В частности, общие результаты массового опроса населения (2003 г.) говорят о том, что подавляющая часть респондентов уверена в наличии коррупции в стране и дает такие оценки ее распространенности в органах государственной власти и управления: 58,9% опрошенных считают, что она чрезвычайно распространена и 25,5% - что распространена в определенной мере. Только 1,5% респондентов считают, что коррупция в России не распространена, что само по себе очень показательно, а 14,1% затруднились дать свою оценку.

И по оценкам участников опроса, проведенного среди государственных служащих (2003 г.), коррупция получила очень значительное распространение в органах государственной власти и управления. В совокупности более ? опрошенных (78,8%) отметили ее распространенность, при этом 49,4% оценили степень распространенности как сильную, а 29,4% как частичную. Всего 1,7% респондентов отрицают факт распространенности коррупции в государственных органах и примерно пятая часть из них (19,5% от общего количества) затруднились в своих оценках. Это очень тревожные показатели, так как они основываются на видении ситуации изнутри системы государственной службы. Такой уровень коррупции не только подрывает авторитет государственной власти, но и создает резко отрицательный имидж страны в глазах мирового сообщества.

Таким образом, можно считать, что российское общество осознает факт наличия в стане коррупции и признает ее достаточно широкое распространение в органах государственной власти и управления. Можно также отметить, что если взяточничество в среде чиновников еще может восприниматься общественным мнением как неизбежное, но в чем-то оправданное зло, то коррупция как правило рассматривается резко негативно, так как охватывает не только отдельные категории государственных служащих, но и целые организации государственной власти и местного самоуправления.

Этот вывод подтверждается мнениями участников массового опроса населения относительно того, какой уровень государственной власти и местного самоуправления в настоящее время больше поражен коррупцией. Наиболее коррумпированными респонденты считают органы федеральной власти ( высший уровень) такое мнение высказали 39,9% опрошенных. Это достаточно показательный результат, так как от деятельности органов власти и управления федерального уровня в определяющей мере зависит общая социальная и экономическая ситуация в стране.

Коррумпированность органов власти субъектов Федерации (средний уровень) отметили 16,5% респондентов. Примерно в такое же количество опрошенных 17,3% высказались о коррумпированности органов городского, районного управления (нижний уровень). Только немногим более четверти участников опроса (26,3%) затруднились определить коррумпированность органов власти различного уровня, что на общем фоне ответов является еще одним свидетельством широкого распространения коррупции в стране.

Мнение государственных служащих, которое можно считать экспертным, по поводу коррумпированности органов власти различного уровня представляется более критичным ? большинство участников опроса среди государственных служащих (60,2%) уверены в подверженности коррупции высших органов федеральной власти и управления, то есть именно тех, которые должны быть источниками политической воли и организаторами борьбы с коррупционными явлениями. Другие уровни власти на этом фоне выглядят относительно благополучно ? коррупционность органов власти субъектов Федерации отметили всего 17,5% респондентов, а местного самоуправления 22,3%. Но и эти показатели нельзя считать соответствующими современным требованиям к развитому правовому государству с эффективно действующей системой власти и управления.

Коррупция, как и взяточничество, всегда персонифицирована в лице конкретных государственных служащих, получающих посредством нее личную выгоду. Поэтому в качестве основной меры противодействия коррупционным проявлениям уже стало традиционным рассматривать ужесточение уголовной ответственности. Но, как показала практика, такая мера хотя и вызывает положительную реакцию в общественном мнении, полностью преодолеть коррупцию не в состоянии.

Преодоление коррупции в стране возможно только в результате применения комплекса мер государственного и общественного характера. Прежде всего, необходимо наличие современного эффективного антикор-рупционного законодательства. Этого мнения в целом придерживаются 61,6% участников массового опроса населения.

Сдерживание бюрократизма, взяточничества и коррупции в стране может быть осуществлено только при реальном действии определенных факторов. Так как все эти три основных вида безнравственного и социально опасного должностного поведения чиновников имеют отношение ко всей системе государственной власти и управления, а ее агентами являются государственные служащие, то эти факторы должны быть комбинированными и носить комплексный характер. В первую очередь необходимо обратить внимание на организационные факторы функционирования государственной службы как механизма осуществления государственной власти и управления. И здесь наиболее важное значение имеют вопросы, связанные с деятельностью персонала государственной службы.

