Етапи реформування Європейського Союзу

b) Рахункова палата - складається за принципом один громадянин від однієї Держави-члена, проте її члени здійснюють свої функції цілком незалежно. Здійснює контроль за доходами і витратами Союзу і за якісним використанням фінансових засобів.

c) Консультативні органи Союзу. До їх числа згідно з проектом Конституції належать:

- Комітет регіонів - здійснює консультативні функції для Європейського Парламенту, Ради Міністрів і Європейської Комісії; складається з представників органів місцевого і регіонального самоврядування;

- Економічний і Соціальний комітет - виконує такі ж консультативні функції, що і Комітет регіонів; складається з представників організацій працівників, працедавців і інших соціально-економічних, професійних і культурних середовищ громадянського суспільства.

Члени обох комітетів не можуть бути пов'язаними жодним імперативним мандатом і здійснюють свої функції цілком незалежно на користь загальних інтересів Союзу.

Будь-який європейський інститут, відповідно до Конституції, діє в межах повноважень і відповідно до процедур і умов, які йому визначено в Конституції. Інститути між собою підтримують “лояльне співробітництво” (частина третя статті 18).

1.3.7 Проблема державного суверенітету країн - членів ЄС

З часу прийняття Римських угод Європейський Союз досягнув значного прогресу на шляху створення єдиного економічного та політичного простору. Маастрихтська Угода, Амстердамська Угода та нарешті проект Угоди про прийняття Конституції Європейського Союзу - ось найбільш визначні етапи європейської інтеграції. Проте й сьогодні серед вчених та політиків викликає серйозні дискусії питання про кінцеву мету інтеграції: чи завершиться інтеграційний процес утворенням федеративної наддержави з усіма атрибутами суверенітету, чи залишиться ЄС міжнародною організацією, до складу якої входять суверенні держави-нації. Суверенітет ЄС чи суверенітет країн-членів?

Реконструкція Європи між 1945 та 1970 роками призвела до паралельного розвитку спільних європейських інституцій, з одного боку, та відродження державного суверенітету європейських країн, з другого. Американські теоретики пізніше назвали ці два суперечні процеси “супранаціональним компромісом”, тобто створення нового рівня адміністративного управління, який залишив національним урядам усі символи суверенітету і більшість, але не повний об'єм суверенітету.

Перебудова Європи відбулася на основі так званого компромісного суверенітету: компромісного під впливом плану Маршалла і умов безпеки Атлантичного Альянсу, а також під впливом інтеграційних процесів. Уряди європейських держав намагалися встановити баланс між суверенітетом своїх країн і спільною відповідальністю за добробут і безпеку своїх народів.

Боязнь все більшого обмеження державного суверенітету наростала вже в атмосфері перших успіхів Європейських Співтовариств, особливо серед тих їх членів, які включенням до інтеграційних процесів намагалися укріпити свою керівну роль у регіонах. Так, не дивно, що у 1961 році Франція внесла пропозицію про створення політичного союзу, але організації, яка базувалася б на принципах не наднаціональної, а міжурядової форми співробітництва. Виконання завдань узгодження зовнішньої політики держав-членів, зміцнення спільної оборони, розвитку культурного співробітництва і співробітництва у сфері захисту основних прав і свобод людини ніяким чином не мали посягати на національний суверенітет держав-членів.

З цих самих причин ЄС, незважаючи на федералістські сподівання першого Президента Комісії, здійснювало наднаціональні правові повноваження лише над обмеженою сферою міжнародних економічних відносин.

Найбільш радикальним порушенням концепції державного суверенітету стало встановлення верховенства права Співтовариства. Поступово Європейський Суд справедливості розширив своє право трактування європейських Угод, а національні суди приймали та запроваджували його рішення навіть всупереч своїм національним адміністраціям. Як вказував Європейський Суд у 1964 році у справі “Costa versus ENEL”:

Очевидним є той факт, що у Європейському співтоваристві, де суверенітет уже не такий чіткий, як раніше, практична сторона та інструментальна цінність суверенітету стає все менш стабільною і зрозумілою. Країни-члени переконані, що не здатні ефективно забезпечувати свої інтереси у рамках традиційного суверенітету, який передбачає, що держава володіє у межах своєї території вищою та незалежною владою. Тому вони знаходяться у процесі відмови від традиційного суверенітету, а натомість все більше оперують новими рамками суверенітету, який включає “об'єднання” суверенітетів країн-членів ЄС. Суверенітет поки що не трансформувався у державоподібну федерацію, про яку мріяли ентузіасти Сполучених Штатів Європи, але з прийняттям Конституції Європейського Союзу перспективи такої трансформації стають значно реальнішими. Сьогодні Європейський Союз є політичною спільнотою нового типу, яка не зовсім відповідає традиційному розумінню суверенітету. Держави-члени не є більше повністю незалежними, оскільки передали Європейському Союзу частину своєї суверенної влади, особливо стосовно формування та проведення соціальної та економічної політики. Зобов'язання держав-членів перед правом ЄС забирає від них певну свободу дії у цих сферах політики. Так, згідно з постановою Європейського Суду справедливості, різні угоди ЄС, а також норми, визначені ними, встановлюють “правовий порядок нового унікального виду, при якому держави-члени передали свої певні суверенні права”.

У сучасній політології використовуються два підходи до вивчення питання суверенітету у європейському правовому порядку, що виникає. Перший стосується супранаціональності, а другий - статичної моделі ЄС як продукту інтерговерменталізму. Супранаціональний (або федералістський) підхід вбачає в ЄС коріння нового федеративного конституційного порядку, при якому держави-члени об'єднуються для створення європейської політичної і юридичної влади, яка конституційно відмінна від самих держав і стосовно якої держави обмежують свої суверенні права і прерогативи у деяких важливих аспектах. Згідно з цим підходом, Європейський Союз є не просто міжнародною організацією, а політичною спільнотою нового типу, члени якої, держави, передали частину своєї юрисдикції на наднаціональний рівень, що призвело до поступового перетворення Європи у певною мірою щось більше, ніж спільнота держав. ЄС розглядається як форма “кооперативного федералізму”, що базується на формальних та неформальних механізмах співробітництва між державами-членами і новим центром. Послідовники цього підходу не обов'язково підтримують централізацію процесу прийняття політичних рішень, але вказують, що суверенітет повинен рухатися далі за межі держави-нації. Цей підхід робить значний наголос на конституціоналізації функцій уряду, і як такий має багато спільного з широкими ліберальними підходами до міжнародних режимів.

