Органи виконавчої влади України

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністерства мають або галузевий (багатогалузевий), або функціональний (міжфункціональний) характер. Галузевими є, наприклад, Міністерство аграрної політики та Міністерство економіки, а функціональними -- Міністерство внутрішніх справ та Міністерство фінансів. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень окремих органів зі спеціальним статусом. Керівництво міністерством здійснює міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства (Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка: Монографія. -- К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького, 2002. -- С. 268).

Порядок спрямування і координації урядом діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 965. Згаданий Порядок передбачає три основні форми такого спрямування і координації: 1) погодження з міністром перед поданням в установленому порядку на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України проектів нормативно-правових актів, розроблених центральним органом виконавчої влади; 2) проведення аналізу щорічного звіту центрального органу виконавчої влади про результати його діяльності в межах, визначених наказом, та у разі потреби внесення міністром до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо удосконалення роботи цього органу; 3) участь посадових осіб центрального органу виконавчої влади у засіданнях колегії міністерства, нарадах та інших заходах, що проводяться міністерством.

Спрямування і координація діяльності інших центральних органів виконавчої влади реалізується міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності та основних завдань цих органів, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України, та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра. У директивному наказі визначаються форми спрямування і координації центрального органу виконавчої влади, пов'язані із забезпеченням реалізації державної політики в межах основних завдань цього органу, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України; стратегічні цілі діяльності центрального органу виконавчої влади у відповідній сфері та відповідно до завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, а також заходи щодо їх розв'язання; посадова особа міністерства, яка має право брати участь у засіданні колегії центрального органу виконавчої влади, та структурний підрозділ міністерства, який відповідає за здійснення координації діяльності цього органу; перелік питань, відображення яких у щорічному звіті центрального органу виконавчої влади про результати його діяльності до міністра є обов'язковим, та термін подання цього звіту.

Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

У змісті діяльності кожного міністерства чітко визначаються і розмежовуються два блоки функцій: а) як органу, який забезпечує аналітико-консультативну допомогу у виробленні та здійсненні політики міністра у відповідному секторі державного управління; б) як органу, який забезпечує задоволення певних потреб суспільства і держави (ці функції пов'язані, зокрема, з наданням управлінських послуг населенню і підлягають широкій децентралізації, в тому числі шляхом їх делегування окремим госпрозрахунковим підрозділам, підпорядкованим відповідному міністерству).

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Зокрема, діяльність Державного комітету України у справах релігій спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України, а діяльність Головного контрольно-ревізійного управління України і Державного казначейства України -- через Міністра фінансів України.

Державні комітети -- це органи, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру. Державні комітети створюються для керівництва окремими галузями економіки та соціального розвитку або ж здійснення певної міжгалузевої діяльності чи вирішення окремих функціональних завдань. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова, який не входить до складу Кабінету Міністрів України.

Як слушно зазначається у спеціальній літературі, існування державних комітетів виправдано лише в тому разі, коли певні функції виконавчої влади неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли є необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття політичних рішень та за їх реалізацію [Коваленко А. А. Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: теорія та практика: Монографія. -- К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. -- С. 298].

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова. До таких органів належать Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Державний департамент з питань виконання покарань, Фонд державного майна, Служба безпеки, Головне управління державної служби та інші.

Центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Однак зазначені зміни можуть здійснюватись виключно в межах коштів, передбачених у державному бюджеті на утримання органів виконавчої влади.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 28 січня 2003 р. № 2-рп/2003 (справа про повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади) зазначив, що виокремлення в Конституції України прямо чи опосередковано назв міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, по суті, фіксує їх основне цільове призначення; у такий спосіб певною мірою визначається характер діяльності відповідного органу. Зафіксувавши назви окремих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Конституція України тим самим передбачила їх існування і певну стабільність функціонування. Тому в разі реорганізації таких органів не можуть бути змінені їх назва та основне цільове призначення, що випливає з назви, оскільки це може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг конституційних повноважень цих органів, зокрема на повноваження Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення та звільнення встановлених Основним Законом України посадових осіб. Відповідно, при здійсненні повноважень щодо реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України, діючи в межах коштів на утримання органів виконавчої влади, може реорганізовувати передбачені Конституцією України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи назви цих органів та їх основного цільового призначення, що випливає з назви [Рішення Конституційного Суду України від 28 січня 2003 р. № 2-рп/2003].

