Колективне управління в Європейському Союзі

Крім того, авторитет та довіра до Комісії змінюються у відповідності з коливаннями маятника, розглянутими у розділі 2. Після звільнення Валтера Галштайна спостерігався період слабких голів Комісії та колегій

комісарів. Проте пошук нових ініціатив протягом періоду тривалої рецесії у 1970-і pp. сприяв тому, що голови урядів погодилися на кандидатуру Роя Дженкінса (Roy Jenkins), як голови більш сильної колегії комісарів. Подібний цикл можна спостерігати у наступні роки, коли була призначена слабша колегія комісарів, очолювана колишнім прем'єр-міністром Люксембургу Ґастоном Торном (Gaston Thorn). Повернення до динамізму Комісії відбулося після призначення наступником Торна Жака Делора. Подальше коливання можна спостерігати на прикладі переходу від активної Комісії Делора до консолідуючої колегії Сантера (керованої іншим прем'єр-міністром Люксембургу), а згодом знову до ретельно перевіреної Комісії Проді. європейський уряд парламент політика

Збільшення частоти МУК, можливо, відображає вплив не стільки системних, скільки випадкових чинників. Скажімо, негативне ставлення британського уряду в Маастрихті до прийняття більш суворих зобов'язань щодо СЗБП, яке призвело до перенесення подальших переговорів до наступної МУК, котра відбулася п'ятьма роками пізніше, ймовірно, стало одним з таких додаткових чинників. Розпад уряду консерваторів у 1996 -- 1997 pp. був ще однією перешкодою для досягнення прогресу, що призвело до збільшення тривалості амстердамської МУК і відкладення детальних переговорів щодо інституційної реформи до наступної конференції. Крім того, розширення ЄС сприяло сповільненню процесу переговорів щодо подальшого збільшення кількості держав-членів на наступні десять років і у віддаленій перспективі, до того ж існує ймовірність, що збільшеному ЄС доведеться частіше коригувати правила ухвалення рішень. Звісно, в таких умовах проводити багатосторонні переговори у складі розширеної групи урядів може виявитися складніше. Тим, хто вважає, що макрополітика європейської інтеграції визначається стратегічними переговорами між великими державами-членами варто звернути увагу на той факт, що уряд Польщі може виявитися не менш важливим учасником, ніж, скажімо, іспанський; він рішуче налаштований обстоювати свої власні інтереси і може «підігрувати» шістьом основним учасникам, не враховуючи вміння проводити переговори та ініціативи, які часто виявляють представники невеликих країн.

Протягом останніх п'ятнадцяти років ЄС демонструє високу гнучкість у процесі адаптації своєї інституційної практики до потреб змінного порядку денного. Залежно від зміни обставин, частота зустрічей голів урядів та секторних Рад то збільшується, то знову зменшується. Для формулювання пропозицій згідно з загальновизнаними стандартними процедурами скликаються засідання комітетів та робочих груп, які згодом у більшості випадків, після виконання ними своїх завдань, розпускаються. Гнучкість цієї громіздкої політичної системи, яка діє за відсутності державності, стає ще переконливішою, якщо розглянути її зворотний бік: кількість альтернативних результатів, яких членам ЄС вдалося уникнути завдяки застосуванню цієї тимчасової системи колективного управління. Наприклад, на початку 1990-х pp. у Франції, Німеччині та Бенілюксі було чимало скептиків, які вважали, що ані прогрес у напрямі ЕВС, ані подальше розширення ЄС неможливі без створення внутрішнього ядра держав-членів. Проте у січні 1999 р. одинадцять з п'ятнадцяти держав-членів підтримали запровадження єдиної валюти, а чотири країни, що утрималися від цього кроку, обмірковують питання про те, коли їм приєднатися до решти учасників. Фінляндія та Австрія, які приєдналися до ЄС лише в 1995 p., на сьогодні стали одними з найактивніших та найефективніших учасників процесів на європейській арені.

