Бюрократизм и особенности его проявления в системе государственной службы России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюрократизм и особенности его проявления в системе государственной службы России

бюрократизм государственный политический управляемый

Введение

Актуальность темы исследования

Происходящие радикальные изменения в различных сферах общественной жизни, сложность и масштаб решаемых задач в сфере государственного управления с необходимостью требуют новых подходов к организации системы управления.

Государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов.

Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности. Другая сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий.

Государственная служба функционирует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией).

За последние 15 лет проведена большая работа по модернизации государственной гражданской службы Российской Федерации. Но нельзя не отметить, что она достаточно медленно приобретает новые качества, необходимые для современного этапа развития российского общества. При этом следует отметить, что в системе государственной службы укоренились и развиваются весьма негативные, аномальные явления, которые снижают эффективность деятельности, одновременно подрывают авторитет и престиж государственной власти в целом.

Одним из таких явлений выступает бюрократизм в органах власти. При этом, нельзя смешивать бюрократизм с бюрократией. Последнее означает - рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии: законами и другими правилами. Там, где существует государственный аппарат и государственное управление, бюрократия в определенных пределах всегда необходима. Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в специально подготовленных для управления государственными делами людях. Бюрократизм же является сугубо негативным явлением в обществе и при определенных условиях может создать реальную угрозу социуму. Бюрократизм в органах государственной власти приводит к процветанию карьеризма, к росту коррупции в сфере государственных служащих, возрастанию правового нигилизма среди населения.

Нарастающий бюрократизм в органах государственной власти и управления становится реальным фактором дестабилизации и ослабления государства и общества, серьезным тормозом на пути динамического развития России.

Целью исследования является исследование бюрократизма, особенностей его проявления в системе государственной службы в Российской Федерации, определение пути его преодоления.

Для достижения поставленной цели необходимо раскрыть содержание и сущность следующих вопросов и выполнить задачи:

1.Раскрыть понятие и сущность бюрократизма;

2.Выявить причины проявления бюрократизма в системе государственной службы Российской Федерации;

3.Определить основные особенности и пути преодоления бюрократизма в органах государственной власти России.

Объектом исследования является система государственной службы в Российской Федерации.

Предметом исследования является бюрократизм и особенности его проявления в системе государственной службы Российской Федерации.

Источниковой основой работы послужили законодательные акты, регулирующие деятельность органов государственной власти в Российской Федерации, научные труды российских и зарубежных ученых, периодическая литература по исследуемой проблеме. В процессе реализации поставленных задач использовались материалы социологических исследований по проблемам бюрократизма, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС.

Методологической основой исследования являются общие методы познания, системное и комплексное исследование, систематизация, обобщения, а также другие методы.

1. Бюрократизм: понятие, сущность и истоки

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и. отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин (1839 г.). Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что «историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот». В 1905 г. Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчеркнул, что «при безмерном количестве «дел» всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия».

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 г. мы «мягко» обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.

Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм, почему это явление имеет длительную историю, и каково оно по своей природе -неизбежное или искусственное? Приходится отмечать, что хотя о существовании бюрократизма говорили почти все мыслящие люди, да и «верховная» власть его постоянно критически оценивалась, оно исследовано весьма слабо.

Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма.

Наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по следующим аспектам:

-деформации сознания, наступающей под влиянием работы в аппарате управления, ведущей к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;

-низведению бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);

-господству канцелярии, торжеству формалистики, заседательству и бумаготворчеству, превалированию буквы инструкции, приказа над сущностью дела.

Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма.

Бюрократизм представляет собой определенный социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.

Второй подход сформулирован М. Вебером, который высказал положение о том, что «один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания», и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие «бюрократизм» до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.

Третий и, как представляется, наиболее точный (с большими аналитическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Напомним некоторые его выражения:

-бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;

-бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве;

-бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

В этом подходе схвачено главное: связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти.