Нині загальний перелік центральних органів виконавчої влади України визначається Указом Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 (з наступними змінами). Згідно з названим указом, систему центральних органів виконавчої влади складають 16 міністерств, керівники яких за посадою входять до складу Кабінету Міністрів України, 25 державних комітетів та прирівняних до них органів (діяльність однієї половини з них спрямовується і координується Кабінетом Міністрів безпосередньо, а другої -- через відповідних міністрів), а також 18 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. У додатку до цього указу міститься Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади [Указ Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1573/99].

Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України затверджене Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96 [Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади в Україні, затверджене Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96].

Кожен із центральних органів виконавчої влади є єдиноначальним, тобто його владні повноваження здійснюються одноосібно його керівником, який персонально відповідає за результати своєї роботи перед Президентом і Кабінетом Міністрів України. Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положеннями про ці органи. При цьому прирівняння будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України не допускається.

Керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників (якщо такі передбачені) призначає на посаду і звільняє з посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України.

Гранична чисельність працівників апарату центральних органів виконавчої влади і підпорядкованих їм територіальних органів затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 2000 р. № 403 (з наступними змінами) [Постанова Кабінету Міністрів України від 26 лютого 2000 р. № 403]. Станом на 1 січня 2003 р. гранична чисельність працівників центрального апарату центральних органів виконавчої влади становила 14802 особи, а працівників підпорядкованих їм територіальних органів -- 203953 особи. За цими показниками найбільшими за обсягом є Державна податкова адміністрація (1150 працівників центрального апарату і 61083 працівників територіальних органів), Міністерство юстиції (відповідно 503 і 19430 працівників), Державна митна служба (відповідно 367 і 17843 працівники) і Пенсійний фонд (відповідно 201 і 36017 працівників), а найменшими -- Національна рада соціального партнерства (9 осіб центрального апарату), Національна рада з радіаційного захисту населення (10 осіб центрального апарату), Фонд сприяння місцевому самоврядуванню (23 працівники центрального апарату), Державний комітет архівів (37 працівників центрального апарату) і Державний комітет у справах релігій (40 працівників центрального апарату).

Актами центральних органів виконавчої влади є накази керівника, інструкції, положення, правила, рішення колегії. Нормативно-правові акти, що видаються міністерствами, державними комітетами та центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом і мають міжвідомчий характер або стосуються прав, свобод громадян, підлягають державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Такі акти набувають чинності через 10 днів після їхньої реєстрації.

Визнаючи конституційно-правові основи розбудови в Україні системи дієвої виконавчої влади, маємо зазначити, що попри чималу кількість кроків у напрямку нормативно-правового забезпечення діяльності цієї гілки державної влади процес реформування адміністративної системи значно уповільнився. Щодо причин подібного стану, то різні науковці та політики називають різні фактори. Одним з таких чинників є спротив чиновництва, оскільки реформування органів виконавчої влади передбачає, насамперед, оптимізацію їх структури, тобто практично означає ніщо інше, як скорочення штатів. А за даними фахівців Рахункової палати України, з 1994 року до кінця 1999 року загальна кількість органів виконавчої влади збільшилася на 21 одиницю, чисельність їх працівників зросла на 24 %, на 23 % збільшилась кількість працівників фінансових і фіскальних органів, а витрати на їх утримання зросли в 2,2 рази1. У даному зв'язку цікавою є динаміка загальної чисельності працівників центрального апарату міністерств та інших центральних органів виконавчої влади протягом 1990--2003 pp.:

Також, крім традиційної відсилки на елемент «чиновницької протидії», часто вказують ще й на такий фактор, як відсутність чітко визначеної стратегії реформування центральних органів виконавчої влади. Яскравим свідченням цього стала ліквідація інституту державних секретарів міністерств та їх заступників, що виявив свою недоцільність протягом трирічного строку існування (з травня 2000 р. по травень 2003 p.) [Конончук С. Г., Ярош О. А. Розвиток демократії в Україні: 1999 рік. -- К.: УНЦПД, 2000. -- С. 17].

2.2 Структура центральних органів виконавчої влади

Структуру центрального органу виконавчої влади його керівник затверджує самостійно, а штатний розпис і кошторис видатків -- за погодженням з Міністерством фінансів України.

