Особенности правового режима земель населенных пунктов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности правового режима земель населенных пунктов

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие правового режима земель

1.1 Понятие земельного участка и земли как природного объекта и природного ресурса

1.2 Особенности понятия правового режима земель

Глава 2. Понятие и виды категорий земель

2.1 Понятие категорий земель и виды категорий земель

2.2 Особенности правового режима земель населенных пунктов

Глава 3. Особенности основания и виды прекращения прав муниципальной собственности на землю

3.1 Основание возникновения и прекращения муниципальной собственности на землю

3.2 Основание возникновения и прекращения государственной собственности на землю

Заключение

Список использованной литературы

Глава 1. Понятие правового режима земель

1.1 Понятие земельного участка и земли как природного объекта и природного ресурса

Понятие "земельный участок" используется различными отраслями права: гражданским, административным, налоговым, жилищным, земельным, водным и т.д. Для гражданского права оно вообще имеет особое значение, поскольку в ст. 130 Гражданского кодекса РФ земельный участок назван первым среди недвижимых вещей. Да и большинство остальных недвижимых объектов определяются посредством прочной связи с землей. Однако это понятие, от которого зависит правильное понимание и применение норм указанных отраслей, остается на сегодняшний день практически не исследованным. И в этих нормах, и в науке, и в практике оно употребляется в большинстве случаев как нечто само собой разумеющееся. К сожалению, действующее законодательство не дает единообразного определения земельного участка. Попытка обозначения его признаков встречается в актах гражданского и земельного законодательства, т.е. отраслей, содержащих нормы, специально посвященные правовому режиму земельных участков. Так Земельный кодекс РФ ст. 6 предлагает дефиницию: земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. В целом это определение созвучно положениям ст. 261 Гражданского кодекса РФ: территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству. Однако в ст. 261 Г РФ, не содержащей четкого определения земельного участка, имеются и иные положения, которые могут быть использованы для такого определения. В соответствии с ними, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящееся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Указанные положения довольно дополняют весьма лаконичное и неполное определение, имеющееся в Земельном кодексе РФ.

По мнению Н.Н. Мисник, попытка вывести это определение на основе законодательства, правоприменительной практики или даже чистой доктрины, не возможна без решения проблем соотношения понятия "земельный участок" с иными понятиями, закреплёнными гражданским и земельным законодательством, такими например, как "земля", "земли", "территориальная зона" и т.д. Например, является ли земельный участок понятием гражданско-правовым, земельно-правовым и т.д., или понятием, приложимым к любой из этих отраслей? Решение этих проблем актуально как для нормотворческой, так и для правоприменительной практики.

Начнем с раскрытия содержания терминов, использованных в вышеуказанных нормах для характеристики земельного участка. Это поверхность земли; почвенный слой (ст. 6 ЗК РФ) и поверхностный почвенный слой (ст. 261 ГК РФ); границы (ст. 6 ЗК РФ) и территориальные границы (ст. 261 ГК РФ). Необходимо также выяснить, каков "установленный порядок описания и удостоверения границ".

Норма ст. 16 ЗК РФ, согласно которой государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, едва ли не дословно воспроизводит положения ст. 214 ГК РФ, в которой, однако, употребляется не слово "земли", а слово "земля". На наш взгляд, понятие "земли", которое употребляет ЗК РФ, и понятие "земля", используемое ГК РФ, хотя бы в данном контексте можно рассматривать как тождественные. Земля наряду с земельными участками относится ст. 6 ЗК РФ к объектам земельных отношений и рассматривается как природный объект и природный ресурс. Характеристика названных понятий дана в Федеральном законе РФ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. В соответствии со ст. 1 названного Закона под природным объектом понимается естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природные ресурсы в соответствии с той же статьей понимаются как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. К природным ресурсам, таким образом, относятся не все природные объекты, а лишь те, которые используются или могут быть использованы указанным в Законе образом и имеют потребительскую ценность. Понятие земли как природного объекта значимо исключительно с природоохранных позиций, но при определении земельного участка интереса не вызывает. Категория "земельный участок" возникает только в связи с наличным или предполагаемым использованием земли, что и означает рассмотрение ее в качестве природного ресурса.

Земля как природный ресурс и природный объект согласно ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" является объектом охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Отношения по охране земли имеют публично - правовой характер, поскольку направлены на защиту публичных интересов в области природопользования. Термину "земля", таким образом, законодательством придается публично-правовая окраска.

И все же, наряду с понятием "земля" ЗК РФ использует и понятие "земли", причем, они не тождественны. При этом законодатель проявляет известную последовательность, которую уже не объяснишь низким юридико-техническим уровнем современных законов, где наблюдается путаница в терминологии. Статья 7 "Состав земель в Российской Федерации" подразделяет земли в РФ по целевому назначению на категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений и т.д.