Действительно, бюрократия (от франц. bureau - бюро и греч. kratos -власть) представляет собой определенную форму осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях.

В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту. Так, например, Дж.Ст.Милль в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих из них. В XX в. бюрократическое правление может с такой же вероятностью быть признаком военной диктатуры или однопартийного режима, как и наследственной монархии, но контраст с парламентской демократией все еще применяется в политологии при сравнении отличительных черт различных политических систем.

Второй вариант использования этого понятия относится к социологии организаций и ведет свое происхождение из работ Макса Вебера. Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе: на промышленных предприятиях, в профсоюзах, в политических партиях и т.д. Это очень широкое понятие бюрократии как профессионального управления заключает в себе двойной контраст: во-первых, между управлением и выработкой политического курса, являющейся прерогативой той ассоциации, которая использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом отношении; во-вторых, между современными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными. Это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Третий вариант использования термина «бюрократия» характерен для теории государственного управления. В этой дисциплине бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. Цель такого противопоставления состоит в том, чтобы выявить различия между этими двумя сферами и подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, включая обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т.д. С точки зрения этой дисциплины, то, что отличает различные типы профессионального управления, более существенно чем то, что является общим между ними.

Четвертый вариант применения понятия «бюрократия» присутствует в политической экономии. На первый взгляд он не отличается от предшествующего, в значительной степени совпадая с ним. Но, как предполагает само название этой дисциплины, она разделяет организации в экономических терминах в соответствии с источниками их дохода. С этой точки зрения, бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет субсидий, в отличие от организации, финансируемой благодаря продаже своей продукции на рынке. Хотя большинство подобных организаций являются государственными, некоторые из них не относятся к сфере государственного управления (например, церкви, благотворительные фонды, добровольные объединения), тогда как, с другой стороны, некоторые принадлежащие государству предприятия продают свою продукцию на рынке и, следовательно, в прямом смысле не являются «бюрократиями». Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в котором она функционирует.

В управлении, в общем-то, действует принцип семи взаимодействующих единиц, подлежащих управляющим воздействиям с одной «точки» (руководителя). Поэтому уже три взаимодействующих звена) требуют координирующего звена в виде дополнительного руководителя и его заместителя (на случай отсутствия руководителя по разным причинам) и тем самым превращения в структуру 18 работающих и 5 управленцев (может быть, и с дополнительными функциями). Три таких структуры, в свою очередь, нуждаются в управляющем звене, причем не только в числе одного руководителя и его зама, но и других лиц, ибо возрастает и усложняется объем управленческой информации. Итак, чем больше увеличивается структура, тем больше в ней возникает опосредующих звеньев, выполняющих управленческие функции и функционирующих в условиях субординации и координации. Без власти и иерархии (опосредующих управленческих звеньев) не может существовать ни одна крупная организация, тем более государство.

Этим - объективным основанием определяется необходимость (потребность) упорядочения, организованности, структурирования, регулирования, контроля, ответственности и других моментов, возникающих из действия власти. Их можно, конечно, обозначать (по М. Веберу) понятием «бюрократия». Но даже он чаще пользовался понятиями «рациональное», «рационализация», четче отражающими его же собственные размышления.

Бюрократизм как производное явление бюрократии представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих. Но главная причина носит субъективный характер и обусловлена благоприятными возможностями власти в реализации некоторых запросов людей.

