Колективне управління в Європейському Союзі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Колективне управління в Європейському Союзі

Вироблення політики ЄС

На сьогодні в ЄС функціонує усталений політичний процес. Його основні інституції, створені більш як сорок років тому, виробили вичерпні процедурні правила і стандартні робочі процедури, відображені у низці доопрацьованих Договорів, які називають прото-Конституцією ЄС. Розвинена мережа комітетів з'єднує брюсельські інституції з відповідними інституціями держав -- членів. Норми та ритуали, які складають всі усталені моделі творення політики, мають у ЄС глибоке коріння і впливають на поведінку міністрів та посадовців, суддів та парламентарів, лобістів та журналістів. Звичний річний цикл засідань Європейської ради, Рад міністрів та підпорядкованих комітетів взаємодіє з піврічним циклом головування різних країн, що змінюють одна одну, та більш тривалим п'ятирічним циклом обрання європейських парламентаріїв і колегії комісарів. Навіть «історичні» міжурядові конференції (МУК) поступово набули інституціоналізованого характеру. У 2000 р. ЄС йде до своєї четвертої за п'ятнадцять років МУК, дотримуючись процедур, вироблених у процесі переговорів стосовно Єдиного європейського акту (ЄЄА), Маастрихтського договору про Європейський Союз (ДЄС) та Амстердамського договору (АД). Як підкреслено у низці розділів нашої книги, ЄС з кола усіх інших міжурядових систем творення політики та міжнародних систем вирізняє щільність та інтенсивність взаємодії між багатьма тисячами учасників. Європейський вимір у політиці перетворився на невід'ємну складову повсякденної роботи на національному рівні посадовців, лобістів, міністрів і навіть голів урядів.

Наведені у попередніх розділах ситуативні дослідження виразно засвідчили розмаїття моделей творення політики у різних її сферах. Наприклад, Європейський суд (ЄСС) є одним із впливових учасників політичного процесу у виробленні політики у сфері конкуренції, користується істотним впливом у сферах соціальної політики та Єдиного ринку і ухвалив велику кількість рішень у справах, що стосуються політики в галузі рибальства; проте він практично не відіграє помітної ролі у сфері, що стосується Економічного та валютного союзу (ЕВС), і на сьогодні фактично не має можливості втручатися у сферу зовнішньої та безпекової політики (СЗБП), а також у сферу юстиції та внутрішніх справ (ЮВС). Європейський парламент користується істотним впливом на процеси розподілу та впровадження бюджету ЄС і активно втручається у процес формулювання багатьох рішень законодавчого характеру, в тому числі -- у процес прийняття суперечливих директив у сфері біотехнологій; проте при формуванні інших видів політики, зокрема, тих, що стосуються зовнішніх зв'язків (наприклад, політики по відношенню до країн Центральної і Східної Європи (КЦСЄ) та країн, що розвиваються (КЩР)), його вплив та активність є значно меншими. У деяких сферах на політичний процес впливають головним чином експертні комітети, в інших -- організовані інтереси.

Таким чином, не можна говорити про якусь єдину модель творення політики в ЄС. Як показано в розділі 1, у різних політичних сферах вироблено різні моделі творення політики. Наприклад, переговори щодо структурних фондів та впровадження їхніх результатів привели до формування прямих зв'язків між Комісією та органами влади субнаціонального рівня, що у, свою чергу, викликало довіру до формування багаторівневого підходу до управління. Хоча, як стверджує Девід Ален у розділі 9, уряди держав-членів зберігають за собою контроль над політичними переговорами, покликаними створити загальну структуру для розподілу коштів. Формування бюджетних пакетів та проведення МУК, що характеризуються застосуванням процесів проведення політичних переговорів у явній формі, підтверджують правоту і дають змогу почуватися комфортно тим, хто розглядає ЄС як міжнародну систему. В межах її держави-учасниці, що діють раціонально, проводять переговори на основі своїх довготермінових державних пріоритетів. Розвиток політики у сфері ЮВС демонструє інтенсивність взаємодії між різними агентствами держав-членів з мінімальним залученням інституцій Співтовариства і значною мірою підтверджує правоту поглядів прихильників ідеї трансгавернменталізму.

Багато років тому Доналд Пухала порівняв різні теорії європейської інтеграції з міркуваннями групи сліпих, що намагаються напомацки обійти слона і, торкаючись різних частин його тіла, сприймають його кожний по-своєму (Puchala, 1972). Нинішні аналітики, озброєні результатами досліджень широкого спектра переговорів та політичних сфер, уже не повинні бути аж настільки сліпими. На сьогодні немає підстав стверджувати, що правильною може бути лише одна-єдина інтерпретація процесу творення політики ЄС. Навряд чи кому-небудь вдасться «втиснути» різноманітні моделі американської (німецької, італійської тощо) політики в рамки залізної структури єдиної схеми.

Низка коментаторів -- у тому числі редактори цієї книги -- намагалися скласти класифікацію процесів творення політики в ЄС залежно від рівнів політизації, від конституентних (або історичних) рішень до перероз-подільних переговорів, розподільчих видів політики та судових рішень регулятивного характеру (W. Wallace, 1983b, 1996; J. Peterson, 1995a). Для кожного з цих рівнів, як ми стверджували, характерні різні учасники та різні моделі творення політики. Проте як показують ситуативні дослідження, наведені у попередніх розділах цієї книги, зазначені категорії часто перекриваються і переходять одна в одну. «Великі переговори» у Маастрихті та Амстердамі сприяли відстроченню вирішення більшості суперечливих питань, що стояли на порядку денному. Одним з аспектів коригування Європейського договору в процесі МУК стала інтеграція до конституційної структури практичних засобів та механізмів, що були вироблені за минулі роки в процесі розвитку політики або стали реакцією на зовнішні події. Цей момент є особливо помітним у межах другого та третього «стовпів», проте його легко можна помітити й у сфері соціальної політики та в інших сферах інтеграції, де провідну роль відіграють судові рішення.