З цієї ж позиції ЄС розглядається як організація, що сприяє “наднаціональному громадянству”. Цей аргумент було висунуто у зв'язку із справою, яку розглядав Європейський Суд Справедливості (справа Ван Генден Лоос), у якій сказано, що ЄС являє собою новий політико-правовий порядок, згідно з яким право ЄС накладає прямі зобов'язання на країни-члени та надає прямі права європейцям незалежно від того, громадянами яких країн-членів ЄС вони є. І суб'єктами такого нового конституційного утворення є не лише країни-члени, а також і громадяни, які стають громадянами Європи, залишаючись водночас громадянами своїх країн. Тому деякі вчені вважають, що ЄС необхідно розуміти не просто як “угоду між державами”, але й як “соціальний контракт” між громадянами цих країн.

Важливим елементом даного підходу є теза про те, що територія у Європі знаходиться у процесі нового визначення і реконституювання у напрямку від національних держав до Європейського Союзу. У той час, коли внутрішні кордони всередині ЄС сприяють легкому пересуванню людей, товарів та капіталу, зростає значення зовнішніх кордонів Союзу для попередження нелегальної міграції, контрабанди і т.д. Це лінія безпеки, що захищає громадян Європейського Союзу від інфільтрації та експлуатації громадянських свобод і соціально-економічних можливостей, якими вони користуються у європейському просторі. У цьому аспекті висувається ідея про те, що ЄС є важливим кроком Європи на шляху до надсуверенної держави.

Водночас необхідно відмітити, що ЄС поки що не являє собою повністю суверенної одиниці. Стосунки між ЄС та країнами-членами характеризуються як “координовано дійсні системи”, причому кожна з сторін передбачає дійсність іншої. Не існує чіткого поділу суверенітету між ЄС та його членами у певних сферах політики, у яких держави раніше мали виключну юрисдикцію.

Згідно з інтерговерменталістським (міжурядовим) підходом, Європейський Союз є союзом суверенних держав, які з метою покращання соціально-економічних умов, створюють міжнародну організацію, що не виключає передачі їй певних суверенних прав. Владні повноваження Європейського Союзу базуються на міжнародних договорах, а не на внутрішній конституції. Усі держави-члени є одночасно членами ООН і володіють виключним правом на підготовку договорів ЄС. Країни-члени визначають повноваження усіх його інституцій, організацій та усі його правила. Правовою основою обґрунтування владних повноважень ЄС є традиційна норма спільноти держав, а саме расіа зипі зегуапсіа (договорів слід дотримуватись), або принцип взаємності між рівними суверенними державами-членами ЄС, які залишаються у повній відповідальності за ЄС.

З цієї точки зору міжнародні угоди, на яких базується ЄС, є повністю відповідними міжнародному праву, в основі якого є інститут суверенітету. “Тому ЄС є дитиною, а не батьком країн-членів”. Ця позиція базується також на факті, що державні інтереси країн-членів залишаються рушійною силою ЄС, а також на тому, що держава має й нині високий рівень внутрішнього суверенітету. Таким чином, ЄС розглядається як асоціація держав, які складують докупи суверенітет, щоб відстоювати спільні інтереси. Передача певних прав на європейський рівень не означає відмову індивідуальних держав від суверенітету, а означає бажання виконувати суверенні права у системі асоціації держав. Цим складенням суверенітету великою мірою керується Рада Міністрів, яка у своїх діях виходить з геополітичних міркувань та інтересів.

ЄС є спільним надбанням держав, які його створили, тобто є типовою міжнародною організацією. Коротко кажучи, у ЄС немає нічого нового. Європа продовжує бути асоціацією (societas) держав, а не перетворюється на федеративну наддержаву (universitas). Цей статус ЄС як міжнародної, а не наднаціональної організації, є особливо очевидним у таких сферах міжнародної діяльності, які традиційно визначають присутність суверенної державності, а саме зовнішня політика і оборона. ЄС, згідно з установчими договорами, не несе відповідальності за безпеку і порядок у Європі. Натомість деякі з його держав-членів продовжують нести за це відповідальність в індивідуальному порядку або у вільному співробітництві. Західноєвропейський Союз, компонент ЄС, що відповідає за оборону, відіграє невелику роль.

Безпека Європи твердо залишається у руках НАТО, яке є найбільш важливою організацією з безпеки у Європі. В дійсності ЄС як одиниця є звичайно чимось більшим, ніж просте злиття суверенітету країн-членів. Всезростаюче інкорпорування рішень Європейського Суду справедливості у національне право і посилання національних судів на Європейський Суд справедливості є саме по собі фактором, що вказує на протилежне тому, про що говорять ті, які підтримують примат національної держави у ЄС. Але на більш глибокому рівні проблема з цим аргументом полягає в тому, що він розглядає процес європейської інтеграції як рух від суверенітету, а не реконституцію суверенітету. “Федералістський” (супранаціональний) підхід також страждає від цього фіксованого розуміння суверенітету, але тут образ моністичного правового порядку, характерного державі-нації, просто інтерполюється на рівень ЄС. Обидва підходи, хоча й приходять до протилежних висновків, виходять з простих суджень про природу суверенітету, а саме: суверенітет це “гра в нуль”, за якої наголос робиться на розподілі фіксованого обсягу суверенної влади, а не на тому, як і де вона продукується.

Сучасна національна держава і Європейський Союз: системи багаторівневого управління з розподіленим та спільним суверенітетом

Визначальною рисою ЄС є поява державного утворення, яке неможливо зрозуміти в рамках традиційного, територіально визначеного суверенітету, який ще називають вестфальським. У європейському політичному режимі виникає нова модель суверенітету, яка, на відміну від традиційної з її наголосом на уряді (владі), базується на управлінні.