В нашем общественном сознании давно существует некий «договор умолчания,) о том, что же дает человеку обладание властью, хотя бы небольшой, и почему немалое число людей «весьма активно нацелены на завоевание власти»). А того, кто вкус власти хорошо распробовал, даже силой от нее не оторвешь. Готовы сто раз в кого угодно перевоплотиться, лишь бы сохранить хоть какую-то власть. Вот эта-то жажда власти и выступает основным источником бюрократизма. Она имеет, конечно, волевое начало, в чем можно согласиться с А. Шопенгауэром и Ф. Ницше, но само это волевое начало основано на том, что власть позволяет лег-е, быстрее и на более высоком уровне удовлетворять материальные и социальные потребности, порой, но редко, и духовные, а иногда и интимные. Власть способна мгновенно решать личностные проблемы, на которые в иной ситуации человек тратит десятилетия упорнейшего труда. И пора, видимо, перестать наивно трактовать нацеленность на власть как озабоченность благосостоянием общества.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда таинство власти, ее канонизированные образы, культ руководителя, особенно первого, возвеличение формы (слова, буквы), мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, создание скрытого (тайного) аппарата, верноподданность окружения, непостижимые механизмы подбора кадров и многое другое, неплохо описанное в научной и художественной литературе. Иными словами, бюрократизм при водит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и получать от последних как бы освящение. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, по их представлению и желанию, для их пользы и развития, хотя последние, т.е. все (общее), имеют по соответствующим вопросам иное, часто прямо противоположное мнение. Остальное же, о чем много пишут, - канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие, много писание и т.д., и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

Нельзя не видеть и того, что бюрократизм подпитывается и самим обществом, особенно его бизнес структурами. В 2003 г. появились цифры о взятках в государственном аппарате за год - 18 млрд долл. по официальным оценкам и 36 млрд долл. по неофициальным. Но все почему-то акцентируют внимание на том, что берут, игнорируя то, что дают. И дают, наверное, чаще всего потому, что требуют решения в свою пользу, иными словами, покупают власть. Известно также, что с каждым годом все дороже становятся выборные должности - депутатов, глав субъектов и муниципальных образований, сами избирательные кампании. Вряд ли способствуют преодолению бюрократизма идеи о том, что власть должна оказывать услуги (столь модные сегодня), ибо услуга есть категория экономическая. И, логично, что всякая услуга должна оплачиваться, причем как официально, так и, само собой разумеется, неофициально. Короче, многое мыслится и делается таким образом, чтобы бюрократизм чувствовал себя вольно.

Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации власти. Особенно упражнялись здесь «вольнолюбивы» интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме. Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм государственных органов, затем (после возникновения) демократы боролись с партийным бюрократизмом. И теперь, кто в оппозиции или без власти, тот против бюрократии. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократия, причем не меньшую, чем свергнутая.

В свое время канцлер Германской империи князь Бисмарк (1815-1898) заметил: при плохих законах, но с хорошими чиновниками управление еще возможно, но при плохих чиновниках не помогут никакие законы. Для россиян, где государственный аппарат оказывает огромное влияние на все сферы общественной жизни, эти слова как нельзя более актуальны. Наше дальнейшее развитие во многом зависят от совершенствования технологии в сфере государственной службы, прогрессивных форм организации труда государственных служащих, новых методов их стимулирования. В современной обстановке особенно нетерпимо добродушное отношение к силе инерции в государственном управлении, привычке к старому, волоките, формализму, к тому, что составляет различные оттенки таких явлений, как бюрократизм.

Что такое бюрократия и бюрократизм? Оба эти явления - это формы управленческой деятельности. Существует два подхода к толкованию данных понятий - традиционный и веберовский (по имени М. Вебера). При традиционном подходе между этими понятиями. Во-первых, не делается различия и они используются как синонимы, а во-вторых, смысл бюрократии ассоциируется с рутиной в деятельности государственных чиновников, их медлительностью, усложнением организационных процедур, игнорированием реальных интересов, нужд и потребностей людей. По мнению В.И. Даля, бюрократия это «управление, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого лица от высшего и бумажное много писание при этом; многоначалие и многописание». У любой бюрократии, в какой бы сфере она не проявлялась, есть искушение воспользоваться своим положением, своим, если хотите превосходством над рядовым гражданином. Но В.И. Даль не заметил главного в деятельности бюрократа - наплевательское, а подчас и издевательское отношение к людям - «просителям» и изрядно распространенное «мздоимство» (плату за оказанные «услуги».