Розширення сфери регулювання ЄС на ті галузі, що зазвичай належали до сфери компетенції держави (і перебували під її патронатом),-- регулювання галузей авіаперевезень, телекомунікацій та електропостачання -- було негативно сприйнято усталеними корпоративістськими мережами і викликало значний опір з боку національних урядів, що змусило Комісію вдатися до делікатних політичних маневрів. Вузькі сектори регулятивної та розподільчої політики, де важливу роль відіграють обмежені політичні інтереси (класичними прикладами таких секторів у цій книзі є галузі рибальства та торгівлі бананами), стали причиною політичної конфронтації, на подолання якої міністрам довелося витратити чимало часу на проведення послідовних саммітів Ради, як і головам урядів на саммітах Європейської ради. Епідемія коров'ячої губчастої енцефалопатії (КГЕ) спричинила майже повну зупинку розвитку європейських справ. Питання екології, безпеки продуктів харчування, ставлення до тварин, полювання належать до таких, де вподобання громадськості здатні істотно вплинути на процес раціонального творення політики. Вони можуть легко «прорватися» зі сфери обговорення регулятивних комітетів на порядок денний переговорів між головами урядів в межах засідань Європейської ради і навіть загрожувати витіснити з цього порядку денного питання більш стратегічного характеру.

Вироблення політики визначається встановленими процедурами та інституційними системами. Складний процес досягнення консенсусу і формулювання домовленостей стосовно систем визначення політики за участю великої кількості урядів, відомств та сторонніх інтересів визначається високим рівнем інерції, що знаходить своє відображення у частому повторному посиланні на acquis. Класичною ілюстрацією інертності процесу творення політики ЄС є труднощі, з якими стикалися і стикаються учасники політичного процесу, що не належать до налагодженої системи формування сільськогосподарської політики та політичного управління, намагаючись обмежити витрати і запровадити реформи в цих сферах. Здатність низки послідовних британських урядів захистити бюджетні пільги від спроб відновити переговори щодо пакета Фонтенбло протягом п'ятнадцяти років також ілюструє, наскільки звичні угоди стійкі до запровадження змін шляхом переговорів. Як показано в розділі 8, урядам Німеччини та Голандії виявилося легше наслідувати британський уряд і вимагати розширення принципу надання пільг, ніж намагатися заперечувати сформований загальний бюджетний acquis.

Ще більшою мірою, ніж дану ідею, ситуаційні дослідження, наведені у цій книзі, підтримують ідеї тих, хто стверджує, що на формування порядку денного та формулювання пріоритетів вирішальним чином впливають інституції та керівні ідеї (Pierson, 1996b; Bulmer, 1994a). Уряди дуже неохоче йдуть на відновлення переговорів щодо вже узгодженої політики або ставлять під сумнів усталений acquis, якщо цього не вимагають їхні нагальні інтереси, оскільки вони мають власні усталені інтереси в інших політичних сферах і намагаються обстоювати інші інтереси за допомогою паралельних переговорів, успіхом яких їм не хочеться ризикувати. Проте уряди також визначають свої пріоритети в межах контексту довготривалих багатосторонніх процесів, які разом складають систему колективного управління ЄС: вони навчаються один в одного і розвивають спільну мову, а також досліджують потенційні форми консенсусу. Враховуючи прагнення учасників до продовження існування системи, вони інтерналізують свої обмеження. Календар зустрічей не дає змоги неупереджено розрахувати державні пріоритети в інтервалах між великими багатосторонніми переговорами. Уряди держав-членів проводять довготривалі багатосторонні і двосторонні діалоги на всіх рівнях від голів урядів до молодших урядовців, які періодично перериваються формальними переговорами і здійснюються за посередництвом Комісії та інших інституцій ЄС. Пропозиції висуваються, критикуються зацікавленими організаціями та парламентарями, коригуються, докладно аналізуються і, зрештою, остаточно затверджуються. Концепції пріоритетності Співтовариства, солідарності, субсидіарності, гнучкості, конвергенції, стабілізації та сталості взаємодіють з реальними інтересами і спільно сприяють формуванню прийнятних варіантів для досягнення угоди1.

Таким чином, можна погодитися з Лорою Крам, яка стверджує, що «повсякденні події у процесі творення політики слід розуміти як фундаментальний аспект процесу європейської інтеграції, котрий змінює середовище, в межах якого приймаються важливі рішення, і навіть саме сприйняття, на основі якого учасники політичного процесу, такі як національні уряди, обстоюють свої власні інтереси» (Cram, 1997: 6). Час

від часу трапляються важливі поворотні пункти, в яких голови урядів визначають нові пріоритети у контексті трансформованих зовнішніх обставин або переглянутих державних пріоритетів. Проте навіть у цій ситуації, як ясно показано у розділі 6, напрям політичного розвитку здатний змінити параметри рішення. В межах системи припущень, покладених в основу успішного функціонування європейської валютної системи (ЄВС) та істотного прогресу програми Єдиного ринку, на Гановерському самміті Європейської ради у 1988 р. було ухвалено випадкове рішення про створення Комітету, покликаного проаналізувати, які докладні пропозиції щодо ЄВС можуть сформувати основу для вироблення угоди. Одноголосна підтримка звіту, представленого Комітетом Делора і підписаного окрім інших керівниками центральних банків Великої Британії та Німеччини, сприяли зміні порядку денного ухвалення рішення.

Проте існувала можливість того, що британський прем'єр-міністр опиратиметься досягненню консенсусу, як це робила Марґарет Тетчер. Однак витрати, пов'язані з такою поведінкою, істотно зросли, тому здатність місіс Тетчер контролювати своїх власних міністрів істотно ослабла. Голови урядів можуть зберігати узгодженість позицій своїх урядів лише у разі, коли вони здатні забезпечити підтримку багатьох інших урядів, які також беруть участь у цьому інтенсивному міжурядовому процесі. Самі по собі різні види політики на національному рівні формуються частково шляхом консультацій з іншими урядами та з інституціями ЄС, а також під час дискусій за участю внутрішніх зацікавлених груп, які так само досліджують межі можливих змін політики ЄС за допомогою транснаціональних мереж. Зворотний зв'язок, що реалізується шляхом постійного діалогу, сприяє змінам структури національних політичних дискусій, запроваджуючи або по-новому визначаючи поняття, що формують дискурс. Ті, хто опирається виникненню групового консенсусу, як це, наприклад, робили представники британського уряду з широкого спектра питань у 1980-і та на початку 1990-х pp., самі себе виокремлюють зі складу групи. Починаючи з певного моменту, стає простіше дозволити британцям не брати участі у певних справах, ніж намагатися врахувати їхні дивергентні погляди; саме так уряди інших держав -- членів ЄС відреаґували на проблеми, пов'язані з ЕВС та соціальною політикою в процесі підготовки ДЄС.

