Таким образом, причинами перехода к консолидированному регулированию и формированию мегарегуляторов в современных условиях являются:

· активное формирование финансовых конгломератов, все более широкое распространение диверсификации продуктов и услуг, предоставляемых финансовыми организациями своим клиентам;

· резкое расширение возможностей по трансляции рисков между различными секторами финансового рынка, в том числе за счёт распространения финансовых инноваций и развития новых секторов финансового рынка (рынков производных финансовых инструментов, секьюритизированных инструментов и других сложных финансовых продуктов, и т.д.);

· отсутствие запрета на участие кредитных организаций в операциях с ценными бумагами и иными высокорискованными финансовыми инструментами в условиях, когда именно банки являются основными носителями рисков разной природы и их «трансляторами» между различными секторами финансового рынка;

· сближение принципов и стандартов регулирования на различных секторах финансового рынка во всемирном масштабе, ведущее к унификации целей и задач регулирования, а, следовательно, и механизмов регулирования, надзора и контроля;

· необходимость унификации стандартов деятельности различных финансовых институтов в отдельных областях деятельности на финансовом рынке (например, в области ограничений по структуре инвестирования в различные инструменты);

· необходимость обеспечить комплексную и равномерную защиту интересов инвестора на всех секторах финансового рынка в условиях усложнения финансовых продуктов, предлагаемых в том числе розничным клиентам;

· необходимость снижения уровня системных рисков в целом, вне зависимости от их природы, в том числе за счет проведения комплексного мониторинга рисков на всём рынке; обеспечение надлежащей финансовой устойчивости и необходимого уровня иммунитета по отношению к кризисным явлениям на мировом рынке капитала;

· необходимость обеспечения равных условий ведения бизнеса в различных сегментах финансового рынка для финансовых организаций различных видов в целях достижения максимально высокой динамики развития рынка в целом и повышения общего уровня качества финансовых услуг для потребителей вне зависимости от их секторальных предпочтений на рынке;

· необходимость проведения системной политики по развитию всех секторов национального финансового рынка в условиях значительной интенсификации трансграничной конкуренции в данном секторе и тяготения к переносу операций в международные финансовые центры;

· стремление сократить издержки регулирования как за счет экономии на масштабе, так и концентрации ресурсов на наиболее важных сферах. Дополнительным мощным стимулом к пересмотру национальных систем финансового регулирования стали события

глобального финансового кризиса 2007--2009 гг., ярко высветившие изъяны традиционных регулятивных моделей.

Анализ указанных выше причин показывает, что эволюция моделей финансового регулирования имеет выраженную тенденцию к повышению доли мегарегуляторов.

На конец 2013 г. из 115 полных членов IOSCO (Международной организации комиссии по ценным бумагам) в 49 (42,6%) функционировала традиционная отраслевая модель регулирования. «Смешанная модель», при которой полномочия регуляторов распространяются сразу на несколько секторов финансового рынка, сложилась в 15 странах (13,0%). Остальные - 51 регулятор (44,3% выборки) - представляли различные модели мегарегулирования.

Таким образом, можно констатировать формирование глобальной тенденции перехода к интегрированным в той или иной степени моделям надзора налицо. Разнообразие моделей мегарегулирования растет по мере увеличения количества стран, перешедших к указанной форме регулированию.

При этом в структуре различных типов мегарегуляторов в последнее десятилетие постепенно возрастает доля мегарегуляторов, созданных на базе центральных банков.

Интегрированное регулирование чаще всего реализуется вне системы центрального банка. Единый орган, контролирующий деятельность всех финансовых организаций и рынков, фокусируется на обеспечении микропруденциальной функции вне зависимости от конкретного сектора (включая банковский), а также следит за стандартами ведения бизнеса в целях защиты инвесторов.

Он также способствует решению задачи предотвращения системных кризисов, в том числе используя отдельные инструменты макропруденциального надзора (мониторинг системных рисков, стабильности отдельных секторов финансового рынка и пр.).

Центральный банк при этом продолжает осуществлять свои традиционные функции, а также часто берет на себя координацию действий других регулятивных институтов в макропруденциальной области. Таким образом, как отмечают Г. Диджорджио и К. Динойа, достигается консолидированный подход к финансовому регулированию, а также непротиворечивая комбинация его функций.

Институциональная модель с единым мегарегулятором на базе национального (центрального) банка хотя и является пока более популярной, нежели «twin peaks», но имеет ряд ограничений в применении по следующим причинам:

· возможное противоречие существующих целей и задач центрального банка (прежде всего независимое профессиональное осуществление им в общественных интересах монетарной политики), как отмечает Э.У. Нир, стандартным целям финансового регулирования 203 . Соответствующие превентивные механизмы не поддаются чёткой и универсальной регламентации, и оперативное разрешение указанных противоречий может потребовать нарушения принципа независимости центробанка (в еврозоне, где функции денежно-кредитной политики переданы Европейскому центральному банку, эта проблема отсутствует);

· избыточная концентрация полномочий в невыборном профессиональном институте - центральном банке вызывает протест со стороны различных политических сил в связи со сложностью обеспечения соответствующего уровня подотчетности и ответственности этого института по всему спектру его функций;

· возможность создания «эффекта индульгенций» (moral hazard) в результате перехода под надзор центрального банка небанковских финансовых организаций, что может сформировать представление о главном банке страны как о кредиторе последней инстанции для всего финансового сектора, а не только для банков как таковых. Даже если монетарные власти четко и недвусмысленно будут сигнализировать игрокам на финансовом рынке, что это не так, коммерческие банки фактически оказываются в привилегированном положении, и у небанковских финансовых организаций возникает стимул к перерегистрации для получения доступа к централизованному финансированию. Указанное обстоятельство может привести к постепенному вытеснению небанковских финансовых организаций с рынка и переносу центра тяжести финансового сектора в банковскую сферу, что может искажать его естественную структуру;

