Особенности правового режима земель населенных пунктов

Правовой режим использования и охраны земель внутри городских и сельских населенных пунктов во многом определяется территориальными функциональными зонами этих земель в соответствии с их застройкой, предназначением и целями использования.

В состав земель населенных пунктов в соответствии со ст. 85 ГК РФ могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам, для каждой из которых должен быть предусмотрен свой правовой режим использования и охраны земельных участков: жилым (предназначенным для застройки жилыми зданиями и объектами культурно-бытового назначения; индивидуальной жилой застройки, малоэтажной, среднеэтажной смешанной, многоэтажной жилой застройки); общественно-деловым (для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно- бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами); производственным (для застройки промышленными, коммунально-складскими, производственно-бытовыми, иными производственными объектами); инженерных и транспортных инфраструктур (для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры); рекреационным (запятым городскими лесами и садами, скверами, парками, прудами, озерами, водохранилищами, предназначенным для отдыха граждан и туризма); сельскохозяйственного использования (занятым пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями и сооружениями сельскохозяйственного назначения, используемыми в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки); специального назначения (для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых и производственных отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с назначением других территориальных зон поселений), военных объектов (занимающих территории, имеющие специальный режим использования и охраны, обусловленный требованиями обеспечения государственной и военной тайны, нужд обороны, безопасности и территориальной целостности страны) и иным территориальным зонам (могут появляться по мере развития поселений, градостроительства и наращивания научно-технического прогресса).

Данная классификация зон поселений продолжает развитие важнейшего института земельного нрава -- земель населенных пунктов; поэтому она может быть понята в контексте с другими нормами ЗК РФ и ГрК РФ.

Перечисление возможных территориальных зон, в которых расположены земельные участки земель населенных пунктов, и перечень целей использования земельных участков в этих зонах является, как правило, незакрытым, примерным, что снижает императивный, юридический статус указанного перечня, придает ему описательный, рекомендательный характер. Важнейшим и общим правилом для всех землеобладателей независимо от формы права на землю является обязательность градостроительных регламентов (п. 3 ст. 85 ЗК).

Регулирование использования и охраны земель населенных пунктов регулируется как земельным законодательством, так и законодательством о градостроительной деятельности, что видно из предыдущего изложения.

Под правилами землепользования и застройки территорий городских и сельских населенных пунктов, других муниципальных образований понимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.

Согласно ст. 1 ГрК от 29.12.2004 № 190-ФЗ правила землепользования и застройки -- это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также городов Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и внесения в него изменений.

В гл. 4 ГрК "Градостроительное зонирование" предусматриваются: цели и содержание правил землепользования и застройки -- ст. 30; порядок подготовки (принятие решения, установление этапов, создание и состав комиссии по подготовке проекта, опубликование и содержание сообщения, организация и продолжительность публичных слушаний, внесение в представительный орган муниципального образования) и утверждения (обсуждение, доработка, голосование, официальное опубликование текста и приложений, возможность оспаривания в судебном порядке) -- ст. 31, 32; виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные) и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства -- ст. 37, 38, 39 и 40 ГрК. Требования к землеустроительной документации предусматриваются в ст. 68 ЗК, а также в ФЗ о землеустройстве и ФЗ о ГЗК. В связи с изложенным возникает вопрос о соотношении земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности и соответствующих отраслей права.

Согласно ст. 2 и 3 ЗК земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; нормы земельного права, содержащиеся в законах и других актах, должны соответствовать ЗК.

В Градостроительном Кодексе уточнено понятие законодательства о градостроительной деятельности: оно регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, т.е. градостроительные отношения.

Из этого определения можно сделать вывод о комплексном характере этой отрасли законодательства и права, включающей нормы конституционного, международного, административного, муниципального, экологического, финансового и иных отраслей российского права. Надотраслевой уровень законодательства о градостроительной деятельности позволяет ему использовать нормы земельного права, но не дополнять, изменять или исправлять их -- это прерогатива ЗК и соответствующих ему законов, -- а лишь учитывать, применять к отношениям в городах и иных поселениях.