Основними структурними підрозділами центрального органу виконавчої влади є: керівництво (керівник, його перший заступник і заступники), колегія, урядові органи державного управління (департаменти, служби), патронатні служби, центральний апарат (функціональні відділи і управління), територіальні органи, науково-технічні ради, робочі та консультативні органи [Макаренко О. Щодо співвідношення понять «орган виконавчої влади» ти «орган державного управління» // Право України. -- 2000. --№ 6. -- С, 23 26.].

Згідно з Указом Президента України від 26 травня 2003 р. № 434/2003 ліквідовано посади державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників і відновлено посади перших заступників і заступників міністрів [Указ Президента України «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» від 26 травня 2003 р. № 434/2003 // Урядовий кур'єр. -- 2003. -- № 96 (2511). -- 28 травня].

Указом Президента України від 25 березня 2003 р. №267/2003 в межах встановленої граничної чисельності працівників органів виконавчої влади введено посади перших заступників керівників центральних органів виконавчої влади у зв'язках з Верховною Радою України. На цих посадових осіб покладено такі повноваження: 1) вирішувати питання, що виникають у взаємовідносинах апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади з Апаратом Верховної Ради України; 2) представляти за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів України законопроекти, інші питання на пленарних засіданнях Верховної Ради України; 3) супроводжувати законопроекти, підготовлені міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади, під час їх розгляду комітетами, іншими органами Верховної Ради України, а також під час інших заходів у парламенті; 4) представляти за дорученням Президента України на пленарних засіданнях Верховної Ради України, а також на засіданнях комітетів, інших її органів пропозиції Президента України до прийнятих Верховною Радою України законів; 5) представляти позицію міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади під час розгляду Верховною Радою України питань, що належать до його компетенції; 6) брати у встановленому порядку участь у роботі дорадчих та інших органів Верховної Ради України [Указ Президента України від 25 березня 2003 р. №267/2003].

Для узгодженого вирішення питань, що відносяться до компетенції центрального органу виконавчої влади, обговорення найважливіших напрямів його діяльності і розвитку дорученої йому галузі або сфери створюється колегія. До її складу входять: керівник центрального органу, його заступники і керівники структурних підрозділів. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України за поданням керівника центрального органу. Склад колегій центральних органів виконавчої влади України відзначається певним розмаїттям. Зокрема, до складу колегії Міністерства юстиції входить 15 осіб, Міністерства фінансів -- 17, Міністерства аграрної політики -- 18, а Міністерства освіти і науки -- 25. У засіданнях колегії можуть брати участь представники місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Колегія за результатами своєї діяльності приймає рішення, що втілюються в життя наказами міністра.

Для розгляду наукових рекомендацій і пропозицій по головних напрямах науки і техніки, обговорення найважливіших програм у центральних органах можуть створюватися науково-технічні ради в складі вчених і висококваліфікованих фахівців. З урахуванням специфіки діяльності можуть створюватися інші робочі та консультативні органи.

У літературі з державного управління цілком слушно зазначається, що найсуттєвіша організаційно-структурна особливість центральних органів виконавчої влади полягає в тому, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві (територіальні) органи, які створюють разом з центральним апаратом так звану виконавську вертикаль галузевої чи функціональної спрямованості (поширеною є така назва цієї вертикалі -- система міністерства, державного комітету) [Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. -- К.: Ін Юре, 1997. -- С. 32.]. Територіальні органи утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством. Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому порядку його керівник.

За загальним правилом, на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, хоч є і деякі самостійні місцеві органи, що не входять до кладу місцевих державних адміністрацій (наприклад, територіальні органи міністерств внутрішніх справ, оборони, юстиції тощо) [Авер'янов В. Б. Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади // Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. В. Авер'янова. -- К.: Ін Юре, 2002. -- С. 31] .

Для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління у складі окремих центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні департаменти (служби). Утворення такого департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу) здійснює Президент України. Зокрема, Указом Президента України від 6 жовтня 2000 р. № 1120/2000 у складі Служби безпеки України утворено Департамент спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації [Указ Президента України від 6 жовтня 2000 р. № 1120/2000].

Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи діють у складі міністерства чи державного комітету і підпорядковуються йому. Департаменти утворюються, як правило, для здійснення функцій керівництва окремими підгалузями в межах відповідних секторів державного управління, інспекції -- для здійснення контрольно-наглядових функцій, а виконавчі агенції -- для здійснення реєстраційно-дозвільних функцій щодо фізичних і юридичних осіб, у тому числі на платних засадах. Зокрема, у складі Міністерства палива та енергетики створено чотири державні департаменти: електроенергетики; нафтової, газової та нафтопереробної промисловості; ядерної енергетики; вугільної промисловості. У складі Міністерства юстиції діє Державний департамент у справах національностей та міграції.

Всі ці установи й організації функціонують як єдиноначальні, очолюються державними службовцями і не мають права видавати загальнообов'язкові (нормативні) правові акти. Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади. Керівник урядового органу за посадою є членом колегії центрального органу виконавчої влади.

Положення про урядовий орган державного управління затверджується Кабінетом Міністрів України. Типове положення про урядовий орган державного управління затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2000 р. № 386. Згідно з Типовим положенням, урядовий орган державного управління у межах своєї компетенції бере участь у реалізації державної політики у відповідній підгалузі або сфері діяльності центрального органу виконавчої влади; здійснює в установленому порядку управління окремими підгалузями або сферами діяльності (зокрема, в межах, визначених центральним органом виконавчої влади, здійснює управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади); виконує відповідно до законодавства контрольно-наглядові функції у відповідній підгалузі або сфері діяльності; здійснює регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних та юридичних осіб; узагальнює практику застосування законодавства, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення і вносить їх на розгляд керівника центрального органу виконавчої влади; здійснює інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.

Урядовий орган державного управління для реалізації покладених на нього завдань може за погодженням з керівником центрального органу виконавчої влади утворювати територіальні органи у межах граничної чисельності працівників урядового органу. Призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів та затвердження положень про територіальні органи здійснюється керівником урядового органу.

В урядовому органі може створюватися колегія у складі керівника урядового органу, його заступників та керівників структурних підрозділів урядового органу. Персональний склад колегії затверджується керівником центрального органу виконавчої влади, а її рішення проводяться в життя наказами урядового органу. Урядові органи функціонують як єдиноначальні і не мають права видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти.

Керівник центрального органу виконавчої влади має право формувати власну патронатну службу. Ця служба як особистий апарат керівника спрямована на підготовку для нього необхідних матеріалів, організацію його контактів з громадськістю та засобами масової інформації. Водночас патронатна служба виконує роль сполучної ланки між керівником та колективом службовців -- апаратом центрального органу виконавчої влади, а також між певним керівником та іншими керівниками центральних органів виконавчої влади. Працівники патронатної служби призначаються на посади та звільняються з посад керівником відповідного центрального органу виконавчої влади.

Інші посадові особи центрального органу виконавчої влади є державними службовцями, які разом з технічними та обслуговуючими працівниками входять до складу його апарату (персоналу). Номенклатура функціональних відділів та управлінь апарату (персоналу) залежить від конкретного центрального органу виконавчої влади і визначається в положенні про нього, що затверджується Президентом України. До складу центрального апарату органу виконавчої влади, як правило, входять: відділ кадрів; загальний відділ; управління справами; фінансово-господарське управління; прес-служба (центр громадських зв'язків); відділ міжнародних зв'язків; різні функціональні управління (наприклад, у Міністерстві юстиції України є управління конституційного законодавства, цивільно-правового законодавства, реєстрації відомчих нормативних актів, реєстрації об'єднань громадян, судоустрою і судочинства) [Типове положення про урядовий орган державного управління, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2000 р. № 386].

2.3 Функції та компетенція центральних органів виконавчої влади

Аналіз Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади в Україні, затвердженого Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96 дозволяє виділити три групи основних завдань цих органів.

Перша група пов'язана з розробкою державних програм та реалізацією державної політики. Це зокрема участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробка механізмів її реалізації, прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; участь у розробці проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України; розробка цільових перспективних програм, опрацювання комплексу заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізація державної стратегії розвитку відповідної галузі (групи галузей); забезпечення у межах своєї компетенції реалізації державної політики; складання макроекономічних та міжгалузевих балансів.

Друга група завдань включає питання економічного розвитку та системи оподаткування, а саме: внесення у встановленому порядку пропозицій про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях; розробка відповідних фінансово-економічних та інших нормативів, механізмів їх впровадження, затвердження галузевих стандартів; укладання державних замовлень наукових досліджень комплексного характеру; здійснення функцій управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства; розробка пропозицій про визначення пріоритетних напрямів розвитку економіки.