· сложность расстановки приоритетов при одновременном осуществлении в рамках одного органа различных по своему характеру и направленности функций финансового регулирования Центральные банки в силу возложенных на них макро- и микро- пруденциальных функций заботятся главным образом о стабильности банковской системы и в наименьшей среди всех финансовых регуляторов степени ориентированы на защиту интересов инве- сторов (в большинстве центральных банков даже нет специального подразделения, отвечающего за защиту интересов инвесторов), а эта функция в определенных ситуациях должна становиться приоритетной;

· невозможность или существенная ограниченность передачи ключевой функции правоустановления центральному банку для эффективной антикризисной политики препятствует концентрации всех регулятивных функций на финансовом рынке в едином органе.

Основная проблема адаптации новых форматов регулирования на современном этапе связана с противоречиями и конфликтами интересов, неизбежно возникающими при сочетании различных по своей сути и направленности регулятивных функций в рамках одного института. Модель «twin peaks» - при условии её реализации в чистом виде - этого недостатка не имеет, поскольку она основана именно на функциональном принципе.

Однако её внедрение параллельно с полным отказом от традиционного вертикально-отраслевого подхода требует налаживания высокого уровня координации между регуляторами, а также кардинального пересмотра философии и практики финансового регулирования. Поэтому переход к данной модели в настоящее время не слишком популярен, хотя отдельные элементы этой системы внедряются во многих странах.

Более вероятно сегодня внедрение модели «twin peaks» на крупнейших азиатских рынках. Активно обсуждается вопрос о переходе к данной модели в Гонконге. Некоторые исследователи считают, что в долгосрочной перспективе для архитектуры органов финансового регулирования в КНРпредпочтительным является формирование модели «twin peaks», причем в качестве образца рекомендуется австралийская, а не британская её версия

Принципы устройства модели «twin peaks» можно проанализировать на примере Нидерландов Выделяют четыре цели, которые соответствуют определенным видам политики, осуществляемым в рамках денежной и финансовой системы в широком смысле:

· монетарная (ценовая) стабильность;

· макропруденциальная (финансовая) стабильность;

· микропруденциальная стабильность (устойчивость отдельных финансовых институтов);

· обеспечение стандартов ведения бизнеса.

В конечном счете в системе формируются две группы целей, различающиеся своей направленностью. Первая (обеспечение устойчивого экономического роста) нацелена на экономику как единое целое, вторая - на отдельных участников рынка (защита клиентов и инвесторов). Учитывая, что каждой конечной цели присущи определённые наборы инструментов по их достижению, О.В. Буклемишев и др. предлагают группировку целей исходя из так называемых конечных целей развития финансовой системы. Данный подход представляется логичным, так как естественным образом создаёт спрос на два регулятора, каждый из которых будет концентрироваться на достижении «своей» конечной цели. Такая постановка проблемы представляется модицифированным случаем подхода, детализирующего структуру целей финансового регулирования и соответственно необходимых политик.

Обосновывая целесообразность модели «twin peaks», данная схема одновременно охватывает более широкое поле экономической политики государства, увязывая развитие финансовых рынков с потребностями в обеспечении экономического роста. Однако, судя по использованию альтернативных конфигураций мегарегулятора и ограниченному (до текущего момента) распространению модели «twin peaks», её внедрение может быть связано с серьезными затруднениями, природа которых требует специального рассмотрения.

Вместе с тем очевидна тенденция к экспансии именно этой модели национального финансового регулирования, особенно в странах с развитыми финансовыми рынками. В ближайшее десятилетие, по мнению иностранных исследователей теоретических и практических проблем, данная модель получит гораздо более широкое распространение. В частности, при условии перехода к модели «twin peaks» только тех стран, в которых этот переход обсуждается достаточно активно в настоящее время, таких стран может стать не менее 10.

Данный вывод подтверждается и результатами исследования А.Е. Абрамова, А.Д.Радыгина и М.И. Черновой, посвящённого моделям и эволюции систем регулирования финансовых рынков. Исследование было проведено на основе классификации Всемирного банка, выделяющей 6 категорий пруенциального надзора и 5 категорий пруденциального регулирования. По мере возрастания степени интеграции надзора и регулирования порядковый номер соответствующих моделей повышается.

Данная классификация была использована на выборке из 50 стран за период с 1999 по 2013 гг. по данным Всемирного банка. До кризиса 2008 г. наблюдалась тенденция к росту числа стран, использующих более интегрированные модели пруденциального надзора.

Доля стран с полностью интегрированным надзором в центральном банке (группа 6) выросла с 4,4% в 1999 г. до 10,7% в 2008 г., вне ЦБ (группа 5) -- с 25,9 до 47,6%. После кризиса доля стран шестой группы продолжала расти, достигнув 33,5% в 2013 г., а стран пятой группы уменьшилась до 38,1%. Следовательно, кризис не вызвал разочарования в самой идее интегрированного пруденциального надзора, однако во многих странах возобладало мнение, что центральные банки лучше подготовлены к его осуществлению, чем другие органы.

