Содружество независимых государств: статус, правовое регулирование

17

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ВЛАДИВОСТОКСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЭКОНОМИКИ И СЕРВИСА

ИНСТИТУТ ЗАОЧНОГО И ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ

КАФЕДРА МЗП

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Международное право»

Содружество независимых государств: статус, правовое регулирование

Студент: Усков А.Н.

группы ЗЮП 04-01

ИЗДО ВГУЭС ФЗО

Преподаватель: Литвинова С.Ф.

с. Камень-Рыболов

2008

План :

Введение

Глава I. Создание СНГ

§ 1. Образование Содружества Независимых Государств

§ 2. Проблемы формирования пространства СНГ

Глава II. Устав и система органов СНГ.

§ 1. Правовые основы СНГ.

§ 2. Уставные органы СНГ

§ 3. Специализированные органы СНГ.

Заключение

Литература

ВВЕДЕНИЕ

Ощущаемая всеми потребность в оценке движущих сил, препятствий и перепадов интеграции на пространстве СНГ стимулирует изучение ее идеологических, политических и экономических аспектов. Для обоснования объективной обусловленности и перспективности интеграционных процессов привлекаются различные идеологические концепции и примеры из новейшей истории. Для многих ключевое значение приобретает слово "Евразия". С одной стороны - это отражение неподдельного интереса к идее евразийства, признание перспективности, состоятельности, значимости опирающихся на нее современных интеграционных проектов. Но с другой стороны, евразийские идеи порой становятся предметом откровенных спекуляций, когда красивой фразой маскируют корыстные политические интересы.

Народы Евразии неоднократно создавали различные объединения. Еще до нашей эры существовал скифский союз, который объединял Евразию, потом он уступил место Великому тюркскому каганату, существовавшему в VI-VII веке нашей эры и охватившему земли от Желтого моря до Черного. На смену тюркам пришли из Сибири монголы во главе с Чингисханом. Затем инициативу взяла на себя Россия: с XV в. русские двигались на восток и вышли к Тихому океану. Российская империя выступила, таким образом, "наследницей" Тюркского каганата и Монгольского улуса, и, в свою очередь, уступила место Советскому Союзу.

За время долгого совместного проживания у народов Евразии выработались общие обычаи, стереотипы поведения, некая общность духовных, культурных ценностей, вдохновившая в начале XX века молодых русских эмигрантов на выработку евразийской объединительной идеи..

Самостоятельная экономическая политика стран СНГ, национальные валюты, пограничные и таможенные посты и иные естественные атрибуты существования независимого государства, в возможность которых 16 лет назад никто не верил, сегодня стали реальностью. Более того, эти страны стали формировать идеологию своей суверенности, искать ее обоснование в своей истории и т.д. С обретением независимости стран СНГ резко ослабели традиционные узы, объединявшие народы этих стран.

На сегодня действует более ста многосторонних актов Содружества, включая более 70 актов по оборонным вопросам. Растет число двусторонних договоров. Они по-разному называются - договор, соглашение, протокол, решение. Но суть едина - это международно-правовые акты равноправных участников международных отношений - суверенных государств. Однако по мере того, как число этих договоров становится больше, все острее встает проблема соблюдения их государствами Содружества.

Последнее десятилетие стало для государств Содружества периодом утверждения суверенной государственности, постепенной либерализации социально-экономического и общественно-политического строя, упрочения демократических институтов публичной власти, преодоления национальной обособленности, модернизации правовой системы и установления господства права.

Глава I. Создание СНГ

§ 1. Образование Содружества Независимых Государств

Наряду с универсальными международными организациями в теории международного права выделяют региональные организации. Называются они так, потому что их членами являются государства определенного географического района. Объектом деятельности таких организаций могут быть вопросы в рамках регионального сотрудничества: совместная безопасность, экономическая, социальная, культурная и другие сферы.