Значення розвиненої субструктури комітетів та робочих груп Ради і Комісії, якою характеризується система ЄС, полягає значною мірою в тій ролі, яку вони відіграють у процесі передання детальної інформації та ідей і трансформуванні несумісних робочих припущень у структуру для вироблення спільної політики (van Schendelen, 1998). Комісія використовує дорадчі групи для того, щоб дізнатися більше про розмаїття національних особливостей практики роботи та про потенційні сфери спільних позицій, а також залучити національних посадовців до колективної справи. Голови урядів залежать від мережі комітетів та робочих груп, які підтримують розвиток політики в період між засіданнями Європейської ради, аби перетворити досягнуті в принципі домовленості на докладні й придатні для практичного втілення пропозиції.

Визначення ролі ініціатора політики у цьому процесі взаємного навчання є далеко не таким простим, як уявляють неофункціоналісти (котрі вважають Комісію органом, що визначає порядок денний та об'єднує інших учасників для усвідомлення ними того факту, що їхні інтереси задовольнятимуться найкращим чином шляхом спільних дій на основі пропозицій, підготовлених Комісією) або інтергавернменталісти (на думку яких, порядок денний визначають голови урядів, а інституції ЄС виконують функції агентів цих основних учасників) (Е. В. Haas, 1958; Lindberg, 1963; Moravcsik, 1998). У розділах, які складають цю книгу, показано, що політичні ініціативи можуть надходити з багатьох різних джерел, часом з кількох джерел одночасно. Ініціативи Комісії можуть обговорюватися окремими урядами держав-членів так само, як пропозиції служби головування можуть змінюватися і розвиватися Комісією шляхом проведення широких консультацій із зацікавленими сторонами та національними відомствами. Як відзначається у розділі 4, дослідники давно сперечалися стосовно того, хто був ініціатором програми Єдиного ринку: Комісія чи уряди провідних країн ЄС, чи, можливо, організовані бізнесові зацікавлені групи. Проте успішна реалізація цієї ініціативи свідчить про наявність конвергентних ідей в усіх згаданих учасників політичного процесу, які зуміли домовитися в принципі визначити, а згодом підтримати таку амбітну програму.

Звідси випливає, що політичні результати не обов'язково є, а часом навіть зовсім не є продуктом цілеспрямованих переговорів між стратегічно орієнтованими раціональними сторонами. Дискусії відбуваються в межах дуже багатьох форумів із залученням надто великої кількості зацікавлених сторін; у таких умовах навряд чи один політичний лідер здатний забезпечити узгодженість всього політичного процесу. В міру проведення переговорів головам урядів доводиться звертати увагу на інші питання, тимчасом як за потоком документів, послідовністю пропозицій і контрпропозицій стежать інші люди. Результат багатосторонніх переговорів складно передбачити на початку, частково тому, що формулювання питань змінюються в процесі переговорів, внаслідок виникнення несподіваних аспектів або втручання зовнішніх чинників. Як показано в розділі 16, жоден з урядів країн ЄС не мав чітких і визначених пріоритетів стосовно того, якими саме мають бути результати переговорів з колишніми соціалістичними державами після падіння Берлінської стіни; більшість з них не були впевнені, чи готові вони із стратегічного погляду погодитись на розширення ЄС. Подібний процес взаємопізнання, коли запланована мета в міру просування переговорів змінювалася, спостерігався і у відношеннях з Південною Африкою після ліквідації там режиму

апартеїду. Голови урядів можуть сподіватися завершити стратегічні переговори в межах однієї конференції; проте основну проблему складають деталі. Тому, коли згодом з'ясовується, що саме було узгоджено на переговорах, результати завершених переговорів доводиться змінювати. Так, Марґарет Тетчер з'ясувала, що угода стосовно ЄЄР, переговори щодо якої вона вважала успішно завершеними, має своїм наслідком низку зобов'язань стосовно подальшої інтеграції, які зовсім не входили в її плани; підписання французьким урядом Шенгенської угоди, яке мало на меті вирішення нагальних проблем франко-німецьких прикордонних відносин, зобов'язало Францію до інтеграції внутрішньої політики щодо служб поліції та міграції значно більше, ніж уряд уявляв на момент підписання цієї угоди. Політика реалізується через самміти Європейської ради та поточні дискусії; політичні лідери здатні змінити або зорієнтувати в інший бік політичні напрями, проте їм рідко вдається повною мірою контролювати весь процес.

З макрополітичного погляду, творення політики ЄС становить широкий ландшафт стратегічних рішень, узгоджених між політичними лідерами. Натомість, з мікрополітичного погляду, цей процес являє собою щільно заповнену і переплутану картину різноманітних діяльностей -- полотно пензля не стільки Моне, скільки Брейгеля. У відносинах між Північчю та Півднем, як показано в розділі 15, та у сфері біотехнологій (розділ 12) фрагментовані мережі, що з'єднують Генеральні директорати Комісії з функціональними агентствами у національних урядах та зацікавленими групами, сприяють загостренню боротьби навіть у питаннях визначення узгодженого порядку денного. Функціоналістам подобаються фрагментовані мережі, що сприяють виробленню спільних інтересів в обмежених сферах; натомість інтергавернменталісти переконані, що голови урядів у будь-якому разі мають змогу встановити порядок і систему пріоритетів для основної маси діяльностей, якими вони керують. Політичний процес ЄС є надзвичайно фраґментованим. Слабкість його центральних інституцій, його залежність від засідань Ради та комітетів, що складаються в основному з діячів, чиї основні інтереси та зобов'язання лежать поза межами процесу ЄС, спричиняють складність, яка випливає з широкого спектра охоплюваних ним політичних сфер. Учасники засідань Європейської ради можуть реалізувати всі пункти порядку денного лише тоді, коли рішення щодо більшості питань ухвалюватимуть інші -- члени технічних комітетів або учасники засідань спеціалізованих рад міністрів. Проте в даному разі знову ж таки не слід переоцінювати унікальність ЄС. Сучасне державне управління взагалі є надзвичайно складною сферою, що має вельми технічний характер; національні уряди, ухвалюючи політичні рішення, також намагаються відокремити стратегічні питання від питань мезо- та мікрорівня, які можна без особливих проблем полишити на розгляд окремих міністрів або урядовців. Проте ані політичні лідери національного рівня, ані їхні консультанти не здат-

ні в усіх випадках визначити у повсякденному потоці документів, з якими їм доводиться працювати, потенційно вибухонебезпечні політичні питання та передбачити довготермінові наслідки угод, з якими вони згодні в принципі та щодо яких підписано декларації про наміри. Політика лишається політикою на будь-якому з рівнів.