После кризиса 2008 г. в регулировании произошли существенные изменения. Доля стран, использующих подход Twin Peaks, к 2013 г. выросла до 22,9%. Рост доли стран четвертой группы резко замедлился, в 2013 г. она составила 33,6%. Параллельно с возложением интегрированного пруденциального надзора на центральные банки страны стали активно переходить к Twin Peaks, передавая функцию регулирования независимым от ЦБ ведомствам.

Цель заключалась в том, чтобы создание интегрированного надзора не препятствовало конкуренции, развитию всех финансовых организаций и комплексной защите прав потребителей финансовых услуг. К 2013 г. полностью или частично перешли к модели Twin Peaks Финляндия, Бельгия, Новая Зеландия и Великобритания. В США, ЮАР, Мексике и ряде других стран переход к модели Twin Peaks до сих пор обсуждается.

Хотя страны с более интегрированными моделями надзора и отчасти регулирования нередко занимают более высокие места в рейтингах конкурентоспособности и эффективности государственного управления, страны с наименее консолидированным надзором и регулированием в последние годы также демонстрируют позитивную динамику по указанным критериям.

3.3 Реструктуризация системы регулирования финансового рынка России в условиях глобализации: модель применения макропруденциальных инструментов

Начальный этап формирования финансовых рынков и институтов в России, как и во многих других постсоциалистических странах, протекал на фоне длительного падения экономической активности. Отказ от прежних (в основном административных) методов поддержания дисциплины не сопровождался, по крайней мере на первых порах, ни укреплением судебно- правовых процедур, ни соответствующим ужесточением рыночной дисциплины.

На протяжении последних 20 лет финансовый сектор российской экономики прошёл путь от монобанковской к многоярусной структуре, одновременно радикально изменив свою технологическую составляющую и стратегии банковского мониторинга и контроля. Тем не менее проблема использования многих банковских структур прежде всего в качестве инструмента перераспределения денежных (и реальных) ресурсов, наглядно проявившаяся в кризисы 1998 и 2008 гг. не потеряла своей актуальности и сегодня.

Как отмечают А.Е. Абрамов, А.Д. Радыгин и Р.М. Энтов в значительной степени для российского финансового рынка и в настоящее время актуальна модель «капитализации хронических диспропорций».

Основное противоречие состоит в том, что рынок (естественно, в периоды общемирового инвестиционного бума) высоко оценивает перспективы российской экономики, а «институциональная экспертиза» дает стране негативные оценки. При всей парадоксальности ситуации линия на переход к государственно-капиталистической модели экономики в 2000-е годы способствовала росту рынка и привлечению инвестиций. Существенной составляющей инвестиционного бума стала репатриация капиталов, обусловленная неразвитостью институциональной среды, высокими рисками и слабой защитой прав собственности, что не позволяет эффективно перераспределять средства внутри страны. Вложение средств в госкомпании становится для инвесторов источником практически гарантированной доходности, поскольку государство демонстрирует решимость оказывать этим компаниям поддержку - как финансовую и политическую, так и в сфере госрегулирования, что наглядно продемонстрировал кризис 2008 г.).

Очевидно, что такая модель роста рынка в большой степени носит спекулятивный характер, поскольку она не связана с вложением значительного капитала в производство и возможна лишь в условиях притока средств на развивающиеся рынки, а также увеличения выручки компаний за счет повышения цен на их продукцию и перераспределения активов в их пользу. Кроме того, спекулятивный рост рынка скрывает реальные проблемы и диспропорции экономики, усугубляемые ухудшением (по мере экспансии государства в хозяйственную сферу) институциональной среды.

Не решены многие институциональные проблемы российского фондового рынка. Основа роста финансового рынка, его масштабов, долговых обязательств и ликвидности весьма зыбкая. Увеличение капитализации крупнейших государственных корпораций не сопровождается повышением эффективности используемых мощностей и ресурсов, поскольку происходит за счет приобретения новых активов. Крупные корпорации становятся элементами государственной политики, а их решения

– всё менее прогнозируемыми в условиях двойных стандартов в отношении различных групп экономических агентов и глубокого внутреннего конфликта интересов государства одновременно как законодателя, регулятора и экономического агента. Практически отсутствует система независимого контроля со стороны инвесторов и гражданского общества за эффективностью финансовой сферы. Все это увеличивает риски возникновения в ней системных кризисов.

Проблема конфликта интересов присутствует и на финансовом рынке. В 2010-2012 гг. в сфере его регулирования были приняты важнейшие решения, направленные на повышение требований к профессиональным участникам рынка и размеру их собственного капитала, на противодействие манипулированию ценами финансовых активов, консолидацию фондовой инфраструктуры, введение пруденциального надзора. Усилились роль государства на фондовом рынке, его прямое вмешательство в бизнес профессиональных участников.

Как полагают А.Е. Абрамов, А.Д. Радыгин и М.И. Чернова, механизмы финансового рынка могут оказывать дисциплинирующее воздействие на поведение участников хозяйственного процесса при наличии не только макроэкономических, но и соответствующих микроэкономических условий, в числе которых:

· «культура контракта»;

· инфорсмент прав собственности и контрактных прав;

· формирование финансовых институтов, преследующих долгосрочные цели;

· обеспечение прозрачности отношений собственности и хозяйственных сделок.

Без соблюдения указанных требований условия, благоприятствующие (в краткосрочном периоде) экономическому росту, могут быть созданы не за счет усиления позиций финансовых посредников, а, например, путём их постепенного разрушения, не укрепления финансовой дисциплины, а фактического освобождения части предпринимателей от задолженности банкам.

