Правовые основы опеки и попечительства в России

Содержание

Введение

Глава 1. Правовые основы деятельности органов опеки и попечительства

1.1 Органы опеки и попечительства, цели, задачи, функции

1.2 Права и обязанности органов опеки и попечительства

Глава 2. Правовые основания установления и прекращения опеки и попечительства

2.1 Основания и порядок установления опеки и попечительства

2.2 Основание, порядок и последствия прекращения опеки и попечительства

Глава 3. Правовой статус субъектов опеки и попечительства

3.1 Права детей, находящихся под опекой и попечительством

3.2 Права и обязанности опекунов (попечителей) ребенка

Заключение

Список литературы

Введение

Каждый гражданин (физическое лицо) независимо от возраста и состояния здоровья способен иметь права и обязанности, т.е. обладает правоспособностью. Актуальность выбранной темы дипломной работы заключается в том, что не все граждане (физические лица) способны самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности в силу недостатка дееспособности, ее полного отсутствия или из-за физического недуга. Ныне действующие российские государственные институты, призванные заниматься решением социальных проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, работают преимущественно в пределах устаревших стандартов, ориентированных на распределительный подход. Для восполнения недостающей или отсутствующей у таких граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства. Следовательно, опека попечительство патронаж являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

Опираясь на официальные издания и приобретенные навыки на преддипломной практике, можно предположить, что данная тема рассматривается на протяжении длительного исторического промежутка. Эту тему рассматривали ученые-юристы такие, как Шохина Л.Н., Михеева Л.Н., Крашенинникова П.В. Однако актуальность остается достаточно высокой, дабы только по официальным данным около трех миллионов детей является беспризорными. Базой для исследования данной темы послужили не только законодательный материал и научная литература, но и сотрудничество с органами опеки и попечительства Калужской области.

Целью исследования дипломной работы является выявление и разрешение проблем реализации прав и осуществления обязанностей недееспособных, ограниченно-дееспособных страдающих тяжелым физическим заболеванием, а также исследование основных проблем социальной работы с детьми, оставшимися без попечения родителей, разработка технологий социальной опеки над детьми сиротами и детьми оставшимися без попечения родителей в Калужской области.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие при установлении опеки, попечительства, патронажа.

В настоящее время. основополагающие нормы об опеке попечительстве патронаже содержатся в ГК РФ (ст. 31-41), который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ). Согласно п. 4 названной статьи гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36-38 ГК РФ.

Предметом исследования данной работы являются нормативно- правовые документы и законы, а именно Конституция РФ, Гражданский и Семейный кодексы, Указы президента РФ, Законы органов местного самоуправления, то есть та основная база, на которой основывается вся деятельность органов опеки и попечительства.

До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства является обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

Непосредственно сами правоотношения опеки и попечительства начинаются с момента, когда произведено установление опеки или попечительства, и заканчиваются с ее прекращением. Однако в предмет института должны входить и некоторые отношения, предшествующие установлению опеки, поскольку в задачи правового регулирования в данном случае входит не только упорядочение возникших отношений, но и обеспечение их возникновения. Таким образом, в предмет института опеки и попечительства входят следующие отношения:

Отношения по установлению опеки и попечительства, возникающие с того момента, как в предусмотренном законом порядке для нуждающегося в социальной заботе лица избрана необходимая форма устройства - опека (попечительство). На данном этапе правоотношения носят организационный характер. В них участвуют органы опеки и попечительства, иные органы и организации, а также граждане.

Отношения по осуществлению опеки и попечительства, которые длятся с момента установления опеки и попечительства до момента ее прекращения. Отношения по осуществлению опеки и попечительства - центральные в предмете института, в их рамках непосредственно осуществляется социальная забота.

Отношения, связанные с прекращением опеки и попечительства. В целях максимальной охраны интересов подопечного в институте опеки и попечительства должны также присутствовать нормы об основаниях, порядке и последствиях прекращения опеки (попечительства). Положения закона о прекращении опеки и попечительства, как и об ее установлении, имеют непосредственное значение для осуществления и защиты прав подопечного лица.

Задачами рассматриваемого института являются:

Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством. Эта задача должна быть признана центральной, основной;

Выявление нуждающихся в опеке (попечительстве) лиц и поиске граждан, желающих принять над ними опеку (попечительство);

Исследование обеспечения достойного уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и проч.) как основы его нормальной жизнедеятельности;

Анализ обеспечения государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей. В особенности актуальна эта задача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устройстве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу. Выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом при осуществлении опеки;

Контроль над исполнением органами опеки и попечительства возложенных на них функций. Исполнение данной задачи состоит в финансовом, кадровом и техническом обеспечении деятельности органов опеки и попечительства.