Третю групу завдань становлять питання, пов'язані зі здійсненням міжнародної та зовнішньоекономічної діяльності. Це вжиття заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності; захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку; участь у підготовці міжнародних договорів України; укладання міжнародних договорів міжвідомчого характеру [Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади в Україні, затверджене Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96].

Центральний орган виконавчої влади в межах здійснення державного управління відповідною галуззю (галузями) має право:

-- залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;

-- представляти Уряд України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;

-- одержувати в установленому законодавством порядку від інших центральних органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, а від органів статистики України -- статистичні дані, для виконання покладених на нього завдань (безплатно);

-- скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;

-- притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів міністерства, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління;

-- самостійно або за участю роботодавців підприємств недержавної форми власності проводити переговори і укладати галузеві угоди з представниками найманих працівників.

Центральний орган виконавчої влади у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з іншими центральними і місцевими органами державної виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав.

Центральний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, його рішення є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами. Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України в порядку, встановленому законодавством. У разі потреби центральний орган виконавчої влади може видавати разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти.

Центральний орган виконавчої влади є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням. Указом Президента України від 30 листопада 2000 р. № 1271/2000 встановлено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України можуть мати власні геральдичні знаки -- емблему та прапор, а Міністр внутрішніх справ, Міністр оборони, Міністр з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Голова СБУ, Голова Державного комітету у справах охорони державного кордону, Голова Державної податкової адміністрації , Голова Державної митної служби, начальник Управління державної охорони, начальник Генерального штабу та командувач виду Збройних Сил України -- також свій стандарт [Указ Президента України від 30 листопада 2000 р. № 1271/2000].

Розділ 3. Місцеві державні адміністрації - місцеві органи виконавчої влади

3.1 Система і основи правового статусу місцевих державних адміністрацій

До системи місцевих органів державної виконавчої влади входять обласні, районні, районні в містах Києві і Севастополі, а також Київська і Севастопольська міські державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеві державні адміністрації та їх голови в процесі здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів України, підзвітні і підконтрольні урядові. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління [Битяк Ю. П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наукових праць. Випуск 4. -- Харків: Ін-т державного будів-ва та місцевого самоврядування, 2002. -- С. 3--15.].

Місцеві державні адміністрації під час здійснення своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій.

Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними [Величко В. О. Проблеми визначення функцій та організаційної структури місцевих органів виконавчої влади в Україні // Актуальні проблеми юридичної науки: Тези доп. та наук, повідомлень наук. конф. молодих учених та аспірантів / За ред. М. І. Панова. -- X.: Нац. юрид. академія України, 2000. -- С. 27--29.]. В Автономній Республіці Крим діяльність районних державних адміністрацій у межах своїх повноважень спрямовує та контролює Рада міністрів Автономної Республіки Крим.

Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольними відповідним радам у частині делегованих повноважень.

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами, мають печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. Місцеві державні адміністрації знаходяться відповідно в обласних і районних центрах, містах Києві та Севастополі.

3.2 Завдання, принципи та основи діяльності місцевих державних адміністрацій

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:

-- виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

-- законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

-- виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин -- також програм їх національно-культурного розвитку;

-- підготовку та виконання відповідних бюджетів;

-- звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

-- взаємодію з органами місцевого самоврядування;

-- реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим, крім виконання вищезазначених завдань, забезпечують виконання Конституції Автономної Республіки Крим, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішень Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Місцеві державні адміністрації діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Фінансове забезпечення місцевих державних адміністрацій здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Фонд оплати праці працівників та видатки на утримання обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій встановлюються Кабінетом Міністрів України, районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим -- Радою міністрів Автономної Республіки Крим, районних державних адміністрацій -- головами обласних державних адміністрацій. Для забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів за ними на праві управління закріплюється майно, що є державною власністю [Закон України «Про місцеві державні адміністрації»].

Граничну чисельність, фонд оплати праці працівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів і апарату місцевої державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова відповідної місцевої державної адміністрації. Посадові особи місцевих державних адміністрацій є державними службовцями, їх основні права, обов'язки, відповідальність, умови оплати праці і соціально-побутового забезпечення визначаються Законом України «Про державну службу» [Закон України «Про державну службу»].

