Региональная политика и региональные программы социально-экономического развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

63

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Региональная политика и региональные программы социально-экономического развития

Выполнил: студент

Парамонова Т.А.

Нижний Новгород

2002 г

Аннотация

Дипломная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется цель и ставятся задачи данной работы.

В первой главе рассматривается правовая база региональной политики, разработки и реализации целевых программ. Здесь подробно освещается правовая основа, проводится анализ правовых документов, принятых федеральными органами государственного управления, органами управления субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регламентирующих разработку и реализацию целевых программ.

Во второй главе исследуются основные направления региональной политики и методы ее проведения в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования; определяются основные задачи региональной политики на современном этапе, обосновывается необходимость применения программно-целевого метода в решении задач региональной политики.

В третьей главе показывается использование программно-целевого метода на современном этапе социально-экономического развития страны, преимущества и современные проблемы использования данного метода; освещаются особенности и условия применения программно-целевого метода; анализируется объективная основа программного управления в регионе.

В четвертой главе рассматривается практика разработки, финансирования и реализации целевых программ Нижегородской области.

В заключении на основе выводов даются конкретные предложения по совершенствованию разработки, финансирования и реализации целевых программ.

Приводится список рассмотренной литературы и нормативных актов.

В приложении приведены некоторые программы и нормативные акты федеральных органов власти и органов власти Нижегородской области.

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовая база региональной политики, разработки и реализации целевых программ

1.1 Федеральное законодательство

1.2 Региональное и муниципальное законодательство

Глава 2.Реализация региональной политики

2.1 Основные направления региональной политики

2.2 Основные задачи региональной политики

2.3 Методы проведения региональной политики

Глава 3. Федеральные программы поддержки регионов

3.1 Использование программно-целевого метода

3.2 Особенности и условия применения программно-целевого метода

3.3 Объективная основа программного управления в регионах

3.4 Преимущества и современные проблемы использования программно-целевого подхода в региональной политике

Глава 4. Целевые программы в Нижегородской области

4.1 Практика разработки, финансирования и реализации целевых программ

4.2 Программа развития свободных экономических зон в Нижегородской области

4.3 Программа поддержки малого предпринимательства в Нижегородской области

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т.д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, должно обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности. Фактически же развивается процесс структурной перестройки “наоборот”, который осуществляется за счет “утяжеления” отраслевой структуры производства, “вымывания” наукоемких производств (особенно на предприятиях ВПК). Перед страной стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции, особенно в случаях зачастую недобросовестной конкуренции со стороны иностранных производителей и отсутствия последовательной государственной политики поддержки отечественного предпринимателя. Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии.

Работа , по анализу социально-экономического положения и проблем занятости в монопрофильных городах и иных аналогичных поселениях России, проведенная Лабораторией регулирования социально- экономического развития городов Института макроэкономических исследований при Минэкономики России (по заказу Министерства труда и социального развития Российской Федерации), показала, что не менее чем в 330 поселениях с обшей численностью населения более 5 млн. человек сложилась острая социальная и экономическая ситуация. В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов.

Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы, комплексность возникших проблемы и т.д.) полностью соответствуют специфики переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом «ложится» на программы.

Цель моей дипломной работы исследовать программно-целевой метод как один из инструментов государственного и муниципального регулирования развития экономики и социальной сферы, определить состав тех целей и задач развития региональной экономики, которые могут быть решены на каждом уровне управления программно-целевым. Исследовать правовую базу данного метода, а так же на основе анализа практики разработки, финансирования и реализации целевых программ определить преимущества программно-целевого метода и выявить основные проблемы, которые мешают его успешному проведению. Для этого в своей дипломной работе, считаю необходимым, решить следующие задачи:

1.Ознакомиться с правовой основой программно-целевого метода на различных территориальных уровнях управления.

2.Изучить основные направления и методы региональной политики переходного периода.

3.Исследовать практику разработки, финансирования и реализации целевых программ.

