положення і висновки роботи були представлені автором на науково-практичній конференції “Державно-правова реформа в Україні” (м. Київ, 1997; тези опубліковано); на міжнародній науково-практичній конференції “Парламентаризм в Україні: теорія та практика” (м. Київ, 2001; тези опубліковано); всеукраїнській науково-практичній конференції до 10-ї річниці Конституції України (м. Київ, 2006; тези опубліковано); всеукраїнській теоретичній і науково-практичній конференції “Трансформація політичної системи: соціальні перетворення та законодавчий процес” (м. Київ, 2007; тези опубліковано); методологічному семінарі в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького “Проблеми організації державної влади в Україні в контексті політико-правової реформи” (м. Київ, 2008); “круглому столі” за участю членів Робочої групи Національної конституційної ради та членів Європейської комісії “За демократію через право” (Венеціанська Комісія) (м. Київ, 2008).

Публікації. Основні теоретичні положення і практичні рекомендації за темою дослідження викладені автором у 10 наукових авторських публікаціях, серед яких 4 наукові статті у журналах і збірниках, що входять до переліку наукових фахових видань, затвердженого ВАК України.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що поділяються на 8 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 208 сторінок, список використаних джерел включає 215 найменувань на 22 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, вказується на ступінь наукової розробки проблеми та зв'язок роботи з науковими програмами, планами і темами, визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дослідження, характеризуються методи дослідження, описується ступінь наукової новизни одержаних результатів дослідження та їх практичне значення, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації, а також щодо структури і обсягу роботи.

Розділ перший “Публічна влада в системі конституційного ладу України” присвячено аналізу теоретичних основ публічної влади як суспільного явища, а також дослідженню конституційно-правової природи публічної влади в Україні.

У підрозділі 1.1 “Теоретичні основи визначення публічної влади як категорії” розглядається поняття та форми здійснення публічної влади. Зокрема, відзначається, що влада взагалі - багатогранне явище, яке пронизує всі сфери суспільного буття. У науковій літературі запропоновано різні підходи до розуміння влади, причин її виникнення; однак, виходячи з наукової методології пізнання, витоки влади варто шукати в матеріальних умовах життя суспільства. Природа влади, її значення для людини, на думку автора, стають більш зрозумілими, якщо пізнати її сутність та призначення в суспільстві. Найбільш продуктивним є уявлення, що пов'язує владу з умовами здійснення суспільного виробництва як матеріальної основи існування людини, з виявленням феномена влади в процесі соціального управління. Влада є спрямовуючою основою управління. Характер управління суспільними процесами залежить від характеру влади, реалізації якої воно підпорядковується.

З виникненням у суспільстві відносин приватної власності суспільна влада набуває політичного характеру. Суб'єктом політичної влади стає панівна верства або суспільний клас, який реалізує свою владу через низку організацій (носіїв політичної влади), головною з яких стає держава. Лише на основі державної влади утверджується реальна політична влада тієї чи іншої суспільної верстви. Державна влада є способом реалізації політичної влади.

Критично аналізуючи висловлені в літературі деякі точки зору щодо природи державної влади, автор відстоює позицію, згідно з якою не всяка загальносуспільна влада має політичний характер, але всяка політична влада прагне набути публічної форми, виступати, найперше, як державна влада. Це відбувається тому, що політична влада належить лише певній частині соціально розшарованого суспільства і тому не може виконувати функцію управління ним у загальносуспільних інтересах. Іманентною функцією публічної влади є виконання “загальних справ”, зумовлених інтересами суспільства в цілому. Публічна влада є необхідним способом реалізації загальних інтересів усіх членів суспільства, незалежно від їх соціального стану.

Водночас публічна влада в сучасному суспільстві має суто політичний характер; тому будь-який апарат публічної влади, зрештою, реалізує владу суб'єкта політичної влади, а загальні інтереси реалізуються публічною владою лише тією мірою, якою вони збігаються з інтересами останнього. При цьому прагнення політичної влади набути публічної форми виявляє себе не лише на рівні суспільства в цілому, а й на рівні територіальних складових частин держави.