Ідеї та особистості

Питання про роль ідей у визначенні розвитку політики ми розглядали практично в усіх розділах цієї книги. Керівні ідеї -- традиційна мудрість та прихована ідеологічна орієнтація практичних політиків -- встановлюють межі для імовірних і прийнятних варіантів політики. У разі зміни керівних ідей відкриваються нові шляхи формулювання політики. Перехід наприкінці 1970-х -- початку 1980-х pp. з домінантного кейнсіанського економічного консенсусу до монетаризму, як показав Цукаліс у розділі 6, сприяв звуженню сфери дебатів стосовно ЕВС, що дало змогу політикам зосередитись на валютній політиці, не враховуючи її загальних макроекономічних та фіскальних наслідків. Різноспрямовані національні припущення щодо соціальної політики та майбутнього держави соціального добробуту сповільнили формулювання правил ЄС у цій сфері, покладаючи на ЄСС завдання формулювання рішень у складних випадках, за які уряди держав -- членів остерігалися братися. У разі виникнення нових проблемних сфер, як це сталося з екологією та біотехнологіями, на етапі, що передує проведенню переговорів, основна увага приділяється тому, як найкращим чином визначити те чи інше питання: чи то з погляду передусім економічних інтересів, чи то з погляду соціальних міркувань, чи, можливо, з погляду наукового досвіду.

Європейська політика будується і перебудовується на засадах мінливого консенсусу, що обмежує коло прийнятних раціональних підходів до політичних проблем. Слід зазначити, що вона відрізняється від способу побудови і перебудови національної політики лише розосередженим характером більш загальних політичних дебатів на політичному рівні. Проте нарікання Шарпфа на «відсутність загальноєвропейських політичних дискурсів» свідчить про переоцінку слабкості політичного інтелектуального обміну на європейському рівні (Scharpf, 1999: 187). У порівнянні зі спрямуванням, яке національні парламенти, партії та засоби масової інформації забезпечують внутрішнім політичним дебатам, загальноєвропейський дискурс є слабким. Проте обмін думками між елітами, що здійснюється за допомогою численних мереж еліти, які пов'язують групи експертів та впливових політичних діячів у межах європейських суспільств, сприяє формуванню та змінам політичних припущень. Макгауен у розділі 5 підкреслює значення епістемної громади економістів та юристів, які зв'язують між собою окремі національні численні дискурси стосовно політики у сфері конкуренції. Зустрічі між політичними лідерами, які належать до тих самих політичних груп, перед саммітами Європейської ради та інші види обміну думками між політичними лідерами та партіями проводяться (часто без особливого успіху) з метою знайти спільні позиції й теми, що становлять загальний інтерес (Ніх and Lord, 1997). Елементи загальноєвропейських дискусій можна було спостерігати в процесі обговорення реформування соціал-демократії наприкінці 1990-х pp., коли британська група «Third Way» та німецька «Neue Mitte» викликали змішані реакції з боку соціал-демократів у Франції та Північних країнах. У такий спосіб здійснюються транснаціональні політичні обговорення з таких фундаментальних питань, як відносини між державою та ринком, і проводяться відповідні межі між державним та приватним сектором.

Практично всі учасники політичного процесу ЄС мають декілька різних ідентичностей і можуть відігравати різні ролі (J. Peterson and Bom-berg, 1999: 234 -- 235). Як видно з наших досліджень у сферах сільського господарства, рибальства і особливо торгівлі, ані комісари, ані працівники Комісії не відмовляються повною мірою від своїх національних зв'язків та лояльностей при виробленні політики. Більшість комісарів обирають з числа членів національних урядів, і чимало з них після завершення терміну перебування на посаді в Комісії повертаються до політичного життя у своїх країнах. Національні політичні лідери виконують певні функції у службі головування Ради і відіграють свої європейські представницькі і політичні ролі в основному свідомо; вони цінують національний престиж, який отримують, якщо діють успішно в широких масштабах. Амбітні національні посадовці періодично працюють у Брю-селі в кабінетах комісарів та службах Комісії або у постійних представництвах своїх урядів, навчаючись збалансовувати національні перспективи з інституційними ролями. Сторонні експерти та лідери зацікавлених груп відіграють певні ролі на національному та європейському рівнях, а часом і на більш широкому трансатлантичному або глобальному рівні2. Зображувати дійових осіб національного рівня та учасників міжнаціонального рівня як окремі еліти, що намагаються обстоювати різні інтереси, було б карикатурою на цей складний політичний процес. Система ЄС за допомогою інтенсивної взаємодії міжнаціональних та міжурядових мереж, які її нині характеризують, перетворилася на колективний уряд, що спирається на еліти, які взаємно перекриваються.