Бюрократизм возникает при отрыве органов власти (особенно работников канцелярий, аппарата) от населения, «электората». Он связан с иерархической структурой власти. Это специфическая форма социального управления в обществе, в котором центры исполнительного руководства практически независимы от интересов решений большинства членов общества, а задачи функционирования подчинены целям сохранения и укрепления этих центров (государственных органов).

В широком смысле слова бюрократизм связан с превратным пониманием и осуществлением государственной власти - политической, экономической, организационной и др. Государственное управление вырождается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на самом себе. Оно перестает ориентироваться на задачи конкретных социальных организаций, общества в целом, а сосредоточивается на удовлетворении собственных потребностей. Бюрократизм - это искаженная форма государственного управления, система политического и социального руководства, основанная на отрыве органов власти от воли членов общества и направленная на удовлетворение своих корпоративных, узкокорыстных интересов.

Другой подход к истолкованию данного понятия связан с именем одного из крупнейших социологов XIX - начала XX в. Максом Вебером. В своей работе «Политика как призвание и профессия» он анализирует легитимные типы государства, которых насчитывает три - патриархальный, харизматический и легальный.

Патриархальное (традиционное) государство, обусловленное правами, привычкой к определенному поведению, основано на вере не только в законность, но даже в священность издревле существовавших порядков и властей. Этот тип по своей структуре во многом сходен со структурой патриархальной семьи, что делает особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности. Здесь не столько служебная дисциплина или деловая компетентность, сколько личная преданность служит основанием для назначения на должность и для продвижения по иерархической лестнице. Поскольку ничто не ставит предела произволу господина, то иерархическое членение государственных должностей часто нарушается дарованными привилегиями.

Харизматический тип легитимного господства основан на харизме (гр. charisma - божественном даре), некоторой экстраординарной способности, выделяющей индивида среди остальных людей. Она не столько при обретается им, сколько даруется ему - природой, богом, судьбой. К харизматическим качествам Вебер относит магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Ими обладают герои, великие полководцы, маги, пророки и провидцы, гениальные художники, выдающиеся политики, основатели мировых религий (Будда, Иисус, Магомет), основатели государств (Солон, Ликург), великие завоеватели (Александр Македонский, Цезарь, Наполеон). Основной базой харизматического господства является аффективный (необычный, неестественный) тип социального действия.

Легальный тип государства характерен для европейских стран конца XVIII и начала XIX столетий, где люди подчиняются не личностям (королям, императорам), а законам. В этих государствах аппарат управления состоит из специально обученных чиновников, к которым предъявляются требования действовать по строго формальным и рациональным правилам. Именно данную форму управления Вебер и назвал «рациональной бюрократией». Легальное господство, в основе которого лежит формально-правовое начало, оказалось одной из необходимых предпосылок развития современного капитализма как системы формальной рациональности.

Действительно, в любой системе государства происходит деление (дихотомия) на политических руководителей и обслуживающий аппарат, чиновников, работу которых Вебер называет «бюрократией». По словам В.Г. Смолькова, бюрократия в своем естестве «является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью. Другими словами, бюрократия в этом смысле - это целесообразная деятельность аппарата государственных органов или административное управление, без которого не может обойтись любая значительная система управления.

Бюрократия как рациональная деятельность аппарата государственных органов естественно отличается от бюрократизма как искаженной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих корпоративных, узкокорыстных интересов. Первое нацелено на добросовестное обслуживание общества, второе ориентировано на себя. Но между этими состояниями управления нет пропасти. Бюрократия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм. И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением. Именно эта задача по трансформации современного бюрократизма в рациональную административную бюрократию в полный рост встала перед нашим обществом.

Богатое содержание для анализа бюрократии дает историческое прошлое. Понятие «бюрократия» возникло в либеральной буржуазной общественно-политической мысли XVIII - XIX в.в. В России впервые целостное представление о государственной бюрократии было изложено в «Табели о рангах», принят ой Петром 1 в 1722 г.