Згідно з традиційними уявленнями багатьох дорадчих груп та учасників академічних досліджень, що проводилися у 1970 -- 1990-х pp., валютний союз неможливо створити без створення політичного союзу, а подальший рух у напрямі інтеграції зовнішньої і безпекової політики та охорони внутрішнього правопорядку й судочинства обов'язково приведуть до перетворення ЄС на федерацію. Проте до 1999 р. перша частина цієї тези була виконана, і уряди держав-членів та інституції ЄС послідовно рухалися в напрямі забезпечення більш тісної інтеграції щодо другої та третьої частин, але складний вибір щодо передання суверенітету федеральним інституціям так і не був зроблений. Політична логіка, чіткість процесів ухвалення рішень та відповідальності, адміністративна ефективність, зовнішнє представництво -- все говорить на користь зміцнення центральних інституцій. Однак уряди держав-членів і більшість їхніх народів віддають перевагу життю в умовах невизначеності і згодні нести витрати, пов'язані із сповільненістю механізмів творення політики, в обмін на вигоди національного представництва та відповідальності, які й надалі забезпечує усталений консоціаціональний картель еліт. Подальший рух у напрямі спільної політики у сфері громадського порядку та оборони, розробки більш активної макроекономічної та фіскальної політики, пов'язаної з функціонуванням валютного союзу, з часом дедалі більше ускладнюватиме підтримку цієї невизначеної системи колективного управління. Розширення і збільшення географічної та економічної різноманітності Союзу далі у складі двадцяти й більшої кількості членів, найімовірніше, зробить функціонування системи колективного управління ще складнішим. Проте реальні вигоди цієї постсуверенної системи багатостороннього творення політики для більшості держав-членів є достатніми для того, щоб політичні лідери докладали максимуму зусиль для збереження цього тимчасового, але стабільного балансу шляхом впровадження низки послідовних проміжних пакетних угод, замість того щоб робити складний вибір, пов'язаний з будь-якою фундаментальною трансформацією.

Європейський уряд між формуванням політики на національному рівні і глобальними переговорами

Як було показано у попередніх розділах, процес творення політики в ЄС чутливо реагує як на внутрішні, так і на зовнішні потреби. Зміни у зовнішньому оточенні ЄС приводять до змін у процесах внутрішніх переговорів. Наприклад, постійний тиск внаслідок низки послідовних раундів у межах Генеральної угоди з тарифів та торгівлі (ГАТТ), доповнений надлишком продукції на світових сільськогосподарських ринках та невизначеністю попиту Росії на експорт з країн ЄС, що сприяв (як відзначає Ригер у розділі 7) здійсненню реформи Макшері у сфері СПСГ, одночасно створив і стимули для здійснення програми заходів, запропонованої комісаром Фішлером. Політика в галузі рибальства була розроблена у контексті зміни національних правил щодо національних лімітів та сталих рівнів вилову риби. Політика у сфері охорони довкілля сформувалася в межах загальних дискусій у всесвітньому масштабі на основі наукових даних, отриманих як за межами європейського континенту, так і в самій Європі. Політика щодо міграції неминуче є реакцією на вплив з-поза меж ЄС, у тому числі вплив ліквідації після 1989 р. безпечного східного кордону, а також етнічних конфліктів і розпаду держав на сході і півдні від ЄС.

Технологічні зміни та глобальна конкуренція у сфері сучасних технологій також вплинули на політику ЄС. Використання біотехнологій як у ЄС, так і в США привело до створення системи, в межах якої розроблялася та визначалася європейська політика. Компанії з Європи та США конкурували між собою, намагаючись захопити нові патенти та потенційні ринки, тоді як європейські та американські вчені порівнювали результати досліджень, а НДО екологічного спрямування обмінювалися інформацією з проблем, що їх хвилювали. Трансформація сектора телекомунікацій внаслідок інформаційної революції змінила прийнятну основу для політики, особливо після того, як державні телефонні монополії почали стикатися з такими проблемами, як збільшення трефіку, необхідність закупівлі нового обладнання, зменшення ціни телефонних послуг та швидкий розвиток міжнародного ринку. Однією з багатьох причин того, що політика ЄС та її формування у 1990-і pp. відрізняються за своїм характером від моделей, що домінували ще близько 20 років тому, є те,_ що проблеми, з якими стикається ЄС, змінилися, а доступні інструменти для вирішення цих проблем мають часто зовсім інший порядок. Інформація, що поширюється через глобальне телебачення, радіо, а останнім часом -- через Інтернет, збільшила приплив шукачів політичного притулку, які, намагаючись втекти від низки конфліктів у своїх країнах за межами ЄС, перетинають його зовнішні кордони. Проте наявність комп'ютерних мереж, у свою чергу, дає змогу урядам країн ЄС більш ефективно контролювати кожну хвилю біженців, фіксувати кожну людину, що прибула до ЄС, і запобігати «торгівлі політичним притулком» іммігрантами, які подають паралельно декілька заяв урядам різних країн.