Правова основа діяльності місцевих державних адміністрацій має багаторівневий характер:

1. Правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється Конституцією України, Законом «Про місцеві державні адміністрації» та іншими законами України.

2. Організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних місцевих державних адміністрацій. Типовий регламент місцевої державної адміністрації затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2263 [Типовий регламент місцевої державної адміністрації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2263].

3. Порядок розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад голів місцевих державних адміністрацій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. № 1658 (із змінами, внесеними згідно з постановами Кабінету Міністрів України від 28.03.2002 р. № 380, від 01.07.2002 р. № 897 та від 25.07.2002 р. № 1046) [Порядок розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад голів місцевих державних адміністрацій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. № 1658].

4. Порядок призначення на посади та звільнення з посад перших заступників, заступників голів та керівників апарату обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. № 1369 (із змінами, внесеними згідно з постановами Кабінету Міністрів України від 21.08.2000 р. № 1283 та від 27.11.2001 р. № 1577) [Порядок призначення на посади та звільнення з посад перших заступників, заступників голів та керівників апарату обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. № 1369].

5. Порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. № 1374 (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2001 р. № 1681) [Порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. № 1374].

6. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севастопольської міської, районної, районної у місті Севастополі державної адміністрації затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. № 821 (із змінами, внесеними, згідно з постановами Кабінету Міністрів України від 28.09.2000 р. № 1487, від 20.12.2000 р. № 1853, від 06.05.2001 р. № 461, від 26.09.2001 р. № 1267, від 02.07.2002 р. № 918, від 25.07.2002 р. № 1047, від 19.08.2002 р. № 1216, від 29.08.2002 р. № 1262, від 29.08.2002 р. № 1293 та Указом Президента України від 28.05.2001 р. № 344/2001) [Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севастопольської міської, районної, районної у місті Севастополі державної адміністрації, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. № 821].

7. Примірні переліки управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2000 р. № 733 (із змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України від 25.07.2002 р. № 1047 та від 19.08.2002 р. № 1216) [Примірні переліки управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2000 р. № 733].

8. Порядок оплати праці працівників місцевих державних адміністрацій затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 1999 р. № 2288 «Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» [Постанова Кабінету Міністрів України “Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів” від 13 грудня 1999 р. № 2288]

3.3 Структура місцевих державних адміністрацій

До складу місцевої державної адміністрації входять: голова; перший заступник; заступники голови; управління, відділи, інші структурні підрозділи та їх керівники; консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (ради, комісії, колегії, робочі групи тощо); апарат.

Голови місцевих державних адміністрацій самостійно визначають кількість посад своїх заступників у межах установленої граничної чисельності, фонду оплати праці працівників та бюджетних видатків на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. Вони підзвітні й підконтрольні головам відповідних місцевих держадміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня.

Голова держадміністрації утворює для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад.

Для погодженого розгляду питань, що належать до повноважень місцевої державної адміністрації, обговорення найважливіших напрямів її діяльності у місцевій державній адміністрації може утворюватися колегія місцевої державної адміністрації у складі голови місцевої державної адміністрації (голова колегії), його заступників і керівника апарату (за посадою), а також керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації. До складу колегії можуть входити керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (за згодою) та посадові особи органів місцевого самоврядування (за згодою), а до складу колегії обласної. Київської і Севастопольської міської державної адміністрації -- також керівники районних державних адміністрацій. Склад колегії обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації не повинен перевищувати 19, районної -- 15 осіб. Члени колегії затверджуються та увільняються від обов'язків головою місцевої державної адміністрації.

Головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів. Апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої держадміністрації. Голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севастопольської міської, районної, районної у місті Севастополі державної адміністрації та її апарату затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. № 821, а примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів Київської міської і районної у місті Києві державних адміністрацій та їх апарату -- постановою Кабінету Міністрів від 27 квітня 2000 р. № 733. Вони створюються за функціональним та галузевим принципом. Зокрема, додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. № 821 передбачає наявність таких управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації та її апарату:

1. Відділи та інші підрозділи апарату обласної державної адміністрації:

-- Організаційний відділ;

-- Відділ кадрової роботи та з питань державної служби;

-- Відділ роботи із зверненнями громадян;

-- Юридичний відділ;

-- Загальний відділ;

-- Відділ контролю;

-- Відділ бухгалтерського обліку;

-- Відділ взаємодії з правоохоронними органами;

-- Відділ з питань оборонної та мобілізаційної роботи;

-- Відділ інформаційно-комп'ютерного забезпечення;

-- Господарський відділ;

-- Прес-служба;

-- Відділ з питань режимно-секретної роботи.