Таким образом, в случаях разночтения ЗК и ГрК применительно к земельным отношениям верховенство получают требования ЗК, а применительно к градостроительным отношениям -- требования ГрК. Правилами землепользования и застройки градостроительный регламент согласно ЗК для каждой территориальной зоны устанавливается индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и др.).

В ГрК понятие градостроительного регламента претерпело некоторые изменения; теперь это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Он определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Использование и охрана земельных участков каждой зоны должны осуществляться на основании норм ЗК, регулирующих соответствующий режим определенной категории земель: гл. XIV -- "Земли сельскохозяйственного назначения", гл. XVI -- "Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения", гл. XVII -- "Земли особо охраняемых территорий".

Не все предусмотренные в ЗК и ГрК градостроительные документы нашли применение в жизни, на практике многое из предложенного в этих и иных федеральных законах и других нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ требует апробирования в процессе землеустроительной и градостроительной деятельности, подкрепления подзаконными актами и усиления исполнения законодательных требований.

Соблюдение градостроительных требований применительно к земле обеспечивается теми же способами, что и соблюдение земельных требований в населенных пунктах. Законодательством о градостроительной деятельности, однако, предусматривается усиленное информационное обеспечение градостроительной деятельности и расследование случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности (гл. 7 и 8 ГрК). Как и на землях других категорий, применяются земельные и гражданско-правовые нормы о недопустимости самовольного строительства, обосновании изменений землепользования соответствующими актами и иными документами.

На основании постановления главы администрации г. Омска и договора аренды ОАО "Омскагропромпроект" арендует земельный участок. Данный участок выделен истцу под принадлежащее ему на праве собственности административное здание с учетом части земли, необходимой для использования недвижимости. Из приложения к договору аренды усматривается, что на арендуемом земельном участке, вдоль его границы, был расположен газопровод. Впоследствии он был перенесен ответчиком ближе к административному зданию истца. ОАО "Омскагропромпроект" в связи с отсутствием надлежаще оформленной документации полагает, что перенесенная часть газопровода является самовольной постройкой и, кроме того, настоящее расположение газопровода ущемляет его интересы, поскольку будет препятствовать строительству пристройки к административному зданию.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод об отсутствии оснований для признания переноса газопровода самовольной постройкой и недоказанности материалами дела факта нарушения переносом прав истца как землепользователя. Суд кассационной инстанции считает такой вывод правомерным. Перенос газопровода произведен на основании планировочного задания и связан с проектированием пристройки в составе кафе, магазина и офиса, а также во исполнение распоряжения главы администрации г. Омска. Следует согласиться с выводом арбитражного суда об отсутствии доказательств нарушения, поскольку разрешение на строительство пристройки было оформлено надлежащим образом, перенос газопровода осуществлялся в рамках этого разрешения и дополнительных проектных документов, а также в границах одного участка, землепользователем которого по договору аренды является истец. Доказательств выполнения работ с нарушением земельных, градостроительных и строительных норм и правил истцом не представлено.

Таким образом, судами первой и апелляционной инстанций правомерно указано на то, что в данном случае перенос газопровода не может быть расценен как самовольная постройка, понятие которой закреплено в ст. 222 ГК. Доводы истца о том, что перенос газопровода ущемляет его права как землепользователя, в частности будет препятствовать осуществлению строительства пристройки к административному зданию истца, являются несостоятельными, поскольку не подтверждены соответствующими доказательствами. Спорный газопровод находится под землей, поверхность заасфальтирована, не создает препятствий проезду и проходу. При согласовании разрешения на реконструкцию здания истец не лишен возможности согласования и переноса газопровода.

Глава 3. Особенности основания и виды прекращения прав муниципальной собственности на землю

3.1 Основание возникновения и прекращения муниципальной собственности на землю

Значение муниципальной собственности как правового института состоит в том, что этот институт играет важную роль в становлении гражданского общества и правового государства, повышении эффективности системы взаимодействия между ними. Именно благодаря справедливому решению вопросов собственности становится возможным удовлетворение жизненных потребностей населения, которые стоят перед органами публичной власти всех уровней, включая местный. О собственности можно говорить в экономическом, политическом, правовом и многих иных аспектах. Право собственности - это юридическая форма закрепления экономических отношений собственности.

Как уже отмечалось, земельный участок с точки зрения гражданского законодательства является вещью, недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав. Поэтому основаниями возникновения прав на землю являются прежде всего те, которые предусмотрены ГК РФ и другими актами гражданского законодательства Российской Федерации. В частности, ст. 8 ГК РФ содержит перечень общих оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Статьи главы 14 ГК РФ устанавливают основания приобретения права собственности. Кроме того, ГК РФ определяет основания приобретения права, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268), основания установления сервитутов (ст. 274). Возникновение прав на имущество в результате сделок регламентировано статьями части второй ГК РФ. Правопреемство при реорганизации юридических лиц происходит по правилам ГК РФ (ст. 58) и федеральных законов, посвященных отдельным видам юридических лиц.

Согласно ст. 8 ГК РФ гражданские права обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрев законом или такими актами, но в силу общих начал и смысл гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Указанные права и обязанности возникают, в частности: из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; актов государственных органов и органов местного сам управления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; судебного решения, установившего гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом; вследствие иных действий граждан и юридических лиц.

Основания возникновения прав на земельные участки могут быть установлены только федеральными законами. Среди таких федеральных законов можно назвать, в частности, ГК РФ, федеральный закон, предусматривающие возможность установление публичных сервитутов. Также распространенными основаниями возникновения прав земельные участки являются акты государственных органов и органов местного самоуправления, когда земельные участки предоставляются из государственных или муниципальных земель, принятые в пределах их компетенции. Например, среди административных актов, порождающих права на земельные участки для участников земельных отношений, важное значение имеют распоряжения Правительства РФ об утверждении перечня земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

Специалисты в области земельного права, изучающие типологию актов, которые являются основаниями возникновения прав на земельные участки, отмечают, что права на землю возникают и в связи с такими актами, как: решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разрешающие продажу земельных участков с изменением целевого назначения земель для несельскохозяйственных целей; решения Правительства РФ или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, разрешающие изменение целевого назначения земель особо охраняемых территорий для строительства объектов недвижимости; решения органов исполнительной власти субъектов Федерации об изъятии и предоставлении земельных участков на землях железнодорожного транспорта, занятых древесно-кустарниковой растительностью, согласованные с федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства и федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды; другие правовые акты компетентных государственных органов и органов местного самоуправления.

В условиях, когда земельные участки все активнее вовлекаются в гражданский оборот, возрастает роль таких оснований возникновения прав на землю, как договоры и иные сделки (ст. 549 ГК РФ). Сделками признаются действия (т.е. акты, совершенные на основе волеизъявления одного или нескольких лиц), направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (т.е. на достижение результата, имеющего юридическое значение) .

Как известно, сделки бывают дву- и многосторонними (договоры), а также односторонними. Основные правила о сделках установлены в главе 9, общие положения о договорах - в главах 27-29 части первой ГК РФ. Для совершения дву- и многосторонних сделок (договоров) необходимо согласованное волеизъявление двух или более лиц. Примерами распространенных договоров, предметом которых является земельный участок, могут служить договоры аренды, купли- продажи, мены, дарения, безвозмездного пользования, ренты, доверительного управления, ипотеки. Для совершения односторонних сделок имеет значение волеизъявление только одного лица. В качестве примеров таких сделок можно назвать доверенности, завещания.

При этом договоры и односторонние сделки обладают способностью порождать права на земельные участки только в том случае, если они оформлены надлежащим образом, т.е. с соблюдением статей главы 9 части первой ГК РФ, а также требований, предъявляемых к форме конкретных сделок, установленных соответствующими статьями частей второй и третьей ГК РФ.

Несоблюдение нотариальной формы, а в случаях, установленных законом, - требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность (п. 1 ст. 165 ГК РФ). Поэтому вопрос о соблюдении формы сделки и требования о ее государственной регистрации имеет большое практическое значение.

Несоблюдение требования о государственной регистрации перехода прав по сделке судебно-арбитражная практика не связывает с недействительностью самой сделки. Например, п. 1 ст. 551 ГК РФ предусмотрено, что переход к покупателю права собственности на недвижимость по договору продажи недвижимости подлежит государственной регистрации.

При разрешении споров, связанных с возникновением и прекращением права собственности на недвижимость, арбитражным судам следует исходить из того, что до государственной регистрации перехода права собственности покупатель по договору продажи недвижимости, исполненному сторонами, не вправе распоряжаться данным имуществом, поскольку право собственности на это имущество до момента государственной регистрации сохраняется за продавцом. При этом следует иметь в виду, что после передачи недвижимого имущества покупателю, но до государственной регистрации перехода права собственности продавец также не вправе им распоряжаться, поскольку указанное имущество служит предметом исполненного продавцом обязательства, возникшего из договора продажи, а покупатель является его законным владельцем. В случае заключения нового договора об отчуждении ранее переданного покупателю имущества продавец несет ответственность за его неисполнение.

Возможно возникновение прав на земельные участки из судебного решения, установившего право на земельный участок (п. 3 ст. 274 ГК РФ). При этом следует учитывать два важных обстоятельства, на которые обращено внимание в п. 5 и 7 Обзора' практики рассмотрения арбитражными судами дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение.

Во-первых, заявление об установлении наличия или отсутствия права (права собственности, права из обязательства и др.) не подлежит рассмотрению в порядке особого производства. Например, государственное унитарное предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением об установлении факта владения земельным участком на праве хозяйственного ведения. Впоследствии заявитель изменил предмет требования, указав на необходимость установления права постоянного (бессрочного) пользования данным земельным участком. Рассмотрев заявление, арбитражный суд первой инстанции, ссылаясь на отсутствие возражений со стороны иных лиц, удовлетворил заявление и признал за заявителем право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком. При разбирательстве дела в суде апелляционной инстанции арбитражный суд указал, что в порядке особого производства не может быть установлено наличие права у конкретного лица. Поскольку заявитель ходатайствовал об установлении права, а не факта, имеющего значение для возникновения, изменения или прекращения такого правоотношения, арбитражный суд, руководствуясь п. 3 ст. 148 АПК РФ, обоснованно оставил заявление без рассмотрения.

По другому делу общество с ограниченной ответственностью обратилось с заявлением об установлении факта аренды земельного участка с октября 1998 г. Как обоснованно расценил суд, заявление, по существу, представляло собой требование о признании наличия арендных правоотношений между заявителем и комитетом по земельным ресурсам и землеустройству, поэтому у суда не имелось оснований для рассмотрения данного требования по существу в порядке особого производства. Таким образом, арбитражный суд правомерно оставил заявление без рассмотрения в соответствии с ч. 3 ст. 148 АПК РФ.

Во-вторых, факт принадлежности имущества заявителю на праве собственности не может устанавливаться в порядке особого производства. Так, в арбитражный суд с заявлением об установлении факта принадлежности на праве собственности отдельно стоящего здания дома культуры обратилось акционерное общество, созданное в процессе приватизации в 1992 году. Заявитель сообщил, что названный объект был им приватизирован, однако пообъектный перечень имущества, вошедшего в уставный капитал акционерного общества, не составлялся. Вместе с тем упомянутое имущество числилось на балансе заявителя до сделки приватизации, заявитель является плательщиком земельного налога на земельный участок под указанным нежилым зданием, в реестрах государственной (муниципальной) собственности данное здание не числится. Оценив доводы заявителя и представленные им доказательства, суд установил факт принадлежности здания дома культуры на праве собственности заявителю. Отменяя решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции обоснованно указал, что принадлежность строения на праве собственности не может быть установлена в порядке особого производства. Тем не менее заявитель не лишен права обратиться с требованием о признании права собственности на упомянутое имущество в порядке искового или упрощенного производства.

В судебной практике возникал вопрос: может ли решение третейского суда являться основанием для регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним? В Обзоре судебной практики по гражданским делам Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2004 г. содержатся следующие разъяснения. Статья 8 ГК РФ к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей относит, в частности, судебное решение, установившее права и обязанности (п. 3 ч. 1 ст. 8 ГК РФ). Согласно ч. 1 ст. 11 ГК РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд. Таким образом, в ГК РФ под судом подразумевается в том числе и третейский суд, а следовательно, под судебным решение, являющимся основанием возникновения гражданских прав и обязанностей, - решение третейского суда.

Иными словами, с моей точки зрения, сделки с земельными участками (соответствующие договоры) подлежат государственной регистрации всегда, когда в результате сделки возникает, переходит или прекращается право собственности или другое вещное право на земельный участок. Кроме того, подлежат государственной регистрации сделки, требование о регистрации которых прямо предусмотрено законом, например, п. 3 ст. 339 ГК РФ.

Субъективное право собственности на земельный участок представляет собой закрепленную за собственником юридически обеспеченную возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему участком по своему усмотрению и в своем интересе путем совершения в отношении этого участка любых действий, не противоречащих закону и иным правовым актам и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также возможность устранять вмешательство третьих лиц в сферу его хозяйственного господства.

В частности, собственник вправе отчуждать свой земельный участок в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения участком, отдавать земельный участок в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. При этом предоставление собственниками своих земельных участков другим лицам осуществляется на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (см. п. 1 ст. 260 ГК РФ). Собственник может передать принадлежащий ему земельный участок в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). При этом право собственности к доверительному управляющему не переходит: последний обязан осуществлять управление земельным участком в интересах собственника или указанного им третьего лица.

В соответствии с п. 1, 3 ст. 19 Земельного Кодека РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ими законами субъектов РФ, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством и в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

20 января 2002 года в Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю". Горячо отстаиваемая в тот период концепция о том, что порядок разграничения собственности - в обход норм Гражданского кодекса Российской Федерации - должен быть утвержден не законом а нормативным актом Правительства Российской Федерации был также реализован, причем в самые кратчайшие сроки. 4 марта 2002 года было принято постановление Правительства Российской Федерации № 140 "Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности". Указанный нормативный акт возложил основные функции по определению конкретного собственника каждого земельного участка в России все на Минимущество РФ, которое теперь, по замыслу его авторов, должно подготовить пообъектные перечни практически всех земель России.

Принимая во внимание заложенный в перечисленных нормативных правовых актах механизм, предусмотренный Конституцией Российской Федерации процесс разграничения государственной собственности на землю, безусловно, будет носить долговременный характер, так как должен проводиться путем реализации достаточно трудоемких процедур, требующих массы согласований. Во всяком случае, за год, прошедший с момента принятия перечисленных нормативных актов указанным министерством не удалось довести до окончательного решения ни одного земельного участка России.

Первая половина 2003 года принесла определенные результаты в деле разграничения государственной собственности на землю, с начала 2003 года Правительством Российской Федерации было принято 14 распоряжений, утверждающих перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности. Можно было бы предположить, что процесс разграничения государственной собственности на землю преодолел этап идеологической и процедурной подготовки и публичным собственникам в лице Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в самое ближайшее время можно будет определиться с принадлежащими им земельными активами. Однако, итоги разграничения земель в Российской Федерации не вызвали какого-либо оптимизма у муниципальных образований. Представляется, что в условиях декларируемого приоритета собственности Российской Федерации перед иными участниками процесса разграничения, а также явного интереса основных организаторов к землям поселений, органам местного самоуправления муниципальных образований поселенческого типа следует активнее позиционировать себя в деле разграничения собственности на землю.

Ведь на настоящий момент в государственной собственности находится около 92 процентов земель Российской Федерации. Указанные земли не прошли процедуру государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество. А в связи с тем, что согласно нормам ГК (ст. 214) под государственной собственностью понимается собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, являющихся самостоятельными субъектами правоотношений, то по отношению к подавляющему большинству земельных участков в Российской Федерации на сегодня не установлен субъект права собственности. Вместе с тем ГК РФ, закрепляя признание в Российской Федерации предусмотренных конституционно форм собственности, четко связывает при этом понятие "форма собственности" с субъектом права собственности.

Однако, проводимая последнее десятилетие реформа земельных правоотношений основное внимание уделяла становлению института частной собственности на землю. В этот период органам местного самоуправления было предоставлено право "ведения" землями на территории муниципального образования, которое на практике означало возможность осуществления полномочий по управлению и распоряжению указанными землями в рамках, установленных законодательством Российской Федерации. Следует отметить, что передача земли в ведение органов местного самоуправления не означала закрепление ее за муниципальными образованиями на праве собственности.

Произошедший в дальнейшем отказ от концепции исключительной государственной собственности на природные ресурсы требовал проведения процедуры разграничения государственной собственности на них.

Первым шагом в процессе разграничения прав собственности на обширные природные ресурсы в Российской Федерации является стартовавший в России процесс разграничения собственности на земельные ресурсы страны.

Для эффективного и осознанного участия муниципальных образований в процессе разграничения государственной собственности на землю по мнению Козиной Е.А. представляется необходимым четко осознавать заложенные в законодательстве принципы правового регулирования процесса разграничения государственной собственности на землю, к которым относятся: принцип верховенства законодательства Российской Федерации над законодательством субъектов Российской Федерации

ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" оставляет за субъектами Российской Федерации право собственного законодательного регулирования процесса разграничения земель. Однако, указанное право на деле не имеет решающего значения, поскольку закрепленная на федеральном уровне процедура разграничения государственной собственности на землю не предусматривает иных возможностей установления права собственности, кроме как путем утверждения Правительством Российской Федерации перечней земельных участков, на которые у муниципального образования возникает право собственности.

Иные формы нормотворчества, применявшиеся ранее и сводящиеся, в частности, к попыткам проведения разграничения собственности путем заключения различных договоров и соглашений в вопросе разграничения собственности на землю не применяются; принцип приоритета решений органов государственной власти Российской Федерации над действиями и решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и действиями органов местного самоуправления.

ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" оставляет за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями лишь право согласования подготовленных федеральными органами исполнительной власти перечней земельных участков, а также право на участие в разрешении споров, возникающих в процессе разграничения в судебном порядке. Наглядным примером приведенного принципа являются итоги первых решений Правительства Российской Федерации.

Государство на сегодня добровольно и безвозмездно идет на процесс разграничения собственности на землю, что, как считают авторы идеи разграничения, правомерно влечет приоритет интересов государственной собственности в инициируемом процессе;

- принцип сохранения единства комплекса недвижимого имущества, выражающийся в безусловности закрепления в собственность земельного участка за тем публичным институтом, в собственности которого находится расположенные на земельном участке здания, строения и сооружения; принцип бесплатности приобретения права собственности на землю при разграничении, который выражается в отсутствии какой-либо установленной платы за землю, при отнесении ее в публичную собственность в процессе разграничения; принцип сохранения прав и законных интересов частной собственности и иных, зарегистрированных в установленном порядке форм собственности на землю.

Следует также отметить тот факт, что согласно нормам Конституции России, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Применительно к рассматриваемому процессу это означает, что при разграничении государственной собственности на землю не должны быть нарушены права существующих собственников земель.

Другим основанием возникновения права собственности, как уже упоминалось выше, является безвозмездная передача земель, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации в собственность муниципальных образований, что позволяет создать основу для более динамичного развития муниципальных образований и успешного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

В ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был установлен порядок передачи имущества из федеральной собственности и из собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность. Перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из государственной в муниципальную собственность, устанавливается Правительством РФ.