Публічна форма політичної влади забезпечує стійкість влади панівної верстви шляхом легітимації цієї влади (ідеологічної, структурної, персональної), завдяки якій реалізація політичної влади спирається на її визнання більшістю суспільства. Процесу легітимізації політичної влади слугують політичні партії як організації, що формують політичну волю певних класів і забезпечують її втілення в діяльності публічно-владних інститутів.

Конституювання політичної влади окремої частини суспільства як публічної влади дає можливість використовувати монополію публічної влади на застосування примусу до членів суспільства від імені всього суспільства. Основними формами здійснення публічної влади в сучасному демократичному суспільстві є державна влада та муніципальна, або комунальна влада (влада місцевого самоврядування).

У підрозділі 1.2 “Конституційно-правова природа публічної влади в Україні” досліджуються особливості виявлення загальної сутності публічної влади в системі конституційного ладу України.

Поняття конституційного ладу не має однозначного наукового визначення в літературі. На основі аналізу різних точок зору автор розглядає конституційний лад як інтегроване політико-юридичне визначення суспільного ладу країни. Останній же є органічною єдністю економічного, соціального, національного, культурного і політичного устрою країни. Одним із визначень суспільного ладу, що належить до його політичної складової, є державний лад, який характеризує організацію та функціонування державної влади певної країни.

У Конституції України використано поняття “конституційний лад”, визначати і змінювати який має право виключно Український народ. Однак порядок реалізації цього права визначено не досить повно, зокрема, однозначно не передбачено право народу приймати Конституцію України та ініціювати зміни до чинної Конституції. Отже, Конституція містить у собі суперечність, яка фактично виключає реалізацію даного права і виявляється у практиці всеукраїнського референдуму та у практиці конституційного судочинства в Україні. Враховуючи це, є потреба в теоретичному осмисленні проблеми взаємовідносин суспільства і держави, механізмів реалізації народного суверенітету, з яким пов'язується уявлення про демократичну державу.

В роботі вказується, що громадянське суспільство й держава передбачають два протилежних шляхи консолідації населення у процесі управління суспільством - приватні інтереси та примус. Від характеру прямого і зворотного зв'язку у цьому процесі управління залежать особливості політичного режиму. Ефективні механізми соціального зворотного зв'язку, реальний вплив суспільства на державну владу є основою демократичного політичного режиму. Саме загальний інтерес суспільства, а не окремі групові чи корпоративні інтереси мають стати визначальними для організації та здійснення публічної влади; інтерес, єдиним суб'єктом якого є народ.

З іншого боку, закріплення в Конституції України економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності суспільного життя означає існування у суспільстві широкого спектра різних інтересів, що істотно ускладнює формування загальних інтересів і утвердження народу як єдиного джерела влади, розбудову демократичної держави. Таким чином, на рівні загальних засад у конституційному ладі України виникають внутрішні протиріччя, зняття яких потребує інтегруючих елементів конституційного ладу. Цими елементами є, по-перше, єдине право власності Українського народу (ст. 13 Конституції), по-друге, народне волевиявлення, яке здійснюється через різні форми безпосередньої демократії (ст.69 Конституції).

Однак за умов багатоманітності суспільного життя народне волевиявлення є неоднорідним, що створює можливість його викривленого вираження та реалізації публічною владою і зумовлює необхідність у виробленні відповідного механізму опосередкування зазначеного волевиявлення. Такий механізм утворюють відповідна виборча система, інші інститути безпосередньої демократії, а також функціонування у політичній системі впливових політичних партій, суспільні засоби інформації тощо. У зв'язку з цим доцільно більш чітко визначити місце цих інститутів у системі конституційного ладу України на рівні його загальних засад.