К числу важнейших составных элементов инфраструктуры регулирования и мониторинга современных финансовых рынков традиционно относятся:

· судебно-правовые инстанции, обеспечивающие инфорсмент прав собственности, контрактных прав и обязанностей;

· органы банковского надзора и комиссии по рынку ценных бумаг;

· система независимого и эффективного аудиторского контроля;

· частные аналитические фирмы, например, компании, составляющие рейтинги различных корпораций и финансовых посредников;

· самодеятельные профессиональные организации, устанавливающие стандарты и нормы поведения в соответствующей сфере деятельности.

Накопленный опыт развития финансовых рынков и особенности становления рыночного хозяйства в ряде стран с развитой, развивающейся и переходной экономикой позволяют предположить, что национальная модель регулирования финансовых рынков начинает соответствовать задачам экономического роста, когда формирование этих механизмов миновало некую критическую точку и в экономике более или менее прочно утвердились те или иные (новые) институциональные «правила игры». Не менее важна согласованность между типом выбранной модели регулирования и исторически достигнутой «глубиной финансовой структуры». В первую очередь это касается ключевого вопроса системы регулирования национального финансового рынка - выбора моно- или мультисекторной модели надзорно-регулирующего органа.

Процессы глобализации экономики наряду с финансовой конвергенцией обусловили необходимость активного процесса реструктуризации системы регулирования финансового рынка. Выявленные в условиях кризиса 2008-2009 годов недостатки системы регулирования и надзора на финансовых рынках во всём мире актуализировали проблемы, требующие решения в первую очередь. Речь идёт о выборе формата институциональной структуры регулирования, базирующегося на установленном количестве и полномочиях органов регулирования. В современных условиях не существует единого подхода к построению системы регулирования и надзора в сфере финансовых рынков. Каждая страна подходит к этому вопросу, исходя из сложившейся структуры отрасли финансовых услуг, приоритетов развития экономики и, соответственно, финансового сектора, а также исторических традиций, влияющих на принятие политических решений. Решение этого вопроса в России также должно происходить с учетом размера национального финансового рынка и особенностей политической и экономической структуры страны.

Сложная институциональная система России с многоуровневой государственной властью предопределяет необходимость учета различия инструментов и механизмов трансформации каждого отдельного уровня, звена, элемента. При этом несовместимость уровня развития нового финансового института и уже устоявшейся институциональной среды может выступить причиной недопустимых институциональных разрывов.

До марта 2004 года система регулирования финансового рынка Росии была достаточно сложно структурирована по секторам, закрепленным за органами государственного управления (Федеральня комиссия по рынку ценных бумаг Российской Федерации (ФКЦБ РФ), Минфин, Минтруд, МАП и т.д.). Причем основной акцент регулирования приходился, в первую очередь, на предъявлении требований к финансовым институтам, и в последнюю очередь, к финансовым инструментам, которыми они оперируют. Подобная структура приводила к пересечению и дублированию функций различных министерств и ведомств по регулированию и надзору за финансовым рынком, что не способствовало повышению эффективности системы государственного регулирования и актуализировало вопрос о необходимости создания единого регулирующего органа - мегарегулятора финансового рынка Риск утраты управляемости рынком, связанный с ослаблением регулирующего воздействия и смешением ответственности на начальной стадии создания мегарегулятора, риск появления бюрократичной, неэффективной и властной структуры вследствие отсутствия конкуренции и борьбы между регуляторами выступали аргументами «против». В то же время существующая интеграция финансовых институтов, потенциальная экономия издержек при осуществлении регулирующей и надзорной деятельности, удобство для поднадзорных организаций, а также ликвидация конфликтов интересов между различными органами регулирования выступили основными аргументами «за» создание мегарегулятора.

Таким образом, идея создания мегарегулятора в Российской Федерации, имела под собой экономическое обоснование и сложившиеся предпосылки. Необходимо было подходить к её осуществлению в рамках национальных экономических и политических особенностей нашей страны, учитывая опыт мировой практики перехода к регулированию с созданием мегарегулятора.

Одной из мировых тенденций последних лет стало движение в сторону объединения функций по регулированию деятельности отдельных секторов финансового рынка, переход от секторального или функционального подхода к полностью или частично интегрированному. В числе первых стран, пошедших на создание единого органа, ответственного за регулирование и/или надзор за деятельностью всего финансового сектора, были Сингапур (1982), Норвегия (1986), Дания (1988) и Швеция (1991). Стремление адаптировать структуру регулирования к изменению ситуации на финансовых рынках, когда возрастает число и значимость консолидированных финансовых групп, является обоснованной реакцией многих государств, приводящей к интеграции регуляторных функций.

В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» все функции Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Российской Федерации (ФКЦБ), а также некоторые функции других ликвидированных государственных структур, были переданы новому государственному органу - Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). От Минфина к ФСФР перешел контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике - контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударственными пенсионными фондами. Создание ФСФР выступило важным шагом к реализации общемировой тенденции консолидации регулирования финансового рынка.

В 2011 году Правительство РФ расширило полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), включив в них контроль за рынком страховых услуг, сохранив за Министерством финансов законодательную инициативу Таким образом, ФСФР получила функции по надзору за всемифинансовыми организациями, кроме кредитных.

С 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». Данный законодательный акт способствовал созданию регулятивной среды, привычной для международных инвесторов, что особенно важно в условиях глобализации экономики. Кроме того, закон предопределил необходимость дальнейшего совершенствования организационно-экономического механизма регулирования финансового рынка и создания мегарегулятора финансового сектора экономики. Включение в компетенцию этого органа помимо рынка ценных бумаг страхового и банковского сегментов финансового рынка позволяетрассматривать этот орган в качестве полноценного мегарегулятора финансового рынка как управленческого звена организационно- экономического механизма регулирования, реализующего следующие цели и задачи:

· приближение структуры российского финансового рынка к крупнейшим мировым рынкам;

· стандартизация подходов к формам предоставления и раскрытия финансовой информации по МСФО;

· защита интересов участников и снижение рисков инвестирования в целом на рынке.