Указанные земли используются в соответствии с их целевым назначением. Правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Получается, таким образом, что земли - это та же земля как объект земельных отношений, но уже не абстрактных, а совершенно конкретных, подвергнутых специфическому воздействию земельного права. Данное воздействие состоит дифференциации земли в соответствии с устанавливаемым для нее целевым назначением. Эта начальная стадия регулирования земельных отношений возникает с момента, когда земля как природный ресурс привлекает внимание возможна пользователей, а затем и государства в лице законодателя, обусловленное ее потенциальным использованием и охраной. Иными словами, земли - это те части земли как природного ресурса, которые влечены (или в обозримом будущем могут быт вовлечены) в сферу хозяйственного господства людей, в связи с чем отношения по их обладанию и использованию становятся предметом правового регулирования путем установления целевого назначения земли. Однако ни действительное, ни возможное использование в соответствии с целевым назначением не делают понятие "земли" частноправовым. И все же, потенциально ограничивая правомочия собственников и землепользователей, целевое назначение несколько смягчает публично-правовую окраску понятия "земли" в сравнении с понятием "земля".

Термину же "земельный участок" как земельное, так и, тем более, гражданское законодательство придают исключительно частноправовое значение. Однако, если рассматривать проблему под частноправовым углом зрения, то сама земля (земли) может представать как совокупность земельных участков. Неслучайно поэтому, используя понятие "земля", законодатель в одних случаях расставляет акценты на его публично-правовую сторону, а в других - на частноправовую.

Федеральный закон "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. относит к объектам землеустройства территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков (ст. 1). На этих позициях находится и Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. (ст. 12). Это порождает проблему разграничения земельного участка и иных объектов, стоящих в данном ряду.

Всех их роднит то обстоятельство, что земля составляет физическую сущность каждого из них. И именно оно позволяет подвергнуть каждый из них территориальному землеустройству.

Территориальное землеустройство включает в себя описание и установление границ его объектов (ст. 17, 19 Закона о землеустройстве). Эти границы фиксируются в землеустроительной документации, которая утверждается (и тем самым удостоверяется) в порядке, определенном Положением о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514. Причем, это относится к любому объекту землеустройства, а не только к земельному участку. Поэтому указаний ст. 6 ЗК РФ и ст. 261 ГК РФ на то, что земельный участок - это часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены (определены) в порядке, предусмотренном земельным законодательства явно недостаточно для отграничения земель - участка от иных объектов землеустройства. Нельзя также при разграничении этих объектов земельного участка руководствоваться дополнительно лишь критерием, о котором упоминает ст. 261 ГК РФ: выдачей собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству документов на земельный участок. Такие документы могут быть фактически и не выданы. Это формальный момент, определяющий подтверждение права собственности, но не относящийся к характеристикам объекта этого права - земельного участка. Поэтому для разграничения земельного участка и иных объектов землеустройства необходимы дополнительные критерии.

Понятие территориальной зоны дано в Законе о государственном земельном кадастре как части территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы, которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (ст. 1). Статья 85 ЗК РФ указывает, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные к жилым, общественно-деловым и иным территориальным зонам и т.д.

Таким образом, территориальная зона и земельный участок соотносятся как общее и частное в том плане, что одну территориальную зону составляют несколько земельных участков. В то же время земли (та или иная их категория) состоят не только из территориальных зон и земельных участков. В их рамках не исключено наличие не зонированных и не разграниченных на земельные участки территорий. Земли могут состоять как из земельных участков, так и собственно из земель, не подвергшихся территориальному землеустройству с целью деления на земельные участки.

Рассмотрев такие используемые законодателем (и, как представляется, далеко не случайно) правовые категории, как "земля", "земли", "территориальная зона" и, тем самым, в общем виде установив различия между ними и земельным участком, необходимо перейти к выявлению тех характеристик земельного участка, которые можно положить в основу его развернутого определения.

Земельный участок определяется в Законе как часть поверхности земли. Несомненно, что земля имеется здесь в виду как природный ресурс. Под поверхностью же понимается наружная часть чего-нибудь или общая часть двух смежных областей пространства. В нашем случае имеются в виду земное и воздушное пространства. И как наружная часть земли земельный участок может иметь лишь одну количественную физическую характеристику - площадь.

Некоторые исследователи, критикуя такое определение по причине отсутствия в нем указания на соотношение земли и почвы как ее поверхности, тем не менее, при определении земельного участка исходят именно из понятия "почвенный слой". При этом утверждается, что "беспочвенные поверхности" вряд ли можно считать земельными участками. Более того, почва - "существенная необходимая часть земельного участка", она "образует поверхность любого земельного участка, но поверхность не как идеальную внешнюю оболочку, а как вполне реальный, физически осязаемый слой почвы, ... имеющий определенные размеры как в плоскости, так и по глубине". Из этой посылки следует не менее важный практический вывод: "обязательным существенным знаком любого земельного участка (независимо от назначения) должны ... являться пространно-качественные характеристики почвенного слоя, причем таковые характеристики должны включаться в описание (установление) границ земельного участка как объекта права". Под пространственными характеристиками понимаются не только плоскостные, но и глубинные характеристики. Сами же используемые земельные участки предлагается определять "как геометризированные блоки почвенного слоя".

Определение земельного участка посредством указания на пространственный почвенный слой едва ли верно как по форме, так и по содержанию. Земельный участок - понятие не столько фактическое, сколько юридическое. Правовое содержание этого понятия не сводится только к тому, что властный орган должен установить границы и указать целевое назначение земельного участка. С правовых позиций земельный участок мыслится как объект идеальный и материальный одновременно. Материальность земельного участка состоит в том, что земная поверхность, составляющая его материальную суть, вполне реальна и воспринимаема нашими чувствами. Ее можно увидеть, потрогать и т.д. Абстрактность понятия "земельный участок" как раз и состоит в том, что с позиций права он рассматривается как некая идеальная поверхность (внешняя оболочка) земли как природного ресурса, важнейшего средства производства и вещественного фактора процесса труда, определяемая исключительно плоскостными границами. Поэтому для его индивидуализации определение глубинных границ безразлично. Глубина может характеризировать расположение объектов, созданных на земельном участке, место залегания посаженных семян, пород и т.д. Глубина разработки земельного участка его целевым назначением, а также строительными, сельскохозяйственными и иными нормами. Но глубина разработки не является глубиной самого земельного участка. Таким образом, специфика земельного участка как поверхности почвенного слоя состоит в том, что такая характеристика, как глубина характеризует не сам земельный участок, а находящий на нем продукты труда или даже естественный рельеф.

Недостатки концепции определения земельного участка посредством почвенного слоя сущностного свойства видятся в том, что, хотя земельное законодательство и ориентировано, в основном, на сельскохозяйственное использование земли, это не единственно возможное использование ее поверхности. Об этом земельное законодательство также не забывает. Прочее же использование земли как раз и не нуждается в такой возможной ее характеристике, как плодородие, которое, в свою очередь, является неотъемлемым признаком почвы. Для этих видов использования земля важна не как источник плодородия, а как поверхность, на которой могут быть размещены те или иные объекты (строительство поселений, дорог, промышленных объектов, размещение движимых объектов и т.д.).

Поскольку земельный участок - понятие не только фактическое, но и юридическое, оно не должно и не может совпадать с натуралистическим, естественнонаучным определением его посредством слоя почвы. Земельный участок - правовая абстракция, за которой скрывается земная поверхность, а не слой плодородной земли (почвы). Это может быть и песок, и щебень, и монолитный камень. И тогда совершенно справедливыми выглядят имеющиеся в законодательстве указания на почву как на одну из возможных, но не единственную материальную составляющую земли и земельного участка (ст. 6 ЗК РФ, ст. 11 Закона о землеустройстве, преамбула Закона о недрах). Поверхность земли, отвечающая признакам земельного участка, не перестанет быть земельным участком лишь по той причине, что на ней отсутствует почва. Наличие или отсутствие почвы может повлиять лишь на содержание таких правовых характеристик земельного участка, как целевое назначение и разрешенное использование. Это, в свою очередь, может повлечь специфику земельно-правового режима участка, связанную с его использованием и выражающуюся в правах и обязанностях собственника, землевладельца или землепользователя, прежде всего, природоохранного свойства (например, возложение обязанности провести рекультивацию). Однако в остальном правовой режим земельных участков с почвой или без почвы будет совпадать, поскольку земельный участок - понятие абстрактное и нормы, устанавливающие правовой режим, рассчитаны в массе своей не столько на специфику, сколько на общие положена этого режима.

Говоря о соотношении земельного участка и почвенного слоя, невозможно не упомянуть о соотношении земельного участка с некоторыми природными объектами, находящимися на нем. Как указано выше, ст. 261 ГК, определяя правовой режим земельного участка, добавляет к положениям ЗК РФ, что, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется также на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Это заставляет думать, что понятие "земельный участок" включает в себя и эти объекты. Тем более, что в самой ст. 6 ЗК РФ почвенный слой рассматривается лишь в качестве одной из составляющих земельного участка. Хотя другие и не называются.

О невозможности отнесения почвенного слоя к земельному участку уже сказано. Точно также невозможно отнести к этому понятию и прочие упоминаемые в ст. 261 ГК РФ объекты. Все они представляют собой отдельные от земельного участка объекты недвижимости. И ситуация, когда право собственности на один объект распространяется на другие объекты, невероятна. Да и формулировка "если иное не предусмотрено законом" вызывает сомнения. По сути, она означает, что если законодатель хочет, то рассматривает право собственности на земельный участок гак одно право на один объект, а хочет, рассматривает право собственности на земельный участок отдельно от права собственности, например, замкнутый водоем, т.е. устанавливает два права на два разных объекта. И все это без раздела земельного участка. Случай для права небывалый, а потому, как представляется, ГК РФ использует здесь не совсем верные формулировки, то п. 2 ст. 261 ГК РФ точнее было бы сформулировать так: "Если иное не установлено законом, собственник земельного участка имеет право собственности также на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения".

Сказанное позволяет рассматривать земельный участок как часть поверхности земли, имеющую исключительно территориальные (плоскостные) границы, описанные и утвержденные в порядке, установленном законодательством о землеустройстве. Но несмотря на уточнение того, что имеется в виду под поверхностью земли и ее границами, от легального определения земельного участка, о недостаточности которого говорилось, удалось отойти не так далеко.

Пути поиска дополнительных характеристик земельного участка видятся в дальнейшем анализе гражданского и земельного законодательства.

Гражданское, да и земельное законодательство рассматривают земельный участок как недвижимую вещь, объект вещных и обязательственных прав, т.е. прав по своей природе именно гражданских. Это обусловлено наличием у земли как природного ресурса и материальной составляющей земельного участка таких характеристик, как возможность использования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и потребительская ценность. Любое упоминание о земельном участке в ЗК РФ имеет отношение либо к возникновению и прекращению вещных прав на него; либо к их содержанию и осуществлению, в том числе и путем совершения сделок, в результате которых земельный участок становится объектом обязательственных прав; либо к защите этих прав. В плане же охраны речь идет о землях (а по сути, о земле), почве и т.д., т.е. о природных объектах и ресурсах. Законодательство о землеустройстве посвящено возникновению, изменению и прекращению фактического бытия этой вещи. Законодательство о государственном земельном кадастре отражает учет этих метаморфоз и т.д.

Не случайно поэтому ст. 6 ЗК РФ и ст. 261 ГК РФ дают во многом сходные определения земельного участка. Но в ст. 6 ЗК РФ дано определение земельного участка как объекта земельных отношений. И тогда возникает вопрос: может быть, формулировки ЗК РФ неточны, и при определении земельного участка имелись в виду не только земельные, но и иные отношения, которые не регулируются земельным законодательством? Вместе с тем ст. 261 ГК РФ, указывающая на те же признаки земельного участка, что и ЗК РФ, называется "Земельный участок как объект права собственности". И тогда возникает другой вопрос: может быть, ЗК РФ уже в программной ст. 6 претендует на отнесение отношений земельной собственности к предмету своего регулирования? Ведь ст. 3 ЗК РФ говорит о том, что предметом регулирования земельного законодательства являются именно земельные отношения, т.е. отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Наряду с этим в той же статье выделяются имущественные отношения как объект гражданско-правового регулирования. Совершенно очевидно, что земельные отношения и имущественные отношения - это не одно и то же. Но версию о претензии ЗК РФ на регулирование отношений земельной собственности приходится отбросить, поскольку ЗК РФ раскрывает, какие именно имущественные отношения имеются в виду. Это отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Поэтому предположение, что ЗК РФ неточен, более близка к истине. И о земельном участке как об объекте земельных отношений ЗК РФ говорит не потому, что объектом иных отношений этот участок не является. Напротив. Но иные отношения не являются предметом регулирования ЗК РФ, поэтому он о них умалчивает.

Ввиду сказанного, представляется, что определение земельного участка изначально должно быть сформулировано как гражданско-правовое. Но вместе с тем оно должно являться генетически исходным в формировании понятийного ряда иных отраслей земельного, экологического и иного профиля. Также, как понятие юридического лица, изначально возникшее в недрах гражданского права, впоследствии составило неотъемлемую часть понятийного аппарата всех иных отраслей.

Недвижимая вещь - это всегда индивидуально- определенная вещь. Не случайно Закон о государственном земельном кадастре в качестве основных сведений о земельных участках, содержащихся в Едином государственном реестре земель, называет кадастровый номер, местонахождение (адрес), площадь, описание границ земельного участка. Кадастровый учет земельного участка помогает, таким образом, дополнительно индивидуализировать его не только как объект учета, но и как объект прав. Однако основная индивидуализация земельного участка как объекта прав происходит в процессе территориального землеустройства путем описания границ в землеустроительной документации, ее утверждения и межевания (установлении на местности границ) земельного участка.

К иным основным сведениям о земельных участках, содержащимся в Едином государственном реестре земель, относятся зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель, наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками и, наконец, категория земель и разрешенное использование земельных участков.

Особо следует сказать о категории земель в разрешенном использовании земельных участков.

Критерием, в соответствии с которым земля как природный объект и природный ресурс делится на земли соответствующих категорий, является получившее закрепление в праве целевое назначение земли. Разрешенное же использование возникает как результат зонирования той пи иной категории земель. Таким образом, целевое назначение и разрешенное использование соотносятся как общее и частное. Не обращать внимания на эти категории, упоминаемые в весьма специальном Законе о государственном земельном кадастре, при определении земельного участка невозможно, как минимум, по двум обстоятельств вам. Во-первых, они учитываются на такой стадии территориального землеустройства, как определение вариантов использования земельного участка (ст. 16 Закона о землеустройстве). Возникновение же земельных участков и есть результат этого землеустройства. Во-вторых, Закон о государственном земельном кадастре говорит о разрешенном использовании не земель и не территориальных зон, а именно земельных участков. Это могло бы показаться случайностью, но о разрешенном использовании земельного участка говорят и ст. 40,42 ЗК РФ. Более того, в этих статьях и в ст. 45, 46, 95 ЗК РФ, а также в ст. 285, ГК РФ речь идет о целевом назначении земельного участка. В ст. же 42,45 и 46 ЗК РФ, так же, и в ст. 14 Закона о государственном земельном кадастре, говорится о принадлежности земельного участка к той или иной категории земель. Все это уже далеко не случайно и позволяет прийти к следующим выводам.

Во-первых, законодатель недвусмысленно указывает на то, что земельных участков, существующих вне той или иной категории земель, быть не может. Земля как природный ресурс, не будучи отнесенной к какой-либо категории земель может служить материальной сущностью земельных участков. Во-вторых, земельный участок как губка впитывает органичные свойства той категории земли и территориальной зоны, к которым относится, - целевое назначение и разрешенное использование. И если территориальное зонирования земель в месте нахождения земельного участка, а следовательно, и его разрешенного использования, может и не быть, то целевое назначение у земельного участка будет всегда.

Таким образом, у земельного участка есть не только фактические характеристики (границы, площадь), но и юридические - целевое назначение и разрешенное использование. Эти юридические характеристики отличают земельный участи от земли - территории и земли-природного объекта и ресурса, но сближают его с понятиями "земли" и "территориальная зона".

Их имманентность земельному участку определяется природой земли, ее ограниченностью как природного ресурса. Более того, эти правовые признаки влияют и на фактические характеристики земельного участка. Так, для личных подсобных хозяйств предельные размеры земельных участков будут одни, для крестьянских хозяйств-другие. Однако некоторые исследователи отрицают целевое назначение в качестве индивидуализирующего признака земельного участка. Аргументы при этом не приводятся, но вывод следует такой: "...утрата полезных свойств земельного участка, создающая непригодность его использования по целевому назначению, не влечет прекращения существования земельного участка как объекта имущественных отношений". Это утверждение можно понимать и так, что если бы целевое назначение относилось к признакам земельного участка, то утрата полезных свойств земельного участка, повлекшая непригодность его использования по целевому назначению, прекратила бы существование земельного участка как объекта имущественных отношений. Однако непригодность использования участка по целевому назначению (равно как и в соответствии с разрешенным использованием) - это явления фактического порядка. Целевое же назначение и разрешенное использование - это юридические характеристики земельного участка. Также, как невозможность существования права собственности не говорит об утрате этого права, так и невозможность использования земельного участка в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием еще не говорит о том, что эти юридические характеристики земельного участка перестали существовать. Они продолжают свое бытие и могут измениться по решению властного органа. Перестать существовать они могут лишь в одном случае: когда объект, чьей неотъемлемой характеристикой они являются, сам по каким-либо причинам перестал существовать (например, гибель земельного участка в результате затопления).

Сказанное позволяет предложить следующее определение земельного участка как объекта гражданских прав, недвижимой вещи: земельный участок - это поверхность земли, имеющая территориально-плоскостные границы, описанные и удостоверенные в порядке землеустройства, расположенная в границах соответствующей категории земель и территориальной зоны, и характеризующаяся определенным земельным законодательством целевым назначением и разрешенным использованием.

Дав определение земельного участка, затронем еще одну проблему.

Речь идет об отнесении к объектам права собственности другого объекта земельных отношений - земли как природного объекта и ресурса или ее частей, выделяемых в соответствии с целевым назначением - земель.

ГК РФ и ЗК РФ как об объектах права собственности говорят не только о земельных участках. Среди них упоминается и земля. Так, ст. 1 ЗК РФ к числу принципов земельного законодательства относит учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле как о важнейшем природном объекте и ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Однако в ст. 6 ЗК РФ объекты земельных отношений уже не рассматриваются столь всеобъемлюще. Здесь происходит дифференциация "представлений о земле". Из перечисленных в этой статье объектов лишь земельные участки и их части могут рассматриваться как объекты права собственности и иных вещных прав. Но этим дело не заканчивается. Статья 16 ЗК РФ устанавливает так называемую презумпцию государственной собственности на землю, в соответствии с которой государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Но в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований находятся не земли, а земельные участки (ст. 15, 19 ЗК РФ). Да и в собственности РФ и ее субъектов тоже, как выясняется, находятся исключительно земельные участки (ст. 17, 18 ЗК РФ).

Если предположить, что понятие "земли" законодатель рассматривает не только как природный объект и ресурс, дифференцированный в соответствии с целевым назначением, но и как совокупность земельных участков, то тогда все становится на свои места. Принято считать, что ту же презумпцию государственной собственности на землю устанавливает и ГК РФ. Но он делает это в совсем других выражениях. Согласно ст. 214 земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Этим формулировкам вторят ст. 129 и 209 ГК РФ. И здесь уж точно речь о земельных участках не идет. Речь идет о земле как о природном ресурсе. С одной стороны, в этой формулировке настораживает то, что далее в главе 17 ГК РФ "Право собственности и другие вещные права на землю", как и в ЗК РФ, речь везде идет о земельных участках как объектах указанных прав, которые в совокупности и понимаются как земля.

В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды", земля как природный ресурс не может быть ничем иным как природным объектом, который используется или может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источника энергии, продукта производства и предмета потребления и потребительскую ценность. Земля - это средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основа осуществления хозяйственной и иной деятельности. Применить данное определение к земле можно, лишь абстрагируясь от указанных в нем способов использования природного ресурса. Но и здесь возникают проблемы. Если земля как природный ресурс уже используется на законных основаниях в хозяйственной или иной деятельности, то такое использование не может протекать иначе, как в виде использования земельного участка. Если же земля лишь может быть использована в хозяйственной или иной деятельности, то степень отдаленности такой перспективы может быть различной. В принципе может быть использована любая земля, даже та, отношения по поводу которой еще не затронуты регулированием иных природоресурсовых норм, кроме тех, которые в общем виде относят ее к природным ресурсам. Если же говорить о более близких перспективах, то они, как указано выше, предполагают подразделение земли на категории земель в соответствии с целевым назначением, а то и территориальное зонирование. И уж совсем реальна перспектива использования земли при возникновении земельного участка. Потребительская ценность земли в процессе приближения перспективы ее использования постоянно возрастает и меняется качественно: от абстрактной полезности к конкретным характеристикам в виде денежной цены.

Ценность земли как природного ресурса вообще, не подвергнутого определению целевого назначения или разрешенного использования, установлению границ и иной индивидуализации с целью получения возможности владеть, пользоваться и распоряжаться им со стороны конкретного лица, для гражданского права равна нулю. Какова частноправовая прелесть того, что у государства есть степи, земли, покрытые тайгой, пустыни? Как территория - это прекрасно, как природный ресурс - замечательно. Но для имущественных отношений степь, тайга и пустыня как таковые безразличны. Определяя понятие вещь, А.П. Сергеев указывает: "Предметы, не обладающие полезными качествами, либо полезные свойства которые еще не открыты, а также предметы, недоступные на данном этапе человеческой цивилизации (например, космические тела), объектами гражданско-правовых отношений не выступают" . Представляется, что предметами, не обладающими полезными ископаемыми для субъектов гражданского права, являются (в том числе) предметы, не выделенные из естественного состояния с остаточной степенью индивидуализации.

Из вышесказанного можно дать определение земли, как природного ресурса - основы жизни человека, источника удовлетворения его первостепенных нужд, важнейшее условие существования и воспроизводства постоянно сменяющих друг друга человеческих поколений.

1.2 Особенности понятия правового режима земель

земельный правовой муниципальный собственность

Понятие "правовой режим земель" имеет принципиальное значение для того, чтобы уяснить те правовые средства, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права, поскольку именно понятие "правовой режим земель" отражает особый характер правового регулирования использования и охраны земель, определяет земельный правопорядок в стране.