У роботі підкреслено, що визначення влади як демократичної ще не вказує на її змістовне спрямування, її політичну стратегію, соціальні орієнтири. Змістовною характеристикою публічної влади є конституційне визначення України як соціальної держави. В цьому контексті автором зроблено важливий висновок, що при одночасному визначенні держави як демократичної і соціальної існує можливість виникнення суперечностей між народним волевиявленням та його державною реалізацією; а демократична за формою держава може бути недемократичною за змістом, що стримує розвиток її як соціальної держави. Розв'язання цієї суперечності - в утвердженні дійсного самоуправління народу і реалізації в ньому життєвих інтересів усіх членів суспільства. У цьому процесі суттєвого значення набувають матеріальні основи самоуправління народу, насамперед відношення між власністю та працею, яке складається в даному суспільстві. Як опосередковуючий фактор у розв'язанні зазначеної суперечності виступає право, що стає суттєвим моментом характеристики публічної влади і знаходить втілення у конституційному визначенні держави як правової. Публічна влада має функціонувати на засадах верховенства права і закону і реально забезпечувати конституційні права і свободи людини.

У цьому підрозділі зроблено принциповий висновок, що визначення сучасної держави, зокрема України, як демократичної, соціальної і правової держави означає не просто надання публічній владі зазначених ознак, а й те що ці властивості держави знаходяться в діалектичному взаємозв'язку змісту і форми, вони є необхідними одна щодо одної, утворюючи органічну єдність.

Розділ другий “Конституційно-правові основи забезпечення єдності публічної влади в Україні” присвячено аналізу конституційно-правових основ функціонування публічної влади в Україні на засадах поділу влади та обґрунтуванню необхідності забезпечення єдності публічної влади.

У підрозділі 2.1 “Проблеми публічної влади у контексті принципу поділу влади” розглянуто трактування принципу поділу влади як визначального в організації публічної влади в Україні. У літературі розподіл функцій державної влади аналізується за їх юридичною природою (матеріальний аспект), що, як правило, не збігається з розподілом компетенції державних органів (формальний аспект), і ці два аспекти в різних теоріях так чи інакше поєднуються. Водночас вирізняються два концептуально різні підходи до цієї проблеми: розподілу влад з організаційно-правових позицій (Ш. Монтеск'є) та єдності влади з соціологічних позицій (Ж.-Ж. Руссо). Згодом у практиці світового конституціоналізму відбулася модифікація цих концепцій з виділенням крім установчої та трьох традиційних функцій влади також інших влад: виборчої, контрольної тощо.

Конкретне втілення в життя принципу розподілу влад залежить від багатьох чинників: історичних особливостей розвитку держави, економічного та соціально-культурного стану суспільства, етнічних та інших факторів. Названі фактори справляють відповідний вплив на розуміння ідеї балансу законодавчої, виконавчої і судової гілок влади, системи стримувань і противаг, що так чи інакше знаходить своє відображення в сучасних конституціях. У роботі зазначається, що конституційне втілення вказаних ідей свідчить про відхід світової конституційної практики від традиційної тричленної класифікації функцій державної влади на користь схеми розподілу влад “глава держави - парламент - уряд”, яка визначає форму правління держави і зумовлює появу органів з особливим статусом, котрі не охоплюються традиційною класифікацією. У цьому процесі нового значення набула роль глави держави, що пов'язано не так з принципом поділу влади, як з принципом єдності державної влади. Все помітнішою стає тенденція зближення форм правління та запровадження рівномірного розподілу владних функцій на всіх рівнях управління.

У роботі обґрунтовується думка, що Конституція України побудована на поєднанні концепцій розподілу влад в організаційно-правовому аспекті та єдності влади з позицій народного суверенітету. Цей висновок підтверджується аналізом структури Конституції, конституційно-правового статусу Верховної Ради України як парламенту України, Президента України як глави держави, Кабінету Міністрів України, а також судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України як самостійної “гілки” влади в системі розподілу влад.

Разом з тим, не зважаючи на реалізацію в Конституції України принципу поділу влади на сучасних теоретико-правових засадах, автором констатується низька ефективність функціонування державної влади з точки зору утвердження і забезпечення прав і свобод громадян. Одним із ключових факторів, що зумовлює таку ситуацію, є той, що ідея встановлення балансу “гілок” влади не доповнюється конституційним закріпленням принципу їх взаємодії, що істотно перешкоджає досягненню єдності публічної влади в правотворчій діяльності та її практичній реалізації в інтересах суспільства.

