Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретическое понимание, становление и развитие института уполномоченного по правам человека
• 1.1 Понятие и место института уполномоченного по правам человека в системе государственной власти
• 1.2 Особенности становления, развития и функцинирования института омбудсмана в зарубежных странах
• Глава 2 Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека в России
• 2.1 Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
• 2.2 Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в России
• 2.3 Полномочия Уполномоченного по правам человека в РФ
• 2.4 Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ
• 2.5 Проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования института Уполномоченного по правам человека на уровне РФ и ее субъектов
• Заключение
• Список использованных источников и литературы
• Введение
• Актуальность темы исследования обусловлена возросшей необходимостью защиты прав и свобод человека в связи с продолжающимися процессами формирования социально-экономической, политической и духовной сфер жизни общества, а также в связи с дальнейшей реорганизацией государственной власти в нашей стране на современном этапе, построением правового государства и активным формированием институтов гражданского общества.
• В настоящий период в Российской Федерации предпринимается попытка создания системы защиты прав человека, которая отвечала бы международным стандартам в области взаимодействия личности, общества и государства. В соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права в России на конституционном уровне утверждены права и свободы человека и гражданина как высшая ценность.
• В этой связи механизм защиты прав человека должен стать значимой преградой произволу, барьером на пути встречающихся противоправных действий со стороны должностных лиц в отношении прав и свобод человека. Права человека реализуют сущность самого человека, его способность к логическому, абстрактному мышлению, к творчеству, саморазвитию, они обуславливают его социальную активность и ответственность. Без соблюдения прав человека общество обречено на деградацию и угасание.
• В современных условиях общество не имеет другого выбора для своего выживания и прогресса: оно должно гарантировать права человека или обречь себя на гибель от бесконечных войн, насилия, преступности, бесправия, порабощения, эксплуатации человека человеком и изощренного унижения человеческого достоинства. Такой выбор стоит перед всеми странами мира, в том числе и перед Россией.
• Сегодня формирование механизма защиты прав человека, а именно усовершенствование политико-правового института уполномоченного по правам человека (далее также -- Уполномоченный), оптимизация деятельности Уполномоченного является одним из направлений, осуществляемых в стране государственно-правовых реформ, но это процесс длительный и сложный, требующий постепенного преодоления целого комплекса трудностей становления и здесь актуальным представляется изучение исторического опыта, достижений мировой цивилизации в сфере защиты прав человека. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана -- согласно зарубежной терминологии) сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира, его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это - орган государства, а с другой - это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия.
• Говоря о реализации конституционного права человека на защиту его прав от нарушений государственными органами и должностными лицами, следует осознавать, что необходимость этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих полноценную деятельность Уполномоченного по правам человека, но и от понимания личностью своих прав и свобод, от действительной способности грамотно пользоваться этими возможностямипрно пользоваться этими правамиами и должностными лицами, следует В связи с вышесказанным нельзя недооценивать сущность и социальную роль Уполномоченного по правам человека, потому что как политико-правовой институт он является необходимой формой развития и возвышения государственности и демократии. В сегодняшней России институт Уполномоченного по правам человека - это новый, только становящийся на ноги конституционный институт, который стал результатом поиска новых институциональных форм с целью сделать механизм защиты прав человека более эффективным.
• Объектом настоящей работы являются гражданское общество и государство, их взаимодействие.
• Предметом настоящей работы являются теоретические и практические аспекты деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как основополагающего конституционного инструмента государственно-правовой охраны и защиты прав и свобод личности в ее отношениях с государством.
• Целью данной работы является комплексный анализ особенностей становления, развития, правового положения и деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как самостоятельного элемента государственно-правового механизма современной России, определение его места и роли в процессе защиты субъективных прав и законных интересов российских граждан.
• Цель дипломной работы предполагает решение ряда задач:
• -проанализировать понятие и место Уполномоченного по правам человека в системе государственной власти;
• - рассмотреть условия становления и развития института омбудсмана в зарубежных странах;
• - выявить особенности становления (предпосылки и этапы формирования) института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
• - исследовать конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: порядок назначения и освобождения от должности; полномочия; принципы создания и функционирования аппарата Уполномоченного по правам человека;
• - установить формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека по защите субъективных прав;
• - определить основные пути оптимизации деятельности Уполномоченного по правам человека.
• При написании работы использовались следующие методы: нормативно-логический, историко-юридический, социологический и феноменологический, а также метод сравнительного правоведения.
• Структура работы определяется ее целью и задачами: понятие и институт Уполномоченного; зарубежный опыт функционирования этого института; становление, развитие, правовое положение и деятельность института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
• Глава 1. Теоретическое понимание, становление и развитие института уполномоченного по правам человека

1.1. Понятие и место института уполномоченного по правам человека в системе государственной власти

В науке конституционного, государственного права, как и в российском или международном законодательстве, нет однозначного понимания сущности института уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Определений этого понятия существуют множество. И они значительно отличаются друг от друга. Это не случайно, поскольку сама сущность и правовой статус этого института ещё не устоялись. И, главное, объективные и субъективные факторы, которые определяют эту сущность, противоречивы, неоднозначны. Британская Энциклопедия (1972) г. определяет понятие омбудсмана как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата. Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.) ему даётся следующее определение: «Омбудсман -- это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности» Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмана в скандинавских странах//Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах. 1986. № 94. -С. 96..

Международная ассоциация юристов рассматривает омбудсмана как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга. Это лицо ответственно перед законодательной властью. Получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению. И уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. В России энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» кратко определяет омбудсмана «как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц». Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: «омбудс-ман (от шведского ombudsman) -- в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан». Уполномоченный по правам человека или омбудсман -- это независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

1.2. Особенности становления, развития и функцинирования института омбудсмана в зарубежных странах

Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции. Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсман" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где была введена должность омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира - как в Европе, так и в других регионах.

Сегодня несколько десятков государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом.

Должность омбудсмана именуется в различных странах по-разному. Так, во Франции это Медиатор, в провинции Квебек (Канада) - Публичный защитник, в Италии -- Гражданский защитник. Австралийский штат Западная Австралия учредил Парламентского Уполномоченного по административным расследованиям; в Новой Зеландии функционирует Парламентский Уполномоченный (Омбудсман) Энциклопедический словарь/С.М.Шахрай. М.,1995. С. 141, 142. 2 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997,с.287 3 Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь /Под ред С.М.Шахрая. М., 1995. С. 141-142. . В США в штате Небраска действует Публичный Советник, в штате Нью-Джерси -- Общественный адвокат, в штате Айова -- Помощник граждан. Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правовой защиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия). Кроме того, в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов. Могут вводиться и существуют должности "специализированных" омбудсманов, то есть работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам тендерной дискриминации и т. п.).

Основные признаки понятия «омбудсман»:

1. Принадлежность к представительной государственной власти, с одной стороны, и к общественным институтам, с другой стороны;

2. Государственно-общественный статус;

3. Независимость;

4. Рекомендательные контрольно-следственные функции за действиями и решениями органов исполнительной власти и должностных лиц государства;

5. Целевая установка, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Принадлежность к представительной государственной власти и к гражданскому обществу характеризует двойственную природу института уполномоченного по правам человека Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб., 1999. - 226 с. С. 147. 15

.

В мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д.

Эти три модели - следующие:

1. Исполнительный омбудсман. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману.

В России историческим предшественником института омбудсмана также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

2. Независимый омбудсман. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман - дитя парламента. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмана в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов.

Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности:

- независимым положением в системе государственных органов;

- несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод;

- отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений;

- бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д.

Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц.

По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.

Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира.

Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмана создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в России.

По опыту большинства стран, уполномоченный по правам человека является именно официальным представителем государства. И он представляет собой представительную, законодательную а не исполнительную власть, как трактуют это некоторые национальные нормативные акты и учёные. Причисление к исполнительной власти лишает его какой-либо самостоятельности. Назначение на должность исполнительной властью, как это фактически имеет место в большинстве стран, превращает его в обычный исполнительный орган государства. Оно не позволяет уполномоченному представлять народ и сводит на нет его правовой статус самостоятельного и независимого института, полностью отражающего интересы не народа, а властных исполнительных структур, подчас весьма далёких от народа. Ясно, что уполномоченный по правам человека не может не быть органом государства и не обладать определёнными властными полномочиями. В противном случае он превратится в обычный формальный орган, фиксирующий нарушения прав человека и гражданина, а не устраняющий таковые нарушения.

Для гражданина, чьи права нарушены государством или его должностным лицом важно и необходимо именно пресечь нарушение конституционных прав и свобод, восстановить их и не допустить их нарушение впредь. Он, уполномоченный по правам человека, должен опираться на максимально широкую социальную базу, должен быть представительным, а не исполнительным органом власти, выражать волю и интересы народа, всех социальных общностей, классов, наций, слоев населения и даже этнических групп, вследствие чего он не может и не должен назначаться исполнительной властью.

Двойственный, государственно-общественный статус уполномоченного диктуется сущностью этого органа, характером его функционального предназначения Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 287; С. 31

.

В условиях сложной социальной структуры общества, обусловленной многоукладностью экономической сферы, противоречиями между социальными общностями с противоположными и разными социальными интересами, институт уполномоченного по правам человека способен быть эффективным органом, примиряющим и сглаживающим существующие социальные противоречия вполне демократичным и мягким способом и только в этом плане он необходим и полезен и обществу, и государству, и личности как высшей социальной ценности государства.

Опыт стран, наиболее успешно реализующих институт уполномоченного по правам человека в законодательстве и в практике правозащитной деятельности государства, подтверждает это положение. Наглядным тому подтверждением является Швеция, где уполномоченный по правам человека (омбудсман) реализует более-менее реальные правозащитные функции. Независимость -- неотъемлемый атрибут уполномоченного по правам человека, который выражает его относительную самостоятельность по отношению к другим властным структурам и, прежде всего, по отношению к исполнительной власти, правозащитную деятельность которой он призван контролировать.

Независимость уполномоченного по правам человека обеспечивается наличием своего конституционно-правового статуса, компетенции, властных полномочий, функций, определённых гарантий самостоятельности, определённых пределов выбора принимаемых решений и мер воздействия на исполнительные органы власти и её должностных лиц, реальностью и эффективностью такого воздействия. Рекомендательные контрольно-следственные функции характеризуют социально-целевое предназначение и важнейшие направления деятельности уполномоченного по правам человека.

Правовой статус уполномоченного по правам человека и его полномочия таковы, что даже в самых радикальных конституционных установлениях они, статус и полномочия, не идут далее неких обязывающих, но не решающих направлений деятельности и мер воздействия на исполнительную власть Конституция Российской Федерации: Официальный текст. - СПб.: Издательский дои Громова, 1999. Ст. 2.

. Цель деятельности уполномоченного по правам человека - восстановление нарушенных прав личности, охрана и защита этих прав, но основные направления и способы её достижения -- осуществление контроля, проведение расследования и дача рекомендаций по устранению допущенных властными структурами нарушений таковых прав. В ряде случаев рекомендации имеют императивную силу и подлежат исполнению.

Но и в этих случаях обязательность принятых уполномоченным решений и данных им рекомендаций являются скорее исключением, чем правилом, и потому по своей социальной роли институт по правам человека заключает в себе внутреннее противоречие между его, безусловно, гуманной и демократичной целевой установкой и способами достижения этой цели, что на практике выражается в недостаточной эффективности деятельности уполномоченного по правам человека.

Анализ системообразующих признаков института уполномоченного по правам человека позволяет определить понятие уполномоченного по правам человека как независимое публичное должностное лицо, осуществляющее контроль за соблюдением законных прав, свобод и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Принадлежность к представительной государственной власти, общественным институтам, государственно-общественный статус, независимость, рекомендательные контрольно-следственные функции за действиями и решениями органов исполнительной власти и должностных лиц государства, направленность на защиту законных прав, свобод и интересов человека -- существенные признаки указанного института, именно эти признаки, определены в Конституции Российской Федерации.

Глава 2 Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека в России

В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ , принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации, Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ.

Однако в Конституции РФ 1993 года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

До принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании Указа Президента РФ от 04.08.94 N 1587 "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека".

Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в 2-недельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина. Первым омбудсманом в России был Сергей Ковалев.

2.1. Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 декабря 1997 года ФКЗ РФ № 1-ФКЗ от 26.12.1997 г «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». // СЗ.1997. № 9 . Он определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Как сказано в п. 1 статьи 1 Закона, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Средствами, указанными в данном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст. 2).

Таким образом, российский вариант ближе к модели независимого омбудсмана, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсман представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации характеризуется юридической неопределенностью и неконкретностью Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. - М., 2005.- С.330

.

2.2. Порядок назначения и освобождения от должности полномоченного по правам человека в России

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием.

Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование при назначении Уполномоченного. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести".

Присяга приносится на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения Уполномоченного на должность.

Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным.

Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступления в должность. В случае, если в течение указанного срока Уполномоченный не выполнит установленные требования, его полномочия прекращаются и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:1) занятие должности депутата Государственной думы или другого законодательного органа;

2) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.

Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

Уполномоченный может быть освобожден от должности также в случае подачи им заявления о сложении полномочий.

Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

2.3. Полномочия Уполномоченного по правам человека в РФ

Основное направление работы Уполномоченного по правам человека - это рассмотрение жалоб. Такие жалобы могут подаваться гражданами РФ и находящимися на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом законом установлено, что Уполномоченного не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, - эти решения исключены из пределов его компетенции (п. 1,2 ст. 16 Закона).

Интересующие нас в данном случае субъекты, решения или действия (бездействие) которых могут быть обжалованы через Уполномоченного по правам человека, - это государственные служащие и должностные лица. Круг лиц, являющихся государственными служащими, установлен Федеральным законом РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 25.04.2003 г. ФЗ РФ от 25.04.2003 г «О системе государственной службы Российской Федерации».// СЗ РФ 02.06.2003. № 22 Ст.2063 В соответствии со статьей 1 данного закона Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1. государственная гражданская служба;

2. военная служба;

3. правоохранительная служба.

Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Должности государственной службы подразделяются на:

- должности федеральной государственной гражданской службы;

- должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

- воинские должности;

- должности правоохранительной службы.

В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации.

Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.

Таким образом, не все государственные служащие являются должностными лицами, но и не все должностные лица - государственные служащие. Поэтому ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" упоминает обе данные категории, которые частично перекрывают друг друга.

В законе также прописана процедура подачи и рассмотрения жалобы, которая не является слишком сложной.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Согласно ст. 20 ФКЗ, получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

принять жалобу к рассмотрению;

разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу (а такое направление жалобы через Уполномоченного зачастую оказывается гораздо более действенным, чем в случае направления ее гражданином непосредственно);

отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Последнее обжалованию не подлежит, но должно быть мотивировано. Если жалоба принимается к рассмотрению Уполномоченным, он должен информировать об этом соответствующего субъекта, решения или действия (бездействие) которого обжалуются.

При этом жалоба - не единственный способ инициирования рассмотрения дела. Так, статья 21 устанавливает, что при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. При этом немаловажно уточнение, что такая проверка не может быть поручена тому органу или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. В связи с этим стоит заметить, что при обжаловании в другом порядке раньше зачастую происходило так (а, наверное, происходит и сейчас), что поданная "наверх" жалоба спускалась по инстанциям и в результате попадала к тому, на кого была подана. О результативности подобной "рокировки" говорить не приходится.

Важные положения содержит статья 23 Закона. Она устанавливает права и полномочия, которыми обладает российский омбудсман при рассмотрении жалобы. Им корреспондируют соответствующие обязанности органов, должностных лиц и государственных служащих в их взаимодействии с Уполномоченным. Так, при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Кроме того, по вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и лишений, как его эффективность // Российская юстиция.-2003. - № 1. - С.10.

.

Всем перечисленным выше правам соответствуют определенные обязанности органов, должностных лиц и государственных служащих, которые вытекают из смысла приведенных выше положений:

обеспечивать доступ в соответствующие органы и на заседания;

бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий (они должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок) - эта обязанность должностных лиц отрегулирована в статье 34 ФКЗ;

давать объяснения по подлежащим выяснению вопросам;

содействовать в проведении проверок;

проводить по поручению омбудсмана экспертные исследования и готовить заключения;

обеспечивать доступ к материалам указанных в Законе уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях;

обеспечивать реализацию права безотлагательного приема Уполномоченного руководителями и другими должностными лицами указанных в Законе структур.

Предоставление Уполномоченному информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Уполномоченный вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

По итогам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан направить соответствующему органу или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод (статья 27 ФКЗ). Такое заключение должно быть рассмотрено в месячный срок, и о принятых мерах в письменной форме должно быть сообщено Уполномоченному (статья 35).

При этом в случае необходимости принятое заключение публикуется в печати.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе (п. 1 ст. 29):

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5)обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Здесь стоит немного отвлечься от законодательства и остановится на статистике практической деятельности российского Уполномоченного по правам человека г-на Миронова Олега Орестовича, избранного на этот пост в мае 1998 года. Информация взята из выступления руководителя отдела совершенствования законодательства аппарата Уполномоченного А.И. Лебедева на Межрегиональной конференции "Развитие института Уполномоченного по правам человека на Северо-Западе России", состоявшейся 7-9 апреля 2000 года в г. Пушкине. Лебедев проинформировал о том, что в настоящий момент Уполномоченному поступает примерно 2000 жалоб в месяц. За 1999 год получено более 22 тысяч обращений и жалоб. В 11% случаев в принятии жалобы отказывается по причинам неприемлемости. В 40% случаев заявителям разъясняются средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод, оказывается юридическая помощь. Общий результат работы с жалобами: в 18,9% случаев права заявителя удается восстановить средствами самого Уполномоченного, что является весьма высоким показателем, поскольку, например, в Восточной Европе этот уровень составляет примерно 7-9% жалоб Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. С.140..