4.Изучить опыт разработки, финансирования и реализации программ Нижегородской области.

Глава 1. Правовая база региональной политики разработки и реализации целевых программ

1.1 Федеральное законодательство

Нормативными документами при разработке программ выступают: «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации №1300 от 17 декабря 1997 года); «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации №909 от 15июня 1996 года); «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)» (утверждена Указом Президента Российской Федерации №608 от 29 апреля 1996 года), «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (утверждена Указом Президента Российской Федерации №440 от 1 апреля 1996 года). Так, в Стратегии экономической безопасности в число угроз экономической безопасности включены: рост существенных различий в социально-экономическом развитии регионов, нарушение производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов, увеличение разрыва в уровне производства национального дохода на душу населения по субъектам Российской Федерации. Преодоление этих угроз- актуальная цель разработки и реализации как федеральных, так и региональных программ. В Концепции национальной безопасности обращено внимание на задачи достижения общественного согласия относительно путей укрепления федерализма и упрочения межнациональных отношений. Решение этих задач требует, в частности, расширения практики разработки и осуществление целевых программ развития депрессивных регионов. В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию отмечено, что переход России в целом к этому положению возможен только при условии аналогичного развития её регионов, соблюдение баланса интересов всех субъектов Российской Федерации. При этом помимо решения задач общефедерального значения (например, на основе разработки и реализации комплексных межрегиональных схем и программ), решение проблем регионов должно учитывать местные особенности социально-экономического развития, специфику природопользования и антропогенного воздействия на окружающую среду. Тем самым актуализировать значение разработки и реализации программ на муниципальном уровне.

К нормативной базе использования программно-целевого метода в обеспечении социально-экономического развития страны и ее регионов следует отнести также следующие документы:

1.Федеральный закон №115- ФЗ от 20 июля 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Законом определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных целевых программ. К сожалению, данный закон не предусматривает процедуры согласования национальных интересов страны и интересов отдельных субъектов Федерации в процессе государственного прогнозирования и программирования, хотя данная процедура в определенной степени присутствует в процессе текущей разработки прогноза социально-экономического развития России на 2000 год и на период до 2002 года.

2.Постановление Правительства Российской Федерации №638 от 27 августа 1992 года “Об организации работы по реализации Закона Российской Федерации “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”. В период до июня 1995 года данное постановление регламентировало работу по целевым программам. В приложении к нему были даны два важнейших документа Приложение 1. “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”. Приложение 2. “Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд”. На их базе были выработаны научно-методические основы разработки, рассмотрения, утверждения и реализация федеральных целевых программ. Следует отметить, что данный документ в целом был разработан под приоритетное решение задачи удовлетворения федеральных государственных нужд и в недостаточной степени отражал необходимость более полного учета региональных проблем развития. В Приложении 1 (пункт II.3) было указано, что отбор проблем для программной разработки и реализации “осуществляется при совокупности следующих основных условий: существенной их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития отраслей экономики, отдельных регионов, образования и социальной сферы, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования…”. Однако в последующем изложении Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ рекомендации по разработке и реализации региональных программ практически отсутствуют. При изложении вопроса об инициаторах постановки проблем и обоснования их решения программными методами предусмотрено, что в их числе могут быть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отмеченные выше недостатками данного постановления были полностью повторены в Постановлении Правительства Российской Федерации №594 от 26 июня 1995 года “О реализации Федерального закона” “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”. Данное Постановление отменило действие аналогичного Постановления Правительства от 27 августа 1992 года. В п.12 нового Постановления указано: « органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять закупки продукции для региональных нужд за счет собственных ресурсов (бюджета субъекта Федерации, внебюджетных источников), руководствуясь настоящим Постановлением». Тем самым предлагается: распространить действие данного документа на работу по региональным программам. Однако каких-либо конкретных указаний и рекомендаций по работе с данными программами в новом Постановлении нет.

