Етапи реформування Європейського Союзу

Офіційна історія європейської інтеграції налічує трохи більше п'ятдесяти років. Однак насправді цей процес має набагато давнішу історію і сягає своїм корінням часів середньовіччя. Первісно ініціатором таких ідей була Католицька церква, представники якої протягом ХІV-ХV століть запропонували європейським монархам ряд концепцій об'єднання європейських народів в лоні Католицької церкви заради боротьби з невірними. Серед перших проектів такого роду був трактат французького королівського прокурора П'єра Дю Буа «Про повернення Святої землі» (датується 1305-1307 рр.). В ньому була викладена ідея «Християнської республіки», що нагадувала собою федерацію європейських монархій, якою б керувала рада на чолі з французьким королем. У 1464 р. король Богемії Іржи По-дебрад розробив проект «Договору про союз і конфедерацію між королем Людовіком ХІ, королем Богемії Іржи і Радою Венеції для протистояння туркам». Відповідно до цього документу утворюваний союз також набував федеративного характеру, зокрема він передбачав скликання сейму з представників 16 королівств.

Досить цікавим, з точки зору сучасних інтеграційних процесів, був «Великий план» герцога де Сюллі (1559-1641), зміст якого полягав у встановленні європейської рівноваги, гарантуванні миру і захисту Європи від турок, Московії і татар. Згідно з цим планом мала бути створена європейська конфедерація 15 християнських держав, які були б приблизно рівними за територією (план передбачав суттєвий перерозподіл територій існуючих держав, що було його головним недоліком) і ресурсами з метою забезпечення європейської рівноваги. Вищим органом конфедерації мала стати Генеральна Рада, діяльність якої доповнювалася функціонуванням шести провінціальних (регіональних) рад. Генеральна Рада складалася із 40 досвідчених державних діячів, що обиралися раз у три роки. Відповідно до свого правового статусу вона вважалася верховним арбітром з будь-яких спорів, рішення якого мали зобов'язуючий і кінцевий характер.

На початку ХVІІ ст. мала місце перша спроба поєднання ідеї європейської єдності із завданням щодо встановлення світового порядку в економічній сфері. Так, у 1623 р. Емеріке Крюсе публікує трактат «Новий Кіней, або Політична промова, що роз'яснює можливості і засоби встановлення загального миру і свободи торгівлі в усьому світі. Монархам і суверенним государям нашого часу», в якому запропонував папі Римському і європейським монархам утворити міждержавну асамблею із центром у Венеції, яка б об'єднала християнські держави Європи, включаючи Московію, а також Персію, Індію, Китай, Японію і Північну Африку.

Епоха Просвітництва дала новий поштовх процесу розвитку ідеї щодо європейського об'єднання. Уільям Пенн розробив проект «Есе про сучасний і майбутній мир в Європі», в якому передбачив можливість організації Європейської ліги або конфедерації за участю Московії та Туреччини з метою забезпечення миру на континенті. Даний проект цікавий не тільки тим, що передбачав створення представницького органу європейських держав (конгресу, парламенту, верховної ради або палати), але й тим, що вперше допустив можливість запровадження принципово нового механізму прийняття рішень у такому об'єднанні - кваліфікованою більшістю голосів (3/4), а також застосування сили у певних випадках.

Достатньо детальну розробку проекту інтеграції європейських держав можна зустріти і в «Проекті вічного миру в Європі» Шарля де Сен-Пьєра. В цьому проекті він, зокрема, торкнувся проблеми укладання договору щодо створення європейської конфедерації, її можливого складу, завдань, компетенції, механізмів прийняття рішень та фінансування спільних витрат.

На початку ХІХ ст. Сен-Сімон в роботі «Про реорганізацію Європейського співтовариства» і Огюстен Т'єррі в роботі «Про заходи проти коаліції 1815 р.» висловили ідеї щодо формування загальноєвропейського парламенту і обрання ним короля усієї Європи, що буде володіти регулятивною владою на європейському континенті.

Хоча згадані проекти були фактично віртуальними, оскільки не мали жодного шансу бути реалізованими свого часу, вони мають певну як теоретичну, так і практичну цінність. Їх зміст засвідчує, що, по-перше, ідея добровільного договірного об'єднання європейських держав в союзну організацію набагато старіша, аніж прийнято вважати, - вона уходить своїм корінням в часи середньовіччя. По-друге, такі революційні навіть для сучасного етапу інтеграційного процесу ідеї, як перетворення Європейського Союзу на наднаціональне утворення федеративного або принаймні конфедеративного характеру, прийняття рішення кваліфікованою більшістю голосів, обов'язковість рішень союзних органів для усіх держав членів, - це також винахід не сучасних політиків, а добре усвідомлена попередниками сучасних європейських інтеграторів умова забезпечення життєздатності та функціональності створюваного об'єднання.

Поряд із згаданими проектами історія, безумовно, знала й інші, не мирні, приклади об'єднання європейських держав і народів. Серед них передусім слід згадати заснування Карлом І Великим у ІХ ст. Священної Римської імперії або спробу Наполеона, Вільгельма ІІ та Гітлера за допомогою військової сили створити на європейському континенті єдину централізовану державу. Протягом тривалого часу саме теорія і практика примусового об'єднання стояли на перешкоді інтеграційним процесам. Будь-яка об'єднавча ініціатива розглядалася європейськими національними урядами як прихована за добрими намірами ідея тієї чи іншої держави встановити своє політичне та економічне панування в регіоні, а відтак відкидалася як така.

Безумовно, особливе місце в історії розвитку ідеї європейської інтеграції займають численні демократичні проекти заснування європейського об'єднання, які вперше з'являються у ХІХ ст. (у 1834 р. було створено організацію «Єдина Європа», що прийняла «Акт братерства», в якому пролунав заклик до створення федерації народів, заснованої на принципах національної незалежності і свободи кожного народу у внутрішніх справа і одностайності у спільній вірі і братерстві), але втілюються переважно у ХХ столітті.