Таким образом, анализ особенностей реорганизации системы регулирования финансового сектора экономики России позволил сделать вывод о следующих этапах развития организационно-экономического механизма его регулирования в постсоветский период:

· этап 1 (1991-1996 гг.): формирование системы регулирования финансового рынка преимущественно как производного от приватизации процесса под руководством Госкомимущества и Минфина РФ;

· этап 2 (1996-2000 гг.): перестройка регулирования в соответствии с требованиями Закона «О рынке ценных бумаг». Сосредоточение регулирования значительной части финансового рынка в руках Федеральной комиссии по ценным бумагам (ФКЦБ) при активном участии саморегулируемых организаций;

· этап 3 (2000-2004 гг.): нарастание проблем регулирования, связанных с усилением его ведомственного характера и дроблением объекта регулирования;

· этап 4 (2004 г.-2011 гг.): первый этап реформы системы регулирования финансового рынка в рамках общемировой тенденции консолидации регулирования; создание Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР России) на базе ФКЦБ со значительным расширением круга полномочий по регулированию;

· этап 5 (2011-2013 гг.): второй этап реформы системы регулирования финансового рынка в рамках общемировой тенденции консолидации регулирования, передача ФСФР функции контроля за рынком страховых услуг;

· этап 6 (2013 г. - по настоящее время): третий этап реформы системы регулирования финансового рынка в рамках общемировой тенденции консолидации регулирования; интеграция ФСФР в Центральный Банк России.

Говоря о централизации системы регулирования финансового рынка, Н.А. Аппалонова отмечает двойственность проводимых преобразований. В качестве плюсов она выделяет:

· создание единого механизма обеспечения стабильности всех сегментов финансового рынка;

· устранение противоречий между регулирующими органами;

· появление возможностей для более качественного анализа системных рисков;

· снижение административной нагрузки на участников рынка;

· гармонизация различных сегментов сектора финансовых услуг. Это будет включать регулирование тех сегментов, в которых оно в настоящее время отсутствует (микрофинансовые и лизинговые компании, а также коллекторские агентства), или которые не входят в сферу ответственности на одного из регулирующих органов (банковское страхование и факторинг);

· возможность более гибко реагировать на проблемы и инновации, возникающие в разных секторах финансового рынка;

· возможность экономии на масштабе (сокращение размера накладных расходов, приходящихся на каждое подразделение при увеличении размера организации за счет использования единой инфраструктуры, унификация процедур сбора и обработки отчетности и иной информации о финансовых институтах, работающих на разных рынках);

· бульшая транспарентность регуляторной среды. Единообразие в требованиях, предъявляемых к новым продуктам и услугам, к отчетности разных типов финансовых институтов, также может помогать потенциальным инвесторам или иным потребителям выбирать те институты, которые лучше соответствуют их запросам.

В качестве возможных минусов централизации регулирующей функции выделяются:

· снижение дифференцированного подхода к отдельным секторам финансового рынка, учитывающего их специфику. Это может привести к упрощению регулирования в ущерб его эффективности У ФСФР больше накоплена компетенция по регулированию различных видов финансовых организаций. Существует вероятность, что ЦБ России начнет накладывать всю тяжесть регулирования на небанковские финансовые институты в силу сложившейся системы надзора за банковскими организациями. Надзор за банковскими рисками значительно больший, нежели в остальной финансовой индустрии. За это банки получают доступ к дешевому финансированию от ЦБ России. Другие структуры несут более высокие риски, не имея доступа к платежной системе. Их деятельность регулировала ФСФР. Это двухсекторная модель финансового регулирования, ликвидация которой может привести к сокращению профессиональных участников финансового рынка

· возможный конфликт интересов, учитывая, что ЦБ России является и крупнейшим участником рынка, и акционером крупнейшей биржи, и собственником крупнейшего банка;

· опасность избыточной зарегулированности рынка с определенными атавистическими подходами по регулированию той части финансового рынка, которая наиболее доступна для этого, а не той, где концентрируются основные риски. В итоге все внимание бывает сосредоточено на малых и средних участниках рынка. Этим нарушается конкурентная среда;

· в случае, если задачи, стоящие перед интегрированным органом, недостаточно четко определены и ранжированы, его деятельность может оказаться менее эффективной по сравнению с секторальными надзорными органами, когда за каждым отраслевым или функциональным регулятором закреплен достаточно узкий круг задач. В связи с этим важно, чтобы законодатель четко зафиксировал ключевые цели и задачи единого органа регулирования и надзора, а также их относительную приоритетность;

· существует очевидное различие в подходах к регулированию и надзору за разными типами финансовых посредников. Создание единого органа требует обеспечения адаптации работников прежде разрозненных органов к новой для них культуре, правилам поведения и, что самое важное, формирования единых стандартов качества выполнения соответствующих функций. Кроме того, полная интеграция регуляторных и надзорных функций может быть затруднена в ситуациях, когда существуют значительные различия в бизнесе передаваемых под единый надзор фирм, регуляторных стандартах или задачах, являющихся наиболее приоритетными с точки зрения регулирования каждого из секторов финансового рынка.