Исследование показало (и массовый опрос населения, и опрос среди государственных служащих), что организационные факторы в системе государственной службы действительно выделяются особой группой среди других факторов, способных сдерживать коррупцию. Зависимость сдерживания коррупции от действия различных факторов оценивалась респондентами (в обоих выборках) по 3-х бальной шкале (от «1» - практически не зависит, до «3» - в большей степени зависит). В этих оценках действие организационных факторов выглядит следующим образом:

Но только действием организационных факторов негативные явления в системе государственной власти и управления преодолеть невозможно. Для этого требуется, прежде всего, воля и искреннее желание руководства страны. Этот фактор участники опроса населения оценили в 2,46 балла, а госслужащие в 2,58 балла.

Кроме того, необходимы факторы культурно-нравственного характера, действие которых респондентами было оценено также выше среднего уровня:

В мировой практике принято закреплять морально-этические требования к государственным служащим в особом кодексе поведения служащих. Такой кодекс устанавливает стандарты поведения служащего, отвечающие принципам справедливости, честности, лояльности, прозрачности, ответственности и отчетности. Но российский законодатель внедрил ряд моральных принципов непосредственно в текст закона, оставив без движения проект кодекса поведения государственных служащих.

Следует отметить, что на данный момент, правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивалось и продолжает развиваться. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации») и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов».

Исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние годы и особенно 2003 - 2004 гг. не дает ясного результата. Внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получили в связи с принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной «государственно-правовой эффект». Однако для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование отношений между представителями власти и гражданами.

Таким образом, наличие бюрократизма и его рост в системе государственной службы обусловлен такими факторами как отсутствие общенациональной идеи, долговременных стратегических целей, понимания целей осуществления реформ, правовым нигилизмом значительной части как госслужащих, так и населения, их социальной апатией. Только с устранением названных причин, условий и факторов можно, по крайней мере, минимизировать тот ущерб, который наносит бюрократизм российскому социуму.



3. Особенности бюрократизма в органах государственной власти России и пути его преодоления

Особенности бюрократизма в органах государственной власти Российской Федерации во многом определяются тем, что современное состояние нашего общества можно охарактеризовать как результат поиска различных вариантов выхода из системного кризиса середины - конца 90-х годов ХХ столетия, когда начала формироваться современная структура государственной службы.

Следует отметить, что кризисные явления того периода затронули практически все сферы жизнедеятельности общества - и экономическую, и социальную, и политическую, и духовную; отразились на функционировании многих общественных институтов, в особенности государственных институтов власти и управления. Государственный аппарат все больше бюрократизировался, нарастали такие негативные явления, как взяточничество, коррупция, карьеризм, теневой лоббизм и т.п.

Одними из проявлений кризиса государственных органов стало нарастание бюрократизма, который, без всякого сомнения, является одной из самых распространенных и опасных социальных болезней. Социальные корни бюрократизма заключаются в том, что государственные служащие как особая социальная группа имеют свои особые корпоративные интересы и при определенных условиях могут в своих корыстных целях использовать имеющиеся у них властные полномочия. Причем в условиях неполной разработанности правовых и организационных основ государственного управления в России власть становится притягательной для многих людей, преследующих корыстные цели, свои личные или групповые интересы.

Как уже отмечалось, понятие «бюрократизм» применяется в негативном смысле как обозначение групповой монополии управляющих на функции управления и власти. Но бюрократизм также необходимо рассматривать и как систему определенных социальных отношений, складывающихся между управленческими структурами и населением, носителями властных полномочий и управляемыми ими социальными объектами воздействия. Поэтому изучение бюрократизма в российских органах власти и управления, его особенностей проявления должно быть направлено на:

*определение потребностей и интересов социальных групп, взаимодействующих в управленческо-бюрократических отношениях, их ценностных ориентаций;

*выявление условий и факторов и причин бюрократизации государственного аппарата, складывающихся на отечественной почве особенностей бюрократизма;

*оценку социальной предрасположенности государственных служащих к чрезмерной бюрократизации своей деятельности.