Європейське утворення складається з багатьох рівнів управління, що вимагає участі державних органів влади, недержавних суб'єктів і європейських інституцій для формування так званої “взаємопов'язаної політики”. Взаємопов'язана політика у системі ЄС позначає поділ праці між національним рівнем та рівнем ЄС, що характеризує процес формування політики. Фактично значна частина такого управління здійснюється шляхом використання мереж приватних та публічних суб'єктів, які знаходяться на різних рівнях управління. Вчені все більше говорять про “кооперативну державу”, “кооперативну адміністрацію” чи “мережі формування політики”. Цей та інші терміни передбачають, що управлінські функції все більше здійснюються через мережі суб'єктів, які включають уряди (національні, субнаціональні і місцеві), приватних суб'єктів (фірми, групи інтересу, і т.д.) і представників громадянського суспільства (неурядові громадські організації). Дійсно, як вказує Рісс-Капен, управління через мережі політики є очевидним зокрема у тих сферах політики, де спостерігається сильний вплив політики ЄС, і “що чим більше інтегрується відповідний сектор політики і більше рішень приймається правилом більшості, тим більше процес формування політики характеризується наявністю транснаціональних і трансурядових коаліцій між приватними, наднаціональними і під національними суб'єктами, а не міжурядовими переговорами і торгом”.

Ці процеси вказують на появу поліцентричного правового порядку на відміну від моністичного, що характеризує ідею внутрішнього суверенітету вестфальської моделі. МакКормік зазначає: “На основі традиційного розуміння суверенітету, держави-члени Європейського Союзу більше не являють собою суверенних одиниць з правової точки зору. Не є суверенним ні Союз, ні його внутрішня колона - Співтовариство”. Сучасні держави-члени все менше виглядають як ієрархічні структури легітимної влади, а все більше як багаторівневі мережі, які співпрацюють та домовляються і в яких суб'єкти державної влади можуть виконувати свої функції лише у співпраці з приватними суб'єктами або групами.

Ця тенденція є актуальною навіть для Франції, - квінтесенції національної європейської держави. Влада французької централізованої держави врівноважується усякими формальними та неформальними мережами співробітництва, що пов'язують між собою місцеві, регіональні та центральні органи влади з приватними суб'єктами на різних рівнях управління. Багаторівневе управління в ЄС є яскравим прикладом фрагментації внутрішнього суверенітету держави та появи поліцентричного правового порядку, який серйозно зламав кордони між міжнародним і національним правом. Фактично ці зміни у внутрішній архітектурі держави уможливили націоналізацію міжнародного права, що є критичним для створення системи управління на загальноєвропейському рівні. Жодна держава-член ЄС не є суверенною у тому сенсі, який вкладався у це поняття юристами конституційного права та дипломатами ще півстоліття тому. Всередині Союзу держави-члени втручаються у внутрішні справи одна одної, і це нормальна практика.

Національна територія залишається чітко визначеною, хоча прикордонні пости - ці ознаки європейської держави 19 століття - зникли з кордонів всередині Європейського Союзу. Громадяни Західної Європи діють у повсякденному житті як громадяни окремих держав, хоча водночас мають також права як “громадяни Європи”, включаючи право участі в місцевих і національних виборах, навіть якщо вони є громадянами іншої європейської держави.

Уряди залишаються національними, хоча певні важливі аспекти управління вирішуються на іншому рівні - вищому або нижчому за рівень національної держави. Принцип конституційної незалежності може бути підтверджений шляхом виходу держави з Європейських інституцій. Але жодна з європейських країн не вийшла з жодної з інституцій, оскільки ціна такого виходу з точки зору втрати статусу і впливу в рамках Європейського правового порядку, а також втрачених економічних переваг була б надто високою. Водночас легітимними одиницями всередині цих інституцій залишаються держави. Представники Люксембургу та Данії беруть участь у засіданнях міністрів оборони країн-членів НАТО, в Раді Європейського Союзу, а також у низці комітетів, за допомогою яких діють ці та інші інституції Європи; а представники Шотландії та Баварії не є членами згаданих інституцій. Проте взаємодія цих тисяч представників, зайнятих численними тривалими переговорами, обміном інформації, створенням коаліцій, неформальними зустрічами, є абсолютно іншого характеру, ніж монолітний зовнішній суверенітет європейської держави дев'ятнадцятого століття.

Рада Європейської Комісії і Суд з прав людини проводять слухання справ окремих громадян і можуть відмінити рішення національних урядів та судів. Всередині ЄС держави-члени працюють паралельно з автономною Європейською Комісією і обраним прямим голосуванням Європейським парламентом, з Європейським Судом справедливості, який інтерпретує закони спільноти. Міністри, а також члени Європейського Парламенту та національних парламентів працюють також через транснаціональну мережу партійних федерацій, створюючи коаліції для взаємопідтримки у внутрідержавних виборчих кампаніях. Транснаціональні лобі промисловців, фермерів, екологів, вчених та університетів мають свої офіси у Брюсселі з метою лобіювання своїх інтересів не лише на національному рівні, а й на рівні Європейської Спільноти.

Таким чином, поступово суверенітет еволюціонує у тому сенсі, що він більше не здійснюється в рамках моністичного правового порядку і моністичної структури прийняття рішень; він є розпорошений серед низки урядових і неурядових інституцій. Тут конституційний принцип субсидіарності є відповідним конституційним терміном для цього нового і реконституйованого суверенітету.

Формальний суверенітет є розділений між інституціями ЄС та державами-членами ЄС, а також значною мірою спільний для них. Щодо матеріального суверенітету або здатності держав до автономних дій, то ні ЄС в цілому, ні сучасні держави добробуту не мають таких можливостей, як це мали національні держави 19 століття. Сучасна європейська державна система являє собою незвичну картину колективного вироблення політики у комбінації з автономною внутрішньою політикою держав, причому уряди дер-жав-членів “проростають” один в один, а парламенти ледве взаємодіють. Національне управління економікою поступилося місцем регулюванню, що здійснюється на загальноєвропейському рівні. Національний монетарний суверенітет поступається місцем Європейському Центральному банку. Внутрішні кордони зникли значною мірою без виникнення спільного європейського паспорту. Державні службовці переходять з роботи у національних структурах влади у європейські інституції і навіть з національних адміністрацій одних країн у національні адміністрації інших країн.