Серьёзным аргументом против объединения надзорных функций является то, что этот процесс может быть достаточно затратным, продолжительным и чувствительным для финансового сектора. Он может потребовать серьезной переработки и доработки информационных систем и стандартов осуществления регулирования и надзора, обучения работников для подготовки их к выполнению новых обязанностей, а также реорганизации системы управления. Дополнительная нагрузка ляжет на плечи финансовых институтов, которые будут переходить из-под надзора одного органа к другому.

Изменения в структуре регулирования финансового рынка не могут рассматриваться как панацея с точки зрения решения проблем недостаточно эффективного регулирования рынка, поскольку, хотя институциональная структура данного процесса влияет на его эффективность, но сама эффективность определяется еще и множеством других факторов.

Существенную проблему составляет уровень (предел) унификации подходов к регулированию и надзору различных составляющих финансового сектора финансового рынка. Как полагает С.Р. Моисеев контрциклические меры не могут носить глобальный характер, т.е. быть унифицированными для всех регуляторов, поскольку национальные финансовые циклы не обладают синхронностью. Следовательно, каждый регулятор должен разработать собственный набор контрциклических мер, учитывающий

национальный профиль рисков, институциональные, налоговые и прочие особенности местного рынка.

На основе анализа систем надзора в 102 странах в 2008-2009 гг. был сделан вывод, что унификация и централизация системы надзора негативно сказываются на экономике. Как считают авторы исследования, осуществление макро- и микропруденциального надзора двумя независимыми ведомствами будет способствовать его большей прозрачности и сбалансированности.

На выборке 140 стран в 1998-2006 гг. было показано, что в результате создания независимого пруденциального надзора вне центрального банка снижается доля необслуживаемых кредитов по отношению к ВВП, и в таких странах снижаются системные риски.

Финансовый рынок России в настоящее время высокомонополизирован, на нём отсутствует равный доступ разных финансовых институтов и секторов к ресурсам, для него характерен сильнейший дисбаланс между разными его частями, в частности господство банковской системы при полном отсутствии финансового инжиниринга. Поэтому все решения мегарегулятора должны оцениваться с точки зрения их влияния на решение этих проблем.

Несмотря на существенные различия в содержании самих услуг, структуре и формулировках основополагающих принципов, можно выявить общие: формулирование предпосылок эффективного регулирования и надзора;

· установление схожих целей;

· установление политики и практики учёта и отчётности;

· требования к корпоративному управлению;

· требования к оценке рисков;

· конфиденциальность информации, не подлежащей разглашению, и раскрытие информации, необходимой для принятия решений потребителями и инвесторами.

Не полностью совпадающие принципы расходятся только на уровне конкретизации. В основном это касается пруденциальных требований, учитывающих специфику каждого элемента финансового сектора. Например, ко всем секторам финансового рынка предъявляются требования к достаточности капитала, но единый международный стандарт сформулирован только для банков. Более полную унификацию можно провести в отношении защиты прав потребителей финансовых услуг, поскольку Закон о создании мегарегулятора дополняет функции ЦБ России защитой законных прав и интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц, однако аналогичная функция сохраняется и за Роспотребнадзором.

Таким образом, последовательно реализуются шаги по переходу от существующей системы регулирования к системе, обозначенной одним из магистральных трендов мировой экономики. Создание мегарегулятора финансового рынка само по себе не может гарантировать финансовой стабильности, но является условием и средством укрепления финансовой системы. В конечном счёте, эффективность работы механизмов мегарегулятора будет определяться той политикой, в рамках которой они используются.

Как показывает мировая практика, страны с более интегрированными моделями надзора и отчасти регулирования нередко занимают более высокие места в рейтингах конкурентоспособности и эффективности государственного управления, страны с наименее консолидированным надзором и регулированием в последние годы также демонстрируют позитивную динамику по указанным критериям М. Мелецки и А. Подпиер в 1999-2010 гг. исследовали взаимосвязь моделей пруденциального надзора и регулирования в 98 странах с различными показателями, характеризующими уровень развития их экономики, политической и финансовой систем. Они предприняли попытку объяснить выбор моделей пруденциального надзора и регулирования в зависимости от выделенных индикаторов, используя 19 показателей для систем надзора и 21 - для моделей регулирования. В результате авторы пришли к следующим выводам:

· страны, находящиеся на более высокой стадии экономического развития, более склонны к интеграции систем пруденциального надзора;

· повышение эффективности исполнительной власти и качества регулирования, как правило, ведет к созданию более интегрированной модели пруденциального надзора;

· чем выше уровень независимости центральных банков, выполняющих функцию пруденциального надзора над кредитными организациями, тем ниже уровень интеграции надзорных функций за небанковскими финансовыми организациями (однако это не обязательно ведет к более низкой интеграции в области регулирования);

· чем меньше размер экономики, тем больше страны склонны к интеграции пруденциального надзора, однако на фоне более высокого уровня открытости экономик малых стран в них часто наблюдается относительно слабая интеграция в области регулирования;

· чем выше уровень развития небанковского финансового сектора, включая рынки капиталов и страховые организации, тем меньше интегрирован в данных странах пруденциальный надзор; подход к регулированию в этом случае не становится менее интегрированным;

· повышение уровня концентрации банковской системы ведет к усилению банковского лобби, что препятствует созданию эффективной системы регулирования финансового рынка;

· страны с банковской системой, слабо защищенной от риска ликвидности и характеризующейся высокой долей фондирования за счет внешних источников, обычно имеют более интегрированную систему пруденциального надзора.