ЄС -- це не міжурядове утворення, а колективна політична система. З цього припущення починають практично всі дослідники європейської політики. Проте деякі дослідники міжнародних відносин лишаються у «пастці наднаціонально-міжурядової дихотомії», наполягаючи, що ЄС повинен відповідати якійсь одній загальній концептуальній моделі трансакцій між державами (Branch and

Ohrgaard, 1999). Моравчик (Moravcsik, 1999: 494 -- 501) та Матлі (Mattli, 1999) відносять ЄС до тієї самої категорії, до якої належать Північноамериканська зона вільної торгівлі (NAFTA) та Азійсько-Тихоокеанська економічна рада (АРЕС), котрі є прикладами складних міжнародних систем. Проте порівняння NAFTA з ЄС показує, наскільки далекими є процедури розв'язання конфліктів у межах NAFTA від федеральної юрисдикції європейського права, а складний баланс багатосторонніх переговорів та розбудови коаліцій в межах ЄС у складі 15 держав-членів -- від процедур NAFTA, де домінують США. Щільність міжнаціональних та міжурядових мереж, паралельне виникнення на рівні ЄС розгалуженої мережі економічних та політичних інтересів, взаємопроникнення законодавства, регулятивних актів і навіть політичних кампаній в глиб того, що політологи вже здавна називають основою внутрішньої політики, визначають такий рівень політики та управління, що його найпростіше охарактеризувати як політичну систему.

Творення політики в межах стабільної системи державного управління поза межами структури держави заперечує класичну дихотомію між внутрішньою політикою суверенних держав та міжнародними відносинами держав. Дві згадані категорії є крайніми та ідеальними, вони ніколи повною мірою не відповідали прикладам з переплутаної реальності, котрі завжди уособлюють один з проміжних випадків (W. Wallace, 1994b). Монолітна централізація республіканської Франції 100 років тому відрізнялася від німецького райху, в якому хоч і домінувала Прусія, проте тип держави був напівфедеральним; і обидві ці держави відрізнялися від італійської, для якої був характерний мінімальний рівень інтеграції. Ще менш інтегровану модель уособлювала Австро-Угорщина з її дуалістичною структурою і шістнадцятьма офіційними мовами. Сполучені Штати до проголошення Нового курсу та Другої світової війни були вільною федерацією, в якій політична влада та фінансові питання в найважливіших сферах належали Штатам і аж ніяк не відповідали ідеальному типові монолітної суверенної держави. Сучасні Канада та Австралія являють собою приклади порівняно вільних федерацій, в межах яких штати та провінції проводять міжурядові переговори і сперечаються стосовно формулювання перерозподільних пакетних угод. У межах ЄС, як показано у ситуативних дослідженнях, що ввійшли до нинішнього видання нашої книги, влада, політична відповідальність, бюджетні та адміністративні можливості лишаються в основному в руках держав-членів. Проте для широкого спектра політичних сфер ці держави-члени спільно застосовують наявні у них владу та адміністративні можливості.

І федералісти -- прихильники Сполучених Штатів Європи -- п'ятдесят років тому, і неофункціоналісти, які передрікали поступове переміщення спершу інтересів, а згодом лояльності з національного на наднаціональний рівень, були переконані, що інтереси, лояльність та влада повинні знаходитися на якомусь одному рівні: або лишатися на

рівні держав-членів, або передаватися на новий рівень. Проте досвід розвитку Європейського Союзу протягом останніх двадцяти років показав, наскільки розподіленими та розосередженими можуть бути всі ці три елементи політики. Велика кількість учасників, численні рівні формування та впровадження політики, взаємопов'язані процеси ратифікації та аналізу політичних пропозицій сприяють формуванню значно менш чіткого процесу, ніж той, що був характерний для централізованих Французької та Британської держав 100 років тому. Деякі спостерігачі вбачають у цьому також ознаки неминучого сповільнення і негативного ставлення до змін, «блокування» і взаємного переплутування процесів (Scharpf, 1988). Проте всі сучасні системи державного управління діють повільно внаслідок значного розмаїття інтересів та негнучкості адміністративних структур. Вільно структурований уряд ЄС стикається із значно різноманітнішою групою інтересів, представників яких доводиться переконувати, долаючи їхній опір, ніж уряди будь-якої з його складових систем, і змушений враховувати в процесі впровадження політики різні якості та усталені традиції різних національних адміністрацій. Проте система працює, хоча й не так швидко і гладко як декому хотілося б; принаймні у більшості політиків та громадськості держав -- членів не виникає бажання з неї вийти.

Однією з ознак стійкості ЄС як системи державного управління є те, що він не обмежується -- як вважає Моравчик -- лише виконанням функцій форуму для міжурядових переговорів між найбільшими державами-членами (Moravcsik, 1998). Звісно, політичні лідери Німеччини та Франції найчастіше намагаються визначити умови переговорів і домовитися між собою у двосторонньому порядку. Зокрема, як відзначає Цукаліс у розділі 6, особиста наполегливість Гельмута Коля стала вирішальним моментом для впровадження єдиної валюти. Подібним чином британські лідери також намагалися нав'язати свої пріоритети в процесі переговорів у межах ЄС замість того, щоб сприяти формуванню багатостороннього консенсусу. І це їм вдалося після кількох років складних переговорів стосовно бюджету і меншою мірою з питань рибальства, соціальної політики тощо. Проте пояснити досягнуті в межах ЄС політичні результати без урахування інтересів та ініціатив інших урядів як учасників політичного процесу -- неможливо.

Наприклад, Голандія, починаючи з часів проведення переговорів щодо підписання Паризького та Римського договорів, відіграла важливу роль у формуванні політики та укладанні компромісів з широкого спектра політичних проблем європейської політики; голандські служби головування на заключних етапах МУК 1991 р. та 1996 -- 1997 pp. зробили вагомий внесок у формулювання остаточного тексту Маастрихтського та Амстердамського договорів. Датчани, як показано у розділі 11, відіграли важливу роль у виробленні політики у сфері охорони довкілля. Іспанії вдалося успішно захистити свої інтереси у сферах рибальства та відносинах між Північчю та Півднем, а також у питаннях фондів згуртування. Грецькі політичні лідери виступили проти більшості на захист своїх національних інтересів так само рішуче й успішно, як і британські. Невеликі держави від створення сильних інституцій отримали непропорційно велику вигоду порівняно зі своїми більшими сусідами завдяки тому, що їхній голос став помітнішим, міжнародний авторитет -- зміцнився. ЄС лишається системою колективного управління, яка твердо підтримується її учасниками, оскільки вважається, що він захищає інтереси всіх своїх членів -- як великих, так і малих держав.