В ходе одного из социологических исследований, проведенных учеными кафедры государственной службы РАГС в конце 90-х гг. специально по проблеме бюрократизма было выявлено, что государственные служащие - руководители высшего и среднего звена управления выразили разное отношение к определению содержания понятия “бюрократизм”: часть из них (23,7%) отметили, что бюрократизм - это управление, основанное на строгом подчинении служебной деятельности инструкциям, распоряжениям и другим официальным документам, а 22% из них считают, что бюрократизм - это извращенная форма управления, проявляющаяся в таких его специфических формах, как формализм, волокита, бумаготворчество, взяточничество и т.п.

В массовом сознании, как показывают данные многих социологических исследований, прочно закрепился негативный образ чиновника-бюрократа. Созданию подобного образа государственного служащего во многом способствует позиция большинства средств массовой информации. В последние годы на страницах ряда газет и журналов появилось множество материалов, связанных с фактами проявления бюрократизма и коррупции в структурах государственного аппарата, а также о неблаговидной деятельности ряда чиновников высокого ранга. Но это не дает основания считать всю государственную службу чрезмерно забюрократизированной. Среди государственных служащих достаточно много честных, порядочных, высокопрофессиональных, обладающих необходимыми моральными и психологическими качествами людей. К сожалению, позитивная информация о деятельности государственных служащих в СМИ появляется крайне редко, фактически их усилиями в общественном мнении формируется в основном негативное отношение к государственным органам власти и управления, а также к государственным служащим.

Разумеется, формирование положительного имиджа государственного служащего определяется в первую очередь его профессиональной деятельностью и личностными качествами. Одностороннее, не всегда объективное освещении проблем государственной службы в средствах массовой информации часто представляется государственным служащим как определенный социальный заказ, направленный на дискредитацию и дестабилизацию органов государственной власти и управления. Эксперты, участвовавшие в другом социологическом исследовании, проведенном тем же научным коллективом в 2001 г., отмечая негативное воздействие средств массовой информации на общественное сознание, указали, что в большинстве случаев критика государственной службы не всегда объективна (63,3%), или в основном необъективна (20,0%). Нельзя не учитывать то, что в среде государственных служащих развито корпоративное начало, и экстраполяция недостатков и фактов негативного поведения отдельных чиновников на весь институт государственной службы закономерно вызывает у них резкое неприятие.

Распространению и развитию бюрократизма в современной России способствуют целый ряд условий и факторов. Анализ проблем государственной службы показывает, что в ее деятельности существуют определенные элементы, которые в той или иной степени создают благоприятную почву для развития бюрократизма. Так, среди условий распространения негативных явлений в среде государственных служащих можно выделить:

*большие недостатки в организации карьерного процесса, так как назначение на должности лиц происходит главным образом по принципу личной преданности вышестоящему начальнику;

*отсутствие четких критериев объективной оценки эффективности исполнения служебных обязанностей;

*недостаточное использование открытых конкурсов на замещение вакантных должностей и т.п.

Данные социологического исследования позволяют также выявить особенности и проблемы реального проявления бюрократизма. Они имеют субъективный характер и касаются, прежде всего, нравственно-этической стороны деятельности государственных служащих.

К числу субъективных факторов, способствующих развитию бюрократизма в среде государственных служащих, необходимо выделить боязнь служащих перед ответственностью за принятие “неугодного начальству” решения. С другой стороны, государственные служащие часто проявляют склонность к волоките, поскольку не желают перегружать себя решением вопросов, которые можно отложить на потом, или аргументируют то, что они не могут быстро и качественно решить проблему в связи с общей перегрузкой в работе и т.д.

Одной из причин нарастания бюрократизма является рост управленческого аппарата, который происходит практически во всех странах независимо от их социально-политического устройства. Громоздкий аппарат управления, согласно закону Паркинсона, начинает обслуживать самого себя вместо того, чтобы выполнять свое прямое назначение - обеспечивать эффективность работы коллективов.



Рис.

Весьма актуальной применительно к особенностям проявления бюрократизма в системе государственной службы Российской Федерации является проблема взаимоотношений государственных служащих с административно-политической элитой. Следует отметить, что часто государственная служба оказывается у административно-политической элиты в роли единственного субъекта ответственности за результаты проводимой ею политики.

Создание благоприятной, творческой атмосферы в управленческом труде во многом связано с проявлением инициативы государственных служащих. Если пассивность и застой, царящие в государственных учреждениях, способствуют укоренению бюрократических элементов, то активность и инициатива препятствуют этому явлению.