США активно впливають на більшість описаних нами політичних сфер та іноді майже є учасником політичного процесу. Американські та європейські інтереси при вирішенні широкого спектра проблем значною мірою перекриваються. До числа таких проблем, наприклад, належать управління взаємопов'язаними процесами розширення ЄС та Організації Північноатлантичного договору (НАТО) і підтримка стабільності у середземноморському регіоні та на Близькому Сході. Американська місія при Європейських Співтовариствах у Брюселі значно краще укомплектована персоналом, ніж постійні представництва більшості держав-членів. Члени місії захищають та обстоюють американські інтереси і намагаються втрутитись у довготривалий процес переговорів щодо творення політики ЄС на якомога більш ранньому його етапі. Американська торговельно-промислова палата у Брюселі (Амкам) являє собою одне з найактивніших економічних лобі. Вона обстоює в ЄС інтереси американських багатонаціональних компаній, а також сприяє впровадженню американських промислових стандартів та стандартів надання послуг як основи для глобального регулювання та моделі, котру варто наслідувати європейським учасникам переговорів. Переговори і консультації в межах ЄС взаємодіють з процесом консультацій в межах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР); більиі ніж половина членів ОЕСР є одночасно членами ЄС. Групи G7 і G8, половина учасників яких є членами урядів європейських країн, розв'язують питання порядку денного, які істотно перекриваються з питаннями, що розглядаються в ЄС і готуються на основі документів тих самих експертних груп, які обслуговують комітети ЄС. Уругвайський раунд, подібно до низки попередніх раундів торговельних переговорів, що формально мають глобальний характер, в основному був присвячений розгляду кількох справ, що стосувалися передусім двосторонніх переговорів між США та ЄС, тимчасом як інші розвинені індустріальні держави докладали максимуму зусиль для втручання. На Монреальській та Кіот-ській конференціях, присвячених питанням міжнародного регулювання сектора охорони довкілля, ЄС та уряди його держав-членів були основними дійовими особами в межах загального багатостороннього форуму, іншим важливим учасником якого стали США. Учасники переговорів раз у раз намагалися узгодити між собою пропозиції США та ЄС і створити спільну основу для розробки глобальної пакетної угоди.

Таким чином, визначення основного напряму європейської політики, запровадження нових концепцій та інформації у політичні дебати відбувається в межах загального контексту: він не є повною мірою глобальним, оскільки більшість країн, що розвиваються (а також Росія та Китай), відіграють у ньому мінімальну роль, проте охоплює розширену групу розвинених промислових демократичних країн, що співпрацюють за допомогою офіційних механізмів багатосторонніх конференцій та організацій, а також неофіційних та напівофіційних мереж експертних громад і дорадчих груп. Більшість чинників, що їх ми описували як такі, що визначають трансформацію внутрішніх моделей формування європейської політики -- інтенсифікація міжурядової та міжнаціональної взаємодії, обмін інформацією та ідеями між установами в межах окремих урядів, багаторівнева система лобіювання з боку економічних інтересів та НДО,-- сприяли також зміні моделей творення політики на національному рівні в інших державах-членах ОЕСР. Обмін ідеями між лідерами ділового світу, фахівцями у сфері управління, політиками та високими посадовцями відбувається у Денвері та Давосі; «Greenpeace» проводить свої акції у Північній Америці, Австралії, Новій Зеландії, а також Західній Європі. Специфіка західноєвропейського досвіду полягає частково у географічній концентрації регіону. Колективне управління із застосуванням рад та комітетів, що складаються з чинних міністрів та посадовців, які регулярно прибувають на їхні засідання зі своїх національних столиць, реалізувати набагато легше в регіоні, де можна приїхати з дому поїздом або літаком у зручний час, встигнути взяти участь у ранішньому засіданні і після напруженої роботи протягом дня того самого вечора повернутися додому4.