Отже, по-перше, уряди країн-членів мають спільний суверенітет ЄС, але при цьому не допускають втручання у свої внутрішньо-національні справи до такої міри, щоб можна було говорити про втрату державного суверенітету або державної автономії. А ЄС може характеризуватися як специфічна багаторівнева система управління, яка не лише охоплює національні уряди і наднаціональні інституції, такі як Комісія, Євро-парламент і Європейський Суд справедливості і Європейський Центральний банк, а й транснаціональні групи інтересу та інші приватні суб'єкти у мережах управління.

По-друге, ЄС включає розмаїття функціональних режимів з різним обсягом та глибиною щодо характеру регулювання - від Європейського монетарного союзу до Спільного сільськогосподарського та екологічного регулювання і до Соціального протоколу. По-третє, ЄС є багаторівневий у тому сенсі, що наднаціональні, національні та субнаціональні владні структури регулярно взаємодіють між собою. Різні угоди, що складають Європейський Союз, регулюють прийняття рішень на різних рівнях. Водночас будь-яка ініціатива приймається лише після консультацій з урядами країн-членів ЄС і представниками груп інтересів як у Брюсселі, так і у національних державних столицях. Європейська Рада, яка представляє країн-членів, вносить зміни до європейських договорів лише після того, як ці зміни було підготовлено і обговорено на міждержавних конференціях, які знову ж таки включають національних та наднаціональних суб'єктів, і проводяться постійні консультації з приватними суб'єктами та групами інтересу. Концептуалізація ЄС як багаторівневої структури влади є широко прийнятою. Цей термін навіть увійшов до словника ЄС завдяки Президентові Комісії Романо Проді. Це допомагає при аналізі орієнтирів розвитку європейського порядку. По-перше, коли говорять про майбутнє Європи, уникають говорити про державність і зникає прив'язаність до альтернативи: або Європа держав-націй, або Європейська федеративна держава. По-друге, якщо концептуалізуються і ЄС, і його члени як багаторівневі структури управління, то розуміння того, що складає “державу” змінюється. Воно не зводиться більше до ієрархічної структури легітимної влади, а можна говорити про “спільний” суверенітет як центральну концепцію. По-третє, поняття “багаторівневої структури управління”, яке фокусується на структурі матеріального суверенітету або можливості до незалежних дій, не перекладається у конституційну мову, яка повинна визначити, хто за що відповідає і коли, і тому повинна визначити структури формального суверенітету.

Від пропозицій до Конституційної угоди ЄС

ЄС не є федерацією, хоча й виявляє численні федеративні - або щонайменше конфедеративні - риси. Німецький конституційний суд у своєму трактуванні Маастріхтської угоди описує ЄС дуже обережно: не як Bundestaat (федерація), не як Staatenbund (конфедерація), а як Verstaatenbund (потенційна федерація). Але слід відмітити, що Американська федерація у першому півстолітті своєї історії була набагато слабкішою, ніж ЄС сьогодні.

Навіть без легітимної монополії на примушуючу силу Європейський Союз уже набув деяких фундаментальних федеральних рис. ЄС володіє суверенними правами у достатній кількості секторів політики, від виключної юрисдикції у царині Економічного та Монетарного Союзу до повноважень у сфері регулювання у таких секторах як: транспорт, енергетика, навколишнє середовище, захист прав споживачів, охорона здоров'я та соціальний захист. І все більше проникає у ключові традиційні повноваження держави, такі як внутрішня безпека (Шенгенські угоди, Європол), а також меншою мірою - у зовнішню політику та політику безпеки. Йошка Фішер, Міністр закордонних справ ФРН, виступив в університеті Гумбольта у Берліні з приводу майбутньої організації Європейського Союзу. Він поставив запитання щодо кінцевої організації Європейського Союзу та мети європейської інтеграції.

Основні положення його гіпотези є такі:

в результаті європейської інтеграції має утворитися Європейська Федерація з Європейським парламентом та урядом як законодавчим та виконавчим органами;

Федерація базуватиметься на конституційній угоді, що регулюватиме, між іншим, і “поділ суверенітету” між європейськими інституціями і національними державами;

національні держави залишаться основою федерації. І що більше наднаціональних структур утвориться у процесі європеїзації, то все більше громадяни будуть схильні до національних держав, які дають їм комфорт та безпеку;

сильний європейський президент обирається прямим загальним голосуванням і формує європейський уряд, який затверджується Європейським парламентом;

Що ж мається на увазі під терміном “поділ суверенітету”? Конституційна угода чітко розподілятиме компетенції ЄС та національних держав, причому усі суверенні повноваження та справи, які стосуються усього Союзу, будуть у компетенції Федерації; усі ж інші справи залишаться у відповідальності національних держав. Тобто це буде європейська федерація повністю суверенна, але така, що базується на національних державах. Національні держави продовжуватимуть існувати, і на європейському рівні вони матимуть більше функцій, ніж, наприклад, землі ФРН. Таким чином буде конституційно забезпечено дію принципу субсидіарності.

У такий спосіб Фішер дистанціюється від поняття Європейської наддержави і намагається подолати стару дихотомію “Конфедерації європейських держав” (Staatenbund) та “Європейської Федеративної держави” (Bundesstaat), яка домінувала у політичних дебатах про кінцеву мету процесу європейської інтеграції з самого початку цього процесу. Питання полягає не в тому, чи національний суверенітет залишається виключно у держав-членів ЄС, чи він має передаватися європейському Союзу, а в тому, як організувати поділ і спільне використання (sharing) суверенних прав між різними рівнями управління.