Содержание данного понятия имеет не только теоретическое, но и практическое значение Суть правового режима конкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Лицо, использующее земельный участок, по вполне понятным причинам должно знать, какие обязанности на него возлагаются.

В земельном законодательстве, которое действовало до принятия Земельного кодекса РФ 2001 года, указанное понятие не раскрывалось. В действующем законодательстве ЗК РФ предпринята попытка определить понятие "правовой режим земель" путем указания на некоторые правовые средства, с помощью которых формируется правовой режим земель. Однако в ЗК РФ не отражено само содержание этого понятия, не указано из каких элементов оно состоит.

Традиционно в теории земельного права считалось, что правовой режим земель представляет собой совокупность правовых норм, определяющих сущность следующих элементов этого понятия: право собственности на землю, прав на землю лиц - несобственников земельных участков, управления в сфере использования и охраны земель, правовой охраны земель. Не редко в состав данного понятия включались также и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.

Развитие современного земельного законодательства требует уточнения содержания понятия "правовой режим земель", в свете тех задач, которые призвана решать эта отрасль законодательства. Главная задача земельного законодательства заключается в том, чтобы обеспечить рациональное использование и охрану земель, учитывая то, что земля является природным объектом, природным ресурсом, а земельный участок признается недвижимым имуществом. При этом нужно обеспечить баланс публичных и частных интересов.

Решается эта проблема по мнению О.И. Крассова, во-первых, путем регламентации деятельности по использованию и охране земель. В земельном законодательстве закрепляется система прав на землю: право собственности, права на землю лиц - несобственников земельных участков, определяются их права и обязанности в отношении участка земли - имущества, которое они используют, а также механизм защиты прав на землю. Таким образом, важнейшими элементами понятия "правовой режим земель" следует считать правовые институты, закрепляющие систему прав на землю: право собственности и иные права на земельный участок.

Во-вторых, исходя их публичных интересов государство организует процесс использования земель. Поэтому неотъемлемым элементом понятия "правовой режим земель" является правовой институт управления в сфере рационального использования и охраны земель.

В-третьих, следует ли рассматривать правовой институт ответственности за нарушение земельного законодательства как элемент понятия "правовой режим земель"? Такие меры ответственности, как гражданско-правовая, административная, дисциплинарная и уголовная, регулируются не земельным, а иными отраслями законодательства. Поэтому в качестве элемента понятия "правовой режим земель" имеет смысл рассматривать только такие меры ответственности, которые предусмотрены непосредственно земельным законодательством и отражают специфику предмета правового регулирования данной отрасли. Речь идет о принудительном прекращении права на землю (принудительном изъятии земельного участка) за нарушение земельного законодательства - особой мере ответственности, которая применяется только в земельном праве.

В-четвертых, содержание правового режима земель должно также отражать наиболее характерные особенности земли (земельного участка) как недвижимости, к числу которых относится обороноспособность. Регулирование особенностей оборота земель - это предмет земельного законодательства. Согласно п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В силу ст. 27 ЗК РФ оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ.

Возможность оборота земельных участков прямо зависит от того, какой категории земель относится участок. Например, оборот земельных участков, которые используются в сельском хозяйстве, регулируется специальным федеральным законом. Поэтому есть вполне достаточные основания рассматривать в качестве особого элемента правового режима земель также вопросы регулирования оборота земельных участков.

Что касается правовой охран земель, то вряд ли имеются убедительные доводы рассматривать этот правовой институт в качестве элемента понятия "правовой режим земель". Меры по охране земель, включаются в содержание прав на землю путем закрепления прежде всего обязанностей по охране земель. Кроме того, задача охраны земель решается посредством осуществления соответствующих функций управления и организационных мер.

Понятие "правовой режим земель" представляет собой совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю лиц - сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и регулирование оборота земельных участков.

Указанное понятие применяется как в отношении всех земель, так и отдельных категорий земель, видов и подвидов категорий земель. В данном контексте правовой режим земель характеризуется как определенный режим законности и правопорядка, точнее говоря, как земельный правопорядок.

Особое практическое значение имеет понятие "правовой режим земельного участка". Понятие "правовой режим земельного участка" отлично от понятия "правовой режим земель" и "правовой режим категории земель". Основное содержание понятия "правовой режим земельного участка" сводится к правам и обязанностям его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Определить правовой режим конкретного земельного участка можно только на основе учета целого комплекса целого комплекса различных условий.

Главным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок. Целевое назначение категории земель, в свою очередь, определяет возможность использования земли на соответствующем титуле - праве собственности или на титулах, производных т права собственности.

На правовой режим земельного участка оказывает влияние осуществление некоторых управленческих функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица, использующего земельный участок, может повлиять изъятие земельного участка для государственных и общественных нужд. Правовой режим участка земли может измениться в результате резервирования земель. Правовой режим земельных участков на землях поселений прямо зависит от результатов территориального зонирования, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящиеся на них объектах недвижимости и т.д.

На правовой режим земельного участка оказывают влияние наличие ограничений прав на землю и публичных сервитутов, правовая природа которых приближается к ограничениям. Кроме того, нужно учитывать наличие или отсутствие частных сервитутов, что также, естественно, влияет на правовой режим участка.

В земельном законодательстве применяются особые способы определения правового режима земель. Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонирование территорий и требованиям законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Подпункт п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип обеспечения диффундированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Указанные правовые нормы частично раскрывают суть понятия "правовой режим земель". Однако, во-первых, закрепленное в ЗК РФ понятие правового режима земель характеризует только правовые способы определения содержания данного понятия, оно не касается трех элементов, из которых складывается правовой режим.

Во-вторых, выраженное в ЗК РФ представление о правовом режиме не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем категориям земель. Это объясняется тем, что разрешенное использование земельного участка, которое определяется в результате зонирования территорий (градостроительного зонирования), проводится главным образом на землях поселений и в некоторых иных случаях.

В-третьих, указанное понятие правового режима земель не охватывает всех способов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В ЗК РФ говориться только делении земель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем существуют иные важные и реально применяемые средства определения правового режима земель: установление ограничений прав на землю, публичных сервитутов.

Термин "зонирование" весьма широко используется в нашем законодательстве. Однако четкого применения того, что представляет собой зонирование как правовой инструмент, с помощью которого решаются задачи регулирования и использования земель в теории земельного права и законодательстве пока еще нет. Территориальное зонирование в самом примитивном виде было заимствовано из зарубежного опыта. В США - родине зонирования и в ряде иных стран этот правовой инструмент аналогичен в целом делению земель на категории - способу определения правового режима земель, применяемому в нашей стране. У нас реально зонирование территорий проведено лишь в нескольких городах, и пока еще практика зонирования не поучила широкого распространения.

В ЗК РФ, как мы уже отмечали, используется термин "зонирование территорий". Зонирование территорий применяется в основном на землях поселений. Согласно ст. 83 ЗК РФ порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления - правилами землепользовании и застройки.

Нормы земельного законодательства о зонировании развиты в Градостроительном кодексе РФ от 29.12.2004 г. Однако в нем использован термин "градостроительное зонирование", а не "зонирование территорий". Так. Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В результате территориального зонирования принимаются правила землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты.

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительств. Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатацией объектов капитального строительства (ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

Итак, на основании зонирования территорий (градостроительного зонирования) определяется разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости на землях поселений.

Зонирование территорий - это процедура, которая осуществляется с соблюдением установленных условий определенными органами, в процессе реализации которой должно проводиться согласование предполагаемых решений об определении режима использования земель и объектов недвижимости на них собственниками, владельцами и пользователями этих земель. В результате зонирования территорий в комплексе определяется правовой режим не только земельных участков, но и условия создания и эксплуатации объектов недвижимости на них. Зонирование территорий (градостроительное зонирование) представляет собой дополнительный по отношению к делению земель способ определения правового режима земель поселений.

Зонирование территорий (градостроительное зонирование) - это особая процедура, проводимая в соответствии с установленным порядком, результатом которой является принятие нормативного правового акта (правил земле пользования и застройки) уполномоченным на то органом, содержащего градостроительные регламенты, на основании которых в комплексе определяется правовой режим земельных участков и условия создания и эксплуатации зданий, строений и сооружений на них и под ними, то есть виды разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости.

Ст. 31 Градостроительного кодекса РФ допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки (то есть градостроительного зонирования) также применительно и к межселенным территориям (территории, находящиеся вне границ поселений), когда планируется застройка таких территорий.

Особенности правового режима земель промышленности и иного специального назначения устанавливаются ст. 89-93 ЗК РФ и учитываются при проведении зонирования территорий. Однако, как и какие органы должны учитывать эти особенности при зонировании, в законодательстве не указано.

В законодательстве предусмотрено установление различного рода зон: функциональных, экологических санитарно защитных, охранных и других. Эти зоны устанавливаются в административном порядке, на основе норм законодательства, как правило, для того, чтобы ограничить права лиц на землю или определить виды целевого использования земель. Установление таких зон не имеет сходства с зонированием территорий. В этих случаях преследуются иные цели. Возможно дублирование разных видов "зонирования" на одной и той же территории. В одних случаях установление зон влияет на определение правового режима земель, в иных - нет.