В рамках исследуемой проблемы представляет интерес модель применения макропруденциальных инструментов и степени интеграции макропруденциального регулирования в России. Анализ данной модели проведён, в частности, А.Е. Абрамовым, А.Д. Радыгиным и М.И. Черновой . В качестве зависимой объясняемой переменной авторы исследования использовали классификации стран по степени интеграции надзора и регулирования.

Для выявления влияния отобранных факторов на вероятность выбора степени интеграции надзора была построена и оценена пробит-модель пула, которая не учитывала данные по Российской Федерации, чтобы после получения универсальной оцененной формулы можно было проанализировать соответствие российской модели каждой группе.

Система оценки степени интеграции надзора для России в 1999-2012 гг., предложенная авторами, включает шесть рядов в соответствии с предложенной классификацией режима надзора. Построенный ряд вероятности попасть в i-ю группу стран отражает вероятность принятия.

При прогнозировании вероятности попадания России в каждую группу стран наибольшая вероятность выявлена для второй группы, что соответствует историческим данным, имевшим место до 1 сентября 2013 г. При этом попадание в шестую группу с максимальной интеграцией надзора в ЦБ имеет наименьшую, практически нулевую, вероятность. Однако фактически с 1 сентября 2013 г. Россия перешла именно к модели мегарегулятора на базе ЦБ.

Применяя формулу, аналогичную формуле (1), получены оценки степени интеграции регулирования для России в 1999-2012 гг. в виде пяти рядов для каждой группы в соответствии с предложенной классификацией моделей регулирования. Построенный ряд вероятности попасть в i-ю группу стран отражает вероятность достижения в России в каждом году степени интеграции регулирования .

При прогнозировании вероятности попадания России в каждую группу стран выявлена наибольшая вероятность для первой группы, что соответствует историческим данным за 1999-2012 гг. Вероятность войти в четвертую группу выросла незначительно и осталась близкой к нулю, что говорит о несоответствии показателей России её параметрам на протяжении всего периода. Однако в 2013 г. Россия переместилась именно в эту группу, предполагающую концентрацию функций по регулированию в органе, осуществляющем консолидированный пруденциальный надзор.

Результаты проведённого количественного анализа позволяют предположить, что Россия более близка к секторальной модели пруденциального надзора и относительно простой модели регулирования, согласно которой регулирование небанковских финансовых организаций осуществляют разные органы, а специальный регулятор в сфере конкуренции банков и защиты прав потребителей банковских услуг отсутствует. Это, конечно, не означает, что избранная в России с конца 2013 г. модель мегарегулятора на базе Банка России некорректная. Однако необходимо уделять особое внимание повышению эффективности регулирующей функции, предполагающей создание условий для справедливой конкуренции между всеми участниками финансового рынка и защиты прав потребителей финансовых услуг.

В условиях максимальной консолидации регулирования и надзора при незрелых институтах по разрешению конфликтов интересов в сложное положение могут попасть, например, институциональные инвесторы, уровень развития которых в России существенно ниже, чем коммерческих банков. В свою очередь, регулятивно-институциональные барьеры для ускоренного развития институциональных инвесторов обусловливают дефицит источников «длинных» денег.

Современные финансовые системы характеризуются усилением интеграции моделей регулирования и пруденциального надзора, формированием оптимального баланса между стабильностью финансовой системы и поддержанием справедливой конкуренции между ее участниками. Степень интеграции указанных моделей во многом предопределяется уровнем развития экономики и финансовой системы, а также эффективностью государственного управления. Создание на российском финансовом рынке в 2013 г. мегарегулятора на базе Банка России предполагает переход к высшему уровню интеграции регулирования и надзора без учета особенностей экономического и финансового развития страны. Это создает повышенные риски как избыточного административного давления на еще недостаточно развитые небанковские финансовые организации, так и ослабления конкурентной среды. Решение названных проблем требует больших усилий со стороны государственных ведомств и участников финансового рынка.

Одной из важнейших характеристик экономического развития России в прошедшем десятилетии стал быстрый рост финансового сектора. Роль банковской системы и финансовых рынков в обеспечении экономического роста неизмеримо выросла. В начале 2000-х гг. доля банковского кредита в приросте совокупного внутреннего спроса не превышала 15%, а к середине прошлого десятилетия этот показатель превысил треть. По отдельным показателям российский финансовый сектор приблизился к уровню развития стран Восточной Европы.

Вместе с тем положение в финансовом секторе нельзя считать удовлетворительным и отвечающим задачам устойчивого и динамичного экономического роста. В международных рейтингах оценки развития российского финансового сектора выглядят хуже, чем средняя оценка уровня развития экономики.

Быстрое развитие финансового сектора в 2000-е гг. привело к накоплению значительных диспропорций, в результате падение российских финансовых индексов в ходе кризиса было одним из самых больших в мире. Устойчивому развитию сектора препятствует целый ряд ограничений макроэкономического, институционального и структурного характера, которые формируют три круга проблем: неустойчивость банковского и финансового сектора в целом; низкая конкурентоспособность фондового и финансового рынков; неразвитость отдельных форм финансовых рынков.

Отсутствие внутренних долгосрочных инвестиций, без наличия которых невозможно построить финансовый центр не только регионального или мирового, но даже локального масштаба. Между тем в России сектор институциональных инвесторов все еще находится в зачаточном состоянии.

Глубокий долговой кризис, разразившийся в развитых странах, ограничивает возможности форсированного роста российского финансового сектора. Однако по мере нормализации ситуации или в случае чрезмерной государственной поддержки сектора он вновь окажется на развилке форсированного или сбалансированного роста. Высокие цены на нефть создают благоприятный фон для возвращения на траекторию форсированного роста, характерную для предкризисного периода.