Історикам невідомо, кому саме належить авторство ідеї Сполучених Штатів Європи - Джузеппе Мадзіні чи Карло Каттанео. Достеменно тільки відомо, що вперше офіційно цей термін використав В. Гюго 21 серпня 1849 р. на засіданні ІІІ міжнародного конгресу миру у Парижі. Хоча Дж. Мадзіні, Дж. Гарібальді, В. Гюго та інші діячі європейського революційно-демократичного руху і не виробили практичних пропозицій щодо виголошеної ними мети, однак не варто применшувати значення їх розробок - вони дали потужний інтелектуальний поштовх і натхнення тим політичним діячам ХХ ст., які виявилися готовими втілити ці ідеї на практиці.

Матеріалізація «європейської ідеї» починається в 20-ті роки ХХ ст. У 1923 р. австрійський дипломат Ріхард де Куденхове-Калергі (один із засновників Пан'європейського союзу) висловив ідею створення «Європейської конфедерації» з федеральною радою, парламентською асамблеєю, арбітражним судом, громадянством і валютою, спільним митним і військовим союзом, яка була підтримана і пов'язана зі схваленням І конгресом Пан'європейського союзу «Пан'європейського маніфесту», який передбачав: конфедеративну рівність, військовий альянс, утворення митного союзу, введення єдиної грошової одиниці тощо.

Ці ідеї були розвинуті А. Бріаном і А. Леже. Розроблений ними проект було покладено в основу «Меморандуму про організацію режиму європейського федерального союзу» французького уряду (1930 р.), що передбачав збереження європейськими державами свого суверенітету і політичної незалежності, але одночасно містив в собі ідею створення Європейського Союзу з вищим політичним органом «Європейська конфедерація» у складі представників держав та виконавчого органу «Європейський комітет», спільного ринку, митного союзу, вільного переміщення товарів, капіталів та громадян тощо. Дана концепція була запропонована А. Бріаном у 1929 р. Лізі націй, яка, хоч і створила спеціальну комісію по обговоренню проекту (робота якої припинилася після смерті А. Бріана у 1932 р.), однак проігнорувала його. Протягом Другої світової війни європейська ідея уособлюється з Рухом Опору, який розробив Декларацію європейських рухів Опору від 7 липня 1944 р. Її схвалили представники антифашистських організацій дев'яти європейських країн, включаючи антифашистів з Німеччини. Дана Декларація передбачала утворення федерального союзу, якому національні уряди повинні передати суверенні права в сфері оборони і зовнішніх відносин.

Після війни просування об'єднавчих процесів забезпечили численні наднаціональні і національні, міжпартійні і партійні рухи та групи, які до раніше висунутих положень додали ідеї загальноєвропейської конституції; європейських установчих зборів, що Підсумком діяльності цих організацій став Гаазький конгрес Європи (1948 р.), який попри усі суперечності прийнявпрограму об'єднання Європи, викладену у Європейському маніфесті, і створив Європейський рух. Конгрес висунув ідею скликання установчих зборів, які б розробили європейську хартію прав людини, та створення наднаціонального судового органу для її захисту від порушень з боку окремих держав. У відповідності з рекомендаціями Конгресу Європи згодом були створені Рада Європи, Європейський суд з прав людини і прийнята Європейська конвенція з прав людини.

Саме демократичні ініціативи європейських громадських рухів у період з 1924 по 1950 роки сприяли впровадженню у свідомість європейців думки про створену на добровільних засадах єдину Європу. Цей період справедливо можна назвати передісторією європейської інтеграції, ідею якої у 1951 р. підтримали і з того часу просувають уряди європейських держав. Хоча ми й називаємо даний етап «передісторією», це не означає, що в процесі розвитку європейської інтеграції допустимо применшувати його значення. Політичний вибір, який було зроблено протягом нього (в ХХ ст. в демократичній політико-правовій думці сформувалися уявлення про три напрямки об'єднання Європи. Перший представляли прибічники федералізму. Представники другого напрямку виступали за співпрацю у військовій та економічній сферах, заперечуючи наміри федералізації Європи. Домінуючим виявився третій напрямок, який передбачав, що створюване об'єднання має поєднувати як елементи державно-правової, так і міжнародно-правової організації) , не тільки відкрив шлях до створення Європейських Співтовариств, але й визначає загальну тенденцію розвитку європейської інтеграції - поступову федералізацію створеного об'єднання.

1.1.10 Спільне надбання (acquis communautaire)

На сьогодні європейська інтеграція в свідомості людей асоціюється, як правило, переважно з Європейським Союзом. Це пов'язано передусім з успішним розвитком і функціонуванням ЄС. Разом з тим слід визнати, що насправді в Європі існує багатоманітність організаційно-правових форм інтеграції, існування значної кількості інтеграційних угрупувань: рада Європи, Організація безпеки й співробітництва в Європі (ОБСЄ), Західноєвропейський союз та інші. Співпоставимо Європейський Союз з Радою Європи як однією з найвпливовіших європейських інтеграційних організацій, яку часто, до речі, плутають з Європейським Союзом.

Рада Європи - це класична міжнародна організація. Її виникнення було обумовлене прийнятими на Конгресі Європи рішеннями. Статут Ради Європи був підписаний і набув чинності у 1949 р. Таким чином, вона виникла за два роки до підписання договору про утворення першого з Європейських співтовариств. Європейський Союз споріднюють з Радою Європи спільні цілі та цінності. Саме від Ради Європи Євросоюз перейняв прапор і гімн. Разом з тим це, безумовно, різні за правовою природою і цілями організації. Вкажемо на існуючі між ними відмінності.

1. Європейський Союз і Рада Європи створені і функціонують на основі різних установчих документів. Так, Європейські співтовариства, на основі яких був створений Європейський Союз, засновувалися на трьох установчих договорах: Договір про заснування Європейського об'єднання вугілля та сталі, Договір про заснування Європейського економічного співтовариства, Договір про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії. Особливе значення серед них набув Договір про ЄЕС, який визнаний Судом Європейських співтовариств у 1986 р. в якості «основної конституційної хартії».

До числа установчих договорів також відносять Єдиний європейський акт (1986 р.), Маастрихтський договір про Європейський Союз (1992 р.), Амстердамський договір (1997 р.), Ніццький договір (2001 р.), а також Конвенцію про спільні інститути і Угоду про злиття (на її основі була запроваджена єдина система інститутів), угоду про проведення прямих виборів до Європейського парламенту, бюджетні договори, а також усі договори про приєднання нових держав до Співтовариств і Союзу У випадку ратифікації Договору про Конституцію для Європи основним установчим договором для Союзу стане він. Документом, на підставі якого функціонує Рада Європи, є її Статут, який є міжнародним договором.