Двадцять років тому можна було досить переконливо зобразити систему Співтовариства як тимчасову політичну структуру, що перебуває на півдорозі між суверенітетом та інтеграцією. Сьогодні, через сорок років її заснування, спостерігач не може не помітити стійкість та здатність до пристосування цієї тимчасової структури. Урядам держав-членів і народам окремих країн виявилося комфортніше жити в умовах свідомої невизначеності цієї напівконфедерації («Staatenverbund» -- як охарактеризував її Конституційний суд Німеччини), ніж в умовах її логічної альтернативи -- повноцінної федерації (Ress, 1994). Невизначеність цілей, згода щодо можливості існування розбіжностей у поглядах, перенесення складних, але не термінових рішень на майбутнє -- ось неповний перелік характерних рис цього порівняно стабільного provisorum (тобто тимчасового утворення), хоча вони й не є унікальними. Подібними елементами свідомої невизначеності характеризуються також канадська та американська федеральна політика, німецька та італійська національна політика, а також процеси конституційних реформ в Сполученому Королівстві та Франції.

Дослідники порівняльної та міжнародної політики повинні виявляти обережність і не перебільшувати ані рівень узгодженості творення політики на національному рівні, ані рівень раціональності вироблення політики в результаті багатосторонніх міжурядових переговорів. Одним з найдивніших аспектів американської школи міжнародних досліджень Європейського Союзу є те, що ЇЇ представники уявляють політичну систему ЄС значно раціональнішою, ніж та, яку можна спостерігати у Вашингтоні. Американська політика в галузі торгівлі формується внаслідок заплутаного процесу лобіювання, взаємних послуг, побічних платежів та міжінституційних конфліктів. Тому не слід дивуватися, що, скажімо, європейська політика в галузі торгівлі формується за допомогою аналогічного політичного процесу, в межах якого раціональні розрахунки різних учасників обмежуються взаємосуперечливими припущеннями та сподіваннями багатьох інших учасників, а також інституційними домовленостями та обмеженнями, в межах яких вони реалізуються. У СІЛА дипломатія у сфері охорони довкілля наприкінці 1990-х pp. характеризувалася внутрішніми суперечностями, неузгодженими цілями і, як наслідок,-- непослідовністю політики. Звивини та повороти європейської

екологічної дипломатії порівняно з американською виглядають цілком раціональними. Багаторівневе та багатогранне творення політики -- це, безумовно, складний вид діяльності. Держави та федерації, так само як і недержавні системи управління, не завжди здатні забезпечити досягнення стратегічних цілей, оскільки їм доводиться балансувати в умовах суперечливих впливів та пріоритетів.

Таким чином, спосіб творення політики в ЄС можна охарактеризувати як постсуверенний. Він перетинає державні кордони, проникає вглиб у ті аспекти національної політики та адміністрації, які раніше вважалися внутрішніми. Цей спосіб уособлює принцип взаємного втручання у внутрішні справи різних країн, котрий нині (як показано у розділі 18) поширюється навіть на взаємні перевірки судових процедур у різних країнах. Застосування цього принципу ґрунтується на взаємній довірі, колективній згоді з метою впровадження європейських законів та Регламентів за допомогою національних адміністрацій (W. Wallace, 1999). Держави, представлені національними урядами, і надалі займають центральне місце в політичному процесі в ЄС. Проте вони вже не єдині важливі учасники і не завжди основні. їхні дії обмежені інституційними структурами і стримуються втручанням інституційно-автономних учасників, таких як Комісія, ЄСС і навіть, на мінімальному рівні,-- ЄП. Що важливіше, як показано у попередніх розділах, дії держав обмежені внаслідок ослаблення контролю за їхніми власними урядами, адміністра ціями та національними політичними процесами в міру того, як інформація про їхні власні цілі на переговорах обмінюється в процесі транснаціональної та міжурядової взаємодії на інформацію про наміри інших, живлячи в усіх напрямах припущення та сподівання, які формують можливі результати.

Ми не схильні заходити аж так далеко як Вольфганг Веселе, котрий вважає, що щільність мереж та інтенсивність діяльностей в їхніх межах приводить до ефективного «злиття» національних адміністрацій в єдину колективну систему ЄС (Wessels, 1997). Проте ми справді вважаємо, що на сьогодні жодний з урядів Європи не можна вважати суверенним у тому розумінні, в якому це слово використовувалося дипломатами та конституційними юристами п'ятдесят років тому. Поняття колективного управління означає певний ступінь спільної відповідальності за спільну справу, поточного співробітництва в межах системи спільного досвіду та припущень. Відносна стійкість політичної системи ЄС -- енергія діяльностей, експансія політичного розвитку у відповідь на виникнення нових потреб, незважаючи на часті невдачі з узгодженням бажаної спільної політики,-- значною мірою залежить від інтенсивного графіка зустрічей на всіх рівнях та наявності у більшості їхніх учасників впевненості в тому, що від реалізації спільної політики можна отримати значно більше вигід, ніж від її блокування та пошуку альтернативних систем для переговорів.

Проте ЄС лишається неповним державним утворенням, якому бракує багатьох рис, які можна було б сподіватися зустріти у цілком розвиненій демократичній політичній системі. Фриц Шарпф характеризує ЄС як утворення, що спирається на «орієнтовану на результати законність» за відсутності «законності, орієнтованої на вхідні ресурси». Він стверджує, що ЄС забезпечує уряд для людей, проте не є урядом, сформованим людьми. «За відсутності політичної відповідальності» та сильного відчуття колективної політичної ідентичності «законність політично помітних європейських рішень залежить від їхньої ефективності у досягненні узгоджених цілей» (Scharpf, 1999: 6, 22). Пасивна згода народу, з погляду Шарпфа, спирається на здатність цієї повільної, побудованої на засадах консенсусу системи творення політики забезпечувати результати достатньо задовільні, аби уникнути спалахів активної незгоди. Як показано у розділах 4, 10 і особливо 11, ЄС як часткове державне утворення для досягнення результатів особливо залежить від регулятивних інструментів. Проте це призводить до формування непрозорого політичного процесу і низки технічних і непрозорих за своїм характером політичних результатів. Останні представлені у вигляді, доступному для фахових еліт, але перебувають за межами інтересів та розуміння широкої громадськості. Національні уряди після Другої світової війни відродили і підтримують відчуття колективної ідентичності за допомогою низки широкомасштабних програм витрат у сфері економічного розвитку та зростання добробуту. Проте застосувати цей підхід у масштабах всього ЄС не дає змоги надто малий обсяг його бюджету.