Профессионализм государственных служащих может и должен выступать важным фактором в борьбе с бюрократизмом. Научный анализ профессиональных качеств государственных служащих в современной России находится в целом на стадии накопления теоретического и эмпирического материала, а также выдвижения гипотез, что говорит об актуальности данной проблемы. Фундаментальных работ в этой области пока недостаточно. Для создания модели профессионально важных качеств государственных служащих недостает также практики подготовки высших управленческих кадров государственной службы и серьезных теоретических разработок в этой области.

Профессионально важные качества - это качества субъекта, включенные в процесс деятельности и влияющие на эффективность ее выполнения. В роли профессионально важных качеств могут выступать индивидуально-психологические свойства личности государственного служащего. В зависимости от содержания выполняемой деятельности, набор профессионально важных качеств может меняться. Однако при всем многообразии этих качеств в различных видах профессиональной деятельности можно назвать ряд личностных черт, выступающих как универсальные, профессионально важные качества для любого вида профессиональной деятельности. Это, прежде всего, ответственность, самоконтроль, профессиональная самооценка как компонент профессионального самосознания, эмоциональная устойчивость, тревожность по отношению к риску и т.д.

Государственный служащий должен обладать такими качествами, как компетентность, организаторские способности, дисциплинированность, ответственность, исполнительность, инициативность и др. Государственная служба предполагает занятость государственного служащего без отвлечения на любые другие виды деятельности (например, политику, предпринимательство). Исключение составляет только научная и преподавательская деятельность, так как они входят в цикл приобретения и передачи необходимого в практике государственного управления опыта, инновационных методов, социальных технологий и т.п.

Среди деловых и профессиональных качеств государственного служащего можно выделить такие, как:

*умение анализировать и прогнозировать управленческую ситуацию;

*творческий подход к выполнению своих служебных обязанностей;

*коммуникабельность в профессиональных и личностных ситуациях;

*объективность в суждениях и оценках;

*морально-нравственная устойчивость и порядочность.

В зависимости от особенностей конкретной управленческой деятельности они могут варьироваться или дополняться другими, не менее важными социальными, волевыми, этическими и другими качествами.

Все эти профессиональные качества государственных служащих в определенной степени проявляются при взаимодействии с институтами гражданского общества, социальной средой, различными группами населения, отдельными гражданами. Поэтому они получают с их стороны постоянную оценку, подвергаются критике. В результате это влияет на общее представление населения об образе государственного служащего, присущих ему ярко выраженных положительных и отрицательных качеств. Так, в ходе социологического исследования «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения», проведенного в сентябре 2003 г., были получены следующие оценки степени проявления у государственных служащих некоторых характерных качеств.

Таблица

Качества государственного служащего	Степень проявления
	высокая	средняя	низкая
Доброжелательность	15,9	53,6	30,5
Уважение к законам	16,6	54,4	29,0
Ответственность за дело	18,0	50,9	31,1
Справедливость	10,7	44,4	44,9
Бескорыстие, честность	6,1	41,0	52,9
Принципиальность	20,5	49,0	30,5
Стремление служить обществу и государству	9,2	44,3	46,5

Эти данные показывают, что население оценивает проявление рассмотренных качеств у государственных служащих в большей степени на среднем и низком уровне, что создает общее невысокое мнение о работниках органов государственной власти и управления. Результаты этого же исследования свидетельствуют о том, что повышению авторитета государственных служащих среди населения прежде всего мешают оторванность их от интересов граждан (такого мнения придерживаются 50,2% опрошенных), коррумпированность и взяточничество в среде чиновников (49,4%), широко распространенный бюрократизм (46,4%), слабая профессиональная подготовка (31,8%).

В социологическом исследовании 2006 г., продолжившем предыдущую тематику, участникам - государственным гражданским служащим и экспертам - было предложено оценить работу государственных служащих в целом и непосредственно в их организациях. Полученные результаты показали, что все участники исследования в своем большинстве склоняются к положительным оценкам работы своих коллег. В этом конечно сильно сказывается корпоративный фактор, однако в оценках присутствует и довольно заметная доля критических мнений.