Вказані організації мають неоднаковий склад членів. Євросоюз складається з 25 європейських держав-членів, які одночасно є членами Ради Європи. До складу Ради Європи входять понад сорок держав, які розташовані як в Європі, так і Азії. Відповідно, він має чітко євро-азійський характер. При цьому очевидно, що між державами-членами ЄС значно менше відмінностей і, як наслідок, сам Союз виглядає більш однорідним. До складу Ради Європи входять держави, які суттєво відрізняються одна від одної за станом економічного розвитку, правової і політичної культури тощо.

Чітке розмежування між ЄС і Радою Європи можна провести по напрямкам діяльності. Так, головне призначення Ради Європи, як відомо, є захист прав і свобод людини, передусім особистих і політичних прав. Розроблена і схвалена Радою Європи Європейська конвенція про захист прав людини і основних свобод 1950 р. Є головним регіональним документом в галузі прав людини, який активно використовується і Євросоюзом в своїй діяльності. На відміну від Ради Європи сфера діяльності ЄС набагато ширша. Якщо на момент створення Європейських співтовариств економіка була єдиним напрямком діяльності, то сьогодні в коло інтересів і відповідальності Союзу входять також соціальна політика, освіта, охорона здоров'я, енергетика, транспорт, сільське господарство, екологічні питання, співпраця поліцій і судових органів в кримінально-правовій сфері, а також проведення спільної зовнішньої політики і політики безпеки аж до можливості формування в подальшому спільної оборонної політики.

4. Питання визначення характеру і обсягу повноважень. На протязі всієї історії існування Євросоюзу простежується стійка тенденція щодо передачі національними державами інститутам Євросоюзу все нових і нових суверенних прав (право видавати загальнообов'язкові на території Союзу норми права, право чеканити свою монету, право запроваджувати інститут громадянства, право збирати податки, право встановлювати дипломатичні відносини тощо). Крім того в ЄС практикується дійсно унікальний порядок прийняття рішень - на сьогодні по значному колу питань рішення приймаються не одноголосно, а кваліфікованою більшістю голосів, що є суттєвим обмеженням державного суверенітету його членів.

На відміну від ЄС Рада Європи не має власних правотворчих та адміністративних повноважень. Вона не приймає загальнообов'язкові норми права, а лише готує проекти міжнародних конвенцій, які пропонуються державам-членам для підписання і наступної ратифікації.

5. За відносно невеликий період існування в Європейському Союзі була створена власна правова система з власними джерелами, формами правотворчості і право застосування, специфічними механізмами захисту правових норм від порушень. На сьогодні право ЄС І відособилося від міжнародного права. Якщо міжнародне право регулює переважно відносини між суверенними державами, то право Європейського Союзу з самого початку пішло шляхом регулювання відносин за участю усіх суб'єктів, зокрема громадян і юридичних осіб. Таким чином воно еволюціонує в напрямку до національного права, хоча не перетворилося і найближчим часом не перетвориться на внутрішньодержавне право. Як наслідок, воно розглядається як самостійна правова система.

Рада Європи не має і ніколи не матиме власної правової системи. В рамках цієї організації обов'язковою силою володіють лише Статут Ради Європи, Угода «Про привілеї і іммунінтети», Європейська конвенція про захист прав і основних свобод 1950 р. та засноване на ній прецедентне право Європейського суду з прав людини. Конвенції, розроблені Радою Європи, а їх більше 170 - ратифіковані далеко не всіма державами-членами. Відповідно, вони не мають загальнообов'язкового для усіх держав-членів характеру. Наведені відмінності не можна тлумачити в тому сенсі, що одна організація є ефективнішою за іншу. Кожна з них створювалася первісно заради різних цілей, і передбачалися відмінні механізми функціонування. На сьогодні варто говорити про взаємодоповнення діяльності однієї організації діяльністю іншої.

1.2 Історія заснування та розвитку Європейського Союзу : два етапи

Інтеграційні процеси підштовхувались високим рівнем розвитку продуктивних сил, поглибленням спеціалізації виробництва в умовах відносно незначних масштабів внутрішніх ринків країн Західної Європи. Необхідно відзначити, що спочатку вагомим чинником інтеграційних процесів у Європі стала і необхідність протидії цілковитому домінуванню США у світовому господарстві. Все це і обумовлювало необхідність консолідації західноєвропейської економічної еліти на власній основі.

Як теоретична, так і фактична конструкція об'єднаної Європи складається поступово, відповідно до усвідомлення громадянським суспільством і урядами європейських країн об'єктивної потреби в зміні бачення змісту і призначення як національної держави, так і створюваних інтеграційних інститутів влади. Через специфіку і складність цього процесу існують певні труднощі для здійснення його періодизації. На нашу думку, в загальній історії європейської інтеграції можуть бути виділені наступні етапи.

1) Етап галузевої інтеграції

9 травня 1950 р. став «днем народження» Європейських співтовариств. У цей день міністр закордонних справ Франції Роберт Шуман виступив с Декларацією (заявою) від імені свого уряду, в якій запропонував покласти край франко-німецькому протистоянню і відкрити нову сторінку у відносинах двох країн, які будуть відтепер засновані на принципах миру і співпраці. Першим кроком в цьому напрямку мало стати створення франко-німецького об'єднання вугілля й сталі. Ця організація була відкрита для вступу інших європейських країн, керівництво нею мав здійснювати Вищий керівний орган. Зазначимо, що реальним автором плану, викладеного в Декларації, був Жан Монне (комісар з планування французького уряду).

Проголошена Декларація, безумовно, мала надзвичайно важливе значення для розвитку економічних відносин в Європі, однак політична значущість документу була набагато більшою, оскільки економічна інтеграція мала стати прологом до створення європейської федерації. План Шумана-Монне передбачав делегування (передачу) національними урядами частини свого суверенітету в чітко визначеній сфері Вищому керівному органу. Він мав складатися із представників держав-членів, які однак, і на цьому слід зробити наголос, діяли незалежно від позиції своїх урядів і мали право приймати загальнообов'язкові для всіх держав-членів рішення в межах своїх повноважень.