Доповідь Фішера про європейський політичний порядок є суперечливою щодо розподілу формального суверенітету між загальноєвропейським рівнем і рівнем країн-членів ЄС. Тому ці його ідеї зустріли серйозну критику як з боку тих, хто підтримує ідею Європейської федерації, так і тих, хто її заперечує. З одного боку, Фішер визначає Європейську федерацію як “ніщо інше, як Європейський парламент і європейський уряд, які реально здійснюють законодавчу та виконавчу владу в рамках федерації”. З іншого боку, він говорить про “поділ суверенітету” між Європою і національними державами, а також про необхідність включення національних держав до складу такої федерації. У цьому контексті він відкидає ідею “Європейської федеративної держави” (europдischer Bundesstaat), яка замінює “старі національні держави і їхні демократії” новою суверенною владою, яку він називає “штучною конструкцією, що ігнорує встановлені у Європі реалії”. З цього підходу Європейська конституційна угода повинна прояснити поділ суверенітету між європейськими інституціями та національними державами. Це може означати, що концепція Європейської федерації для Фішера є чимось меншим, ніж наднаціональна держава (яка повинна була б базуватися на справжній конституції, а не на конституційній угоді, маючи на увазі, що повноваження з приводу укладання угоди належатимуть держа-вам-націям), але чимось більшим, ніж існуюче поєднання наднаціональних та міждержавних інституцій Європейського Союзу.

Тенденція, що спостерігається у декількох доповідях Фішера, говорить про те, що він поступово стає на бік моделі, яка базується на розподілі суверенних повноважень між європейським рівнем та рівнем держав-членів Союзу. Проте федерація, яка сильно нагадує стару ідею Сполучених Штатів Європи, не має повноважень щодо “оподаткування та витрачання бюджету” незалежно від національних держав. Але відомо, що податки та повноваження на витрачання бюджету є ключовими для ефективності та легітимності політичної системи. Тому надання Європейському Союзу реальних законодавчих та виконавчих повноважень залишається насправді поверховим, без надання повноважень і фінансових ресурсів, необхідних для ефективного здійснення цих повноважень.

Наголошуючи більше на розподілі, а не на спільному володінні суверенітетом, Фішер мислить категоріями ієрархічно структурованих національних держав з їхньою ексклюзивною владою над народом і територією, включаючи легітимну монополію на використання (внутрішньої чи зовнішньої) сили. Тому навіть лише описати майбутній європейський порядок є досить складно, оскільки він не є просто міждержавний (тобто суверенітет повністю належить державам-націям навіть у випадку, якщо вони вирішать його об'єднати), і не наддержавний, тобто такий, що утворює суверенну державу над національною державою.

Пропозиції Фішера залишаються неоднозначними, оскільки він ще не вирішив щодо того, як краще забезпечити сильну роль держав-членів у Європейській федерації: чи надати їм сильного представництва на європейському рівні, або надати їм сильної автономії у певних сферах компетенції. Якщо прийняти першу модель, то, з одного боку, країни-члени мають бути представлені урядовцями (модель Бундесрату), але з іншого - суверенні права будуть спільними, а не розподіленими.

Жодна з моделей не є ідеальною. Запровадження будь-якої з них вимагатиме значних інституціональних реформ. Але, як правильно вказував Фішер, такі реформи є необхідні, якщо європейське управління має бути ефективним, особливо у світлі розширення Союзу. Для того, щоб підкреслити “історичний поворот”, зроблений Європейським Союзом, Фішер у своїй промові відмічає, що “У Маастрихті одне з трьох основних суверенних прав сучасної нації-держави - валюта, внутрішня безпека і зовнішня безпека - було вперше передано у виключне відання європейських інституцій . Але оскільки держави-члени ЄС залишаються повністю господарями своєї безпеки і закордонної політики, вони залишаються суверенними. Якби держави дійсно передали свої повноваження у цих сферах, тобто право вирішувати їх політику, тоді б вони втратили свій суверенітет.

Деякі ідеї Йошки Фішера щодо поділу суверенітету лягли в основу проекту Угоди, що встановлює Конституцію Європи, який був прийнятий консенсусом Європейською Конвенцією 13 червня та 10 липня 2003 року. Конституція більш чітко визначає повноваження інституцій та держав-членів ЄС, відмінює складну систему “опор”, що існує у ЄС на сьогоднішній день, спрощує законодавчі процедури, визнає фундаментальні права громадянина як обов'язкові для виконання у всіх країнах-членах - ось лише деякі з нових положень, що, очевидно, перетворять ЄС у більш ефективну та демократичну організацію. Водночас базовим принципом Європейського Союзу залишається принцип наділення його повноваженнями і компетенцією державами-членами, а також принцип субсидіарності. Ідеї щодо перетворення ЄС у Федерацію із загальними виборами Президента, двопалатним парламентом не знайшли свого відображення у проекті Конституційної Угоди.

1.3.8 Правові засади європейської інтеграції

У попередньому розділі ви ознайомилися із історією формування Європейських Спільнот та Європейського Союзу, які виступають як наддержавні політичні організації країн і народів Європи.

В свою чергу, створення Спільнот і Союзу стало ґрунтом для виникнення і розвитку нової правової системи - права Європейського Союзу, яке інколи ще називають «європейським правом». Щоправда, термін «європейське право» використовується для характеристики різних правових явищ:

- правових норм, що формуються у результаті застосування Європейської Конвенції з захисту прав людини і основних свобод 1950 р.;

- міжнародно-правових норм, які регулюють відносини між європейськими державами у різноманітних галузях;

- сукупності національних правових систем усіх європейських держав;

- правових норм, які формуються в рамках інтеграційних об'єднань

- Європейського Союзу і Європейських спільнот;

- права Європейського економічного простору.

В цьому розділі поняття «європейське право» ми використовуємо для характеристики тих норм права, які супроводжують інтеграційні процеси у Європі. В свою чергу об'єднання європейських держав здійснюється через вироблення правових норм на рівні Європейських Спільнот і Європейського Союзу.