Возникновение бюрократии и бюрократизма органично связано с возникновением и развитием государства, т.е. политической власти, при которой появляется экономическая и административная соподчиненность, зависимость одной части государственных работников (аппарата) от другой (политических руководителей). По мнению К. Маркса, бюрократия есть «государственный формализм». В определенных условиях она «составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве», «считает самое себя конечной целью государства». И потому вынуждена «выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские - в государственные» . Для бюрократизма характерна вера в авторитет вышестоящих лиц, в механизм твердо установленных формальных действий, готовых принципов, воззрений, традиций. «Что касается отдельного бюрократа, - говорил К. Маркс, - то государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в деланье карьеры».

Следует сказать, что в работах классиков марксистской мысли между понятиями «бюрократия» и «бюрократизм» не делается различия. Оба они используются для обозначения такого государственного управления, которое направлено на корыстные интересы осуществляющих его людей (чиновников и политических руководителей).

Бюрократические методы несовместимы с демократией, с повсеместным контролем народных масс. Социальная природа бюрократизма направлена как раз на то, чтобы скрыть все, что может вызван, нежелательное вмешательство в дела аппарата государственных органов, в подрыв их беспредельной власти. Бюрократизм спонтанно порождает тенденцию к самовозрастанию секретности аппаратной деятельности. Здесь действует объективный закон, по которому бюрократизм государственных структур возрастает прямо пропорционально росту закрытости и времени существования этих структур.

Как отмечает В.Д. Граждан, если государственный орган не стремится сделать свою деятельности открытой и доступной для понимания населения, а использует приемы и методы сокрытия своих дел, то, естественно, его бюрократии растет и крепнет. Корыстная ложь и безответственность -родовые болезни любой бюрократии мира.

Таким образом, бюрократизм - это негативное социальное явление в системе государственных органов власти и управления, подрывающее авторитет всей вертикали власти в России. Бюрократизм - это извращенная государственность в угоду отдельных лиц и корпоративных групп, это своеобразная болезнь, присущая всему обществу, которое позволяет этому явлению существовать и процветать.

2. Причины проявления и развития бюрократизма в системе государственной службы Российской Федерации

Государственная служба - это публичная служба, т. е. служба в органах публичной власти. С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, заменяющих государственные должности как РФ, так и субъектов.

Таким образом, государственная служба осуществляется только в таких организациях, которые называются государственными органами или службами, формированиями и учреждениями, реализующими функции государственных органов. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах и иных организациях с государственно-властными полномочиями (исключая учреждения, предприятия, объединения и т. д.).

Государственный орган представляет собой учрежденное в системе государственной администрации структурное организационно-правовое образование, имеющее специальные цели и задачи, а также наделенное в нормативном порядке функциями, задачами и специальной компетенцией. Каждый государственный орган имеет свои структурные особенности. В отличие от других организаций государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Они могут принимать нормативные правовые акты, а также осуществлять правоприменительную, правоохранительную, административно- юрисдикционную деятельность.

Отношения между представителями власти (публичными должностными лицами) и гражданами урегулированы многочисленными нормами права. Однако в большом количестве случаев эти нормы не работают.