Таблица

	Оценки работы государственных гражданских служащих	В целом по стране	В Вашей организации
		госслужащие	эксперты	госслужащие	эксперты
1	положительно	10,0	9,5	28,6	22,0
2	скорее положительно, чем отрицательно	46,2	56,9	50,2	46,6
3	скорее отрицательно, чем положительно	28,7	25,0	16,8	18,5
4	отрицательно	3,9	4,3	2,3	8,5
5	затруднились с ответом	11,2	4,3	2,1	4,2

Доля критических оценок (от четверти до почти трети) показывает, что в деятельности государственных гражданских служащих существуют различные негативные моменты, отрицательно сказывающиеся на их авторитете в обществе. В субъективном плане (собственно профессиональное поведение государственных служащих) участниками исследования были выделены такие факторы снижения авторитета государственных гражданских служащих, как:

Бюрократизм - это мнение 34,8% государственных служащих (25,0% экспертов);

коррумпированность части служащих 33,6% (31,7% экспертов);

слабая профессиональная подготовка сотрудников государственных органов 32,4% (31,7%);

безразличие к нуждам граждан 29,3% (22,5%);

низкий уровень нравственности 15,8% (27,5%);

карьеризм 10,5% (1,7%).

По характеру своей деятельности государственный служащий значительное время вынужден заниматься подготовкой служебных документов, работой с ними. Документ часто выступает обезличенной формой взаимодействий субъекта и объекта государственного управления, что создает опасность чрезмерной бюрократизации, искусственного разобщения интересов государственных служащих и граждан. Далеко не каждый чиновник способен на высоком профессиональном уровне работать с документами, не теряя при этом социального контакта с объектом управления.

В государственной службе, как показывают результаты многочисленных исследований, сегодня сформировалась потребность в руководителях и специалистах нового образца, отличающихся высокими интеллектуальными и нравственными качествами, компетентных, высокообразованных, склонных анализировать ту или иную проблемную ситуацию, находить способ ее разрешения и принимать на себя ответственность за результаты своей деятельности, мыслящих по государственному, то есть личностях, прямо противоположных образу чиновника - бюрократа.

Бюрократизм как негативное явление может при определенных условиях создать реальную угрозу обществу и системе государственного управления, сформировать предпосылки социальных противоречий и конфликтов. Опасность бюрократизма состоит, по консолидированному мнению населения, государственных служащих, ученых, представителей общественных организаций, предпринимательских кругов и др., в:

*снижении авторитета государственной власти и падении к ней доверия со стороны населения;

*создании благоприятных условий для процветания коррупции среди чиновников;

*снижении профессионализма и компетентности государственных служащих;

*возрастании правового нигилизма;

*процветании карьеризма среди государственных служащих.

Для предотвращения этих крайне нежелательных для общества явлений необходимо предпринять кардинальные меры на государственном уровне.

Конкретно эти меры могут выражаться в:

*проведении курса реформ с более сильной социальной ориентацией;

*установлении более жесткого контроля за исполнением законов на всех уровнях государственной власти;

*оптимизации системы государственного управления, упрощения структуры аппарата.

Все это должно быть дополнено проведением организационных мер по сдерживанию бюрократизма. Наиболее важными из них являются:

*привлечение в аппарат управления профессионалов;

*создание гибких государственных структур конкретного реагирования на актуальные общественные проблемы;

*реализация принципа открытого конкурсного отбора на государственную службу;

*организация более предметной профессиональной подготовки лиц, занимающих государственные должности.

Таким образом, анализ проблемы бюрократических проявлений на государственной службе заставляет акцентировать внимание на концептуальном положении состояния и развития государственной службы в России в новых, коренным образом изменившихся условиях.

Суть данного положения заключается в том, что государственная служба функционирует в условиях достаточно длительной социально-экономической и политической нестабильности общества и государства. Такая нестабильность в первую очередь отражается на государственной службе. Перманентные структурно-функциональные изменения государственного аппарата, его частые и не всегда обоснованные реорганизации, и, самое главное, отсутствие четко выраженной цели общественного развития приводят к появлению деструктивных явлений внутри государственной службы, создавая тем самым благоприятные условия для негативных тенденций. К ним, без сомнения, можно отнести опасность тотальной бюрократизации российского государственного аппарата управления.