3.Основополагающее значение приобретает Федеральный закон №119- Ф3 от 24 июня 1999 года “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Этот закон регламентирует процесс разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации, и ее субъектами, обеспечивает конкретизацию предметов совместного ведения “с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации” (п. 14.2), что позволяет более правильно определить статус программы, ее соответствие тому или иному уровню государственного управления.

В состав законодательно-правовой базы разработки и реализации региональных программ следует отнести также- федеральные законы об особых экономических зонах в Калининградской и Мурманской областях, основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера, охране озера Байкал, о гарантиях прав коренных малочисленных народов и др.

1.2 Региональное и муниципальное законодательство

Легитимность использования программного метода органами управления регионов - субъектов Федерации и муниципальных образований определена на общегосударственном уровне положениями- Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (от 5 марта 1992 года №2452, ст.45), а также Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 года №154 - ФЗ, статьи 5 и 15). Первый , из указанных выше законов, утратил силу с 19 октября 1999 года, в связи с вводом в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184- ФЗ, где предусмотрена разработка и утверждение программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (статья 5г). На уровне регионов и муниципальных образований правовые основы использования данного метода, как правило, закрепляются в разделах законодательных актов, посвященных полномочиям органов законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня. Так в Нижегородской области закон «О местном самоуправлении» закрепляет в числе полномочий представительных органов местного самоуправления принятие программ развития муниципального образования и учреждения отчетов об их исполнении (ст.25). На уровне регионов-субъектов Федерации правовой основой для реализации программ являются, как правило, соответствующие решения законодательных органов, принимаемые по представлению губернатора области (главы Правительства, Президента республики). Ряд регионов успешно используют программной подход для решения сложных социально-экономических проблем территории. Муниципальные программы приобретают официальный статус после утверждения городским (районным) представительным органом.

Новым перспективным направлением применения программно- целевого метода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на рыночные принципы хозяйствования является формирование локальных экономических зон (или особых экономических зон, территориально-производственных зон), являющихся эффективным средством стимулирования развития проблемных территорий, развития внутри регионального производства, укрепления позиций территории в рыночной среде. Формирование данных зон предполагает создание для хозяйствующих субъектов зоны особого преференциального режима хозяйственной деятельности, благоприятного инвестиционного климата (кроме таможенных льгот) Инициаторами создания зон являются органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, принимавшие активное участие в разработке правовых основ формирования данных зон в регионе. Разработанный законопроект определяет цели и задачи создания данных образований, особенности системы управления зоной, содержит перечень перспективных направлений специализации территории, программных мероприятий и инвестиционных проектов, участие в которых дает право на получение статуса резидента зоны и соответствующих льгот и гарантий. В Нижегородской области в настоящее время действуют семь территориально-производственных зон на базе существующих предприятий оборонной отрасли. Резиденты трех из них полностью освобождены от налогов в части, поступающей в областной бюджет, остальные- на 75%. Правовая регламентация деятельности территориально-производственных зон осуществляется Постановлениями Законодательного собрания Нижегородской области о предоставлении соответствующих налоговых льгот. В развитии данного направления региональной экономической политики в Нижегородской области подготовлен законопроект «О локальных свободных экономических зонах», предусматривающих создание локальных зон, которые в отличии нынешних территориально-производственных должны формироваться не по производственному (на отдельных крупных предприятиях), а по территориальному признаку.

Глава 2. Реализация региональной политики

2.1 Основные направления региональной политики

Региональная политика государства- это сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, т.е. связанная с взаимоотношениями между государством и регионами, а также регионов между собой. Региональная политика представляет собой составную часть национальной стратегии социально- экономического развития страны. Для России, региональная политика, имеет исключительно важное значение : вследствие огромных различий природно- географических, социально- демографических, экономических и других условий на территории России унифицированный подход к регионам невозможен. Характеризуя ситуацию в различных регионах России, можно выделить несколько региональных групп, имеющих специфические черты:

Первую группу составляют наименее стабильные регионы, где необходимы серьёзные государственные меры регулирования. Это регионы Северного Кавказа для которых характерно: весьма слабая финансовая база - по размеру подушных налогов занимает последнее место в РФ (менее 50% среднероссийского уровня), наиболее низкий уровень жизни, самая высокая концентрация беженцев, напряженная социально - психологическая обстановка, вызванная межнациональными конфликтами.