Як вже зазначалося, в історії державно-правового розвитку Європи неодноразово висловлювалися ідеї щодо створення об'єднанної Європи, Сполучених Штатів Європи або федерації (конфедерації) європейських країн. Чим же відрізняється ініціатива Шумана-Монне від ідей їх попередників? Чому саме з нею пов'язують становлення та розвиток Європейських співтовариств і європейської інтеграції в цілому?

Р. Шуман і Ж. Монне не просто висловили ідею щодо об'єднання Європи на федеративних засадах. Вони розробили цілісну концепцію реалізації своєї ідеї. Саме ця концепція отримала підтримку національних урядів із наступними поповненнями і уточненнями реалізується з того часу. Їх концепція європейської інтеграції була заснована на таких принципових положеннях. По-перше, розбудова єдиної миролюбної Європи західноєвропейськими країнами на основі принципів демократії, ринкової економіки, соціального консенсусу, миру і рівноправного співробітництва. По-друге, поступовість інтеграції. Визнання побудови федеративної Європи як кінцевої мети не означає негайного створення Сполучених Штатів Європи. Проголошена мета реалізується поступово. Спочатку інтеграційні ініціативи реалізуються у пріоритетних сферах співробітництва. Досягнення практичної солідарності держав-членів в цих сферах стане підставою для поширення об'єднавчого процесу на нові сфери життя.

По-третє, розбудова об'єднаної Європи має розпочатися з економічної сфери. Саме економічна інтеграції максимально відповідає нагальним потребам національних держав, буде сприяти зростанню добробуту європейських народів, а також не зачіпає такі болючі для забезпечення державного суверенітету сфери, як національна безпека, оборона та зовнішня політика. Отже, успіх економічної інтеграції мав стати у віддаленій перспективі прологом до політичної інтеграції.

По-четверте, успіх об'єднавчого процесу обумовлений створення правової бази інтеграції. Створювана організація влади мала поєднувати риси як міжнародної, так і наднаціональної організації. Її інститути повинні були отримати право видавати в межах своєї компетенції загальнообов'язкові правила і контролювати їх виконання. Отже мова йшла про наділення національними урядами створюваного співтовариства окремими суверенними правами.

Початком втілення плану, проголошеного у Декларації Р. Шумана, стало підписання Договору про заснування Європейського об'єднання вугілля і сталі (ЄСВС) у Парижі 18 квітня 1951 р. Бельгією, Нідерландами, Люксембургом, Італією, ФРН і Францією. Договір набув чинності 23 липня 1952 р., після того, як був ратифікований усіма державами-членами. До участі в Договорі активно запрошувалася Велика Британія, однак вона відхилила усі пропозиції через небажання поступатися своїм суверенітетом. Договір запровадив чотирискладову структуру управління, яка стала інституційною моделлю для всього подальшого процесу інтеграції. Вона складалася з наднаціонального Вищого органу, міжурядової Ради міністрів, Парламентської Асамблеї і Суду. Дані органи отримали назву «інститутів».

Вищий орган мав наднаціональний характер і представляв спільні інтереси Співтовариства. Його члени хоча й призначалися урядами держав-членів, але були повністю незалежними від них. Вищий орган був наділений правотворчими і адміністративними повноваженнями. Рада міністрів представляла інтереси держав-членів. Вона включала по одному міністру від кожної держави-члена.

Парламентська Асамблея складалася з делегатів національних парламентів. Хоча Договір про ЄСВС допускав можливість обрання членів Асамблей під час прямих виборів на розсуд держав-членів, однак жодна з них до 1979 р. такою можливістю не скористалася.

Суд також мав наднаціональний характер. Судді та юридичні радники призначалися урядами держав-членів за спільною згодою строком на шість років. Право звернення до нього з позовами отримали не лише держави-члени, але й приватні особи.

Договір ЄСВС не лише проголосив створення на 50 років спільного ринку вугілля й сталі, але й передбачив його гарантії (заборона митних зборів і квот на рух товарів із наступним впровадженням спільного зовнішнього тарифу щодо третіх країн (створення митного союзу); контроль за цінами на продукцію; забезпечення чесної конкуренції; рівність доступу до сировини; поступова гармонізація умов праці, заробітної праці та соціального захисту).

Важливою характеристикою даного етапу інтеграції є започаткування процесу формування права європейського Союзу. Основними його джерелами виступають: нормативно-правові акти (Договір про ЄСВС надав право Вищому керівному органу видавати нормативно-правові та індивідуальні акти, обов'язкові як для держав-членів, так і приватних осіб), прецедентне право Суду Співтовариства, а також міжнародні договори, які укладаються з іншими країнами або міжнародними організаціями від імені ЄСВС.

Одним з важливих практичних наслідків підписання Договору ЄСВС стало примирення Франції та Німеччини, внаслідок якого утворилася «вісь» Франція-Німеччина як рушійна сила євроінтеграції. Яким же чином Паризький договір сприяв цьому історичному примиренню?

Після 1945 р. Рур і Саар - дві землі, де була розташована більша частина вугільної та сталеварної промисловості Німеччини, фактично знаходилися під управлінням Франції. Остання, побоюючись відродження німецької військової сили, не бажала повертати ці землі Німеччині. Існуючий конфлікт був вирішений саме шляхом створення ЄСВС: Рур і Саар повернулися до складу ФРН, але контроль за виробництвом вугілля й сталі в цих землях перейшов під контроль Вищого керівного органу, який діяв незалежно як від Франції, так і Німеччини.

Успіх з підписанням і ратифікацією Договору про ЄСВС надихнув учасників процесу на стрімке прискорення темпів інтеграції. Політичну та військову інтеграцію держав-членів мав забезпечити надзвичайно амбіційний Договір про заснування Європейського оборонного співтовариства (ЄОС), запропонований Францією («план Плевена»). Цей договір був підписаний 27 травня 1952 р. урядами Франції, ФРН і країн Бенілюксу. У Договорі було передбачено, що ЄОС набуде статусу міжнародної організації наднаціонального характеру, яка матиме:

– спільні керівні установи (для реалізації відповідних функцій, властивих державі, і до формування органів, які б відповідали федеративній чи конфедеративній структурі, створювалися Комісаріат, Збори, Рада міністрів і Суд);

– збройні сили (держави-члени мали відмовитись на користь ЄОС від суверенного права мати власні збройні сили та права здійснювати військовий призов, за винятками, передбаченими Договором);

– бюджет (бюджет мав формуватися із внесків держав-членів у розмірі, встановленому Радою міністрів).