Следует также отметить, что проявлениям бюрократизма в системе государственной службы России способствуют условия и факторы, такие как:

*сохранение опасности сползания к негативной социально-экономической ситуации в стране, служащей благоприятной основой для развития бюрократизма;

*отсутствие четко обозначенных целей в развитии общественной жизни и ясно определенных мер по их реализации, что не способствует проявлению высоких гражданских качеств у государственных служащих и у населения;

*правовой нигилизм большинства граждан;

*падение нравственных норм и общественной морали;

*криминализация части государственных служащих;

*социальная апатия части государственных служащих и значительной массы населения и т.п.

Все это говорит о том, что в государственном управлении, в системе государственной службы существуют объективные и субъективные факторы, реальные причины для развития и процветания бюрократизма. Поэтому возникает настоятельная потребность в создании эффективных социальных барьеров, препятствующих развитию бюрократических явлений и способствующих формированию механизмов преодоления связанных с ними негативных последствий для государства и общества.

Важнейшее значение для преодоления бюрократизма имеет открытость общества, открытость политической жизни. Граждане страны должны иметь возможность получать полную информацию о событиях внутренней и внешней политики, о мотивах тех или иных принципиальных политических решений, о состоянии дела с реализацией ранее принятых решений. Между тем своевременная и честная информация, во-первых, способствует обеспечению единства слова и дела в деятельности государственных учреждений. Во-вторых, она активизирует граждан, позволяет им вовремя разобраться в тех или иных событиях и энергично решать назревшие задачи.

Большое значение для противостояния бюрократизму, для развития общественной жизни имеет общественность. Общественность - это открытая совместная деятельность людей, направленная на установление широких и многомерных взаимосвязей. Это - сеть свободных ассоциаций, расположенных вне круга партий. Общественность оказывает огромное воздействие на формирование общественного мнения, на формирование социокультурных ценностей. К сожалению, в нашем обществе общественность развита слабо. Ее формированию мешает гражданская пассивность многих интеллектуалов либо, напротив, их чрезмерная активность в поддержку власти, которая и «приручает» их.

Развитие политической культуры, активная деятельность общественности важные предпосылки для утверждения самоуправления, без которого невозможно говорить об устранении, преодолении бюрократизма. Управление такой большой и сложной системой, каковой является Российская Федерация, не может быть жестким, детализированным, каким оно до сих пор является. Нам нужна система социального и, прежде всего, государственного управления, в которой бы основную роль играли самоуправляющиеся социальные общности (целостности), а система лишь координировала бы их взаимодействия.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо будет ставить заслон на пути различных извращений и злоупотреблений со стороны «верхов». Предложенные Президентом РФ выборы глав исполнительной власти законодательными собраниями территорий по рекомендации главы государства вполне вписываются в решение данной проблемы. В систему социального контроля должны входить как общие контрольные органы (Прокуратура РФ и Счетная палата РФ), так и отраслевые (ведомственные). Формирующееся гражданское общество целесообразно нацелить именно на антибюрократические традиции цивилизованного общества.

Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое законодательство, правовая защита человека от всех возможных форм бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непременной компенсации за нанесенный человеку материальный и моральный: ущерб. Своевременная нейтрализация бюрократизма руководителей любого уровня и любой сферы социального управления является залогом, необходимым условием пробуждения инициативы и самодеятельности людей.

Антикоррупционные меры юридического характера должны положительно сказаться на дальнейшие пути преодоления бюрократизма в России.

Во-первых, принятие закона о борьбе с коррупцией, в котором было бы определено понятие коррупции, уточнен круг лиц, признаваемых субъектами ответственности за коррупционное поведение, определены задачи борьбы с этим явлением не только правоохранительных органов, но и других государственных и общественных институтов.

Во-вторых, немаловажным является разработка и принятие правовых актов, в которых были бы четко определены принципы формирования государственных органов, разграничение их полномочий, компетенция и меры ответственности должностных лиц. Одной из таких мер за коррупционные правонарушения должно быть увольнение с должности с последующим запретом на поступление на государственную службу.

В-третьих, принятие нормативных правовых норм, закрепляющих и регламентирующих порядок мер по реализации контроля за доходами должностных лиц и членов их семей.