Главная сложность - громадное количество федеральных законов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, решений органов местного самоуправления. Среди федеральных законов выделяются, прежде всего, кодексы, количество которых в последнее время значительно возросло, а содержание их во многом осталось прежним без корректировки на нормы, появившиеся в новых других кодификациях. Взять, к примеру, Гражданский кодекс. Структура его оказалась прежней, построенной на пандектной системе, за что справедливо подверглась критике. Наличие Общей части значительно «уплотняло» правовой материал, но в то же время усложняло применение содержащихся в нем норм. С легкой руки представителей Центра частного права при Президенте РФ Гражданский кодекс РФ (часть 1) был объявлен экономической конституцией новой России. В чем же заключалась суть такой характеристики, сказать трудно. Некоторые отрасли права оказались «растворенными» в частном праве, хотя имеют в себе значительные публичные элементы (трудовое, земельное). Многообразие и равная защита всех форм собственности были закреплены еще в союзных законах, в частности в Законе СССР о собственности в СССР. Свобода экономической, и прежде всего предпринимательской, деятельности провозглашалась в Конституции Российской Федерации. В ней признавалась частная собственность, наряду с другими, которая в ГК РФ почему-то названа собственностью граждан и юридических лиц. Кроме ст. 1 ГК, воспроизводящей нормы Конституции РФ, практически ничего нового в этом ГК не содержится, так как все вопросы перехода России на рыночные рельсы были уже решены в Законах РСФСР «О собственности» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности», в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик. Более того, ГК РФ отошел от конституционных положений о предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Вновь, как и 60 лет назад, в нем в качестве предмета регулирования выступают имущественные отношения и связанные с ними личные неимущественные отношения.

Так, принятие Земельного кодекса РФ обнаружило никчемность нахождения главы 17 «Право собственности и другие вещные права на землю» в ГК РФ, так как это институты земельного, а не гражданского права. Для гражданского оборота земельных участков достаточно п. 3 ст. 129 ГК РФ, в которой предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Кроме того, изначально было неверно включать упомянутую главу в ГК, поскольку согласно п.п. «в» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В ЗК РФ подробно и системно изложены право собственности на землю, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками. Однако, несмотря на положение ст. 25 ЗК РФ о том, что право на земельные участки возникает по основаниям, установленным гражданским законодательством, предоставление их осуществляется по иным правилам, нормам ЗК РФ. Для приобретения прав на земельные участки для строительства необходимо проведение работ по их формированию, государственному кадастровому учету, проведение торгов, а главное - решение исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении гражданам или юридическим лицам этих земельных участков.

Российское чиновничество (или бюрократия) - один из любимейших объектов критики со стороны отечественной публицистики и литературы. Традиционная корпоративная культура российского класса чиновников, в значительной мере опирающаяся на ценности безопасности и служебной тайны. Государственная служба в России, несомненно, обладает определенной спецификой по сравнению с другими странами. Эта специфика заключается прежде всего в том, что отечественный чиновник служит не отдельному человеку, но всей стране в целом. Исторические исследования показывают, что развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не обществу.

Условно федеральных чиновников можно разделить на две категории: тех, которые честно трудятся за зарплату (их большинство), и тех, для которых уровень зарплаты не имеет значения. В числе первых: молодые специалисты, которым пообещали что-нибудь значимое; люди зрелого возраста, которые никак не рискуют уйти с государственной службы; «предпенсионеры», главная задача которых заработать пенсию государственного (гражданского) служащего.

Среди второй категории можно выделить следующие группы: нашедшие свою «кормушку», которая обеспечивает им в итоге приличное вознаграждение. В подавляющем большинстве - это начальствующий состав. Но есть среди них и главные специалисты, которые потихоньку «стригут купоны», к примеру, на кураторстве какой-нибудь федеральной целевой программы; патриоты, которых ничтожное меньшинство; рассматривают работу как «клуб по интересам», которых также очень немного; «прикомандированные», направленные бизнесом в федеральные структуры, главная задача которых лоббирование интересов своих хозяев.

В современной России государственная служба нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из нормы Конституции РФ о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3, п. 1), а также из норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принятого Государственной Думой 7 июля 2004 года и ставшего очередным шагом в реформировании государственной службы в РФ. Но так ли это на самом деле?

Необходимость реформирования государственной службы обусловлена не только задачами административной и социально- экономических реформ, потребностью совершенствования государственного управления в целом, но и неудовлетворительным современным состоянием государственной службы.