У розділі 5 Макгауен запроваджує нове формулювання поняття багаторівневого управління для потреб політики у сфері конкуренції, яке здійснюється на глобальному -- ОЕСР -- трансатлантичному рівні, рівні ЄС та національному рівні. Цей самий підхід, на наш погляд, можна застосувати й у більш загальному розумінні до творення політики ЄС, яке відбувається в процесі постійної взаємодії не лише між національними політиками, а й між більш загальними міжнародними системами у глобальному контексті. Європейська інтеграція не є автономним явищем; вона спирається на ліберальну світову економіку, лідером в якій є США. Правила та норми ЄС стримуються обмеженнями, встановленими міжнародними системами.

З цього випливає два питання. По-перше, наскільки можна вважати спосіб творення політики ЄС у 1990-і pp. таким, що визначається потребами реагування на створення під проводом США глобальних систем? По-друге, наскільки має сенс порівнювати європейську інтеграцію з іншими регіональними політичними мережами в межах глобальної економіки? На спосіб, у який кілька урядів держав -- членів спробували реалізувати європейську соціальну політику та політику у сфері конкуренції, явно вплинуло прагнення вберегти деякі специфічні аспекти європейської моделі соціального ринку від дедалі більшого домінування англо-американських ринкових припущень (Scharpf, 1999). Протягом останніх двадцяти років тиск з боку американських (та східноазійських) конкурентів був для європейських політиків постійним зовнішнім орієнтиром. Нові еліти Росії, Японії та Туреччини сто і більше років тому намагалися визначити в культурних, політичних та економічних системах своїх європейських моделей ті аспекти, що їх вони вважали найкориснішими, і опиралися вторгненню інших аспектів, які вважали шкідливими для своїх власних цінностей. Подібним чином мета соціал-демократичних та християнсько-демократичних еліт у Німеччині, Франції, Південних та Північних країнах після Другої світової війни полягала у вивченні американської моделі і копіюванні деяких її елементів та одночасного запобігання впровадженню інших. Одним з елементів глибинного логічного обгрунтування різних видів спільної політики ЄС було те, що спільна європейська позиція давала змогу урядам європейських країн проводити переговори із США щодо глобальних норм, систем та стандартів на значно більш рівних умовах. У процесі переговорів з екологічних питань, з питань генетично модифікованих продуктів харчування, стосовно спільних правил, що впливають на діяльність багатонаціональних компаній та іноземні інвестиції, і правил щодо місцевого наповнення для матеріалів, які транслюються по телебаченню і в кіно, чимало європейських політиків та НДО стверджували, що йдеться не просто про економічні інтереси, а й про політичні цінності. У такий спосіб регіональна інтеграція, що реалізується з допомогою ЄС, сприяє зменшенню впливу глобальної інтеграції, даючи змогу урядам, котрі власними силами здатні забезпечити лише мінімальний вплив на глобальні системи, посилити його шляхом об'єднання з сусідами, які дотримуються схожих поглядів.

Системи регіональної інтеграції функціонують і на інших континентах. Подібно до 1960-х pp., коли на першій хвилі ентузіазму щодо регіональної інтеграції було створено спільні ринки у Східній Африці, Карибському регіоні та Латинській Америці, відновлення динамізму, яке європейські інституції демонструють з середини 1980-х pp., поставило на порядок денний питання про порівняння європейських процесів та передумов з процесами й передумовами в інших регіонах (W.Wallace, 1994а; Mattly, 1999). Наприкінці 1990-х pp. як можливі об'єкти порівняння з ЄС можна розглядати NAFTA у складі трьох держав-членів, МЕРКОСУР у складі чотирьох країн (Бразилія, Аргентина, Уругвай та Парагвай) та АПЕК у складі 16 держав-членів5. Проте обґрунтованість такого порівняння видається нам сумнівною.