У підрозділі 2.2 “Система і закономірності функціонування публічної влади в Україні” зазначається, що низька ефективність виконання державою її головного обов'язку - утвердження і забезпечення прав і свобод людини - зумовлює потребу в поглибленому аналізі механізму здійснення публічної влади в усіх її складових. При цьому автором з'ясовуються загальні питання, що стосуються інститутів державної влади і місцевого самоврядування, спільні моменти в їх функціонуванні. Головним з них є те, що це функціонування підпорядковане здійсненню політичної влади. Від того, які суспільні верстви та які політичні сили реалізують свою політику через інститути публічної влади, як дана політика сприймається суспільством, залежить існування та діяльність владних інститутів.

У роботі підкреслено важливе значення формування та здійснення єдиної державної політики, що забезпечується відповідним устроєм публічної влади. Автор вважає, що юридичною формою компромісного спрямування рішень парламенту в русло єдиної політики є повноваження Верховної Ради України визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики; водночас абсолютизація принципу розподілу влад веде до того, що таке повноваження залишається впродовж тривалого часу нереалізованим, а через це в державі до цього часу так і не сформована єдина політика. Відсутність єдиної державної політики при цьому автор пов'язує з недосконалою моделлю організації публічної влади в Україні, зокрема - неоптимальним поділом повноважень між структурами державного механізму та відсутністю їх належної взаємодії. Неефективність розподілу та здійснення владних повноважень на вищих щаблях влади в Україні доповнюється неефективною взаємодією на місцевому рівні державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування. У зв'язку з цим реалізація єдиної державної політики на місцевому рівні повинна забезпечуватися підпорядкуванням усіх інститутів публічної влади єдиному правовому порядку здійснення політичної влади. Проте вирішення проблем співвідношення державної влади і місцевого самоврядування в науковій літературі свідчить про відсутність єдності підходів у цьому питанні.

В роботі зазначено, що визнання принципу системності функціонування публічної влади означає, що влада має діяти як єдина цілісність, підпорядкована меті забезпечення прав і свобод громадян; водночас необхідно інтегративну точку зору на інститути публічної влади доповнити диференційованим підходом до системи стримувань і противаг у цьому процесі, виходячи з повноважень та положення в ній основних інститутів публічної влади.

У даному підрозділі автор визначає загальні закономірності організації та функціонування публічної влади, що виявляються в різних конкретно-історичних умовах по-різному. Цими закономірностями є концентрація публічної влади та спеціалізація державного управління суспільством. Перша з них реалізується у боротьбі за владу різних політичних сил, що прагнуть отримати публічну владу в повному обсязі, насамперед державну владу. Водночас розвиток суспільного поділу праці та ускладнення системи суспільних відносин зумовлюють потребу спеціалізації у сфері державного управління. Цій закономірності спеціалізації підпорядковується вся організація публічної влади, в якій відбувається усе більш глибока диференціація функцій державних органів та диференціація функцій органів місцевого самоврядування.

Втілення зазначених закономірностей у конкретному державному механізмі залежить від усвідомлення їх владними політичними силами, а також від умов реалізації публічної влади в конкретному суспільстві. Цим зумовлене розмаїття механізмів стримувань і противаг у різних державах в історичному розвитку, у тому числі особливості конституювання публічної влади в Україні.

Підрозділ 2.3 “Інститути державної влади в контексті забезпечення її єдності” присвячено аналізу виявлення системних закономірностей публічної влади в умовах сучасної України в контексті забезпечення єдності влади. В роботі, зокрема, розглядається положення законодавчого органу, глави держави, уряду та системи судової влади, а також їх взаємовідношення у механізмі стримувань і противаг з точки зору: а) організаційної залежності від інших суб'єктів, б) їх незалежності у прийнятті рішень.