В рассматриваемом институте не используется какой-либо один специфический способ правового воздействия. Предписания, дозволения и запреты одновременно присутствуют в нормах института, что обусловлено его особыми задачами. Среди способов правового воздействия появляется, например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется диспозитивность правового регулирования и инициативность участников отношений.

Так, устройство ребенка может осуществляться на основании договора о создании приемной семьи. В связи с тем, что в принятии ребенка на воспитание со стороны "приемного родителя" должна присутствовать определенная заинтересованность, возникновение данных правоотношений невозможно помимо воли исполняющей стороны. В то же время их прекращение допустимо и помимо его воли, по инициативе органа опеки и попечительства (п.2 ст.152 СК РФ), что вызвано необходимостью обеспечить в первую очередь интересы подопечного лица. Институт опеки и попечительства, таким образом, сочетает императивные и диспозитивные нормы, что позволяет ему одновременно учесть интересы подопечных, опекунов (попечителей), государства и общества в целом.

Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав и заключения. При фактическом исследовании темы, основными источниками касающимся исследования института опеки и попечительства послужили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ (Глава 3. Граждане (Физичекие лица), Семейный кодекс РФ, а также нормативно- правовые акты по теме - ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», Закона Калужской области от 10 апреля 1998 года № 4-ОЗ «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства», научные труды ведущих ученых-юристов Михеевой Л.Ю., Беспалова Ю., Эрделевского А., научные статьи в периодической печати, комментарии к Гражданскому и Семейному кодексу РФ Гуева, Садикова, Пчелинцевой, материалы судебной практики.

Глава 1. Правовые основы деятельности органов опеки и попечительства

1.1 Органы опеки и попечительства понятие, цели, задачи, функции

В соответствии с п.1 ст. 34 ГК РФ и п.1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в РФ органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями в решении вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на муниципальные органы управления образованием в отношении несовершеннолетних лиц, на муниципальные органы управления здравоохранением в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, на муниципальные органы управления социальной защиты населения в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья.

Так, в Конституционный суд РФ поступил запрос из Законодательного Собрания Республики Карелия в котором оспаривается конституционность п.1 ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, и п. 2 ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации, содержащего такую же норму и устанавливающего, кроме того, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации.

По мнению заявителя, оспариваемые нормы, как возлагающие опеку и попечительство над детьми, оставшимися без попечения родителей, на органы местного самоуправления, не согласуются со ст. 38 ч.1 и ст. 72 ч.1 подпункта «ж» Конституции Российской Федерации, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства, а функции защиты семьи, материнства, отцовства и детства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, в том числе решение вопросов опеки и попечительства, определяются взаимосвязанными положениями Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), и Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Федеральным Законом от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющим общие для всех субъектов Российской Федерации правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления и вступившим в силу (за исключением ряда положений) с 1 января 2003 года. Причем положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года, которые вступили в силу 8 октября 2003 года, установлено, что к вопросам местного значения относятся опека и попечительство, оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями ( п. 16 ч.1 ст. 14 , п. 13 ч.1 ст. 15, п. 21 ч.1 ст. 16 ФЗ РФ № 131).

В силу конституционных требований федеральный законодатель, реализуя свои полномочия в сфере семейного законодательства, а именно осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с защитой семьи, материнства, отцовства и детства, а также с социальной защитой ст.72 п. «ж, к» ч.1 Конституции Российской Федерации, вправе отнести вопросы опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, к вопросам муниципального уровня, и с этой точки зрения п. 1 ст. 34 ГК Российской Федерации и п. 2 ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации сами по себе не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации.

Согласно ч.2 ст.36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемой нормы; если же такая неопределенность отсутствует или является мнимой, соответствующее обращение не может быть признано допустимым по смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Поскольку неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации п.1 ст. 34 ГК Российской Федерации и п.2 ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации отсутствует, запрос Законодательного Собрания Республики Карелия не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь п.2 ч.1 ст. 43 и ч.1 ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

Отказать в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Республики Карелия, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит. Определение Конституционного Суда РФ от 6.02.2004 г. № 52-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса законодательного собрания республики Карелия о проверке конституционности п.1 ст. 34 ГК РФ и п.2 ст. 121 СК РФ //Вестник Конституционного Суда РФ №5, 2004.