Визначаючи сутність права Європейських співтовариств, один із головних органів ЄС - Суд ЄС ще у 1964 році у своєму рішенні зазначив: «Угода про ЄЕС заснувала власний правовий устрій, який входить до правових систем держав-членів». Це означає, що право, яке формується у рамках Європейських Спільнот і Союзу, є особливим феноменом, що має свої джерела, принципи, механізми захисту норм від порушення.

Європейське право характеризується як «наднаціональне право». Хоча «наднаціональне» співробітництво, на відміну від міждержавного, міжурядового, міжнародного співробітництва, властиве лише для Європейських Спільнот (Європейського співтовариства та Євратому), які утворюють так звану першу опору Європейського Союзу.

Особливістю «європейського права» є також те, що воно виникло і розвивається на ґрунті накопичених протягом століть правових традицій держав-членів і увібрало в себе їх досягнення. Тобто це право несе в собі риси національного (внутрішньодержавного) права, міжнародного права, а також принципово нові якості, багато з яких розвиваються і ще досі не вивчені.

1.3.9 Джерела європейського права

Де закріплені норми права європейських утворень? В яких джерелах вони закріплені? Умовно усі джерела права Європейських спільнот та Союзу поділяють на такі групи:

а) первинне або основне право та

б) похідне (вторинне) право, тобто таке право, яке розвивається на ґрунті основного права і забезпечує ефективну діяльність європейських інтеграційних утворень у Європі.

До первинного права належать установчі договори трьох Європейських спільнот - Європейського Об'єднання вугілля і сталі 1951 року, Європейського економічного співтовариства та Євроатому 1957 року. Однак чинними зараз є лише два останніх договори, оскільки Договір про ЄОВС був укладений терміном на 50 років і 23 серпня 2002 року ця угода втратила чинність. Інтеграція європейських держав у вугільній і металургійній галузях регулюється зараз Договором про Європейську спільноту (до 1993 - ЄЕС). До первинного права також належать - Єдиний Європейський Акт 1986 року, Маастрихтський договір про створення Європейського Союзу 1992 року, Амстердамська 1997 року та Ніццька 2001 року угоди, а також низка інших актів, які доповнюють установчі договори, наприклад Акт про вибори у Асамблею (нині Європейський парламент) 1976 року. До первинного праву Європейських спільнот і Європейського Союзу входять також договори про приєднання, які укладаються із державами - кандидатами на вступ до Європейського Союзу.

Вторинне або похідне право

Це нормативно-правові акти, які видаються органами Європейського Союзу на основі установчих договорів. Для їх прийняття встановлюються особливі процедури, правила. Усі нормативно-правові акти Європейського Союзу прийнято називати «законодавство» Європейських спільнот або Європейського Союзу у цілому. Перелік таких актів і їхня характеристика наведені у ст.249 Договору про Європейські Спільноти. До них належать:

- регламенти;

- директиви;

- рішення;

- рекомендації та висновки

Регламенти - це найбільш дієві «законодавчі акти», вони мають

«загальне застосування», тобто вони зверненні до усіх суб'єктів європейського права (європейських органів, держав- членів, фізичних і юридичних осіб). Регламенти мають обов'язковий характер і застосовуються прямо в усіх державах- членах. Вони публікуються в офіційному віснику Європейського Союзу - «Журналь офісель» і вступають в силу на 20 день після їх опублікування або пізніше, у відповідності до терміну, який встановлений у самому акті.

Директиви використовуються з метою гармонізації права дер-жав-членів. Це своєрідні рамкові закони. Вони на відміну від регламенту зобов'язують держав-членів лише досягти певних результатів. про які мова йде у директиві (найчастіше директиви стосуються гармонізації національних законів держав-членів ЄС). Національні влади держав-членів самостійно вирішують, яким чином досягти цілей, які ставляться у директивах. Як правило, визначаються і терміни досягнення цілей. Директиви також, як правило, не містять детальної регламентації. Директиви можуть бути адресовані як усім державам-членам - тоді вони, як і регламенти, публікуються у «Журналь офісель», так і окремим державам. В останньому випадку директива доводиться до відома цієї держави. Вступають у силу директиви з дати їх опублікування або доведення до відома адресата.

Рішення - це індивідуальні акти, які можуть бути адресовані державі-члену, фізичній особі або підприємству. Вони мають обов'язковий характер. Рішення стосуються спеціальних, вузьких, іноді технічних питань. Рішення доводяться до відома тим суб'єктам європейського права,яких вони безпосередньо стосуються.

Рекомендації і висновки відрізняються від інших нормативних актів тим, що вони не мають обов'язкового характеру.

До норм похідного права відносяться також такі юридично необов'язкові акти як резолюції, декларації, програми дій (це акти політичного характеру);а також повідомлення, правила поведінки, вказівки, які видає Комісія ЄС.

Джерелами права Європейських співтовариств та Європейського Союзу є також міжнародні угоди Співтовариств. Це особлива група джерел європейського права. На відміну від регламентів, директив, рішень, які передбачені статтею 249 Договору про Європейські спільноти і які утворюють внутрішнє право Спільнот, міжнародні угоди, які укладаються Співтовариством з третіми державами (які не є членами Європейського Союзу) та міжнародними організаціями - виступають в якості зовнішніх джерел європейського права.

Найбільш істотну частку міжнародних зобов'язань Спільноти складають різноманітні торгівельні договори та угоди про асоціацію. Торгівельні договори - це найчастіше угоди щодо митних тарифів, торгівельної співпраці, вільного обміну товарів з третіми країнами а також угоди в межах Світової Організації торгівлі. До договорів про асоціацію належать, наприклад, угоди з колишніми колоніями держав-членів ( Ломенські конвенції, Євро-Середземноморське партнерство).

Особливе значення у європейському праві належить змішаним угодам, в яких сторонами, поруч із Європейськими Спільнотами, виступають окремі держави-члени ЄС. До додаткових джерел європейського прав належать конвенції, які можуть укладати між собою держави-члени ЄС і які стосуються сфер їх національної компетенції та сприяють виконанню установчих угод Європейських спільнот і Європейського Союзу (наприклад, угоди про патентування в умовах спільного ринку, взаємного визнання підприємств тощо).