Автор робить висновок, що юридичне положення Верховної Ради України в системі розподілу влад під кутом зору її організаційних зв'язків з іншими “гілками” влади характеризується організаційною незалежністю законодавчого органу щодо формування персонального складу парламенту та його органів від інших “гілок” влади, інших суб'єктів системи стримувань і противаг. Відтак, якість організаційної побудови парламенту України залежить від самої Верховної Ради України та від існуючого механізму формування депутатського корпусу. Це означає, що підвищення ефективності функціонування парламенту з точки зору його організаційно-кадрового забезпечення залежить від удосконалення виборчої системи, рівня розвитку політичних партій, політичної та правової культури громадян, політичного режиму, що встановився.

Реалізація парламентом його повноважень у системі стримувань і противаг в аспекті незалежності у прийнятті рішень вказує на неоднаковий характер здійснення ним різних повноважень. Зокрема, реалізація Верховною Радою України законодавчих, установчих і контрольних повноважень істотно обмежена статусом і положенням у системі влади Президента України та Конституційного Суду України. Ця обставина має враховуватися при здійсненні політико-правової реформи, формуванні нової моделі організації державної влади, спрямованої на посилення українського парламентаризму.

У дисертації відстоюється точка зору, що Президент України не уособлює окремої “гілки” державної влади, а здійснює владні повноваження у законодавчій сфері та у сфері виконавчої влади, виконує функції глави держави; ця функція відбиває не так принцип розподілу влад, як принцип єдності державної влади. З точки зору організаційних зв'язків інституту Президента України з “гілками” влади його конституційний статус характеризує організаційна незалежність глави держави від інших суб'єктів системи стримувань і противаг як щодо набуття ним конституційних повноважень, так і, значною мірою, щодо їх припинення. Тому перспективи підвищення ефективності функціонування глави держави в організаційно-кадровому аспекті в роботі пов'язуються з удосконаленням політико-юридичного механізму його обрання.

Відношення Президента України з іншими владними суб'єктами в аспекті його незалежності у прийнятті рішень характеризується значним ступенем його самостійності, що асоціюється з порушенням балансу “гілок” влади у системі стримувань і противаг на користь глави держави. Особливо це помітно у здійсненні Президентом України повноважень установчого характеру щодо виконавчої “гілки” влади та його участі в законодавчому процесі. Недостатня конкретизація контрольних повноважень глави держави в Конституції і законах дає можливість Президенту України діяти в багатьох випадках на власний розсуд, що призводить до конфліктів у механізмі розподілу влад. У дисертації зроблено висновок, що Конституція і наявний політико-правовий механізм реалізації державної влади не встановлюють і не забезпечують ефективних обмежень здійснення повноважень одноосібним главою держави. Це зумовлює, на думку автора, потребу реформування інституту Президента України шляхом внесення змін до Конституції України.

У визначенні взаємовідносин між законодавчою та виконавчою владою методологічним орієнтиром є співвідношення прийняття та виконання закону. Аналіз положення виконавчої влади на різних рівнях дає підстави для висновку, що відношення органів виконавчої влади з Президентом України врегульовано недостатньо, що дає йому змогу широко втручатися у здійснення виконавчої влади. У роботі доводиться, що становище уряду в системі поділу влади виявляється непослідовним, двоїстим, що особливо проявляється в аспекті його незалежності у прийнятті рішень. Конституційне визначення статусу Кабінету Міністрів України не збігається з фактичним статусом цього органу. Звідси політизація рішень уряду і непослідовність у проведенні реформ, можливість частих конфліктів між главою держави і Прем'єр-міністром України за вплив на визначення і реалізацію державної політики. Через це знижується ефективність виконавчої влади в цілому, що зумовлює необхідність здійснення в Україні також реформи виконавчої влади.