Здійснення спільної оборонної політики було неможливе без вироблення і реалізації спільної зовнішньої політики. Як наслідок, міністри зовнішніх справ шести країн звернулися до Асамблеї ЄСВС із закликом вдатися до створення політичного співтовариства. Це звернення дало поштовх до розробки ще більш амбіційного Договору про заснування Європейського політичного співтовариства (далі -- ЄПС) як правової основи для розбудови Європейської федерації (проект Договору був оприлюднений у Страсбурзі 10 березня 1953 р.). Проект Договору про ЄПС передбачав надання новому Співтовариству повноважень в сфері зовнішньої політики, оборони, економічної й соціальної інтеграції, захисту прав людини. Нова структура з чітко вираженими федеративними ознаками мала протягом 2 років включити в себе ЄСВС та ЄОС.

Проте розробників цих проектів очікувало велике розчарування. Серед прихильників інтеграції знайшлося забагато прихильників принципу - «тихіше їдеш - далі будеш». Після того як Договір про ЄОС не зміг отримати необхідної кількості прибічників під час процедури його ратифікації саме у парламенті Франції (30 серпня 1954 р. парламент Франції остаточно відхиляє Договір про ЄОС), яка запропонувала його прийняття, ратифікація його в інших країнах стала недоцільною. Таким чином, насамперед через позицію Франції ідея політичної та військової інтеграції була похована надовго

2) Етап економічної інтеграції

Певні труднощі, що виникли з вузько галузевою інтеграцією, а також невдала спроба поширити інтеграційний процес на політичну та військову сфери підтвердило безальтернативність стратегії об'єднавчого процесу Шумана-Монне і надало актуальності ідеї багатогалузевої економічної інтеграції.

1-2 червня 1955 р. на зустрічі в Мессині міністри закордонних справ держав-членів ЄСВС виголосили намір продовжити інтеграційний процес і створити Європейський союз в економічній сфері. Була створена комісія під керівництвом Поль-Анрі Спаака для підготовки доповіді щодо можливих перспектив створення загальноекономічного союзу та союзу в сфері атомної енергетики (Франція, яка раніше інших європейських держав почала дослідження в сфері атомної енергетики, швидко переконалася в тому, що самотужки не здатна освоїти цю сферу і конкурувати на рівних із США і СРСР, а тому переконувала решту держав-членів ЄСВС вдатися до реалізації спільного проекту).

29 травня 1956 р. у Венеції доповідь П.А. Спаака затверджується міністрами закордонних справ і приймається рішення щодо міжурядових перемов за участю держав-членів ЄСВС та інших європейських країн. Велика Британія і на цей раз відмовляється від участі в даному процесі. 25 березня 1957 р. в Римі були підписані так звані Римські договори: Договір про створення Європейського економічного співтовариства (далі - ЄЕС) і Договір про створення Європейського співтовариства з атомної енергії (далі - Євроатом). Підписання цих договорів ознаменувало собою початок етапу економічної інтеграції та становлення інституційної структури Європейських співтовариств.

Кожне з новостворених співтовариств спиралося на власну систему інститутів. Їх створення відбувалося на основі тих самих принципів, що і запровадження інститутів ЄСВС, однак з певними відмінностями:

Рада, як орган представництва інтересів держав-членів набула статус головного правотворчого органу; Комісія (аналог Верховного органу), як орган наднаціонального характеру стала реалізовувати переважно виконавчу функцію; Парламентська Асамблея; Суд.

Етапи економічної інтеграції

1) Зона вільної торгівлі: Скасування митних зборів, квот та інших обмежень в торгівлі між державами-членами збереженні їх автономії в митній і торгівельні політиці у відносинах з третіми країнами

2)Митний союз:Теж саме, але за винятком автономної митної і торгівельної політики, замість якої держави-члени запроваджують спільні митні тарифи на зовнішніх кордонах союзу і переходять до єдино торгівельної політики у відносинах з третіми країнами

3)Єдиний внутрішній (спільний) ринок: Запровадження митного союзу, а також здійснення заходів, які забезпечують вільний рух послуг, капіталів і осіб (включаючи свободу їх професійної діяльності)

4)Економічний і валютний союз: Створення єдиного внутрішнього ринку, а також досягнення гармонізації і координації економічної політики держав-членів на основі спільного прийняття рішень і контролю за їх виконанням, заміна національних валют єдиною валютою, формування єдиної валютної політики

Протягом цього етапу були визначені та в значній мірі реалізовані основні завдання економічної інтеграції:

1) організація зони вільної торгівлі;

2) створення митного союзу;

3) формування єдиного спільного внутрішнього ринку;

4) в 1969 р. схвалено, а в 1989 р. прийнято рішення про перехід до економічного і валютного союзу, що передбачав координацію економічної політики, спільне прийняття рішень і контроль за їх виконанням, введення єдиної валюти і проведення єдиної валютної політики. Важливим заходом цього етапу стало прийняття у 1970 р. рішення про створення власних ресурсів Співтовариства, які утворювалися за рахунок певних митних зборів, податків на сільськогосподарський імпорт та відрахувань 1 % податку на додану вартість.

1.2.1 Організаційна будова та структура ЄС

Ефективність діяльності ЄС забезпечується відповідними його органами. Організаційна будова ЄС базується на загальних засадах західної політичної системи, проте її конкретні форми суттєво відрізняються від національних систем. До характерних її рис належать:

1. Об'єднання інститутів двох типів - міждержавних і наднаціональних. Особи, що входять до органів першого типу, діють як офіційні представники держав-членів. Члени органів іншого типу також призначаються кожною державою, проте діють як незалежні особи, що не зв'язані будь-якими інструкціями своїх урядів. Такий подвійний принцип формування особового складу сприяє підтримці балансу між інтересами окремих держав-членів та інтересами Союзу в цілому.