Формування європейської політики -- це процес, що контролюється елітою; втручання в нього недержавних організацій, ЄП та національних парламентів і опозиційних партій відбувається без залучення уваги широкої громадськості до розгляду більшості політичних питань. Як ми побачили, громадська думка найчастіше впливає на розгляд питань, що стосуються смаків та цінностей -- безпеки продуктів харчування, біотех-нологій, охорони довкілля тощо. Пол Тейлор (розвиваючи ідеї Ральфа Дарендорфа (Ralf Dahrendorf)) характеризує політичну систему ЄС як «картель еліт», за допомогою якої -- як у системі «консоціонаціональ-ної» представницької демократії, що була характерна для повоєнних Нідерландів і діє тепер у Швейцарії,-- думка народу представлена непрямим шляхом, кожна група спирається на свою власну представницьку еліту, що обстоює її інтереси і сприяє досягненню задовільних результатів (Taylor, 1996). З цього погляду, колективне управління здійснюється повільно із залученням до роботи в дорадчих комітетах та мережі робочих груп, за допомогою яких воно реалізується, максимально широкої коаліції зацікавлених груп для обґрунтування законності політичних результатів. Екологічні та недержавні організації, що займаються питаннями соціальної політики та безпеки продуктів харчування, запрошуються до брюсельського процесу з метою залучити їх лідерів до спільної справи і в такий спосіб унеможливити їхні нападки на компромісні рішення, що зрештою будуть ухвалені. Це доволі дорогий процес, що передбачає проведення докладних консультацій стосовно низки послідовних доопрацьованих проектів пропозицій, який іноді триває декілька років (van Schendelen, 1998). Проте цей процес є необхідною частиною процесу творення політики, що спирається на такий слабкий фундамент леґітимності: постсуверенну політичну систему, в якій обґрунтуванням для продовження колективних зусиль слугують узгоджені результати.

Творення політики у 1990-і pp.: зміна моделі?

Завершення програми створення Єдиного ринку і зміна курсу у 1990-і pp. спершу на запровадження єдиної валюти, а згодом на розвиток політики у сфері другого та третього «стовпів» сприяли зміні балансу у процесах формування європейської політики. Переговори та управління у сфері спільної політики в галузі сільського господарства та спроби Комісії виробити паралельно спільні види політики призвели до того, що процес творення політики в 1960-і pp. -- як відзначається у розділі 1 -- здійснювався з допомогою спеціального методу Співтовариства. Жорсткі обмеження на розподільчі види політики, що передбачали здійснення бюджетних витрат разом із зміною у підходах до економічного управління, зумовили в основному регулятивний спосіб творення політики у 1980-і pp., що знайшов своє відображення у Програмі Єдиного ринку, збільшенні впливу ЄСС та підвищенні ролі, пов'язаної з визначенням і дотриманням правил, яку виконували Генеральні директорати Комісії. Подальше зміщення центру уваги в бік зовнішньої політики та оборони, міграції, контролю на кордонах та заходів, спрямованих на боротьбу з організованою злочинністю, привело до паралельної зміни у домінантній моделі творення політики.

На валютну інтеграцію в 1990-і pp. вимоги транснаціональних економічних інтересів, що реалізовувалися як через національні уряди, так і шляхом прямого лобіювання у Брюселі, вплинули лише граничним чином. Проте, як підкреслює Цукаліс у розділі 6, вирішальне значення при цьому мали політичні зобов'язання урядів найбільших держав -- членів та національних політичних лідерів. Транснаціональні економічні інтереси значно менше впливали на реалізацію спільної зовнішньої політики і майже зовсім не впливали на ініціативи ЄС щодо оборони та ЮВС3. До того ж у двох останніх сферах, що швидко розвивалися, Комісія не відігравала звичної для себе ролі ініціювання та просування політики. Промова, виголошена Жаком Делором у Міжнародному інституті стратегічних досліджень у березні 1991 p., в якій він закликав до

європеїзації національної політики різних країн у сфері оборони, була загалом сприйнята як надто смілива; Комісія на той час не мала ані належного авторитету, ані досвіду, ані власної думки з питань оборони. Як показано у розділі 18, Комісія утримувалася від підготовки персоналу та використання своїх обмежених компетенцій у сфері ЮВС.

Таким чином, у 1990-і pp. розвиток політики в основних сферах активності ЄС ініціювали не Комісія, Суд чи організовані інтереси, які були основними рушійними силами та учасниками в інших сферах, а уряди. Як відзначається в розділі 6, визначенням параметрів ЕВС займалися політичні лідери Німеччини та Франції з додатковою інтелектуальною допомогою з боку посадовців центральних банків, зокрема Центрального банку Італії. У 1998 -- 1999 pp. уряди Британії та Франції відіграли провідну роль у формуванні СЗБП. Уряд Голандії керував процесом інтеграції Шенгенських угод до ДЄС, а німецький уряд та німецькі правоохоронні органи відіграли важливу роль у подальшому розвитку кооперації в цій сфері.

Траєкторія і розрахунок часу прийняття історичного рішення щодо руху в напрямі ЕВС є очевидними. Рішення було ухвалене головами урядів держав -- членів у контексті маастрихтської МУК. Спостерігачі можуть сперечатися стосовно того, наскільки на це рішення вплинули підготовчі заходи з творення політики, застосовані у 1988 -- 1991 pp., a також про те, наскільки важливими були численні підтвердження того, що було узгоджене на МУК, для впровадження вісьмома роками пізніше єдиної валюти. Проте стратегічні переговори завжди легко ідентифікувати. Значно важче визначити вирішальні поворотні пункти у сферах СЗБП та ЮВС або локалізувати їх у межах стратегічної системи ухвалення історичних рішень щодо пакетних угод Європейською радою та учасниками МУК. Основними ознаками в більшості політичних сфер є не стратегічний вибір, а поступове творення політики та навчання у процесі діяльності. Зобов'язання формулюється в результаті інтенсивної трансурядової взаємодії, так само як і за допомогою свідомого міжурядового втручання.