Основными задачами органов опеки и попечительства являются:

- обеспечение оптимальных условий для жизни и воспитания детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и несовершеннолетних, имеющих неблагоприятные условия воспитания в семье;

- защита имущественных и личных неимущественных прав и интересов совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и дееспособных совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности;

- защита имущественных и личных неимущественных прав и охраняемых Законом интересов несовершеннолетних;

- воспитание несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. Закон Калужской области от 10 апреля 1998 года № 4-ОЗ « Об организации и деятельности органов опеки и попечительства».//Весть №92-93, 1998.

В своей работе органы опеки и попечительства руководствуются Конституцией РФ, Гражданским Кодексом РФ, Семейным Кодексом РФ, другими федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами как федерального уровня, так и принятыми субъектами РФ в пределах их компетенции. Так, например, в Калуге действует Закон Калужской области от 10 апреля 1998 года № 4-ОЗ « Об организации и деятельности органов опеки и попечительства». Важную роль в правоприменительной деятельности органов опеки и попечительства играют инструктивно-методические рекомендации по вопросам опеки и попечительства, другие ведомственные акты (директивные документы), значительная часть которых устарела и нуждается в обновлении. Комментарий к ч.1 Гражданского кодекса РФ/Под ред. Абовой Т.Е., Кабалина А.Ю. - М, 2004. -76 с.

Наиболее важные вопросы решает непосредственно глава районной, городской, районной в городе администрации по месту жительства лица, подлежащего опеке или попечительству, или по месту жительства опекуна (попечителя). Глава администрации принимает решение об установлении опеки (попечительства) на основании соответствующего решения суда и издает постановление о назначении конкретного гражданина опекуном (попечителем). Выполнение остальных функций в области опеки и попечительства возлагается на соответствующие отделы (управления), являющиеся структурными подразделениями органа местного самоуправления: в отношении несовершеннолетних - на отделы (управления) народного образования; в отношении лиц, признанных недееспособными вследствие психического расстройства, - на отделы (управления) здравоохранения либо отделы (управления) социальной защиты населения.

Постановления, касающиеся опеки и попечительства (назначение опекуна или попечителя, его освобождение, отстранение от должности и другие вопросы), глава местной администрации выносит единолично. Его постановление обязательно для исполнения всеми юридическими, физическими лицами, общественными организациями, как любое другое постановление административного органа. При этом не имеет значения, где оно вынесено. Оно действительно на всей территории РФ и не нуждается в подтверждении. Подготовку проекта постановления главы местной администрации проводят специально управомоченные на то лица (в отношении несовершеннолетних - инспектор по охране прав), осуществляющие свою деятельность в одном из структурных подразделений данной административной единицы. Постановление главы местной администрации, действия (бездействие) лиц, занимающихся повседневной работой по опеке и попечительству, могут быть обжалованы на общих основаниях (приложение 1,2).

Для установления опеки (попечительства) органы опеки и попечительства должны располагать информацией о необходимости их участия в оказании помощи недееспособному, ограниченно дееспособному лицу. Источником получения этой информации могут служить сигналы органов социальной защиты, ЗАГС, правозащитных органов, милиции, жилищных органов, суда, прокуратуры, заявления соседей, родственников и просто посторонних граждан. Эти сигналы должны немедленно проверить органы опеки и попечительства по месту нахождения нуждающегося в их помощи гражданина для принятия необходимых мер защиты. В числе этих мер - устройство недееспособного, ограниченно дееспособного лица на опеку или попечительство. Степень обязательности информации о попавших в бедственное положение недееспособных, ограниченно дееспособных граждан зависит от характера деятельности организаций, получивших соответствующую информацию, наличия или отсутствия родственных связей гражданина с лицом, нуждающимся в помощи со стороны государства. Для большинства организаций, так или иначе охраняющих права граждан, поставить в известность о случившемся органы опеки и попечительства - обязательная часть их работы, их профессиональный долг.

Особое место принадлежит суду, который решает вопрос о признании гражданина либо полностью, либо ограниченно дееспособным. После вступления решения суда в законную силу этот гражданин попадает в разряд нуждающихся в государственной помощи. Суд обязан в течение 3 дней поставить в известность о принятом решении органы опеки и попечительства по месту проживания лица, не способного полностью или частично осуществлять свои личные и имущественные права для назначения опеки или попечительства.