У цьому підрозділі також зазначається, що положення судової влади в системі розподілу влад з точки зору її організаційних зв'язків з іншими структурами влади зумовлене тим, що судова влада в Україні не є єдиною ієрархічною системою органів на чолі з одним найвищим органом. Це, а також недосконалість визначення у Конституції України питань судоустрою, судочинства та статусу суддів створює можливість для існування значного спектру варіантів законодавчого регулювання багатьох питань статусу та взаємовідносин судової “гілки” влади з іншими “гілками” влади. Дана обставина ускладнює уявлення про межі судової влади і породжує чимало теоретичних і практичних питань щодо віднесення деяких державних органів до судової “гілки” влади та їх взаємовідносин. У зв'язку з цим у підрозділі розглядається конституційний статус Вищої ради юстиції та прокуратури в механізмі розподілу влад, а також визначається статус Конституційного Суду України як органу конституційної юрисдикції. Ця юрисдикція полягає в охороні верховенства Конституції. Цим зумовлена потреба більш чіткого визначення повноважень даного органу та порядку їх реалізації, а також проблема відповідальності суддів за свою діяльність, оскільки чинний порядок їх призначення, звільнення і контролю діяльності не сприяє виробленню дієвого механізму такої відповідальності.

Особливої уваги потребує проблема визначення статусу і повноважень суддів з огляду на незалежність судів у прийнятті рішень, що, на відміну від інших органів, взагалі не підлягають якимось обмеженням чи прямому юридичному контролю з боку суб'єктів системи стримувань і противаг, оскільки є остаточними. Зазначена обставина призводить до абсолютизації принципу незалежності судової влади, безконтрольності цієї влади та прагнення суддів “обслуговувати” панівні у даний період політичні сили, а не охороняти право і закон. Цим зумовлюється необхідність у реформуванні судової влади, що також потребує конституційних змін у даній сфері.

У підрозділі 2.4. “Місцеве самоврядування в механізмі здійснення публічної влади” місцеве самоврядування розглядається як інститут публічної влади, задіяний в єдиний політичний механізм реалізації управління суспільством. У конституційному механізмі народовладдя місцеве самоврядування займає місце, відмінне від державного владного механізму та від інститутів громадянського суспільства. Конституційне визначення місцевого самоврядування в Україні не повною мірою відповідає природі цього інституту в його традиційному розумінні та його визначенню в Європейській хартії місцевого самоврядування. Зокрема, в законі не визначена об'єктивна основа самостійного вирішення територіальною громадою та її органами питань місцевого значення, якою є особливі інтереси жителів, що її утворюють.

У цьому підрозділі автор висловлює думку про те, що розгляд відношення місцевого самоврядування і державної влади через механізм реалізації інтересів людини має принципове методологічне значення для оптимального вирішення на практиці зазначеного відношення, а також взаємодії місцевого самоврядування з відповідними інститутами громадянського суспільства. З огляду на це, місцеве самоврядування визначається в роботі як форма публічної самоорганізації населення, яка передбачає самостійне вирішення жителями територіальних громад питань місцевого значення в їхніх інтересах відповідно до Конституції та законів України. Натомість, держава виступає як форма публічної самоорганізації суспільства, яка вирішує питання загальносуспільного значення в інтересах, спільних для усіх жителів України, в тому числі жителів кожної громади.

Місцеве самоврядування виступає як дієвий елемент системи стримувань і противаг щодо реалізації державою виконавчої влади на місцевому рівні, що є додатковим важелем здійснення народовладдя в стосунках з державою. У його функціонуванні виявляються загальні закономірності розвитку публічної влади (концентрація влади та спеціалізація державного управління), що об'єктивно зумовлюють організацію й функціонування публічної влади взагалі. Проте цю роль місцеве самоврядування може відігравати більш-менш ефективно залежно від того, наскільки демократичну політику здійснює та політична сила, яка знаходиться при владі, наскільки повно держава забезпечує гарантії місцевого самоврядування. Водночас роль місцевого самоврядування значною мірою залежить від суспільної активності самих територіальних громад, їх здатності відстоювати свої права проти сваволі державної влади. Аналіз конституційних засад місцевого самоврядування дає підстави для висновку про очевидну недостатність, непослідовність і суперечливість у визначенні цих засад як в організаційно-правовому аспекті, так і в аспекті матеріального та фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні.