Территориальное общественное самоуправление как прямая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления на примере города Омска

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

НОУ ВПО «Омская гуманитарная академия»

Центр дополнительного образования

Кафедра управления и права

Выпускная квалификационная работа

Тема: Территориальное общественное самоуправление как прямая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления

на примере города Омска

Специальность: Государственное и муниципальное управление

Выполнила: Залесская С.Е.

Руководитель:

Д.полит.наук, профессор Волох О.В.

Омск - 2009

Содержание

Введение

Глава 1. Становление местного самоуправления в России

1.1. Местное управление в России XVI - XVIII вв.

1.2. Развитие местного управления в период с XIX - начала XX вв.

1.3 Местное самоуправление в СССР

1.4 Современное состояние местного самоуправления в РФ

Глава 2. Развитие территориального общественного самоуправления в городе Омске

2.1. Организация и структура органов территориального общественного самоуправления в городе Омске

2.2 О реализации общегородской целевой программы «Развитие территориального общественного самоуправления в городе Омске на 2006-2010 годы

Глава 3. Основные направления деятельности и перспективы развития органов территориального общественного самоуправления в городе Омске

3.1 Основные направления деятельности органов территориального общественного самоуправления Ленинского административного округа во взаимодействии с органами местного самоуправления

3.2 Рекомендации по совершенствованию взаимодействия Администрации города Омска и органов территориального общественного самоуправления

3.3 Перспективы развития территориального общественного самоуправления в городе Омске

Заключение

Приложение

Список использованных источников и литературы

Введение

В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех преобразований является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях - объективная реальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления.

Со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года в нашей стране “...признается и гарантируется местное самоуправление.” (ст.12 Конституции РФ).[1] Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [2].

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения

На сегодняшний день очевидна актуальность и необходимость муниципальных преобразований в сфере местного самоуправления и муниципальных образований. Главная линия развития местного самоуправления сегодня заключается в создании целостной, эффективной, гибкой и демократической системы муниципального управления, утверждения на деле авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения бюрократической и авторитарной систем управления, без последовательной реализации основных принципов самоуправления Европейской Хартии [15, С. 17].

Одной из форм местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС). Несмотря на точное определение, под которым «понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» [2, ст.27] многие активисты ТОС, муниципальные деятели, ученые до сих пор спорят о сущности территориального общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям.

Территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, так как Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван. Наличие ТОС не является обязательным, как наличие органов власти. Органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению.

Будучи неформальной структурой в системе органов местного самоуправления, ТОС призвано служить промежуточным звеном между муниципальной публичной властью и гражданским обществом, адаптируя и направляя муниципальную социально-экономическую политику под реальные нужды граждан, формируя действие обратной связи в механизме реализации такой политики [18, С.53].

Как отмечают эксперты, «ТОС - есть наша национальная особенность. Такого института нет ни в одном западном обществе. По своей организационной основе ТОС - это наша русская, дореволюционная община - сельская, крестьянская, казачья, территориально-национальная».

Актуальность данной темы выпускной квалификационной работы состоит в необходимости определения путей модернизации системы территориального общественного самоуправления, направленных на повышение эффективности и результативности ее работы.

Объектом работы является система органов местного самоуправления.

Предметом работы являются органы территориального общественного самоуправления как разновидность местного самоуправления.

Целью данной работы является исследование развития системы органов территориального общественного самоуправления в городе Омске.

В связи с этим поставлены задачи:

- рассмотреть организацию территориального общественного самоуправления в городе Омске;

- проанализировать формы самоорганизации населения в городе Омске;

- систематизировать вопросы территориального общественного самоуправления в нормативно-правовых актах субъектов РФ и правовых актах органов местного самоуправления;

- проанализировать основные направления деятельности и перспективы развития органов территориального общественного самоуправления в городе Омске

Теоретическую базу выпускной квалификационной работы составляют работы отечественных ученых, исследовавших проблемы муниципального управления и реформирования муниципальных образований и нормативно правовая база деятельности территориального общественного самоуправления на территории города Омска.

Источниковую базу работы составляют нормативно-правовые акты, которые можно классифицировать по принципу юридической силы на следующие группы:

1. Конституция РФ;

2. Федеральные законы (ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

3. Устав города Омска;

4. Решение Омского городского Совета от 07.06.2006 г №366 «Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске»;

5. Решение Омского городского Совета от 07.06.2006 г №367 «Об утверждении общегородской целевой программы «Развитие территориального общественного самоуправления в городе Омске 2006 -2010»;

6. Решение Омского городского Совета от 07.12.2005 г. №306 «О территориях, на которых действуют комитеты территориального общественного самоуправления города Омска»;

7. Постановление Мэра города Омска от 15.02.2006 г. №43-п «Об утверждении Концепции развития территориального общественного самоуправления в городе Омске на 2006-2010 гг.»;

8. Постановление мэра города Омска от 06.07.2005 г. №3583-п «О создании Совета по территориальному общественному самоуправлению при Мэре города Омска»;

9. Постановление Мэра города Омска от 25.12.2006 г. №374-п «Об утверждении Положения о предоставлении отдельным категориям членов органов территориального общественного самоуправления и их структурных единиц компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет бюджета города Омска»;

10. Постановление Мэра города Омска от 17.04.2007 г. №263-п «Об утверждении Положения о поощрении активных участников территориального общественного самоуправления города Омска»;

11. Постановление Мэра города Омска от 12.03.2008 г. №163-п «О конкурсе лучший орган территориального общественного самоуправления города Омска»;

12. Распоряжение Мэра города Омска от 12.07.20058 №907-р «О создании рабочей группы по решению вопросов организации и совершенствования деятельности органов территориального общественного самоуправления города Омска»;

13. Отчет о работе Администрации города Омска (апрель 2006г. -- апрель 2007г.).

Таким образом, развитие региональной и муниципальной нормативной базы способствует повышению эффективности образования, развития и деятельности органов территориального общественного самоуправления, их взаимодействие с государственными и муниципальными органами.

Структура выпускной квалификационной работы.

Работа состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка используемой литературы.

Во введении выпускной квалификационной работы определены темы, объект и предмет исследования и поставлены задачи в рамках видения развития данной темы.

В первой главе рассмотрены вопросы становления местного самоуправления в России.

Вторая глава посвящена развитию территориального общественного развития в городе Омске.

В третьей главе представлены основные направления деятельности и перспективы развития органов территориального общественного самоуправления в городе Омске

В заключении подводится общий итог проведенного исследования, представлены выводы и предложения (и обозначены перспективы развития территориального общественного самоуправления в городе Омске) по совершенствованию территориального общественного самоуправления в городе Омске.

Глава 1. Становления местного самоуправления в России

1.1 Местное управление в России XV - XVIII вв.

Прообразом городского самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашать и смешать князя, игравшего только роль военачальника.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Впрочем, и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.

В некоторых работах отмечается, что начало формированию местного самоуправления в России положили реформы XIX в.: земская (1864 г.) и городская (1870 г.). Это утверждение нельзя признать абсолютно правильным, поскольку, как отмечает профессор В.Г. Игнатов, отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV, издавшего указ под названием « Приговор царской о кормлениях и о службах лета 7064» (1555--1556 гг.). В нем речь фактически шла о проведении земской реформы. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» (земских судей, целовальников). Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе указанные должностные лица опирались на выборных от крестьянской общины -- сотских, десятских, пятидесятских.

В XVII в., как известно, в системе государственного управления России произошли функциональные изменения, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена земского местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» -- губная и земская. Каждым округом -- «губой» -- управляли губной староста и его помощники -- целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников -- из черносошных крестьян или посадских. Статья 21 Соборного уложения 1649 г. подчеркивала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом -- в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста -- его помощником [46], [49].

Дальнейшие изменения в местном самоуправлении России были связаны с реформированием ее административно-территориальной структуры.

-) Радикальные преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Крупнейшим звеном его административной реформы было создание губерний, которые были сформированы Указом от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписи к, ним городов». В 1719--1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее -- на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции -- в губернии.

I Исследователь В.Г. Игнатов отмечает также петровскую реформу городского сословного управления 1723-- 1724 гг., когда были учреждены выборные сословно-общинные городские учреждения (магистраты).

К сожалению, местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизнеспособными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора -- от исполнения, финансового управления -- от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 1730-е гг. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах -- воевода.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. 20 ноября 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, а структура губернского управления несовершенна. При Екатерине II число губерний было увеличено до 51.

Особый интерес представляет «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», принятая Екатериной II 21 апреля 1785 г. В этом акте устанавливались права и привилегии городов. Грамота закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустые места, мельницы водяныя или ветреныя...» («Жалованная грамота... городам», статья 2). Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли («Жалованная грамота... городам», статьи 18, 19, 20, 25, 26). Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые, правда, местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб, строиться по «утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества» («Жалованная грамота... городам», статьи 1,28). Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без высочайшего утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями («Жалованная грамота... городам», статьи 7,8) [46, с. 122].

Выборными органами являлись Общая городская дума и Шестигласная дума, выбранная из ее состава. Последняя вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. Кроме Общей и Шестигласной дум Положением от 1785 г. устанавливался еще и третий орган -- собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В начале 1786 г. указанные учреждения были введены в Москве, а затем и в других городах. Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась с множеством трудностей.

1.2 Развитие местного управления в период с XIX - начала XX вв.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 1860-х гг., когда вскоре после отмены крепостного права Александр подписал указ Правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две составляющие. Первая -- выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая составляющая -- местное самоуправление имело реальную финансовую основу для своей деятельности. В XIX в. до 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, по 20% уходило в государственную казну и губернию.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., земства являлись всесословными органами. По данным 1865--1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных «гласных» составляли около 42%, крестьяне -- более 38%, купцы -- свыше 10%, представители других сословий -- около 10% [46, с. 128].

К концу 1870-х гг. земские организации действовали уже в 35 губерниях Европейской России. Самыми «поздними» по времени были земства' Правобережной Украины (1911 г.). Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом около 110 млн. жителей.

Городское самоуправление в России также имеет довольно длительную историю. Города были в свое время выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути, Екатерина II «Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление, основанное на сословной организации и просуществовавшее вплоть до введения в действие Городового положения 1870 г. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейский орган представлял правительственный чиновник -- городничий. Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Впрочем, эта реформа не дала органам городского самоуправления действительной самостоятельности.

Городское самоуправление заботилось о благоустройстве городов и развитии местной промышленности и торговли; для этих целей оно собирало небольшой налог с городской недвижимости и торгово-промышленных заведений, поэтому его бюджет был небольшим. Как отмечают исследователи, бюджет одного Парижа был больше бюджета всех городов европейской части России. Неудивительно, что городская дума и управа, как правило, заботились о районе собственного проживания (центр), а городские окраины российских городов находились в запущенном состоянии, не имели водопровода, канализации, освещения и тротуаров.

В целом городское самоуправление в силу кастовости и замкнутости не вписало в отечественную историю таких ярких страниц, как волостное управление, земство.

Как считает Л.В. Гильченко, после отмены крепостного права по Положению 1861 г. основой общественного устройства в сельской местности стали волости. Волостное управление состояло из волостного схода, волостного старшины и волостного крестьянского суда, отвечало за исполнение повинностей, возложенных на крестьян, и вело надзор за сельскими должностными лицами.

Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Ведению сельского схода подлежали, прежде всего, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества; он осуществлял раскладку казенных податей. Сход выбирал сельских должностных лиц (сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и др.), решал дела о пользовании общинной землей и т.д.

Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, так и административно-полицейским. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

Сельское общество являлось хозяйственной единицей, волость же представляла собой единицу административную. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

Самым большим недостатком волостного сельского самоуправления было сохранение сословного принципа формирования. Для внутренней самостоятельности требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления. Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями. На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления -- уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван Сенат.

.Рассматривая деятельность земств, сразу подчеркнем, что круг их *прав и обязанностей был строго ограничен. Постановления земств, заключение займов, проекты смет, избрание на должности и другие стороны их деятельности находились под контролем министра и губернатора. Однако земства стали огромным шагом вперед по пути развития местного самоуправления.

Как указывает Г.А. Герасименко, обязанности земства делились на две группы -- обязательные и необязательные. К числу обязательных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и т.п. Иными словами, многие обязательные функции фактически находились как бы в стороне от ведения местного хозяйства, т.е. многие государственные функции были переложены на плечи органов местного самоуправления. Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов и т.п. Лишь после активных требований общественности Государственный совет внес в число необязательных функций деятельность по организации народного образования, оказанию медицинской помощи населению, созданию ветеринарной службы, содействию развития сельского хозяйства, почтовым делам,-- т.е. те функции, которые фактически являлись одними из главных в деятельности органов местного самоуправления за рубежом в XIX в.

Исследователи В.Г. Игнатов и В.И. Бутов обращают внимание на то, что в середине 60-х гг. XIX в., по данным для 30 губерний, на долю так называемых казенных повинностей в расходной части земских смет приходилось около 40%, на содержание земских управ и служащих при них -- 18%, на поставку подвод -- 16%, на уход за дорогами -- 13%. В то же время расходы на медицину, народное образование составляли 12% .

Жизнеспособность земства обеспечивалась двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием. Финансовые доходы определялись в основном размерами земского обложения недвижимости. За счет данных средств строились и содержались начальные школы, училища, больницы, оплачивался труд медиков и учителей. В 1890 г. правительством были изданы «Примерные правила об установлении предельного земского обложения», согласно которым земствам запретили увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предыдущим годом. Одновременно губернаторы получили право усилить контроль над земскими бюджетами.

Однако эти меры правительства не смогли сдержать быстрый рост денежных ресурсов земств. Так, в 1895 г. расходы всех земств России составляли 65,8 млн. руб.; в 1900 г. -- 88,3 млн. руб.; в 1903 г. -- 99,5 млн. руб.; в 1906 г. -- 124,2 млн. руб.; в 1910 г. -- 167,9 млн. руб. (ежегодное увеличение составляло около 9 %); в 1912 г. -- 220,2 млн. руб. (ежегодное увеличение составило уже 17%) [46].

К1915 г. структура расходования бюджетных средств земств изменилась; первое место занимало народное образование (в 1915 г. 27% всего земского бюджета), на втором -- медицинская помощь (более 20%), на третьем -- расходы на экономическое содействие сельскому хозяйству (около 10%). Активность земств в оказании помощи крестьянам резко возросла после издания указа от 9 ноября 1906 г. и специальной циркулярной телеграммы П.А. Столыпина, которая была направлена во все земские управы. Земства стали пропагандистами столыпинских идей, оказывали поддержку созданным отрубам и хуторам. Примерно 5--6% бюджетных ассигнований земств шло на дорожное строительство, около 7% -- на земское управление, 5% -- на содержание государственных учреждений. Часть расходов земств (около 10%) покрывалась за счет государственных субсидий [46].

Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земств имели место в сфере народного образования.

По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не имелось. Люди, возглавившие земское движение, понимали, что без просвещения масс государство не сможет развиваться и обречено на прозябание. Вначале земства позаботились о подготовке самих учителей для народных школ и только потом стали создавать школы. Б. Б. Веселовский отмечал, что уже к концу 1870-х гг. было создано около 10 000 земских школ, в 1903 г. их. было уже почти 18 000, а к началу 1917 г. -- более 30 000. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, образование получило даже приоритетный характер в деятельности земств. Расходы на него увеличивались из года в год: в 1878 г. они составили 14,5% к общему земскому бюджету, в 1890 г. - 15,3%, а в 1915 г. - 27,1%.

Не последнее место в деятельности земства занимали заботы о повышении благосостояния.«хозяйства населения». По инициативе земств начало развиваться так называемое «дело мелкого кредита». С этой целью стали создаваться ссудно-сберегательные товарищества, при поддержке земств возникали артели кустарей и маслоделов. (\ Специалисты в области истории местного самоуправления В.Г. Игнатов и В.И. Бутов обращают внимание на следующее: с годами во многих земствах сложился практически свой штат постоянных работников (около 150 тыс. человек), был налажен широкий обмен опытом работы, проводились общегубернские земские конференции, общероссийские съезды земств, в России издавалось большое количество газет и журналов (более 40), систематически отражающих деятельность земского самоуправления.

Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство высокопоставленных чиновников, обращавших внимание императора на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усилить государственное влияние на принятие местных решений. Согласно официальным объяснениям, эти реформы предпринимались для устранения недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Положение 1890 г. не только ухудшило избирательный порядок, оно и еще более усилило опеку над земством со стороны губернатора и министра внутренних дел. Реформа 1890-- 1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад.

Если Городовое положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 тт. привели к такому ограничению избирательного права и такому вмешательству со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство [93]. В связи с этим на реорганизации земств настаивали ученые, публицисты и политики.

Эту задачу попыталось решить Временное правительство. В первой же декларации, обнародованной 3 марта 1917 г., оно заявило о намерении провести выборы в земства посредством всеобщего, прямого, равного и тайного голосования.