2. Гнучкий розподіл компетенцій між органами ЄС та національними урядами. Можна окреслити три основних варіанти розподілу компетенцій: сфери, де здійснюється спільна політика ЄС (аграрна, торговельна тощо); сфери змішаної компетенції, коли за окремі напрями чи групи питань відповідають органи ЄС, а решта лишається під керівництвом національних урядів (регіональна, соціальна тощо); сфери, де функції ЄС обмежуються координацією дій держав-членів та розробкою рекомендацій (макроекономічна політика, політика в галузі охорони навколишнього середовища тощо).

3. Значна кількість типів рішень, які приймаються -- від регламентів та директив, що обов'язкові для виконання національними урядами і всіма учасниками об'єднання, до висновків, що мають лише рекомендаційний характер.

4. Примат права ЄС над національними законодавствами держав-членів у межах, які визначені змістом установчих договорів.

Організаційна структура ЄС побудована за принципом поділу законодавчої, виконавчої та судової функцій. До основних органів ЄС належать:

- Європейський парламент

- Європейська Рада

- Рада Міністрів

- Європейська Комісія

- Європейський Суд

- Палата аудиторів

Європейський парламент - представниць кий орган, що обирається з 1979 р. прямим загальним голосуванням громадян усіх держав-членів ЄС один раз на п'ять років. За кожною державою-членом закріплюється фіксована кількість депутатських місць, відповідно до чисельності населення країни. Функції Європарламенту дещо відрізняються від функцій національних парламентів. Так, Європарламент не обирає уряд. Це пов'язано з тим, що на рівні ЄС не існує структури, яка може вважатись урядом у повному розумінні цього слова. Проте Європарламент впливає на формування Європейської Комісії, оскільки Голова (Президент) Комісії призначається урядами держав-членів тільки після консультації з Європарламентом. Крім того, кандидатури як Голови, так і інших членів Комісії, затверджуються Європарламентом.

Основними функціями Європарламенту є: дорадчі, наглядові, прийняття рішень, політичної ініціативи, демократичного контролю та законодавча. Для виконання цих функцій в Європарламенті створено 19 комітетів:

- з іноземних справ та безпеки;

- з сільського господарства, риболовства і сільського розвитку;

- бюджетний;

- з економічних і фінансових питань та промислової політики;

- з енергетики, досліджень та технологій;

- з зовнішніх економічних зв'язків;

- з законодавчих питань та громадянських прав;

- з соціальних питань, безробіття та виробничого середовища;

- з питань регіональної політики, регіонального планування та зв'язків на місцях;

- з транспорту та туризму;

- з питань навколишнього середовища, здоров'я та захисту споживачів;

- з культури, молоді, освіти та засобів масової інформації;

- з питань розвитку і співробітництва;

- з громадянських свобод та внутрішньої політики;

- з контролю за виконанням бюджету;

- з інституціональної політики;

- з процедурних питань, підтвердження мандатів та статусу недоторканості;

- з прав жінок;

- з питань петицій.

Європейська Рада скликається щонайменше двічі на рік на рівні глав держав та урядів. Крім них, у засіданнях Європейської Ради беруть участь міністри закордонних справ, Президент (Голова) та Віце-президент Європейської Комісії. Рішення Європейської Ради не мають обов'язкової сили, проте вони дають політичний імпульс та визначають основні орієнтири подальшого розвитку Союзу. Зважаючи на високий рівень влади, яку мають у своїх країнах глави держав та урядів, Європейська Рада стала органом, до якого можуть звернутись Рада Міністрів та Європейська Комісія з особливо складних питань, що не вирішують ся у межах звичайної процедури ЄС.

Рада Міністрів є органом прийняття остаточних рішень. У роботі Ради Міністрів беруть участь представники держав-членів на рівні міністрів урядів. На відміну від національних рад міністрів, Рада Міністрів ЄС є не виконавчим, а законодавчим органом. Рішення РМ є обов'язковими. Разом з установчими документами ці рішення утворюють право ЄС. РМ не має постійного складу. Практично існує ряд Рад, залежно від питань, що розглядаються: Рада Міністрів економіки, сільського господарства, фінансів, освіти тощо. Міністри країн ЄС у різний спосіб підзвітні парламентам своїх країн. Проте ті рішення, які вони приймають у складі Ради Міністрів ЄС, не можуть бути змінені окремими країнами. Як правило, законодавчі акти ЄС мають форму постанов і директив. Перші є обов'язковими для виконання і стають частиною національних законодавств. Директиви також є обов'язковими, але вони лишають за державами право вибору методів виконання.

Рішення в Раді Міністрів приймаються або одностайно, або простою чи кваліфікованою більшістю. В останньому випадку кожна держава-член має кількість голосів відповідно до її масштабів. При цьому малі держави мають більшу кількість голосів, ніж вони мали б, виходячи з чисельності населення. Поділ голосів між державами-членами ЄС здійснено таким чином, щоб зробити неможливим блокування рішень окремими державами. Для блокування рішення необхідно об'єднатись кільком державам, щоб набрати мінімум 34 голоси, з загальної їх кількості - 76. Функції Голови РМ виконують по черзі упродовж 6 місяців міністри закордонних справ.

Європейська Комісія є виконавчим органом ЄС. Вона складається з 17 членів, незалежних від урядів своїх країн, хоча й призначених ними. До складу Комісії входять по два представники від великих держав: Франції, Німеччини, Італії, Іспанії та Великобританії. Інші країни мають по одному представнику. Склад Комісії розглядається і ухвалюється Європарламентом, тому кожний із її членів працює 5-річний термін. Як член колективно органу, кожний член ЄК патронує один або кілька напрямів діяльності ЄС і очолює відповідний підрозділ Комісії, що називається Генеральним Директоратом (Департаментом). Таких Директоратів 23.

ЄК виконує три основні функції. Маючи право ініціативи, ЄК зобов'язана подавати пропозиції щодо нових законів ЄС. Такі пропозиції вона висуває після активних консультацій, але не на грунті інтересів окремих регіонів чи країн ЄС, а базуючись на власному уявленні про доцільність того чи іншого рішення для долі ЄС та його громадян. У своїх ініціативах ЄК виходить з принципу допоміжності, тобто виступає з законодавчими ініціативами тільки у тих галузях, де для ефективних дій ЄС має кращі можливості, ніж окремі його члени.