Органы опеки и попечительства обязаны осуществлять надзор (контроль) за деятельностью опекунов (попечителей), как лиц, управомоченных государством заботиться о нуждающихся в их помощи. Такой надзор обязателен и касается всех категорий недееспособных. Осуществляя его, органы опеки и попечительства тем самым сводят к минимуму возможность безразличного отношения опекуна (попечителя) к своему подопечному. С другой стороны, опекун (попечитель), зная о подконтрольности своей деятельности, более ответственно относится к принятым на себя обязательствам. Само собой разумеется, что надзор за опекуном над полностью недееспособным или попечителем над ограниченно дееспособным совершеннолетним гражданином и несовершеннолетним имеет свои особенности, но всякий раз речь идет о постоянном, регулярном и систематическом обследовании условий жизни подопечного.

При контроле за деятельностью опекуна полностью недееспособного лица обращается внимание на меры по физическому уходу за ним, оказанию ему медицинской помощи. При попечительстве над ограниченно дееспособным важно знать, оправдывает ли себя такая мера, как попечительство, не расходуется ли, например, заработок, доход подопечного на употребление спиртных напитков другими членами семьи. При опеке, попечительстве над несовершеннолетними особое значение приобретает деятельность опекуна (попечителя) как воспитателя. Именно с этой точки зрения оценивается его труд по воспитанию. Чаще всего надзор за условиями воспитания подопечного поручают педагогам и воспитателям. Контроль за деятельностью опекуна (попечителя) сочетается с различного рода помощью (в организации лечения, решении жилищной проблемы, улучшении материального положения и т.п.).

Таким образом, через органы опеки и попечительства осуществляется забота государства о гражданах, не обладающих дееспособностью либо обладающих частичной, неполной дееспособностью. Комментарий к ч.1 Гражданского кодекса РФ/Под ред. Абовой Т.Е. , Кабалина А.Ю.- М., 2004 -76 с.

1.2 Права и обязанности органов опеки и попечительства

Дети могут оказаться лишенными родительского попечения в силу различных причин. Это могут быть объективные причины, которые повлекли реальную невозможность осуществления родителями попечения над детьми: смерть родителей, их тяжелая болезнь, несчастный случай, утрата дееспособности, длительное отсутствие и даже потеря ребенка при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, военные действия). Некоторые объективные причины обусловлены неправомерным поведением родителей по отношению к детям, послужившим основанием для лишения родительских прав.

Субъективные причины лишения детей попечения родителей, как правило, связаны с виновным противоправным поведением родителей по отношению к детям. Такое поведение может выражаться и в противоправных действиях, но гораздо чаще оно проявляется в бездействии. Это может быть жестокое обращение с детьми (избиение, издевательство и т.п.), отказ родителей взять детей из родительских домов, воспитательных и иных учреждений; оставление детей дома без пищи и т.п.

В исключительных случаях оставление ребенка без необходимого попечения происходит при невиновном поведении родителей. Родители, ставшие беженцами, безработными, инвалидами и т.п., не всегда в состоянии обеспечить даже минимальные потребности ребенка. Однако юридические последствия для детей и родителей в этих случаях должны наступать лишь тогда, когда отсутствует всякая забота о ребенке и когда наступает опасность для жизни и здоровья и воспитания ребенка. В других случаях необходимая помощь таким детям должна оказываться в иных, необязательно правовых формах. Нечаева А.М. Семейное право. - М., 1998. - 224 с.

Указанные обстоятельства, вследствие которых дети оказались без попечения родителей, перечень которых не является исчерпывающим, выступают в качестве юридических фактов, которые влекут правовые последствия, в том числе изменения в семейных правоотношениях. Одно из юридических последствий связано с тем, что выполнение обязанностей отсутствующих или бездействующих родителей и осуществление действий, предписанных законом для соответствующих случаев, возлагается на органы опеки и попечительства.

Органы местного самоуправления как органы опеки и попечительства:

- организуют выявление детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родителей; несовершеннолетних, имеющих неблагоприятные условия для воспитания в семье, а также совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности и нуждаются в установлении над ними опеки или попечительства;

- устанавливают и прекращают опеку и попечительство над несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей, над лицами, признанными судом недееспособными вследствие душевной болезни или слабоумия, над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, а также над лицами, ограниченными судом в дееспособности, вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами; назначают, освобождают и отстраняют опекунов и попечителей;

- осуществляют деятельность по выявлению, устройству, охране имущественных и личных неимущественных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей;

- при необходимости постоянного управления недвижимым и ценным движимым имуществом подопечного заключает с управляющим, определенным этим органом, договор о доверительном управлении таким имуществом;

- определяют лицо, которому на основании решения суда передается право постоянного управления имуществом гражданина, признанного безвестно отсутствующим, и действующего на основании договора о доверительном управлении, заключаемого с органами опеки и попечительства;

- заключают договор с приемными родителями о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью;

- выносят решение о помещении ребенка в воспитательное учреждение, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения, приемную семью;

- дают предварительное разрешение родителям (усыновителям), опекунам на оформление передачи жилого помещения в собственность несовершеннолетним, не достигших возраста 14 лет, а достигших возраста 14 лет самим несовершеннолетним с согласия родителей (усыновителей), попечителей;

- оформляют в трехмесячный срок договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в случае смерти родителей, а также в иных случаях утраты попечения родителей, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние (в отношении не достигших возраста 14 лет договора оформляются по заявлениям их законных представителей, достигших возраста 14 лет - по их заявлению с согласия законных представителей);

- дают предварительное разрешение на совершение сделок в отношении приватизированных жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, независимо от того, являются ли они собственниками или членами семьи собственников, в том числе бывшими, имеющие право пользования данным жилым помещением, а также в отношении жилых помещений, в которых несовершеннолетние не проживают, однако на момент приватизации имели на это жилое помещение равные с собственником права, в соответствии с Законом Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 года N 1541-1;

- дают предварительное разрешение на совершение сделок по отчуждению, в т.ч. обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества, или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного, в соответствии со ст. 37 Гражданского кодекса Российской Федерации;

- выносят решение об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) в порядке, установленном действующим законодательством;

- возбуждают в судах дела, связанные с защитой прав и законных интересов подопечных и несовершеннолетних;

- решают вопросы присвоения или изменения фамилии несовершеннолетних в случаях, предусмотренных законодательством;

- рассматривают предложения, заявления и жалобы граждан по вопросам опеки и попечительства и принимают по ним необходимые меры;

- осуществляют контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся на полном государственном обеспечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения;

- осуществляют надзор за деятельностью опекунов и попечителей. Закон Калужской области от 02 июля 2007 г. № 334-ОЗ (ред. от 06.03.2009) « Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству».

Согласно ст. 16 Федерального закона РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» органы опеки и попечительства:

1. Дают в установленном порядке согласие на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения;

- участвуют в пределах своих компетенций в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, если они являются сиротами либо остались без попечения родителей или иных законных представителей, а также осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

2. Должностные лица органов опеки и попечительства в целях предупреждения безнадзорности, беспризорности и правонарушений, а также антиобщественных действий несовершеннолетних используют предоставленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ полномочия, связанные с осуществлением ими функций опеки и попечительства. Федеральный закон РФ от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»//СЗ РФ .№ 26, ст. 3177, 1999.

О праве на государственную помощь брошенных и покинутых детей, а также детей-сирот говорится в п.1 ст. 20 Конвенции о правах ребенка. «Ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством. Государства-участники в соответствии со своими национальными законами обеспечивают замену ухода за таким ребенком.» Конвенция о правах ребенка. Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.//Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI,1993.//Международная защита прав и свобод человека. -М.,1990.

Факт утраты родительского попечения устанавливается органами опеки и попечительства. Если точную дату утраты родительского попечения установить невозможно, органы опеки и попечительства проверяют поступившую информацию по месту нахождения ребенка и составляют акт обследования условий жизни ребенка с выводами о наличии или отсутствии родительского попечения. Комментарий к Семейному кодексу РФ/ Отв. ред. Кузнецов И.М.- М., 1996.- 307-308 с. При лишении родительских прав, признании родителей недееспособными, осуждении их к лишению свободы и т.п. момент утраты родительского попечения определяется моментом вступления соответствующего решения (приговора ) суда в законную силу.

Обязанность органов опеки и попечительства по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей, означает, что органы опеки и попечительства не только обязаны реагировать на поступающую к ним информацию, но и должны сами на подведомственной им территории предпринимать активные действия - обследовать детские и лечебные учреждения, школы; места вероятного пребывания детей, убежавших от родителей и из детских учреждений; запрашивать и проверять информацию о пребывании детей в подвалах и на чердаках и т.п.

Обязанности органов опеки и попечительства по выявлению и последующему устройству детей, оставшихся без попечения родителей, одновременно представляют собой исключительные права опеки и попечительство. Это прямо заключено абз. 3 п.1 ст. 121 СК РФ, « деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.» Данное правило призвано гарантировать применение надлежащих способов защиты интересов несовершеннолетних детей, предотвратить нарушение их интересов и использование брошенных детей в корыстных и преступных целях.

Иные организации, в том числе общественные, религиозные, специализированные детские учреждения а также граждане могут лишь оказывать органам опеки и попечительства содействие и выполнение последними возложенных на них задач. На должностных лиц дошкольных, образовательных, лечебных и других учреждений, включая должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, производящих арест родителей, п. 2 ст. 122 СК РФ возложена обязанность сообщать органам опеки и попечительства о появлении детей, нуждающихся в попечении.

Органы опеки и попечительства, получившие сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, принимают ребенка на учет и в течение месяца обязаны осуществить устройство ребенка одним из способов, предусмотренных ст. 123 СК РФ ( т.е. передать на усыновление, в приемную семью, под опеку. Гражданское право т.3/ Учебник - 4-е изд, перераб и доп. под ред. Сергеева А.П. и Толстого Ю.К.- М. 2004. - 507-508 с. )Так, в 1999-2000 г.г. более 2/3 детей, лишившихся родительского попечения (67 630 из 102567 в 1999 г. и 83 100 из 123 200 в 2000 г.) передано на воспитание в семьи Вестник образования . 2000 № 16 С.4.

Суд, лишая родителей родительских прав или ограничивая родителей в родительских правах и передавая детей на попечение органам опеки и попечительства, не вправе решать вопрос о конкретном способе детей, устройства детей, утративших родительское попечение (п.5 ст. 71 и п.4 ст. 74 СК РФ). Постановление Пленума ВС РФ от 27 мая 1998 г. № 10 п. 18. //БВС РФ № 7, 1998.

Сбор информации о детях необходим для государственного учета детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в постоянном устройстве. Порядок формирования и пользования государственным банком о детях, оставшихся без попечения родителей, определяется Федеральным законом от 16 апреля 2001 года. «О государственном банке данных, оставшихся без попечения родителей» Федеральный закон РФ «О государственном банке данных, оставшихся без попечения родителей»// СЗ РФ № 17, ст. 1643, 2001., в части, не противоречащей положениям. См. ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в СК РФ» от 27 июня 1998 г.//СЗ РФ № 26, ст. 3014, 1998.

На основании сообщений власти сообщений органов опеки и попечительства органы исполнительной власти субъекта РФ (Комитеты по образованию и т.п.) формируют региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории данного субъекта РФ.

Согласно, « Правилам ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием» орган опеки и попечительства в 3-х дневный срок со дня получения сведений о ребенке, оставшимся без попечения родителей обязан провести обследование условий жизни этого ребенка и, установив факт отсутствия попечения родителей, зарегистрировать данные о нем в журнале первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечить временное устройство ребенка до решения вопроса о передаче его на воспитание в семью или учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей, и подготовка документов для устройства их на воспитание в семьи осуществляется органом опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. Правила ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием/ Утв. Постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 года № 217//СЗ РФ № 15, ст. 1434, 2002.

Орган исполнительной власти субъекта РФ также в течение месяца организует устройство ребенка в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта РФ, а при отсутствии такой возможности направляет сведения о ребенке (копию анкеты и фотографию ребенка, в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ, для учета в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и оказания содействия в последующем устройстве ребенка (ч.2 п.3 ст. 122 СК РФ).

Обязанности по ведению государственного централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, возложены Правительством РФ на Министерство образования РФ. Информация из федерального банка данных о детях доступна не только органам опеки и попечительства и органам исполнительной власти субъектов РФ, но и гражданам, которые могут обращаться в Министерство образования РФ непосредственно с заявлением о подборе ребенка, например, усыновление, и получить направление для посещения ребенка по фактическому месту его жительства, где в дальнейшем и будет производиться усыновление. Датой постановки ребенка на централизованный учет является дата заполнения анкеты органом опеки и попечительства. Цель формирования региональных и федерального банков данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состоит не только в выявлении таких детей, но и в содействии их устройству, а также последующем контроле за созданием детям нормальных условий жизни и воспитания. За неисполнение обязанностей по устройству и выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, а также за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи на воспитание в семью, руководители учреждений и должностные лица органов опеки и попечительства, органов социальной защиты, детских и лечебных учреждений и т.п. привлекаются к ответственности, в том числе административной (п.4 ст. 122 СК, ч. 5.36 КоАП РФ).

Обязанности органов опеки и попечительства не сводятся только к выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей. После установления факта утраты родительского попечения органы опеки и попечительства обязаны обеспечить устройство детей в соответствии в формами устройства, допускаемыми семейным законодательством.

В российском законодательстве предусмотрены следующие формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: усыновление (удочерение), опека (попечительство), приемная семья и детский дом семейного типа как разновидность приемной семьи. Законодательство субъектов РФ может предусматривать иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. К сожалению, практика показывает, что предусмотренная в федеральном законодательстве возможность установления в законодательстве субъектов РФ иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не всегда положительно реализуется региональным законодателем. Примером подобной ситуации является выделение в качестве иной формы устройства детей патроната несовершеннолетних (патронатная семья, патронажная семья, семья патронатных воспитателей). При этом региональный институт "патроната" в большинстве случаев подменяет институт "приемной семьи" с уменьшением объема предусмотренных федеральным законом компенсаций и льгот. Ювенальное право: Учебник для вузов/Под ред. А.В. Заряева, В.Д. Малкова. «Опека и попечительство над несовершеннолетними» - ЗАО Юстицинформ., 2005. - 45 с.

Независимо от избранной формы устройства органы опеки и попечительства обязаны в последующем осуществлять контроль за условиями содержания, воспитания и обучения детей. Для этих же целей консульскими учреждениями РФ должны ставиться на учет дети, являющимися гражданами РФ и усыновленные иностранными гражданами или лицами без гражданства. Правила постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, являющимися гражданами РФ и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства. Утв. постановлением Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275 / СЗ РФ № 15, ст. 1590, 2000.

В системе органов опеки и попечительства есть определенные недостатки, такие как:

- задержка сроков установления правового статуса ребенка (что увеличивает срок передачи сведений о ребенке в региональный банк данных), несвоевременная передача органами опеки и попечительства сведений о детях, подлежащих усыновлению, в региональный и федеральный банк данных;

- недостаточное использование информации о детях, подлежащих усыновлению, опубликованной в информационных бюллетенях Минобразования России;

- слабая информированность населения о практике усыновления, недостаточное использование средств массовой информации;

- отсутствие информации об условиях жизни и воспитания детей, усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства и вывезенных за рубеж;

- ненадлежащее оформление журналов учета усыновителей как документов строгой отчетности, отсутствие в них необходимых данных (нарушение требований постановления Правительства Российской Федерации от 15.09.95 N 917);

- большая задолженность по выплате денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством), которая достигает в некоторых районах одного-полутора лет.

В письме Минобразования РФ от 29 марта 2002 года № 483/28-5 «Об организации работы по передаче детей на воспитание в семьи, организации работы по осуществлению опеки (попечительству) над детьми» указано, что в настоящее время усиливается роль органов опеки и попечительства в процессе современного выявления детей, нуждающихся в государственной помощи защите их прав. Это связано с тем, что сложные социально-экономические условия криминализации общества, отсутствие мероприятий, популяризирующих роль семьи и семейного воспитания в обществе, приводят к постоянному росту численности всех категорий граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Среди них особое место занимают дети, попавшие в трудную жизненную ситуацию или оставшиеся без родительского попечения. Для снижения количества беспризорных и безнадзорных детей, улучшения условий жизни детей, оставшихся без родительского попечения, Министерство образования РФ рекомендует более активно проводить работу по выявлению и устройству этой категории детей, обратить внимание на координацию основных направлений деятельности органов опеки и попечительства и оказание им необходимой методической помощи.

Положительно зарекомендовала себя практика создания при органах опеки и попечительства Комиссий по защите прав детей, в состав которых рекомендуется включать заместителя главы муниципального образования по социальным вопросам для рассмотрения таких сложных или спорных вопросов по опеке и попечительству над детьми, как дача разрешений на сделки с жилыми помещениями и иным имуществом, споры о воспитании детей, осуществление родителем своих прав при раздельном проживании родителей и далее.

Целесообразно рекомендовать органам опеки и попечительства в наиболее сложных ситуациях составлять план по защите прав ребенка, в котором органами опеки и попечительства устанавливается перечень мероприятий по обеспечению прав и законных интересов ребенка, оставшегося без попечения родителей, сроки их исполнения, четкое разграничение ответственности при выполнении плана между сторонами, участвующими в процессе воспитания и содержания ребенка.

Для проведения работы рекомендовано активно использовать бюджетные, внебюджетные и спонсорские средства. Письмо Минобразования РФ от 29.03.2002 г. № 483/28-5 «Об организации работы по передаче детей на воспитание в семьи, организации работы по осуществлению опеки (попечительства) на детьми»// Вестник образования № 16, 2002.

Министерство образования науки России выражает серьезную озабоченность положением, сложившимся в процессе ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Выборочный анализ анкет детей, передаваемых в федеральный банк данных о детях, выявил ряд вопросов, проработка которых не ведется в соответствии с установленным порядком. В результате информация, содержащаяся в государственном банке данных о детях, не отражает реальной ситуации.