2. Управління, відділи та інші структурні підрозділи облдержадміністрації:

-- Головне управління сільського господарства і продовольства;

-- Головне управління економіки;

-- Головне управління праці та соціального захисту населення;

-- Головне фінансове управління;

-- Управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку (у Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Харківській, Луганській -- Головне управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку);

-- Управління вугільної промисловості (утворюється у разі потреби);

-- Управління капітального будівництва;

-- Управління житлово-комунального господарства;

-- Управління містобудування та архітектури;

-- Управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (у Волинській, Житомирській, Київській, Рівненській та Чернігівській окремо -- Управління у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи);

-- Управління освіти і науки;

-- Управління охорони здоров'я;

-- Управління культури;

-- Управління (відділ) з питань туризму і курортів (утворюється у разі потреби);

-- Управління у справах сім'ї та молоді;

-- Управління у справах преси та інформації;

-- Управління з питань внутрішньої політики;

-- Управління з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повноважень з управління майном);

-- Управління з питань державних корпоративних прав (утворюються у разі потреби);

-- Управління зовнішніх зносин та зовнішньоекономічної діяльності;

-- Управління з енергозбереження (утворюється у разі потреби);

-- Відділ у справах національностей та міграції;

-- Відділ у справах релігій;

-- Інспекція державного технічного нагляду;

-- Інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції;

-- Служба у справах неповнолітніх;

-- Державний архів області.

Окремі управління та відділи держадміністрацій діють на підставі типових положень про ці управління (відділи), що затверджуються постановами уряду (постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового положення про архівний відділ районної державної адміністрації» від 28 грудня 1998 р. № 2086 [Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового положення про архівний відділ районної державної адміністрації» від 28 грудня 1998 р. № 2086], «Про затвердження Типового положення про відділ субсидій районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації» від 1 березня 1999 р. № 280 [Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового положення про відділ субсидій районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації” від 1 березня 1999 р. № 280], «Про затвердження Типового положення про управління житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації» від 31 грудня 1999 р. № 2402.) [Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового положення про управління житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації” від 31 грудня 1999 р. № 2402] та спеціальних положень щодо конкретних управлінь, які вводяться в дію розпорядженнями голів відповідних адміністрацій.

3.4 Порядок формування місцевих державних адміністрацій

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Порядок розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад голів місцевих державних адміністрацій затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. № 1658 (з наступними змінами) [Порядок розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад голів місцевих державних адміністрацій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. № 1658].

Питання про призначення на посади голів місцевих держадміністрацій та звільнення з цих посад розглядається за оформленим у встановленому порядку поданням, документами особової справи та результатами співбесід з урахуванням інформації про результати обов'язкової спеціальної перевірки (у тому разі, коли вона передбачена законодавством) відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців.

Документи для розгляду питань щодо призначення на посади та звільнення з посад готує за дорученням Прем'єр-міністра України Департамент кадрового забезпечення та персоналу і Управління експертизи та аналізу розвитку територій Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Пропозиції щодо призначення на посади та звільнення з посад голів районних, районних у м. Києві та Севастополі держадміністрацій подаються головами відповідних обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; голів районних держадміністрацій в Автономній Республіці Крим -- Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

У поданні на ім'я Прем'єр-міністра України щодо призначення претендента на відповідну посаду зазначаються прізвище, ім'я та по батькові, дата народження претендента, громадянство, займана ним посада, а також посада, на яку рекомендується, та її функціональний напрям, рівень фахової і професійної підготовки, відомості про перебування в кадровому резерві, спроможність забезпечити доручену ділянку роботи, ділові та інші якості, наявність судимості або перебування під слідством.

У разі коли претендент не перебував у кадровому резерві на відповідну посаду, у поданні зазначається, чому не рекомендуються особи, зараховані до кадрового резерву, на цю посаду.