Муниципальное образование, в собственность которого передано имущество, несет бремя его содержания с даты возникновения права собственности. Согласно п. 1 ст. 20 Земельного Кодекса, в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Содержание указанного права определяется в соответствии с гражданским законодательством. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование (землепользователь), осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Указанное лицо вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью (см. ст. 269 ГК РФ.).

Следует обратить внимание на то, что Земельный кодекс в п. 1 ст. 20 ограничил круг субъектов, которым земельные участки могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования. Перечень таких субъектов следует считать исчерпывающим. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, органу государственной власти, органу местного самоуправления на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (ст. 268 ГК РФ).

Право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, когда собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком (п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК РФ).

Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Таким образом, Земельный кодекс в п. 4 ст. 20 исключил любые способы распоряжения земельными участками лицами, обладающими такими участками на праве постоянного (бессрочного) пользования. В п. 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 г. № 11 содержится следующее разъяснение данного правила: пунктом 4 ст. 20 Кодекса установлено, что граждане и юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, в том числе те, за которыми такое право на земельные участки сохраняется в силу п. 3 названной статьи, не вправе распоряжаться данными земельными участками. В связи с этим после введения в действие Земельного кодекса лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка.

Согласно п. 5 Обзора практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с договором об ипотеке , если предметом ипотеки является здание, расположенное на земельном участке, в момент заключения договора принадлежавшем залогодателю на праве постоянного бессрочного пользования и в последующем приобретенном залогодателем в собственность, либо нежилое помещение, залогодатель которого после заключения договора об ипотеке приобрел долю в праве собственности на земельный участок, занимаемый зданием, в котором это помещение находится, то при обращении судом взыскания на здание (нежилое помещение) его реализация осуществляется вместе с земельным участком (долей в праве собственности на земельный участок) под зданием.

В случае реорганизации юридического лица, указанного в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса, принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства.

Основания же прекращения права собственности на земельный участок установлены в ст. 44 Земельного кодекса РФ: а) отчуждение собственником своего земельного участка; б) отказ от права собственности на участок; в) принудительное изъятие земельного участка у собственника. Для сравнения отметим, что ГК РФ в ст. 235 в качестве оснований прекращения права собственности называет также гибель или уничтожение имущества и утрату права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.

Отчуждение собственником своего земельного участка происходит в рамках осуществления правомочия по распоряжению имуществом, которым обладает собственник. Отсылочную норму об условиях и порядке отчуждения земельного участка содержит ст. 52 Земельного кодекса. Такое отчуждение возможно в соответствии с условиями ряда договоров, предусмотренных гражданским законодательством, таких, как договоры купли-продажи, мены, дарения, ренты с учетом предусмотренных ст. 27 Кодекса ограничений оборотоспособности земельных участков. Согласно п. 2 ст. 235 ГК РФ по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц.

Возможность отказа от права собственности предусмотрена ст. 236 ГК РФ. Гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Такой отказ не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

Таким образом, отказ от права собственности допускается только в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не наделены правомочием отказаться от находящихся в их собственности земельных участков. Поэтому при разграничении государственной собственности на землю не должны применяться правила ст. 53 Земельного кодекса, определяющие условия и порядок отказа лица от права собственности и других прав на земельный участок.

Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), может производиться на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ.

Сегодня темпы развития местного самоуправления в Российской Федерации во многом зависят прежде всего от наличия ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципальных образований. Известно, что одна из главных сторон деятельности органов местного самоуправления - решение вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью. Именно от решения этих вопросов во многом зависит судьба многих местных начинаний, муниципальных социальных программ, а в целом удовлетворение интересов и потребностей местных жителей.

В настоящее время местное самоуправление, имея определенную правовую базу, не имеет достаточных экономических возможностей по реализации своих прав. При этом одной из главных причин слабости российского местного самоуправления является нерешенность проблемы формирования муниципальной собственности. Довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства делают процесс формирования и управления муниципальной собственностью трудоемким и малоэффективным. В этой связи положение ст. 132 Конституции России о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью в полной мере пока не реализуется.