Итак, история земского движения показывает, что в России в разное время действовали три его разновидности: первая возникла в соответствии с Положением 1864 г., вторая появилась в период контрреформ в 1890 г., третья -- после Февральской революции 1917 г. и просуществовала до разгона большевиками Учредительного собрания.

1.3 Местное самоуправление в СССР

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправлению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920--1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы: землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. -- Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность.

В1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития -- период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.

1.4 Современное состояние местного самоуправления в РФ

1. 1989--1991 гг. -- начальный этап восстановления местного самоуправления;

2. 1991--1993 гг. - органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;

3. 1993--1995 гг. -- регулирование вопросов местного самоуправления в рамках конституционной реформы;

4. 1995--2003 гг. -- реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

5. с 2003 г. по настоящее время -- переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неоднократно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансированное экономическое и социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что представлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И, наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап развития местного самоуправления (1989-- 1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.

На следующем этапе (1991--1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г, № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в границах районов, городов, районов в городах, поселков).

Основные организационные формы осуществления местного самоуправления

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов местного самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления -- это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством [13, С. 25].

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти [1]. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это предполагает, в свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти. Поэтому государственные органы не выступают, как прежде, вышестоящей инстанцией, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Согласно статьи 130 Конституции РФ вся полнота власти в местном самоуправлении принадлежит населению данной местности, которое осуществляет местную власть в двух формах [1]:

Прямая:

-референдум;

-выборы должностных лиц местного самоуправления.

Косвенная:

-через представительные и исполнительные органы власти местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно с учетом исторических и иных местных традиций [1, ст.131]

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [2, ст.15].

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет исключительное ведение представительных органов [2, ст.15]:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4. установление местных налогов и сборов;

5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Согласно ст. 8 Устава города Омска Омский городской Совет является представительным органом местного самоуправления [5].

Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно Устава города Омска Глава города Омска - Мэр города Омска является высшим выборным должностным лицом муниципального образования и возглавляет Администрацию города Омска.

Администрация города Омска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Омска [5, ст.8].

Кроме того, в Уставе помимо представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления:

1. Контрольно-счетная палата города Омска является контрольным органом местного самоуправления.

2. Омская городская избирательная комиссия является органом местного самоуправления города Омска, организующим подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума и иных вопросов, отнесенных к его компетенции.

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят: решения, постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

Население определенного муниципального образования принимает участие в решении местных вопросов не только через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления [2, ст.22].

По вопросам местного значения может проводиться местный референдум, в котором имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования. Местный референдум - это высшее непосредственное выражение воли населения данной территории. Местный референдум назначается представительным органом местного самоуправления, как по собственной инициативе, так и по требованию населения.

На муниципальных выборах проводятся в соответствии с действующим законодательством выборы депутатов городского Совета и главы муниципального образования.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении являются:

· местный референдум;

· выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

· голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

· голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

· сход граждан;

· правотворческая инициатива граждан;

· территориальное общественное самоуправление;

· публичные слушания;

· собрания граждан;

· конференция граждан (собрание делегатов);

· опрос граждан;

· обращения граждан в органы местного самоуправления муниципального образования;

· иные формы, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Федерации.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должно основываться на указанных в этой статье принципах. Этих принципов всего два.

Первый принцип - законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

Второй принцип - добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, не может принуждать граждан к участию в этом. Этот принцип в равной мере применим к принуждению граждан к неучастию в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и неучастию населения в осуществлении местного самоуправления.

Институты непосредственной демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления. С помощью институтов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан за деятельностью этих органов.

Однако даже самое детальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Очень важной является деятельность органов местного самоуправления по практическим разъяснениям (в том числе и через средства массовой информации) вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении местной власти.

Глава 2. Развитие территориального общественного самоуправления в городе Омске

2.1 Организация и структура органов территориального общественного самоуправления в городе Омске

Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах определенных территорий проживания граждан. Это подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

избрание органов территориального общественного самоуправления;

определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления осуществляют следующие полномочия:

представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен перечень требований, предъявляемых к уставу территориального общественного самоуправления. В таком уставе определяются:

территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление;

цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

порядок принятия решений;

порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

При этом никакие дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа.

Структура органов территориального общественного самоуправления в городе Омске

Согласно «Положению о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске» от 7 июня 2006 года № 366 территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением [6].