В-четвертых, ответственность должностных лиц и членов их семей немаловажный аспект на пути преодоления бюрократии. К сожалению, у нас нередко предпринимаются попытки усовершенствования работы органов государственной власти путем создания каких-то дополнительных или дублирующих органов.

Борьба с бюрократизмом и его проявлениями в системе государственной службы должна носить системный характер. Ее необходимо вести постоянно, а не эпизодически, от случая к случаю. В борьбе с бюрократией необходимо совершенствовать организационную культуру, культуру управления на всех этажах вертикали государственного аппарата, необходимо усилить требования к государственному служащему, в том числе и к его этическому поведению. И наконец, следует создать атмосферу общественного неприятия бюрократизма.

(предприятия, села, поселки, города, регионы и т.д.) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Формирующаяся в России рыночная экономика никак не может обрести стабильность, а существующие демократические институты под разными предлогами разрушаются. В этих условиях продолжает сохраняться экономическое и политическое неравенство населения, по-прежнему в обществе доминирует бедность, не ослабевает социальная напряженность. Хищения государственных средств и коррупция приобрели в «ельцинское десятилетие» (90-е гг. XX в.) небывалые масштабы. В результате стране и обществу нанесен невосполнимый ущерб.

Основная причина нарастания бюрократизма в современной России в переходный период - это преимущественно несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный организм, и разрушенными, подчас патологически, механизмами этого функционирования. Поэтому, основные усилия антибюрократической программы должны быть направлены на налаживание работы государственной машины в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изменениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и политиков, и чиновников, и остальных граждан.



Заключение

Бюрократизм в органах государственной власти сегодня может считаться одной из ключевых проблем для многих стран. История свидетельствует, что аппарат любого государства подвержен бюрократической трансформации: в одних случаях - ускоренно-интенсивной, в других - замедленной. В результате бюрократизм неизменно оказывается включенным в систему власти и управления, в административные, хозяйственные, правоохранительные и прочие структуры. Однако в силу различных национальных особенностей, складывающихся условий и факторов бюрократизм может представлять как большую, так и меньшую опасность для общества.

Для распространения негативных явлений в органах государственной власти, таких как бюрократизм, коррупция, взяточничество, пожалуй, особую важность имеют его социальные основы и особенности. Необходимо иметь в виду, что аппарат управления - это не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих людей, работающих в них. С этой точки зрения он представляет особую социальную группу, занимающую специфическую позицию в обществе. Характерная ее черта - высокий уровень организованности. Помимо этого, как и любая группа, работники аппарата связаны множеством организационных отношений, закрепленных в уставах, инструкциях, положениях и т.д.

Аппарат управления как особая социальная общность имеет и относительно более высокий уровень образования по сравнению с остальной массой населения. И главное - свободный доступ к более объективной информации. Это и есть одна из основных его привилегий, дающая ему реальную власть. При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания общества, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия, использует их лишь в своих интересах. Чем шире полномочия управленческого органа, чем больше его оперативная самостоятельность, тем больше власти в его руках. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата. Такая деформация системы управления представляет собой суть феномена бюрократизма.

Также социальные основы бюрократизма заключаются в том, что работники аппарата управления, как особая социальная группа играют специфическую роль в обществе. Они обладают известной независимостью, имеют свои особые корпоративные интересы и при определенных условиях могут путем концентрации в своих руках властных полномочий использовать их в своих корыстных целях. Одной из социальных особенностей бюрократизма является наличие у аппарата управления - независимо от реальных услуг - особых льгот и привилегий. Это в большой степени характерно для России, где еще сильны номенклатурные традиции советской эпохи, а высшее законодательное «сословие» депутатов Государственной Думы практически блокирует принятие ограничительных социальным мер для чиновников, подчиняется их теневому лобби.

Таким образом, можно сказать, что бюрократизм - это эгоизм работников аппарата управления, проявляющийся в доминировании их специфических интересов личных и групповых интересов над интересами представляемых ими социальных групп, государства, общества в целом. Бюрократизированный аппарат управления как магнит притягивает людей эгоистического склада характера, властолюбцев, склонных упиваться властью над всеми, оказавшимися в зависимом положении (и особенно над теми, кто превосходит их по интеллектуальным и нравственным качествам), людей своекорыстных, беспринципных, услужливых и тщеславных, а нередко и просто людей, не нашедших себя в своей профессии и видящих компенсацию в должностной карьере.