Однако основная проблема современного российского государства заключается в следующем. Анализ процессов модернизации российского общества дает основания для вынесения негативной оценки государственному аппарату по главному критерию - наличию сформированного целевого вектора развития страны. Из достаточно общей теории управления известно, что любая сложная система может существовать лишь при наличии стратегической цели, то есть долговременной перспективы развития.

Современные исследователи государственной службы оценивают ее состояние как «кризис целеполагания»; у чиновников нет четкого представления о понятиях «цели», «задачи», «функции», «результаты», то есть рассеивание целей является распространенным видом «организационной патологии» нашей государственной службы. Оторванность госчиновников от народа, безразличие, неуважительное отношение к людям, незнание подлинных нужд населения.

Направление реформы государственной службы, вектор движения по совершенствованию государственного управления определила «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденная Президентом Российской Федерации в 2001 году. Концепция содержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой должна быть государственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму в соответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей «...создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации». 27 мая 2003 г. принят Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Закон впервые определил систему государственной службы и ее виды.

В целях реализации концепции в 2002 году Указом Президента Российской Федерации была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Она предусматривает целый комплекс мероприятий, связанных с созданием законодательной базы государственной службы, совершенствованием организации деятельности государственных органов и госслужащих, увеличением открытости государственной службы, улучшением работы по подготовке, отбору, продвижению кадров, внедрением новых информационных технологий на государственной службе и другие.

В том же году принят другой важный акт, регулирующий деятельность российских чиновников, - Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Он закрепил не только конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью чиновников, но и обозначил определенные нравственные границы, которые гражданин, состоящий на государственной службе, нарушать не должен. Новация этого акта в том, что, в отличие от практики предыдущих лет, он не представляет собой перечень санкций за нарушения, не является «уголовным кодексом» для чиновников, а задает нравственные ориентиры служебного поведения госслужащих.

В рамках названной Федеральной программы разработан и в 2003 году принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, заложил предпосылки для создания единой системы государственной службы; реальных преобразований в области профессиональной подготовки кадров.

27 июля 2004 г. принят Закон о государственной гражданской службе. Он регулирует прохождение государственным служащим государственной гражданской службы от поступления на нее до прекращения службы, включая более четкие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения и материальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. этот Закон вступил в силу.

В соответствии с ним приняты указы Президента РФ от 01.02.2005 № ПО «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы

Российской Федерации», от 01.02.2005 №113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», от 30.05.2005 № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела», от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих», от 31.12.2005 №1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» и др.

Наличие легитимной (общенародной) цели государственного развития подразумевает сплочение государственного аппарата, подчинение всех его звеньев достижению этой цели. По сути, стоит вопрос о формировании среды единомышленников как наиболее эффективной формы работы. Конституция РФ предлагает в качестве консенсуса идеалы «социального государства» и социальной демократии. В.Д. Граждан считает, что политическая и административная власть могут существовать только в единстве: «Гражданская служба как необходимая составная часть государства (политики государства), ее административная власть, не может быть деполитизированной».

«Бюрократия» как и «коррупция» носит универсальный характер. Но на ментальность бюрократии в каждом обществе накладывает отпечаток культурная и социальная история этого общества. Есть много общего у бюрократов разных стран (например, коррупция традиционно сопровождает управленческую деятельность), но есть и существенные различия.

Различие между странами заключается в том, что в одних она менее выражена, так как там реально действуют законы и сильны институты гражданского общества, а в других (к числу которых относится Россия) она более выражена.

Бюрократизм - это свойство любой системы управления. Но его можно поставить, как и преступность, под контроль общества, свести к минимуму его проявления, сузить сферу его господства, ограничить его возможности. Одна из главных причин живучести бюрократизма - это возвышение определенной части управленцев над законами, изданными государством, и превращение такой социальной группы в самостоятельную силу с собственными личными интересами. Именно бюрократические силы, образовав особую социальную группу, обладающие определенной независимостью и преследующие свои корпоративные интересы, чтобы обеспечить свое привилегированное положение в обществе, готовят и «продавливают» через парламент те законы, которые делают все их действия «законными». Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к этой кормушке по наследству.

Одна из причин живучести бюрократизма это отсутствие на государственном уровне эффективной борьбы с бюрократизмом и чрезмерная централизация государственного управления. Особо следует выделить еще одну причину живучести бюрократизма это отсутствие контроля за деятельностью исполнительной власти. Причем не столько контроля государственного, столько контроля общественного. Причиной живучести бюрократизма смело можно называть разрушение духовных ценностей, недостаточную политическую и профессиональную подготовку государственных служащих.

К источнику живучести бюрократизма можно отнести жажду власти. Власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворить материальные потребности.

Таким образом:

1.Бюрократия не является политической организованной силой, выражающей определенную идеологию, и не может существовать в таком качестве.

2.Бюрократия есть социальная группа - класс исполнительный, аппаратный, для деятельности которого чувство гражданского долга не столь актуально.

3.Прямой контроль со стороны общества за деятельностью бюрократии, как представляется, вообще невозможен. Возможен лишь косвенный контроль, осуществляемый через представительные органы, через прокуратуру.

4.Бюрократия существует как часть государства. Всякие процессы, происходящие в обществе, она использует для упрочения своего положения.

Во всем многообразии бюрократических проявлений можно все же выделить более или менее крупные блоки. Во-первых, это различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий, разрастающееся бумаготворчество. Становится все более актуальной проблема «зачумления» чиновников различными инструкциями, циркулярами, регламентами и т.д. К примеру, в той же Государственной Думе в 2006 году было издано более десяти нормативно-правовых актов, предельно регламентирующих правила работы с документами, служебный распорядок, должностные права и обязанности и т.д., причем и количественно и качественно эти документы практически подавляют любые проявления инициативы и самостоятельности. Во-вторых, безропотную исполнительность, использование служебной информации в личных целях. Прямое следствие бюрократизма - это безграничное применение т.н. административного ресурса, в том числе, а в последнее время особенно, в политических целях. В-третьих, консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность.

Однако самую серьезную угрозу представляет такое порождение бюрократизма как коррупция, взяточничество. Не случайно именно в недрах чиновничьего сообщества несколько лет назад активно внедрялся новый термин - «должностная рента» - как официальное прикрытие коррупции. Современный российский бюрократизм это не просто монополизация осуществления власти аппаратом, а как бы вторая власть, разлагающая единую систему власти.

По данным Transparency International, к сожалению, уровень коррумпированности при В.В. Путине сровнялся с коррумпированностью эпохи Ельцина (максимальный уровень - 10, минимальный - 1): 1996 г. -2,6; 1997 г. - 2,4; 1998 г. - 2,4; 1999 г. - 2,4; 2000 г. - 2,1; 2001 г. - 2,3; 2002 г. - 2,7; 2003 г. - 2,7; 2004 г. - 2,8; 2005 г. - 2,4.

Оценки распространенности коррупции в современной России, приводимые различными источниками, показывают, что это явление остается сегодня в числе наиболее опасных для государственного управления и общественной жизни. Исследования проблемы коррупции в органах государственной власти и управления сегодня актуализировались и охватывают различные направления институционально-правовое (достаточность законодательных и нормативных средств и методов противодействия коррупции), организационно-управленческий (функциональность в распределении властных полномочий и контроль за их использованием должностными лицами), аксиологический (ценностные ориентации государственных служащих), этико-культурное (морально-нравственное состояние социально-профессиональной среды государственной службы) и др.

В последние годы учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ был проведен ряд социологических исследований по актуальным проблемам государственной службы, в которых принимали участие государственные служащие федеральных и региональных органов государственной власти и управления и население. В этих исследования в качестве составляющей безнравственного поведения государственных служащих, лежащего в основе бюрократизма, рассматривалась и проблема взяточничества и коррупции.