Во вторую группу входят регионы повышенного риска в социальной сфере :- центр европейской части России (Севера - Западный, Центральный, Волго - Вятский, Центрально - Черноземный, Уральский районы). Для этих регионов общим является: недостаточно приспособленная к требованиям рынка структура экономики; глубокий спад промышленности; быстрое увеличение безработицы; высокие темпы депопуляция населения, чрезмерные техногенные нагрузки на окружающую среду. Несмотря на то, что здесь наблюдается меньшая, чем в первой группе регионов, напряженность, при резком всплеске безработицы она может быть усилена, и привести к негативным последствиям для всей страны.

Третью группу представляют регионы: Крайнего Севера и Дальнего Востока, имеющие чрезвычайно острые специфические проблемы : остановка предприятий, вызванная ликвидаций или резким сокращением государственных дотаций, нарушение поставок сырья и оборудования; хронические неплатежи потребителей топлива, обострение проблем с завозом грузов, сверхвысокие цены на продукты питания и товары; резкое возрастание миграции, вызванное выше указанными обстоятельствами, а отсюда «вымывание» наиболее квалифицированных и мобильных кадров.

Напряженная социально-экономическая ситуация в регионах, чрезмерные региональные контрасты в социальных условиях - угроза самому существованию государства, ведущая к его распаду. Региональная политика, таким образом, призвана ослабить внутренние социальные направления, сохранить целостность и единство страны.

2.2 Основные задачи региональной политики

Задачи региональной политики, как правило, имеют инерционный, долговременный характер. Многие из них переходили из прошлого, но трансформируются с учетом новых условий, меняют свои приоритеты, требуют новых подходов к их решению. Качественно новые задачи региональной политики обусловлены следующими обстоятельствами:

-Россия стала самостоятельным государством, это принципиально изменило геополитическое положение многих российских регионов, условия и задачи их экономического и социального развития, связи с другими регионами.

-изменилось соотношение центрального и региональных уровней управления.

-Федеральный договор изменил принципы взаимоотношений между Федерацией и её субъектами, расширил хозяйственную компетенцию субъектов Федерации; вместе с тем актуальной задачей стало сохранение целостности России как объекта государственной, в том числе региональной, политики.

-произошел переход от административной системы управления к системе преимущественного рыночного регулирования.

Стратегическими задачами регионального развития в настоящее время являются:

-реконструкция экономики старопромышленных регионов и крупных городах агломерации путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экономической обстановки;

-преодоление депрессивного состояния агропромышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока; возрождение малых городов и российских сёл, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных и иных земельных угодий;

-стабилизация социально - экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией; создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего это районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, горные районы );

-продолжение формирования территориально - производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах преимущественно за счет нецентрализованных инвестиций и приоритетного развития производств, с комплексным использованием добываемого сырья, соблюдения строгих экологических стандартов;

-стимулирования развития экспортных и импортозамещающих производств, в районах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия; формирования свободных экономических зон, а также технополисов, как региональных центров внедрения достижений науки. Ускорения экономического и социального прогресса;

-переспециализация новых приграничных регионов;

-развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики), обеспечивающих и стимулирующих региональные, структурные сдвиги и эффективность региональной экономики;

-преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных республик и областей.

Таким образом, в региональной политике акценты переместились с освоения новых районов на стабилизацию в них и преодоление депрессивного состояния старых регионов, с ограничения роста крупных городов на возрождение малых городов и сельских поселений; изменилось соотношение центрального и регионального уровней управления; появились новые проблемы- безработица, достигающая в некоторых регионах критического уровня; беженцы и вынужденные переселенцы; резкое ухудшение социально - экономической ситуации во многих регионах. В качестве особо важных следует выделить такие задачи, как:

-нормализация экономической ситуации;

-адаптация беженцев и вынужденных переселенцев, создание новых рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры в регионах вселения;

-нормализация ситуации в регионах с критическим положением на рынке труда;

-решение проблемы «гиперурбанизации» устранение перегруженности крупных городов производственными объектами, населением, чрезмерной экологической нагрузки, перегруженности социальной инфраструктуры крупных городов.

2.3 Методы проведения региональной политики

Различают прямые и косвенные методы проведения региональной политики. В первом случае государство активно участвует в капиталовложениях, направленных на совершенствование территориальной структуры хозяйства (создание центров роста, промышленных парков, инфраструктуры в районах предпочтения и пр.) Во втором - государство через финансовую (налоговую, таможенную) систему стремится создать соответствующий экономический “климат” в них или иных районах для стимулирования их ускоренного развития и для управления миграционными потоками.

Методы прямого участия государства в регулировании регионального развития тесно связаны с административными. В числе этих методов - осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов; размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы. Развитие рыночной экономики предполагает- применение методов экономического регулирования, включающих создание специальных фондов регионального развития (федеральных, областных и др.), которые должны аккумулировать финансовые ресурсы для решения различных региональных проблем: проведение политики субвенции (централизованные средства из федерального бюджета, выделяющееся региону лишь на достижение таких целей, которые невозможно решить за счет других источников финансирования- это преодоление последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций); решение критических социальных проблем, а также на реализацию государственных региональных программ для предприятий, находящихся, в сложных социально-экономических и экологических условиях; привлечение частных инвесторов для решения задач региональной политики; компенсации дополнительных затрат, которые несут хозяйственные субъекты при размещении своих предприятий в районах со сложными условиями; предоставления налоговой скидки «на истощение недр», т.е. в связи с истощением запасов природных ресурсов, что особенно актуально для районов с экстремальными условиями; установление льготных ставок арендной платы при изъятии площадей под строительство предприятий, имеющих, важное значение- для совершенствования отраслевой и территориальной структуры экономики; введения регионально дифференцированной амортизации, позволяющей предприятиям, расположенным в районах со сложными условиями, финансировать ускоренную амортизацию собственного производства; применения повышенных цен на экологически чистую продукцию; введения санкций для предприятий, загрязняющих окружающую среду, особенно в наиболее неблагоприятных регионах.

На современном этапе экономического развития рыночные структуры в регионах в основном сформированы и функционируют. К их числу относятся; налоговая, банковская, складская и торгово-сбыточная, службы занятости и др. однако они пока еще не в полной мере отвечают рыночным требованиям, поэтому в настоящее время стоит задача дальнейшего их совершенствования. В условиях углубления экономической реформы важнейшими проблемами являются формирование рынка труда и регулирования процессов занятости

Специфика регионов предопределяет целесообразность использования в каждом конкретном случае своего набора экономических рычагов и стимулов.

Глава 3. Федеральные программы поддержки регионов

3.1 Использование программно-целевого метода

Разработка региональных программ- это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических уровней.

Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социально и научно- технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем. Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная программа может быть по территориальной принадлежности- областной, по функциональной ориентации- экологической; по масштабности проблемы- узкоспециализированной; по продолжительности- среднесрочной и т. д.. Классификация региональных программ в приложении таб. № 1 (стр.62).

Специфика региональных программ заключается в том, что они формируются и реализовываются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекают из общегосударственных и территориальных интересов. Отбор региональных проблем для программирования проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно - территориального деления РФ (республика, край, область, город федерального значения). Управление проектированием и реализацией программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование программ осуществляется в основном за счет субсидий государства- это в том случае, когда та или иная проблема имеет федеральное значение и не может быть решена только за счет средств региона. Используется также другие источники финансирования (иностранные инвестиции, частные капиталовложения и др.).

Основные задачи региональных программ:

-выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно- технического развития;

-формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;

-сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка;

-максимально полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона;

-развитие производств и сфер в соответствии с государственной селективной, структурной политикой;

-охрана окружающей среды;

-преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;

-формирование информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;

-духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно - политической и правовой обстановки.

3.2 Особенности и условия применения программно- целевого метода

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно- целевой метод служит внешним инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методом прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой указанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно- исследовательских, опытно- конструкторских, организационно- хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федерального строительства, научно- технического, экономического, инвестиционного, социально- демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации. Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут эффективно использованы для управления социально - экономическими процессами в регионах. Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов хозяйственных региональных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов- участников программ.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции: социально-экономических и научно-технических процессов когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

-необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

-комплексность возникшей социально-экономической , научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

-отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

-необходимость скоординировать использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости)

3.3 Объективная основа программного управления в регионах

Использование программно - целевого метода на каждом уровне - общегосударственном, региональном, муниципальном - в своей основе определяется характером и территориальным масштабом возникновения комплексной проблемы, влияющих на воспроизводственный процесс в целом.

Так для обще- государственного уровня предметом программной проработки являются проблемы, оказывающие глобальное влияние на динамику развития экономики страны и связанные с реализацией регионального резерва государственной промышленной политики: освоение пионерских районов промышленного развития; вовлечение в хозяйственный оборот крупных материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов; изменение специализации экономики регионов или отдельных зон в ходе структурной перестройки; формирование «полюсов» (зон, технополюсов, крупных объектов и т.д.) экономического роста, имеющих принципиальное значение для создания эффективной структуры экономики страны (как отраслевой, так и территориальной); осуществление необходимой санации предприятий, продукция которых направляется на удовлетворение общегосударственных нужд; создание и развитие объектов зональной, межзональной и магистральной инфраструктуры; осуществление регионального разреза государственной и научно-технической политики- созданием и развитием объектов науки и научного обслуживания в регионах, обеспечивающих реализацию стратегических направлений исследований и крупных комплексных научно-исследовательских межрегиональных программ; реализация государственной социальной политики, имеющей наиболее выраженный территориальный характер, в первую очередь, в части смягчения региональных диспропорций в уровне жизни; оказания помощи населению депрессивных регионов; реализация государственной экологической политики в части проблем общегосударственного, межрегионального значения, а также наиболее сложных и требующих привлечения значительных ресурсов экологических проблем регионального характера (катастроф техногенного характера и т.д.).

На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе: создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств- «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе:

1)развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство;

2)создания благоприятного инвестиционного климата в регионе; развитие рыночной инфраструктуры общерегионольного и зонального (внутри регионального) значения; участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут является: проблемы ликвидации диспропорций в развитии производства и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.); вопросы содействия развитию малого предпринимательства; комплексное совершенствование местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов; участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения ;проблемы социальной ориентации - поддержка и развитие социально значимых объектов: дольний, школ, детских учреждений и т. д.; проблемы содействия занятости населения , включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

При этом для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или исходящей линии по «остаточному» принципу. Так развитие экономической базы муниципального образования, основывающееся на отраслевых воспроизводственных циклах с высокой степенью локализации (развития стройиндустрии, пищевой промышленности и т.д.), должно базироваться, в первую очередь, на использовании местных ресурсов - финансовых, материальных и т.д. При их недостаточности должны быть обоснованы потребности в дополнительном привлечении ресурсов регионов более высоких уровней (субъекта Федерации или даже федеральных ресурсов). В свою очередь, приоритетное развитие производства, инфраструктуры и т.д., обслуживающих общегосударственные потребности, должно осуществляться на основе средств федерального уровня с привлечением средств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на принципах долевого участия в создании или развитии объектов инфраструктуры, потребителями которых они будут. Вместе с тем , глубокие кризисные деформации экономики отдельных регионов, крайняя недостаточность собственных ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к избыточной централизации финансовых средств, приводят в ряде случаев к аномально высоким различиям социально-экономического положения регионов. Для их преодоления также могут быть использованы возможности программно-целевого метода.

3.4 Преимущества и современные проблемы использования программно-целевого подхода в региональной политике

Преимущества программно- целевого метода управления экономическим и социальным развитием регионов характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:

-индикативным характером программ, сроки реализации, которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

-системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;

-обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;

-способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);

-возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов;

-возможностью сочетать в ходе государственного управления развития экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов функционирование, которых имеет жизненно важное значение- для национальной безопасности страны военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и др., так и приоритетному развитию отдельных регионов страны- регионов-«локомотивов» экономического роста, к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих особым геополитическим положением или подверженных воздействии : природных и техногенных катастроф и аварий и др.;

-потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля, при формировании целей и задач программного развития и использования финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).

В настоящее время наблюдается снижение роли региональных программ в политике Российской Федерации. Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка. При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысит эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:

-в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

-государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы (как реализованные в истории СССЗ - НЕП, военная экономика времен Великой Отечественной войны, «совнархозы», так и потенциально возможные) практически не обсуждаются;

-цели федеральных и региональных программ, как правило шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности отвергнута;

-в реальной жизни государственные ассигнования на программы в столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации в полном объеме.

Глава 4. Целевые программы Нижегородской области

4.1 Практика разработки, финансирования и реализации целевых программ

Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместных характер практику их создания- разрабатываются программы как комплексные , охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые , посвященные какой- либо одной отрасли; кроме того , встречаются программы, посвященные проблемам группы отраслей (например; отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутри региональных поселений. Однако повсеместный характер попыток использования программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня, а также связаны с подменой понятий- под «программой» может пониматься любой план мероприятий администрации или ее подразделений, как текущий, так и перспективный. В связи с этим представляется целесообразным вкратце остановиться на практике разработки региональных программ в Нижегородской области. Основными моментами практики использования программного подхода в области являются следующие:

-важными факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы на областном уровне являются : стратегическая значимость проблемы для развития области, невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны Администрации области, необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы, высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике, значительный социальный, экономический, экологический эффект;

-в процессе разработки и реализации областных целевых программ участвуют: инициатор программной разработки проблемы на областном уровне, государственный заказчик областной целевой программы, головной исполнитель областной целевой программы. Инициатор программной разработки проблемы на областном уровне - любое физическое или юридическое лицо, выходящее с предложением и обоснованием о программной разработке проблемы на областном уровне; государственный заказчик областной целевой программы - Администрация Нижегородской области; головной исполнитель областной целевой программы - комитет, управление, департамент администрации, другая организация, на которую возложена ответственность за своевременную подготовку и реализацию целевой программы, обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на реализацию программы, функция координации действий, участников реализации утвержденной программы;

-головной исполнитель программы направляет подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, бизнес - планом, социально экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организация, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, предварительной бюджетной заявкой на предстоящий год в комитет по экономике Администрации области;

-комитет по экономике направляет проект программы на экспертизу и, кроме того подготавливает свое заключение по материалам программы, исходя из следующих критериев; степень приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения; обоснованность, комплексность и экологическая безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения, в первую очередь, внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями её государственной поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществление программы; социально экономическую эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее влияние на структурную перестройку экономике области;

-после получения экспертизы и комитета по экономике. Администрации головной исполнитель представляет проект целевой программы главе Администрации области, целевые программы, одобренные постановлением главы Администрации области, представляются на рассмотрение Губернской Думы; после утверждения Губернской Думой целевой программы и бюджетных ассигнований на ее реализацию в областном бюджете на очередной год головной исполнитель заключает с исполнителями программы договоры на выполнение работ. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств областного бюджета, внебюджетных источников, средств местных бюджетов. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся:

-взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики;

-целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ, кредиты банков, средств фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), другие поступления;

-для осуществления целевых программ могут создаться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства областного и местного бюджетов, средства внебюджетных фондов и др.. Частные и иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия; привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.