Важливу роль серед джерел європейського права відіграють неписані джерела права Європейських спільнот - загальні принципи права та рішення суду ЄС.

В загальних принципах права - знаходять відображення найбільш важливі демократичні цінності, які притаманні правовій державі. Вони є характерними як для національних правових систем, так і для системи міжнародного права. Маастрихтська угода закріпила положення, за яким «Союз дотримується основних прав, які було гарантовано Європейською Конвенцією про захист прав людини і основних свобод…та які випливають з конституційних традицій спільних для всіх держав-членів, як загальних принципів права Спільнот»(ст.6). До таких принципів належать, наприклад, принцип поваги фундаментальних прав людини, принцип рівності, принцип правової певності, принцип дотримання процесуальних прав, принципи пропорційності та субсидіарності тощо.

Суду Європейських співтовариств належить виключно важлива роль в процесі інтеграції, у формуванні і еволюції європейського права. Його головна мета - стояти на сторожі строгого дотримання установчих договорів, цілей і принципів, на яких ґрунтується діяльність Європейського Союзу.

Суд ЄС відіграє вирішальну роль в з'ясуванні змісту загальних принципів європейського права, які він сам інколи формулює. Суд наділений правом тлумачення установчих актів Європейських спільнот і Європейського Союзу, він вирішує суперечки, пов'язані із здійсненням установчих актів і інших нормативно-правових актів державами-членами і із діяльністю органів Європейського Союзу тощо. За загальним правилом, рішення розглядаються в якості прецедентів і як такі є обов'язковими для усіх держав-членів Європейського Союзу. Особливо це важливо у тих випадках, коли мова йде про тлумачення установчих актів, яке дає Суд ЄС. Тільки у цьому випадку рішення, яке виносить Суд, створює прецедент.

Коли говорять про особливості джерел права Європейського Союзу і Європейських співтовариств , то часто звертаються до такої групи джерел, як «аcquis communautaire».

«Аcquis communautaire» - це загальне надбання Спільнот. Це писані і не писані акти, які створюються у результаті функціонування Європейських Співтовариств, які є ґрунтом для розвитку їх правопорядку.

Принципи права Співтовариств

Право співтовариств є складовою частиною національних правових систем і як таке застосовується на таких принципах: безпосереднє застосування, пряма дія та верховенство.

Безпосереднє застосування європейського права означає, що норми європейського законодавства діють на території держав-членів відразу, без їх перетворення в норми національного права. Тому судові органі держав-членів зобов'язані застосовувати його як внутрішнє право.

Пряма дія права співтовариств означає, що права інтеграційних утворень можуть надавати права і накладати обов'язки безпосередньо на громадян Євросоюзу. Це означає, що будь-яка юридична чи фізична особа може посилатися на акти первинного і вторинного права Спільнот для захисту своїх прав у судах дер-жав-членів, а національний суддя зобов'язаний застосовувати ці акти.

Принцип верховенства права Співтовариств забезпечує належне та однакове його застосування у правових системах всіх держав-членів. Цей принцип, як і два попередніх, не передбачався установчими договорами Спільнот, а був вироблений практикою Суду ЄС. Згідно з тлумаченням Суду ЄС сукупне право Спільноти юридично переважає над усім національним законодавством, включаючи норми конституційного права держав-членів. У випадку виникнення протиріччя між правом Спільнот та держав-членів, останні зобов'язані припинити застосування норм внутрішнього законодавства, які суперечать європейському праву.

Дія права ЄС у просторі і у часі

Питання про просторову (територіальну) дію європейського права стосується географічних кордонів Європейського Союзу. У розділі 1 ви мали змогу ознайомитися з територіальними межами Європейського Союзу, які, як відомо, утворюються із територій його держав-членів. Тобто це означає, що територія 25 дер-жав-членів є складовою території Європейського Союзу. А, отже, норми європейського права розповсюджують свою дію на території всього Європейського Союзу. Принцип верховенства і прямої дії права ЄС визначає можливість застосування його норм на території держав-членів.

Оскільки деякі із країн, що входять до Європейського Союзу, мають складну територіальну будову (наявність, наприклад, заморських територій, заморських департаментів тощо), то ця обставина випливає і на територіальний склад Європейського Союзу в цілому. Це означає, що до складу території Європейського Союзу входять всі територіальні зони, які знаходяться під суверенітетом дер-жав-членів. Але європейське право тут застосовується в особливому порядку, часто з обмеженнями. Наприклад, у відповідності до Конституції Франції 1958 р., територія Французької республіки складається із трьох таких видів:

- це, власне, територія Франції, колишньої метрополії;

- заморських департаментів;

- заморських територій. Також до складу території Франції входить асоційована держава

- Нова Каледонія.

У повному обсязі європейське право діє лише у Франції - метрополії.

Щодо заморських департаментів, то Рада за пропозицією Комісії, після консультації з Європейським парламентом, встановлює спеціальні заходи, які визначають дію установчих договорів на цих територіях. Необхідність таких виключних заходів пояснюється географічними і кліматичними умовами, розвитком економіки, віддаленістю таких територій від колишніх метрополій. Такі заходи не повинні шкодити єдності і цілісності правопорядку в межах Європейського Союзу. Особливості у застосуванні права ЄС на території заморських департаментів і асоційованих країн стосуються таких галузей, як митна політика, загальна сільськогосподарська політика, умови постачання таких територій предметами першої необхідності тощо.

Перелік заморських територій, які знаходяться під управлінням держав - членів ЄС, наводиться в Додатку 2 до тексту Договору про Європейські Спільноти. Таких територій налічується 21. Сюди входять - Гренландія, Французька Полінезія, Сен-Пьер, Міккелон, Голландські Антильські острови тощо. Амстердамський договір спеціально визначає умови застосування правового режиму спільнот до Аландських островів, Фороських островів, Кіпру, Норманських островів тощо.

Перший установчий договір про створення ЄОВС був укладений на визначений термін - 50 років і, відповідно, строк його дії закінчився у 2002 році. Під час опрацювання двох інших установчих договорів - про ЄЕС та Євратом, а також договір про створення європейського Союзу - термінові рамки не були встановлені. Ці договори є безстроковими. Установчі договори не мають зворотної дії. Установчі договори як міжнародні угоди вступають в дію після їх ратифікації (схвалення національним парламентом) у державах-членах. А точніше після здачі останньої ратифікаційної грамоти державі-депозитарію (Італії).

Норми вторинного права вступають в дію у відповідності до положень, встановлених договором про Європейські Співтовариства.

1.4 Інституційна структура Європейського Союзу

Правова і політична природа Європейських Спільнот і Європейського Союзу обумовлює складність і самобутність органів, що забезпечують їх діяльність. Взяті усі разом органи Європейського Союзу і Спільнот утворюють інституційний механізм. Назву «інститут» отримали п'ять органів європейських інтеграційних утворень - Рада, Комісія, Парламент, Суд, Рахункова палата. Саме інститути приймають участь у створенні юридично обов'язкових норм. Інститути Європейських Спільнот і Європейського Союзу забезпечують виконання завдань, які покладаються на них установчими договорами. Кожен із інститутів діє у межах тих повноважень, які визначаються цими ж договорами.

Інституційна структура Європейських Спільнот і Союзу є єдиною. Це означає, що органи, які були утворені у відповідності із договорами про створення ЄОВС у 1951 році та ЄЕС та Євратому у 1957 році, з моменту укладення Маастрихтської угоди 1992 року, стали органами Європейського Союзу.

Побудова інституційної системи Європейського Союзу ґрунтується на особливих принципах. На відміну від держави, де за умов демократичного режиму для побудови і діяльності її органів застосовується принцип розподілу влади на три гілки (законодавчу, виконавчу, судову), у Європейському Союзі і Спільнотах використовується принцип розподілу повноважень або функцій між самими органами інтеграційних утворень - з одного боку, та принцип збалансованого розподілу повноважень між державами-членами та Спільнотами і Союзом - з іншого.

З урахуванням цих принципів інститути Європейського Союзу і Спільнот поділяються на такі, що здійснюють установчі та законодавчі функції (Рада, Комісія, Європейський Парламент, Суд ЄС); виконавчі функції (Рада, Комісія); контрольні повноваження (Суд, Рахункова Палата). Серед органів Європейських Спільнот і Союзу виділяють також такі, які виступають носіями і виразниками «наднаціонального» начала у діяльності інтеграційних утворень (Комісія, Європарламент, Суд ЄС), та такі, які є виразниками інтересів держав-членів(Рада, Європейська Рада).

Інституційну систему Європейського Союзу, як вже було сказано, складають п'ять базових інститутів - Рада, Комісія, Парламент, Суд, Рахункова палата (ст. 4 Угоди про заснування європейських спільнот). До цих п'яти євроінститутів прийнято додавати ще й Європейську раду. Крім того, угоди закріпили існування двох консультативних (Соціально-економічний комітет і Комітет регіонів) та двох фінансових (Європейський інвестиційний банк (ЄIБ) та Європейський центральний банк (ЄЦБ) органів.

1.4.1 Європейська Рада

Регулярні зустрічі глав держав та урядів країн-членів Євросоюзу, названі Європейськими радами визначають хід і спрямування євроінтеграції. Ні в Паризькій 1951 р., ні в Римській 1957 р. угодах цей орган не згадується. Однак до прийняття Єдиного Європейського акту 1986 р. такі зустрічі на найвищому рівні носили неофіційний характер. Європейська Рада як орган, який надає Союзу необхідний імпульс для його розвитку, має право формулювати висновки щодо загальних напрямків економічних політик держав-членів та Спільнот (ст. 99 §2 Угоди ЄЕС, ЄС), ухвалювати щорічні висновки стосовно стану зайнятості в Спільнотах (ст. 128 Угоди ЄЕС, ЄС) у межах першої опори ЄС, визначати принципи й загальні напрями СЗПБ, а також приймати спільні стратегії в рамках ІІ опори (ст. 13 Угоди про ЄС). Загалом Європейська Рада покликана забезпечувати узгодженість у діяльності трьох опор Євросоюзу.

Крім загального спрямування інтеграції, Європейська Рада взяла на себе повноваження верховного політичного арбітра, який розв'язує питання, які не взмозі вирішувати Рада міністрів. Втручання Європейської Ради виявилося визначальним у вирішенні багатьох складних проблем (зокрема, фінансування бюджету), як і в ухваленні важливих історичних рішень (прямі вибори до Європейського Парламенту, завершення побудови єдиного внутрішнього ринку, реалізація економічного й валютного союзу, вступ нових членів) євробудівництва. Водночас Європейську Раду не можна назвати інститутом у суворому тлумаченні права Європейських співтовариств. Передусім їх рішення є тільки вагомими політичними зобов'язаннями, які для набуття чинності вимагають подальшого юридичного оформлення Радою міністрів Європейського союзу. Європейська Рада не підлягає юридичному контролю Суду Європейських спільнот. Вона діє на зразок дипломатичних конференцій ХІХ сторіччя.

Рішення Європейської Ради 1974 року передбачало, що цей орган буде збиратися «тричі на рік і кожен раз, коли це необхідно». Єдиний Європейський акт і згодом Маастрихтська угода визначили, що Європейська Рада збирається «принаймні двічі на рік під керівництвом глави держави або уряду держави-члена, що головує в Раді» (ст. 4 угоди про ЄС). На практиці Європейські Ради організовують наприкінці кожного шестимісячного головування держави-члена в Раді ЄС (у червні й грудні) в одному з міст цієї країни. Крім того, можуть скликатись додаткові Європейські Ради, присвячені, як правило, якійсь одній визначеній тематиці. З огляду на те, що зростає тенденція до організації двох зустрічей у верхах кожною державою, яка головує в Раді, Ніццька міжурядова конференція вирішила, що, починаючи з 2002 року, одна із них відбуватиметься у Брюсселі, а від часу розширення Союзу до 25 членів усі офіційні Європейські Ради будуть проходити у цьому місті.