Реальные социальные интересы и ценности существуют для формально-бюрократического стиля управления лишь постольку, поскольку они представлены в форме юридически значимого показателя, на основании которого оценивается работа управляющего. Бюрократ работает на формальные показатели. Чем больше централизовано управление, тем больше оно нуждается в формальных показателях для измерения и соизмерения результатов деятельности управляемых и тем больше в показателях приходится упрощать результаты. Значит, тем больше возможность давать с помощью формальных показателей искаженную картину реально достигнутых результатов.

Для России сегодня очень остро стоит вопрос об особенностях отражения социально-политической и организационно-административной сути бюрократизма в законодательстве, о тех недостатках законодательства, которые служат благодатной почвой для бюрократизма, его «правовой основой».

Необходимо еще раз подчеркнуть, что бюрократизм имеет свою национально-государственную специфику, определяемую прежде всего общественно-экономическим строем, уровнем развития демократических традиций, социокультурными особенностями, образованности людей, их духовной зрелости и выраженности гражданской позиции.

Таким образом, бюрократизм - это замкнутый механизм власти, действующий по законам строгой иерархии, стоящий над законом и игнорирующий волю членов гражданского общества. Можно сказать, что бюрократизм - это псевдогосударственность в управлении страной, использование чиновниками должностного положения не на благо общества, а в интересах отдельных лиц или социальных групп. Это своего рода социальная болезнь, присущая не только чиновникам, но и всему социуму, допускающему существование такого явления. В главных своих проявлениях бюрократизм противостоит гражданскому обществу, его институтам, создавая разрушительный дисбаланс в отношениях государства и общества, государства и гражданина.



Список использованных источников и литературы

1.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г.

2.Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 N 141-ФЗ, от 06.07.2006 N 105-ФЗ) «О системе государственной службы Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 25.04.2003)

3.Федеральный закон от 27.07.2004 №-79-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 02.02.2006 N 19-ФЗ, от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 12.04.2007 N 48-ФЗ) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (принят Д ФС РФ 07.07.2004)

4.Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического

анализа. М., 1996 г. с.38.

5.Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Изд-во РАГС, 2006.

6.Атаманчук Г.В. Теория государственного управлени: курс лекций. - М., 2006 г.

7.Барышев В.Н. Государственная служба России: прошлое и настоящее. / "Гражданин и право", N 1, январь 2005 г.

8.Бахрах Д.Н. Государственная служба России. Учебное пособие. М., 2007 г.

9..Вагина Л.В., Панин И.Н. Реформирование государственной службы Российской Федерации: Схемы и комментарии: учебное пособие. - М.,2006

10.Вебер М. Избранные произведения / пер. с нем. М., 1990. 2006.

11.Вульфович P.M. Государственная служба как социальный институт. - СПб., 2004 г.

12.Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. - М., 2007.

13.Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2005.

14.Демин А.А. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2006.

15.Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной A.M., Маврин СП., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-2006. N 6.

16.Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. N 3.

17.Киселев С.Г. Государственная гражданская служба. М., 2007.

18.Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М., 2003.

19.Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я., Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004.

20.Кузьминов Я.И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика: Сб. М., 2002.

21.Куренной A.M., Маврин СП., Хохлов Е.Б. Современные проблемы российского трудового права // Правоведение. 2007. N 2.

22.Маврин СП., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2006. N 6.

21.Магомедов К.О. Социология государственной службы. - М., 2007.

22.Манохин В.М. Российское административное право. Саратов, 2000.

23.Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1.

24.Нодари С Становление бюрократического капитализма в России (1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. - С.42 - 58. 46.Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки

25.государственных служащих. М.: Статут, 2007. 47.

26.Овсянко Д.М. «Государственная служба в Российской Федерации». Учебное пособие для юридических институтов и факультетов - М., 2007.

27.Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. - М., 2003.

28.Российский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: , 2003.

29.Роуз Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / пер. с англ. О.А. Алекринского. М., 2003.

30.Сафонов М. М. Проблема реформ в России на рубеже XVII и XVIII вв.М., 2000.

31.Смольков В.г. Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму? / / Государственная служба. 2002. №1 (15)

32.Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М., 2005 г.

33.Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики / "Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г.

Размещено на Allbest.ru