Да, как и у любого хозяйствующего субъекта, у местного самоуправления в условиях рыночной экономики появились различные способы приобретения и приумножения объектов муниципальной собственности - от обычной производственной деятельности муниципальных предприятий до различного рода гражданско-правовых сделок с имуществом.

3.2 Основание возникновения и прекращения государственной собственности на землю

Положения, касающиеся права государственной собственности на землю, предусмотрены в ГК. Действующее законодательство признает, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК).

Государственная собственность на землю возникла в результате национализации земель, осуществленной на основании Декрета от 26 октября (8 ноября) 1917 г. "О земле", принятого II Всероссийским съездом Советов. До недавнего времени земля, недра, воды, леса и животный мир рассматривались как объекты права исключительной государственной собственности. Считалось, что никто другой в стране, кроме государства, не может быть собственником земли. Исключительность права государственной собственности означала также, что в пределах страны не могло быть никому не принадлежащих, т.е. бесхозных участков земли, вод, недр и лесов.

Из исключительности права государственной собственности на указанные объекты вытекал принцип неотчуждаемости природных объектов. Земля, недра, леса и воды были полностью изъяты из гражданского оборота и не могли быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, аренды, так как это противоречило принципу их национализации.

Проведенные в России политические и экономические преобразования были направлены на демонополизацию государственной собственности на землю. Следствием этого стал отказ от концепции исключительной государственной собственности на природные объекты. Понятие права исключительной государственной собственности было заменено в Конституции РСФСР 1978 г. на формулировку, согласно которой земля, ее недра, воды, растительный и животный мир признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 11).

В государственной собственности находятся земли, не принадлежащие гражданам, юридическим лицам и муниципальным образованиям. Земли, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации, являются федеральной собственностью (ст. 17 ЗК РФ). Земли, которые принадлежат субъектам РФ, рассматриваются как государственная собственность субъекта РФ (ст. 18 ЗК РФ).

Правовой основой для признания права собственности на землю за всеми субъектами РФ является Федеративный договор. Согласно Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ (ст. III) земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Федеративным договором закреплено право государственной собственности республик на землю и иные природные ресурсы. Часть 4 ст. 5 Конституции РФ предусмотрела, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Таким образом, из принципа равенства всех субъектов РФ следует вывод о том, что и иные субъекты РФ имеют возможность иметь в собственности землю и другие природные ресурсы.

Это положение подтверждается также тем, что согласно разделу второму Конституции РФ "Заключительные и переходные положения", в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, действуют положения Конституции РФ.

Согласно Федеративному договору статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. Согласно п. "г" ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Статья 214 ГК в принципе закрепила возможность отнесения земли и других природных ресурсов, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, к федеральной собственности или к собственности субъектов РФ.

Впервые правовые критерии выделения федеральных природных ресурсов были определены в Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах". В основе разграничения государственной собственности на природные ресурсы Указом был заложен критерий их общегосударственного значения.

К федеральным природным ресурсам Указ относил земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения; виды растений и животных, занесенные в Красную книгу РФ и др., а также иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Согласно ст. 17 Земельного кодекса РФ в федеральной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федерльными законами, право собственности РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю и которые приобретены РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

О вышесказанных видах оснований возникновения и прекращения права собственности на землю, предусмотренных гражданским законодательством таких как разграничение государственной собственности на землю, покупка, продажа, передача земель и др. уже упоминалось выше, но помимо этих оснований возникновения права собственности на землю, существует и Реквизиция.

Понятие "реквизиция" (от лат. requsitio - требование) означает изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости имущества. Реквизиция, как одно из оснований принудительного изъятия у собственника имущества (ст. 235 ГК РФ), является категорией гражданского права. Поэтому связанные с ней отношения первично регулируются в ст. 242 ГК РФ. Согласно данной статье в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах чрезвычайного характера имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества.