Уполномоченный, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию. Так, согласно положениям ст. 31, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Важным является установленное законом право Уполномоченного в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Он также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Законом предусмотрены ежегодные доклады Уполномоченного о своей деятельности, публикуемые в прессе и направляемые в высшие государственные органы - Президенту, в Совет Федерации и Госдуму, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генпрокурору. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Так, например, в июне 1999 года был издан специальный доклад Уполномоченного по правам человека Миронова О.А. "О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами". Также был специальный доклад по Чечне.

На наш взгляд, ряд положений рассматриваемого закона требуют пересмотра. Во-первых, Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Но такая коррекция Закона невозможна без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а именно в часть 1 статьи 104, устанавливающую круг субъектов законодательной инициативы.

Это не единственный недостаток Закона. Однако это и другие возможные предложения по его совершенствованию предполагают изменение самой концепции института омбудсмана в направлении существенного повышения его статуса и роли в государственно-правовой системе страны. Например, стоило бы наделить Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд не только в порядке части 4 статьи 125, но также и в порядке части 2 и 5 той же статьи Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции.

Кроме того, важный момент, на наш взгляд, состоит в том, чтобы более четко прописать в Законе задачи Уполномоченного. В Закон необходимо внести дополнения, которые бы подчеркивали контрольную функцию омбудсмана. Удачная формулировка содержится в Законе Санкт-Петербурга "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге". В варианте Федерального закона это могло бы звучать так: "организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими". Это - его первая задача. Цели также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и неконкретно: "обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и должностными лицами". Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о должности президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование, а в отношении омбудсмана - нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему законом.

Далее, по мнению Лебедева А.И., высказанному на той же конференции, нужно выработать определенную концепцию деятельности омбудсмана - определить, чем он должен заниматься, а чем нет, какие именно жалобы он должен рассматривать. Например, интересное решение в этом смысле найдено разработчиками петербургского закона об омбудсмане: "В компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в статьях 2-21 Всеобщей декларации прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или массового нарушения на территории Санкт-Петербурга Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-март, с. 132.."

Кроме того, кажется упущением закона тот факт, что в нем несколько странным образом вписаны собственно государственные служащие. Они входят в круг субъектов, действия (решения) которых могут быть обжалованы (ст. 16). Однако по какой-то причине они не вписаны в пункт 1 статьи 1, где говорится о целях Уполномоченного, т.е. "обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и должностными лицами". Получается странная вещь: в отношении госслужащих Уполномоченный ничего не гарантирует, но жалобы на них принимает. То же самое касается еще ряда положений, в частности, того, что государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, должна быть дана возможность дать свои объяснения. А почему государственным служащим такая возможность не должна предоставляться? То же относится и к обращениям в суд, ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, уголовного дела. Еще по нормам Закона получается, что запрашивать документы и материалы Уполномоченный может, в том числе и от госслужащих, а предоставлять их Закон обязывает только должностных лиц. Можно задаться вопросом: эти правовые "проколы" - ошибка законодателей или в них есть какой-то неведомый смысл?

Вероятно, в ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" можно найти и другие недостатки (более «вооруженным» взглядом).

2.4. Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ

Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается аппарат Уполномоченного (далее по тексту - аппарат).

Уполномоченный утверждает структуру аппарата, Положение о нем, непосредственно руководит его деятельностью.

В пределах сметы расходов Уполномоченный устанавливает численность и штатное расписание аппарата.

Аппарат осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

Уполномоченный и его аппарат являются государственным органом Новосибирской области с правами юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба Новосибирской области.

Работники аппарата являются государственными гражданскими служащими Новосибирской области.

Имущество, необходимое Уполномоченному и его аппарату для осуществления деятельности, закрепляется за ними на праве оперативного управления и является государственной собственностью Новосибирской области Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-март, с. 128.

2.5. Проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования института Уполномоченного по правам человека на уровне РФ и ее субъектов

Сегодня Уполномоченный по правам человека - не самая авторитетная и влиятельная фигура в государстве. Видимо, должно пройти немало времени, прежде чем этот институт сможет заслужить к себе уважение - как со стороны общества, так и со стороны тех, чью деятельность он призван контролировать. На первых порах многое зависит от личности человека, занимающего этот пост.

Пока не радует и отношение иных государственных институтов к деятельности Уполномоченного. Материальное и финансовое обеспечение российского омбудсмана находится на крайне низком уровне. Так, в 2000 году бюджет Уполномоченного и его аппарата составляет всего 41 млн. рублей (в несколько раз меньше, чем, например, у Счетной палаты РФ). Аппарат Миронова О.А. за два года уже 6 раз подвергался реорганизации и составляет на сегодня 150 человек, а это примерно столько же, сколько в Польше (130 человек), где значительно меньше населения, чем в России. Кроме того, офис омбудсмана находится в здании, где размещаются еще 45 организаций и действует пропускная система. Это также не способствует улучшению имиджа Уполномоченного, который по смыслу своей деятельности должен быть максимально открыт и доступен для граждан.

В этой главе мы рассмотрим, что происходит со становлением института омбудсмана в регионах России на примере Новосибирской области.

Возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации предусмотрена ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", статьей 5.

В ряде регионов приняты соответствующие законы и уже создан институт регионального омбудсмана. Так, законы приняты в следующих субъектах федерации:

Республика Башкортостан - 29.04.96

Свердловская область - 14.06.96

Архангельская область - 15.07.97 (приостановлен)

Красноярский край - 21.10.97

Приморский край - 11.12.97

Санкт-Петербург - 30.12.97

Смоленская область - 19.04.98

Саратовская область - 12.10.98

Астраханская область - 15.01.99

Волгоградская область - 2000 год

Калининградская область - 19.05.2000

Всего 16 субъектов федерации имеют соответствующее законодательство, и еще в нескольких десятках субъектов федерации законопроекты находятся в той или иной стадии разработки или принятия.

Гораздо меньшее количество регионов уже имеют своего омбудсмана:

Республика Башкортостан (избран в 1996 г.)

Свердловская область (1997)

Саратовская область (1998, Александр Ландо - самый известный региональный Уполномоченный по правам человека)

Астраханская область (1999)

Волгоградская область (2000)

Татарстан (2000)

Неудивительно, что на уровне регионов процесс создания института омбудсмана происходит крайне медленно и "со скрипом", нередко доходя до скандалов и судебных процессов. Региональные власти, очевидно, не заинтересованы в появлении нового контролирующего органа и так или иначе стараются затормозить этот процесс, тем более что федеральный закон не обязывает субъекты федерации вводить должность Уполномоченного, а лишь допускает такую возможность. Ранее, когда рассматривался проект федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", Советом Федерации было заблокировано введение в него положения о праве федерального омбудсмана создавать свои представительства в субъектах РФ Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб., 1999. - 226 с., С. 147.

.

Городской Совет Новосибирска в своем решении № 316 от 30.06.2006 г. «О законодательной инициативе городского Совета Новосибирска по внесению в Новосибирский областной Совет депутатов проекта закона Новосибирской области «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» решил внести в Новосибирский областной Совет депутатов в порядке реализации права законодательной инициативы, взамен ранее внесенного, проект закона Новосибирской области «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» Направить указанный законопроект Губернатору Новосибирской области для заключения.

Назначить представителем по данному законопроекту в Новосибирском областном Совете депутатов депутата городского Совета Новосибирска Казака А. А.

Например, в статье 1 Закона Новосибирской области «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» от 30.06.2006 г. № 316 говорится о том, что должность Уполномоченного по правам человека в Новосибирской области (далее по тексту - Уполномоченный) учреждена Уставом Новосибирской области в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26.02.97 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека на территории Новосибирской области и их соблюдения органами государственной власти Новосибирской области, иными государственными органами и органами местного самоуправления и их должностными лицами в Новосибирской области.

Основными задачами Уполномоченного являются:

1) содействие гражданам в защите их прав и законных интересов в Новосибирской области;

2) содействие совершенствованию законодательства Новосибирской области в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и приведению его в соответствие с федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права;

3) участие в правовом просвещении населения Новосибирской области по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты;

4) использование опыта международного и межрегионального сотрудничества в области защиты прав и свобод человека и гражданина.

В главе 2 Закона Новосибирской области «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» четко определен порядок назначения на должность и освобождения от должности уполномоченного.

Так, на должность Уполномоченного может быть назначен гражданин Российской Федерации, не моложе 30 лет, обладающий опытом защиты прав и свобод человека и гражданина, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет либо высшее образование и стаж государственной службы на высших или главных должностях государственной гражданской службы (срок замещения государственной должности) не менее 5 лет.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет. Полномочия начинаются с момента вступления в должность и прекращаются с момента вступления в должность вновь назначенного Уполномоченного, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий Уполномоченного.

Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

Уполномоченный назначается на должность Новосибирским областным Советом депутатов.

Предложения о кандидатурах для назначения на должность Уполномоченного могут вноситься Губернатором Новосибирской области, депутатами Новосибирского областного Совета депутатов, представительными органами муниципальных образований Новосибирской области, политическими партиями, общественными организациями, зарегистрированными в Новосибирской области в установленном порядке.

Предложения вносятся в письменной форме. К письму, содержащему предложение, прилагаются документы, подтверждающие соответствие предлагаемых кандидатур требованиям, предусмотренным пунктом 1 статьи 3 настоящего Закона.

Количество кандидатур для назначения на должность Уполномоченного не ограничивается.

Предложения о кандидатурах для назначения на должность Уполномоченного вносятся в Новосибирский областной Совет депутатов в течение тридцати дней со дня опубликования в средствах массовой информации постановления Новосибирского областного Совета депутатов об объявлении конкурса на замещение должности Уполномоченного.

Информация о кандидатурах, предложенных для назначения на должность Уполномоченного, и биографические данные о них публикуются в средствах массовой информации.

Новосибирский областной Совет депутатов рассматривает вопрос о назначении на должность Уполномоченного не позднее тридцати дней со дня истечения срока, установленного для внесения предложений о соответствующих кандидатурах в порядке, установленном Регламентом Новосибирского областного Совета депутатов.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Новосибирским областным Советом депутатов большинством голосов от установленного числа депутатов.

Постановление Новосибирского областного Совета депутатов о назначении Уполномоченного вместе с биографическими сведениями о нем подлежит официальному опубликованию.

Порядок подачи жалобы в Новосибирской области содержится в статье 9 Закона Новосибирской области.

Жалоба подается Уполномоченному в письменной форме.

Жалоба может быть подана заявителем лично, через его представителя или направлена по почте.

Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес места жительства (места пребывания) заявителя, адрес и наименование органа, фамилию, имя, отчество и должность лица, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы. К жалобе должны быть приложены копии решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или (и) административном порядке.

Получив жалобу, Уполномоченный вправе:

1) принять жалобу к рассмотрению;

2) разъяснить заявителю, какие способы защиты прав и свобод тот вправе использовать;

3) направить жалобу в орган государственной власти Новосибирской области, иной государственный орган, орган местного самоуправления в Новосибирской области и (или) должностным лицам, к компетенции которых относится рассмотрение жалобы по существу;

4) направить жалобу Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации;

5) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу государственной власти Новосибирской области, иному государственному органу, органу местного самоуправления или их должностному лицу в Новосибирской области, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

Заключение

На сегодняшний день можно констатировать, что институт Уполномоченного по правам человека в РФ пока находится в начальной стадии своего становления. В дальнейшем законодательство о нем, вероятно, будет совершенствоваться. Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и надеяться, что он сможет стать эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.

А такой инструмент контроля крайне необходим, поскольку нарушения прав человека со стороны государственных структур и их служащих (в особенности это касается правоохранительных органов, которые, казалось бы, должны стоять на страже закона и прав и свобод граждан) происходят повсеместно. Существующие же механизмы защиты от этого произвола слишком слабы и неэффективны.

Развитие института Уполномоченного по правам человека может стать важным шагом в этом направлении. При этом существенным фактором, от которого во многом зависит эффективность его деятельности, является его опора в основном на институты негосударственной правозащиты, тесное взаимодействие с общественными правозащитными организациями. По мнению Игоря Яковенко, генерального секретаря Союза Журналистов России, если развитие института омбудсмана будет проходить исключительно внутри государственного аппарата, в соответствие с его логикой развития, то его эффективность не будет слишком высокой. Омбудсман должен объединить и консолидировать вокруг себя общественные институты, стать представителем гражданского общества во взаимоотношениях с государством. Только тогда он сможет стать действенным контролирующим органом, противодействующим нарушениям прав человека со стороны государства и его служащих.

Особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это - орган государства, а с другой - это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия.

Полагаю, что совершенствование законодательства России об Уополномоченном по правам человека в РФ должно производиться по следующим направлениям:

1. Наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом законодательной инициативы, защитными и контролирующими функциями.

2. Наделение Уполномоченного по правам человека в РФ рекомендательными контрольно-следственными функциями за действиями и решениями органов исполнительной власти и должностных лиц государства.

Считаю также необходимым, принятие Закона Новосибирской области «Об уполномоченном по правам человека в Новосибирской области» в целях реального воплощения конституционных положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина, направленности деятельности органов публичной власти и должностных лиц на признание, соблюдение и защиту конституционных прав и свобод личности.

Список использованных источников и литературы

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г.

2. Федеральный конституционный закон Российской Федерации "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26.12.97 N 1-Федеральный конституционный закон. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997.-№9

3. Федеральный закон Российской Федерации "О внесении дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №50-ФЗ.//Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, №9, 21 марта 1997 года, ст. 393.

4. Федеральный закон Российской Федерации "О внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №51-Федеральный закон.// Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, №9, 21 марта 1997 года, ст. 394.

5. Федеральный закон Российской Федерации от 25.04.2003 г «О системе государственной службы Российской Федерации».// Собрание законодательства Российской Федерации 02.06.2003. № 22. Ст.2063

6. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 N 1587 //Собрание законодательства Российской Федерации 08.08.1994. № 15 Статья 1713. (утратил силу).

7. Закон Санкт-Петербурга от 11.09.1998 г. № 195-38 "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге" // Приложение к Вестнику Законодательного Собрания Санкт-Петербург. № 8.15.06.2000 г.

8. Решение № 316 от 30.06.2006 г. «О законодательной инициативе городского Совета Новосибирска по внесению в Новосибирский областной Совет депутатов проекта закона Новосибирской области «Об Уполномоченном по правам человека в Новосибирской области»

9. Декларация прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Ведомости народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.1991. № 52 Статья 1865

Литературные источники:

Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. - Москва, 2005.-395 с.

Бегаева А.А. Конституционное право. - Москва, 2004 г.

Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. - Москва, 2006 г.

4. Завадская Е.С. Право жалобы в Европейский суд. // Российская юстиция.-2002. - № 8. - 400 с.

5. Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и лишений, как его эффективность // Российская юстиция.-2003. - № 1. - С.10.

6. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь /Под ред С.М.Шахрая. Москва, 1995.

7. Комментарий к Конституции Российской Федерации Бархатовой Е.Ю. - ТК Велби.- Москва,2005 г.

8. Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - Санкт-Петербург: Институт права, 1999, с. 72-84.

9. Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2.

10. Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 10. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - Санкт-Петербург.1999. - 226 с., С. 146-169.

11. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - Санкт-Петербург, 1999. - 226 с., С. 197-210.

12. Общая теория прав человека. /Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. - Москва: Издательство НОРМА, 1996. - 520 с.

13. Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-март, с. 128-138.

14. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право, 1999, №9, с. 21-31.

15. Пустынцев Б. Региональный омбудсман… или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2.

16. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - Санкт-Петербург, 1999. - 226 с., С. 192-196.

17. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - Москва, 1997.

18. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. Москва,2000.