Однією з головних тем, що проходить через усю книгу, є залежність способів формування європейської політики від розгалужених мереж посадовців, експертів, впливових політиків та активістів, що діють, незважаючи на національні кордони, на основі порівняно високого ступеня взаємної довіри і взаєморозуміння. Вони спираються на спільні сподівання, що всі інші держави-члени та суспільства характеризуються не лише повноцінною демократичною системою державного управління, а й відносно нескорумпованою та ефективною національною адміністрацією, незалежною системою юстиції та адміністративного права, незалежними засобами масової інформації і здоровим громадянським суспільством, що складається з політичних рухів та організованих груп, які конкурують одні з одними. Повоєнна американська гегемонія, що реалізовувалася через план Маршала та інші агентства разом із соціал-демократичним компромісом між корпоратистичними консультаціями та забезпеченням добробуту, допомогла міцно вкоренитися цим стандартам, соціальним інституціям та поведінковим звичкам на більшості територій Західної Європи. В Іспанії, Португалії та Греції (і деякою мірою в Ірландії) перехід до відкритого суспільства відбувався повільніше й пізніше. Слід відзначити, що в усіх цих країнах існує загальне переконання у тому, що участь у ЄС відіграла важливу роль у впровадженні повноцінних цивільних інституцій та демократичних стандартів (і забезпеченні контролю за їхнім розвитком). Як показано у розділі 16, довготривалий характер процесу переходу до членства в ЄС колишніх соціалістичних держав частково пояснюється необхідністю надання допомоги і здійснення моніторингу в процесі розробки демократичних стандартів та цивільних інституцій, що тепер спеціально обумовлюється у процесі переговорів про приєднання як обов'язкова передумова членства у ЄС. За межами Західної Європи подібні умови взаємної довіри, що грунтуються на інтенсивній взаємодії між офіційними і неофіційними елітами, існують у відносинах між США та Канадою і лише мінімальною мірою у відносинах із Мексикою. У межах АПЕК такі умови явно існують у відносинах між Австралією та Новою Зеландією і між ними обома та США, а також певною мірою між цими трьома країнами та Японією. Проте стверджувати, що такі умови існують у відносинах між головною групою і Чилі, Кореєю та Індонезією, було б передчасно, а Китай лишається напівзакритим суспільством, якому мало довіряє більшість його партнерів по АПЕК. Широка взаємодія між урядами та державами, що її ми охарактеризували як інтенсивний трансгавернменталізм та всебічний транснаціоналізм, сприяє об'єднанню промислово розвинених демократичних країн і забезпечує основи для взаєморозуміння та довіри. Дослідники, що зосереджують свою увагу передусім на учасниках з боку держави або виключно на економічних інтересах, нехтуючи політичними цінностями та взаємною довірою, ігнорують значення субструктури спільних ідей та мереж, що перекриваються між собою, для формування структури, в межах якої політичні лідери проводять переговори.

Розвиток на інших континентах регіональної інтеграції, порівнянної за глибиною і складністю з політичною системою ЄС, описаною нами в цій книзі, вимагатиме створення аналогічної субструктури, яка поширюється за межі систем державного управління в глиб суспільств, а також за межі національних кордонів на інші національні суспільства та їхні внутрішні еліти. Відносини, що існують між США, Канадою та Мексикою в межах NAFTA, можна більш безпосереднім чином порівняти з відносинами, що склалися між ЄС і рештою членів Європейського економічного простору (Швейцарією, Норвегією та Ісландією), а також між ЄС та його середземноморськими партнерами. І ті, й ті надзвичайно асиметричні; формально в них існують інституції для проведення консультацій, проте на практиці асоційовані держави фактично не мають альтернативи (за винятком випадків, коли під загрозою явно опиняються їхні національні економічні інтереси) і вимушені дотримуватися законодавчих ініціатив, запропонованих домінантним партнером.

Размещено на Allbest.ru