Особенно остро указанная проблема стоит в части предоставления информации о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, что значительно осложняет работу по их устройству на воспитание в семьи российских граждан.

В соответствии с приказом Минздрава России от 8 июля 2002 г. N 218 установлено обязательное требование использовать при установлении, изменении или уточнении диагноза ребенка, оставшегося без попечения родителей, международный классификатор болезней 10-го пересмотра (МКБ-10), а также утверждена форма, по которой информация о состоянии здоровья ребенка вносится в анкету ребенка:

Однако названное требование в полном объеме не исполняется ни в одном субъекте Российской Федерации.

Именно информация о состоянии здоровья ребенка часто является определяющим фактором при решении кандидатами в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители вопроса о возможности приема в семью конкретного ребенка.

Отсутствие упомянутой информации, оформленной в установленном порядке, затрудняет работу по устройству детей в семьи.

Принимая во внимание, что:

1) в соответствии с названным приказом Минздрава России ответственность за своевременную подачу в органы опеки и попечительства сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей и имеющих законные основания для передачи на воспитание в семью, возлагается на руководителей учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от ведомственной принадлежности;

2) дети, оставшиеся без попечения родителей, находятся в учреждениях систем образования, здравоохранения и социальной защиты населения;

3) обязанность обеспечить оформление медицинского заключения о состоянии здоровья ребенка, передаваемого на воспитание в семью, возложена на руководителей органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации (приказ Минздравмедпрома России и Минобразования России от 25 декабря 1995 г. N 369/641), Минобрнауки России убедительно просит в кратчайшие сроки организовать в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке скоординированную работу всех участвующих в названном процессе органов исполнительной власти.

Учитывая, что статьей 5.36 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях установлена ответственность за нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью, Министерство информирует, что в дальнейшем, в случаях выявления нарушений порядка, установленного для передачи сведений о детях в федеральный банк данных., анкеты, оформленные с нарушением установленного порядка, приниматься на учет в федеральный банк данных не будут. Информация о выявленных нарушениях будет направляться в соответствующие органы прокуратуры для принятия надлежащих мер. Письмо министерства образования и науки РФ от 19 .11.2004 года № АФ-1021 « О предоставлении сведений в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей». Текс письма официально опубликован не был.

Таким образом, обязанности органов опеки и попечительства не сводятся только к выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей. После установления факта утраты родительского попечения органы опеки и попечительства обязаны обеспечить устройство детей в соответствии с формами устройства, допускаемыми семейным законодательством. Независимо от избранной формы устройства органы опеки и попечительства обязаны в последующем осуществлять контроль за условиями содержания, воспитания и обучения детей.

Глава 2. Правовые основания установления и прекращения опеки и попечительства

2.1 Основания и порядок установления опеки и попечительства

Институт опеки и попечительства является гражданско-правовым институтом. Общие вопросы установления, прекращения опеки и попечительства, исполнения опекунами, попечителями, а также органами опеки и попечительства своих обязанностей урегулированы Гражданским кодексом РФ.

Наряду с этими общими гражданско-правовыми нормами с Семейном кодексе РФ имеются правила об опеке (попечительства) над детьми, субъектах, в отношении которых устанавливается опека (попечительство), в правах участников правоотношений по опеке, попечительству, а также в порядке их установления и прекращения.

Опека устанавливается над малолетними детьми в возрасте до 14 лет, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства ( п. 1 ст. 32 ГК РФ). Сущность опеки состоит в том, что вместо ребенка, не достигшего 14 лет, либо вместо лица, признанного судом недееспособным вследствие психического расстройства, все права и обязанности осуществляет специально назначенное лицо - опекун.

Что же такое опека и попечительство? В научной литературе высказываются различные соображения в отношении опеки и попечительства. М.Ф. Владимирский-Буданов определял опеку как "искусственную власть над семьей" Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. -Ростов на Дону.,1995.- 457 с. Г.Ф. Шершеневич - как "искусственную семью" Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. -М., 1995. - 456 с., В.И. Синайский - как "суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе" Синайский В.И. Русское гражданское право. - М., 2002. - 529 с..

Так, С.М. Корнеев определял опеку и попечительство достаточно широко - как одну из форм "осуществления государственной защиты личности»Гражданское право т.1/ Учебник отв. ред. Суханов Е.А. - М., 1998.- 143 с. . Подобного мнения придерживается большинство авторов. Л.М. Пчелинцева указывает, что "в гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан" Комментарий к СК РФ. Пчелинцева Л.М.- М., 1999. - 493 с., в то же время, отмечая, что для семейного права это формы устройства детей.