Друга функція ЄК полягає у захисті угод ЄС, забезпеченні застосування державами-члена ми законодавства ЄС. У тих випадках, коли держави-члени порушують або не застосовують закони ЄС, Комісія може вжити відповідні санкції, включаючи передачу справи до Європейського Суду. ЄК здійснює контроль за використанням субсидій, які виділяються урядами окремих країн власним галузям промисловості, а також за наданням дозволів на державну допомогу в разі, коли це не заборонено законодавством ЄС.

Третя функція ЄК полягає у виконанні обов'язків виконавчого органу, який відповідає за практичне втілення політики ЄС та управління нею. Для цього ЄК наділена суттєвими власними повноваженнями і правом прийняття рішень у різних галузях політики, зокрема аграрній, торговельній, транспортній тощо. Крім того, ЄК керує фінансами ЄС -- бюджетом та роботою різноманітних фондів і програм ЄС, включаючи й ті, які стосуються допомоги країнам, що не входять до Союзу. Європейський Суд. Оскільки ЄС побудовано на основі юридично обов'язкових Договорів, він суттєво відрізняється від інших міжнародних організацій. Статті Договорів про ЄС і законодавчі акти, які грунтуються на них, стають частиною національного права держав-членів. Це потребує чіткого тлумачення цих законодавчих актів. Основною функцією Європейського Суду і є забезпечення єдиного тлумачення законодавства ЄС та його примату над національними законодавствами у межах юрисдикції, що встановлена установчими Договорами. Відповідно до цього Європейський Суд розглядає та регулює розбіжності між державами-членами, між ними та ЄС, інститутами ЄС, ЄС та фізичними і юридичними особами. Крім того, Європейський Суд робить висновок щодо міжнародних угод та попередніх слухань справ, які передані йому національними судами (хоч у цьому випадку юрисдикція Євросуду на них не поширюється).

Євросуд є вищою інстанцією. Він не має у своєму розпорядженні будь-яких засобів примусу. Проте, враховуючи його становище та авторитет, держави-члени та інститути ЄС, як правило, погоджуються з його рішеннями.

Палата аудиторів - порівняно молодий орган ЄС, створений 1975 р. з метою перевірки усіх доходів і витрат ЄС та створених ним інститутів. Вона складається з 12 членів, що обираються на шість років, і є повністю незалежною у своїй діяльності.

Окрім перелічених інститутів, доцільно назвати також два консультативних органи, що призначені сприяти роботі Ради Міністрів, Європейській Комісії і Європарламенту, а саме:

- Комітет з економіки та соціальних питань, до якого входять представники організацій, що виражають інтереси основних соціальних груп - найманих робітників, підприємців, фермерів, осіб вільних професій тощо;

- Комітет регіонів, створений відповідно до Маастрихтського Договору і включає в себе представників регіональних та місцевих установ і організацій.

У межах ЄС діє також Європейський інвестиційний банк (ЄІБ) - кредитна установа, що сприяє реалізації інвестиційних проектів, які відповідають інтересам і завданням ЄС.

Діяльність Європейського Союзу заснована на принципі, за яким жодна держава-учасниця не може бути примушена до будь-яких дій без згоди цієї держави. Якщо рішення ЄС приймаються більшістю, то вони мають декларативний характер. Для того щоб рішення мали обов'язковий характер, необхідно їх схвалення кожною державою. Прийняття рішень у ЄС має таку послідовність дій. Європейська Комісія починає розробку законопроектів за своєю ініціативою або на прохання Європарламенту чи Ради Міністрів. Пропозиції ЄК надходять до Ради Міністрів, а потім передаються до Європарламенту, де розглядаються відповідним комітетом.

Комітетом Європарламенту до проектів вносяться поправки, і вони проходять попереднє обговорення перед тим, як їх буде винесено на чергове засідання Європарламенту у Страсбурзі. Одночасно проекти передаються до Комітету з економіки та соціальних питань.

Висновки Європарламенту і Комітету з економіки та соціальних питань надходять до ЄК, яка з їх урахуванням вносить проект до Ради Міністрів і Європарламенту на друге читання. Пропозиції знову розглядаються на рівні комітетів, голосуються на щомісячній пленарній сесії Європарламенту і повертаються до Ради Міністрів, яка приймає остаточне рішення.

Для того щоб забезпечити роботу ЄК у тісному контакті з урядами держав-членів ЄС, їй підпорядковані комітети, до складу яких входять представники урядів. Це комітети трьох видів: консультативні, адміністративні та регулюючі. Консультативний комітет доводить до ЄК точку зору представників держав-членів на питання, що розглядається. Незважаючи на те, що ЄК повинна всебічно розглянути зауваження консультативного комітету, вони не обмежують її при прийнятті рішення і тому консультативний комітет не може безпосередньо вплинути на результати розгляду питання в ЄК. Процедуру консультативного комітету використовують в основному при розгляді заходів, що стосуються формування внутрішнього ринку. Адміністративні комітети створені для вирішення проблем аграрного ринку. Кожний такий комітет розглядає питання відповідної категорії продуктів. Процедура полягає в тому, що та пропозиція, якій ЄК передбачає надати правовий статус, подається на розгляд відповідного адміністративного комітету. Останній приймає рішення кваліфікованою більшістю, причому вагомість кожного голосу така ж, як у Раді Міністрів.

І в цьому випадку ЄК приймає рішення незалежно від висновків комітету - враховуючи їх, Комісія лишається абсолютно вільною у виборі. Проте, якщо висновки комітету і ЄК не збігаються , справа передається до Ради Міністрів, яка може переглянути рішення ЄК протягом місяця. Якщо ж рішення ЄК співпадає з висновками комітету або ж останній не зміг визначитись (не набрав кваліфікованої більшості голосів ні “за”, ні “проти”), то рішення Комісії є остаточним і не підлягає оскарженню у Раді.

Регулюючі комітети працюють на тих же засадах, що і адміністративні, але в інших галузях. Це питання розробки спільних митних тарифів, єдиних стандартів на продовольчі товари, ветеринарний контроль, законодавство щодо охорони навколишнього середовища тощо. У регулюючого комітету більш широке коло питань, які можуть бути оскаржені в Раді Міністрів. Якщо заходи, що плануються ЄК, суперечать думці комітету або якщо комітет не визначив свою позицію, Комісія виходить до Ради Міністрів зі своїми пропозиціями. У цьому випадку Рада приймає рішення кваліфікованою більшістю.