Необходим последовательный переход к внутренне устойчивой модели макроэкономической политики, предполагающий переход от формирования денежного предложения за счёт операций на валютном рынке к формированию денежного предложения преимущественно за счёт операций на рынке внутренних долговых обязательств, как государственных, так и корпоративных.

Необходимость предотвращения накопления системных рисков и создания в этих целях системы макропруденциального регулирования была признана странами «Группы 20» по итогам кризиса 2008-2009 гг. Целсообразно вести регулярный мониторинг зарубежной практики, а также разработку и внедрение собственных мер макропруденциального регулирования, отвечающих российской специфике.

В связи с этим важным представляется: создание российского стандарта финансовой отчетности и раскрытия информации, аналогичного МСФО, создание системы электронного документооборота между надзорными органами и поднадзорными институтами, сокращение количества форм отчетности, предоставляемых финансовыми организациями, в том числе за счёт отказа от дублирования при сборе информации внутри и между основными ведомствами, оптимизирована частота предоставления расчетов по формам; разработка и принятие «дорожный карты» по внедрению до 2020 г. стандартов Базель-2 и элементов Базель-3.

Основной современной тенденцией реформирования финансового регулирования является переход к мегарегулированию. Данный переход представляется закономерным результатом эволюции отраслевой модели в условиях конгломерациии и глобализации финансового сектора.

В качестве альтернативных моделей мегарегулирования представляются «интегральный» подход, предполагающий объединение функций регулирования в едином органе, и модель «twin peaks», предусматривающая создание двух институтов с полномочиями на основе функционального принципа (обеспечение макростабильности и защита прав потребителей финансовых услуг): предотвращение системных кризисов, т.е. ситуаций, которые способны нанести непропорционально большой ущерб, в том числе далеко выходящий за рамки собственно финансового сектора и защита интересов инвесторов. Поскольку финансовые продукты и услуги обычно характеризуются значительной степенью сложности и информационной асимметрии, такая защита требует обеспечения соблюдения финансовыми институтами установленных регулятором «правил игры».

В большинстве государств с развитыми финансовыми рынками такие регуляторы появились лишь во второй половине XX в., причем их полномочия изначально, как правило, были связаны с регулированием рынков ценных бумаг и лишь затем распространились на другие секторы финансового рынка.

Начиная с 30-х гг. XX в. в мире использовалось несколько моделей финансового регулирования, в основном организованных строго по отраслевому принципу (отраслевой этап):

ь регуляторы, функции которых ограничивались одним сегментом финансового рынка (самый известный пример такого рода - США, где SEC отвечает только за рынок ценных бумаг, но регулирует также управляющие компании и инвестиционные фонды);

ь регуляторы, полномочия которых распространялись на несколько секторов, чаще всего в рамках единого регулятора объединялись функции регулирования и надзора в отношении рынка ценных бумаг и срочного рынка (в качестве примера можно рассмотреть ситуацию в КНР).

К концу XX в. функции регулирования и надзора в отношении рынка ценных бумаг, срочного рынка и рынка страховых услуг стали консолидироваться в одном органе, тогда как центральный банк продолжал отвечать за банковское регулирование (именно так регулирование было организовано в России в 2010-2012 гг.

В связи с новой функцией мегарегулирования центробанкам придется отказаться от прежнего основного механизма - таргетирования инфляции. Данный вывод, определяет необходимость перехода к существенно более широкому пониманию таргетирования инфяции, измеряемой не только индексом потребительских цен (ценовая стабильность), но и индексами цен на основные группы активов, что предотвращает формирование «ценовых пузырей» на ипотечном, фондовом или любом другом рынке активов.

К настоящему моменту сложились две основные формы такого контроля за деятельностью финансовых регуляторов: подчиненность и подотчетность. Подчиненность независимого регулятора органам власти - фактически переходная форма от регулятора в составе органов исполнительной власти к независимому регулятору как институту в составе «широкого правительства» или неправительственному органу. Подотчётность регулятора означает его обязанность направлять регулярные отчеты о своей деятельности тому или иному органу государственной власти (при сохранении оперативной независимости).

К концу XX в. после окончания периода финансового дерегулирования большинство регуляторов стали сочетать функции правоустановления и правоприменения. Сегодня такое сочетание характерно практически для всех стран с крупными финансовыми рынками. Оно, как правило, сохраняется и в рамках большинства сформированных на новом этапе мегарегуляторов.

Совмещение в рамках одного регулятора функций правоустановления и правоприменения имеет ряд преимуществ: регулятор имеет возможность как выявлять недостатки существующей законодательной и нормативной базы, так и оперативно реагировать на изменение рыночной ситуации и увеличение рисков, предлагая необходимые решения в кратчайшие сроки в силу глубокого понимания и постоянного мониторинга ситуации на подведомственном сегменте рынка; объединение функций позволяет снижать издержки участников рынка на взаимодействие с регулирующими и надзорными организациями, а также страхует от ситуаций регуляторного арбитража.

Анализ причин перехода к мегарегулированию показывает, что процессы финансового дерегулирования, наиболее активно протекавшие в последние годы XX в. и в самом начале XXI в. (вплоть до начала глобального финансового кризиса в 2007 г.), привели к беспрецедентной интеграции различных рынков и инвестиционных продуктов, а также развитию финансовых конгломератов, одновременно осуществляющих операции по всему рыночному спектру. Это стало особенно заметно на небольших национальных рынках, где безраздельно господствуют несколько крупных международных игроков.