МУК 1996 -- 1997 pp. була проведена спеціально для того, щоб проаналізувати ефективність та потенційну реформу СЗБП, як було передбачено статтями J4.6 та N2 ДЄС. Проте в Амстердамському договорі у цьому напрямі не вдалося досягти хоч якогось помітного прогресу. Справу пощастило зрушити з місця лише наприкінці 1998 р. в результаті двосторонньої ініціативи двох урядів держав -- членів, що спиралися на свій спільний практичний досвід, набутий у Боснії. Проект було підготовлено і розвинуто шляхом інтенсивних консультацій між посадовцями французьких та британських міністерств закордонних справ та оборони, а міжурядовий процес у двосторонньому порядку було розширено на інші уряди. Мета ініціативи полягала у виробленні шляхом інтенсивного діалогу багатостороннього консенсусу, який мав бути ратифікований за допомогою системи ЄС у разі, якщо вдасться досягти домовленостей, які б задовольнили всіх, і запровадженні під час МУК необхідних змін в угодах лише у випадку формування чітких зобов'язань щодо політики та витрат.

Ще важче визначити вирішальні поворотні пункти у розвитку СПЮВС. В ДЄС знайшла відображення і була скориґована існуюча розгалужена мережа співробітництва між національними міністерствами та правоохоронними органами, об'єднана в рамки формальної структури. У перші місяці 1997 р. керівник голандської служби головування, заступник міністра закордонних справ Нідерландів, зумів домогтися інтеграції Шенгенських угод до АД і передання деяких справ з третього до першого «стовпа», не виносячи цього важливого питання на порядок денний зустрічі голів урядів у Амстердамі. Однією з причин проведення у жовтні 1999 р. спеціального самміту Європейської ради в Тампере, як пояснив один з представників фінської служби головування членам делегації британських парламентарів за кілька місяців до того, було прагнення пояснити головам урядів наслідки зобов'язань, які вони взяли на себе у Амстердамі двома роками раніше. Міністри юстиції уже давно сформували мережу дедалі інтенсивніших відносин, проте до самміту в Тампере голови урядів залучалися до роботи у цій сфері лише час від часу.

З іншого боку, розвиток процесу розширення ЄС, як показано в розділі 16, приводить до утворення моделі політики більш звичної для усталених моделей творення політики в межах ЄС. Стратегічні рішення ухвалюються головами урядів під час періодичних засідань Європейської ради і членами Ради з загальних питань у відповідь на пропозиції Комісії, яка працює так само активно, хоча й не завжди узгоджено. Ме-зополітика формується широким колом учасників, що мають справу з детальними галузевими питаннями. Комісія у цьому процесі виконує роль джерела інформації та досвіду і сприяє досягненню прогресу: розсилає урядам країн-претендентів докладні опитувальні листи, узагальнює думки щодо окремих країн в єдину багатотомну «Програму 2000», у такий спосіб визначаючи порядок денний, якого повинні дотримуватися національні уряди. Особи, відповідальні за формування макрополіти-ки у Комісії та урядах держав-членів, намагаються підтримати єдність підходу в умовах дії спрямованих на фрагментацію політики впливів з бокуорганізованих інтересів у сфері сільського господарства, металургії та текстильної промисловості, реципієнтів фондів згуртування та лобі, що представляє інтереси тих колишніх громадян країн-претендентів, які після Другої світової війни опинилися на Заході. Все це відбувається в умовах постійного конфлікту між загальним напрямом та детальними перешкодами для прогресу. Політичні зобов'язання щодо розширення ЄС мають комплексні економічні наслідки і зачіпають широке коло інтересів. Таким чином, розширення ЄС значно більшою мірою, ніж СЗБП або ЮВС, передбачає інтенсивну взаємодію між приватними учасниками економічного процесу та державними посадовцями, відповідальними за творення політики.

Екстраполяція довготермінових тенденцій на основі поточних подій завжди є непростим завданням. Пропозиції щодо перенесення значних витрат у межах СЗБП та СПЮВС з національних бюджетів до бюджету ЄС і спроби інтеграції національних дипломатичних служб та правоохоронних органів у загальноєвропейські структури вимагають зміни моделі творення політики у цих сферах; це, у свою чергу, вимагатиме різкого збільшення обсягу спільного бюджету ЄС, забезпечуючи привернення значно більшої уваги громадськості до політики та способів її формування на рівні ЄС. Ці аспекти лишаються відокремленими від інших сфер політики ЄС частково тому, що досі тут вдавалося обмежувати спільну політику співробітництвом між національними органами за рахунок національних бюджетів. Створення Комісією загальноєвропейських комп'ютерних мереж, що діють в інтересах національних урядів, свідчить про потенційну зміну наголосів в управлінні сферою ЮВС. Про те саме свідчить і зобов'язання майбутнього Голови Комісії Романо Проді щодо істотного збільшення штату Комісії та приділення особливої уваги цій сфері. Постійна експансія служб Секретаріату Ради у сферу СЗБП, можливо, є провісником формування у ній спільного управління, паралельного до колективних зусиль національних адміністрацій, які здійснювали управління СЗБП досі. Той факт, що питання оборони були вперше включені до порядку денного ЄС, може привести у віддаленій перспективі до істотних змін у локалізації процесів ухвалення рішень, управління та фінансування.

ЄС у 1999 р. являв собою втілення колективного управління, в якому національні уряди забезпечують значну частку динамізму системи та ініціювання політики. Колегія комісарів, змушена піти у відставку у березні 1999 p., втратила престиж та довіру. Неефективне управління і (незначна) корупція в межах служб Комісії зашкодили інституції в цілому. Самміти Європейської ради, які формально повинні скликатися раз на шість місяців, у 1998 р. проводилися тричі, а в 1999 р. -- чотири рази, створюючи переконливий образ багатостороннього політичного лідерства. МУК як уособлення вищої інстанції стратегічного визначення правил між урядами держав-членів, схоже, як відзначалося вище, поступово перетворюється на регулярний елемент робочого циклу ЄС, причому четверта подібна конференція за останні п'ятнадцять років має відбутися у 2000 р.