Якщо рішення не вдається прийняти протягом відповідно визначеного терміну після надходження матеріалів (як правило -- три місяці), Комісія приймає рішення на свій розсуд. Винятком є ті випадки, коли Рада Міністрів чітко висловила своє ставлення та відхилила пропозиції ЄК простою більшістю. У таких випадках ЄК не може приймати рішення з цього питання, а повинна надати нову пропозицію.

Існує також спеціальна процедура прийняття рішень при розгляді заходів торговельної політики. Ця процедура дозволяє ЄК приймати рішення прямої дії після того, як вона була ознайомлена з висновками консультативного комітету. Проте ці рішення мають бути схвалені Радою Міністрів у тримісячний термін. У протилежному випадку вони анулюються. Як бачимо, існуюча в ЄС процедура підготовки та прийняття рішень є складною, проте закладений у ній механізм перевірок та противаг забезпечує демократичність процесу, грунтуючись на відкритій дискусії, консультаціях та консенсусі.

1.2.2 Організаційне об'єднання Європейських співтовариств

Еволюція інституційної структури Європейських співтовариств має поступовий характер. Договір ЄСВС запровадив такі Інститути Об'єднання: Вищий керівний орган, Парламентську Асамблею, Раду міністрів і Суд. Договори про ЄЕС та Євроатом запровадили аналогічні інститути. Майже одразу виникло питання, а чи доцільно для трьох співтовариств, які складаються з одних й тих самих держав-членів, мають однакові цілі, функціонують єдиній сфері суспільного життя та мають схоже урядування, мати три автономні системи керівних органів?

Частково це питання було вирішене шляхом підписання разом з Римськими договорами Конвенції про деякі спільні інститути. Відповідно до неї спільними органами для трьох Співтовариств спочатку були Асамблея і Суд. Вищий керівний орган і Раду кожне Співтовариство мало окрему, оскільки Вищий керівний орган за Договором ЄСВС мав більше повноважень, аніж Комісія за Договором ЄЕС. Остаточне вирішення проблеми відбулося десять років потому, коли в 1965 р. був підписаний і у 1967 р. набрав чинності Договір про заснування єдиної Комісії та єдиної Ради Європейських співтовариств (так званий Договір «злиття»). В результаті для усіх трьох Співтовариств була запроваджена єдина система інститутів. Внаслідок цієї реформи de facto була утворена єдина організація, якою керували спільні інститути, а відтак одні й ті ж самі особи. В залежності від категорії питання, яке підлягало вирішенню, вони керувалися нормами одного з трьох установчих договорів. З моменту набуття чинності Договору про «злиття» усі офіційні документи, які видавалися єдиними інститутами, стали видаватися під грифом «Європейські співтовариства», оскільки кожне об'єднання продовжувало формально функціонувати на підставі власного договору. Разом з тим у політичному лексиконі став використовуватися термін «Європейське співтовариство», що відображало фактичну ідентичність трьох співтовариств.

Успіхи європейського економічного співтовариства і породжені ним сподівання привертають до нього увагу країн, що не ввійшли до його складу. Так, 8 липня 1959 р. Греція звернулася з проханням про отримання статусу асоційованого члена, який вона отримала 9 липня 1961 р. після підписання відповідної угоди між Грецією і ЄЕС. Дана угода мала сприяти їх зближенню з метою вступу в подальшому Греції до ЄЕС. Протягом 1961 р. Ірландія (31.07.1961 р.), Данія (09.08.1961 р.) та Сполучене Королівство (10.08.1961 р.) звертаються з проханням про членство у Європейських співтовариствах, а 30 квітня 1962 р. з аналогічним проханням звернулася Норвегія. У 1962 р. уряди Іспанії (09.02.1962 р.) та Португалії (18.05.1962 р.) пропонують Співтовариству почати перемови про асоційоване членство.

Однак процес розширення Європейських співтовариств виявився доволі складним. В період президентства Шарля де Голя (1958-1969 рр.) у Франції панувала сформульована ним концепція необмеженого державного суверенітету, що паралізувало зусилля щодо інституціоналізації політичного співробітництва в Європі, а також процесу розширення Співтовариств. У січні 1963 р. Шарль де Голь заявив про свої сумніви щодо наявності у Сполученого Королівства волі на приєднання до Співтовариства, 18 січня 1963 р. перемови з Данією, Ірландією, Норвегією та Сполученим Королівством як державами-кандидатами були припинені. Але справжня криза вибухнула у 1965 р. На той час аграрна політика увійшла до сфери регулювання спільного ринку. Перед Співтовариством постало питання щодо фінансування спільної аграрної політики. 31 березня Комісія під керівництвом В. Хальштейна запропонувала план, який передбачав створення власних фінансових ресурсів Співтовариства за рахунок імпортного мита, яке сплачується на зовнішніх кордонах ЄЕС, третіми країнами. Передбачалося, що контроль за надходженням і витратами цих власних коштів Співтовариства буде здійснюватися Європейським парламентом, що суттєво розширювало його бюджетні повноваження. Мета Комісії була справді революційна - наділити Співтовариство власними коштами, забезпечити його фінансову автономію, розширити повноваження Європарламенту.

Дана ініціатива зустріла протидію з боку Франції. 30 червня 1965 р. Рада під головуванням французького міністра зовнішніх справ Кув де Мюрвіль не змогла дійти згоди з означеного питання, а наступного дня французький уряд виступив із заявою, в який заявив, що Співтовариство знаходиться у критичному стані. Наступні сім місяців Франція взагалі ігнорувала зустрічі, які проводило Співтовариство, проводячи політику «пустого крісла».

Криза 1965 р. завершилася Люксембурзьким компромісом. Було визнано, якщо певна держава-член дійде висновку, що її життєві інтереси знаходяться під загрозою, то Рада повинна спробувати в розумні строки прийти до рішення, яке буде задовольняти усіх. Щоправда, всі шість держав-членів констатували розходження у поглядах стосовно того, що необхідно зробити, коли консенсус неможливий.