В Главе VIII Устава ООН УСТАВ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (Сан-Франциско, 26 июня 1945 года)

предусмотрены условия правомерности создания и деятельности региональных организаций безопасности. Их создание и деятельность должны отвечать целям и принципам Устава ООН, они должны содействовать ООН в решении экономических, социальных, культурных и иных проблем.

Среди значительного числа разнообразных региональных организаций выделяются организации общей компетенции, такие как Содружество Независимых Государств, Совет Европы, Европейский союз, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Организация африканского единства, Организация американских государств и др.

В спокойные времена, когда исторический процесс находится в эволюционной фазе и представляет собой цепь рутинных событий, полтора десятилетия это едва уловимый миг. Однако в декабре 1991 г. произошел поистине революционный взрыв, сокрушивший одну из двух мировых держав - Советский Союз. На его месте появились 15 новых независимых стран, 11 из которых объединились в международную организацию - Содружество Независимых Государств (СНГ). Колесо истории, как всегда бывает на переломных этапах, закрутилось в ускоренном темпе. Обстановка в постсоветском мире менялась и продолжает меняться стремительно, порой в течение нескольких месяцев и даже дней.

Содружество Независимых Государств (СНГ) было создано рядом государств из числа бывших республик СССР. Его учредительными документами являются Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г Текст Соглашения о создании Содружества независимых государств // Дипломатический вестник. 1992. N 1. С. 3 - 6.

., подписанное в Минске Беларусью, Россией и Украиной, Протокол к Соглашению, подписанный 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате 11 государствами (всеми бывшими республиками СССР, кроме прибалтийских и Грузии), и Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г. На заседании Совета глав государств СНГ в Минске 22 января 1993 г. был принят Устав Содружества (от имени Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана). Инициатива формально-юридической ликвидации союзного государства принадлежала России, Украине и Белоруссии, лидеры которых - Б. Ельцин, Л. Кравчук и С. Шушкевич - официально объявили о соответствующем решении 8 декабря 1991 г. во время встречи в Беловежской пуще (Белоруссия).

Встреча состоялась в назначенное время и завершилась подписанием ряда документов, в результате чего Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан и Украина, то есть 11 из 15 бывших союзных республик, стали учредителями нового объединения. Грузия присоединилась к нему два года спустя.

Итак, Советский Союз перестал существовать. На постсоветском пространстве возникла международно-политическая организация - Содружество Независимых Государств. Начался отсчет нового времени. Отношения России с другими союзными республиками, а по сути, с ее национальными окраинами (если говорить не только о советской, но и досоветской истории) впервые за несколько последних столетий стали сферой не внутренней, а внешней политики страны. Этот факт далеко не сразу и далеко не в полной мере был осознан ведущими политическими силами, выступавшими за демонтаж СССР.

СНГ - это объединение суверенных государств с широкой сферой совместной деятельности и определенной организационной структурой. Договорную основу СНГ составляют Устав и многосторонние акты (договоры, соглашения, решения и т.д.), в том числе Соглашение о создание СНГ от 8 декабря 1991 года (г.Минск), подписанное между Россией, Белоруссией и Украиной и Протокол к этому Соглашению (21 декабря 1991 г.), в соответствии с которым в состав СНГ вошли Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. В декабре 1993 года к Содружеству присоединилась Грузия. Международные экономические отношения /Под ред. В.Е.Рыбалкина.-пятое изд.-М.: ЮНИТИ, 2004, с.387-388.

Соглашение о координационных институтах СНГ от 21 декабря 1991 года была определена структура Содружества. Высшими органами СНГ являются Совет глав государств (СГГ) и Совет глав правительств (СГП), что закреплено в Уставе СНГ, принятом 22 января 1993 года. В сентябре того же года в Москве был учрежден Совет министров иностранных дел (СМИД).

Ключевая организационная роль в деле формирования единого экономического пространства государств-участников СНГ отводилась созданному 21 октября 1994 г. в Москве Межгосударственному экономическому комитету Экономического союза (МЭК).

На основе подписанных в рамках СНГ документов были созданы другие органы сотрудничества, призванные содействовать интеграционному сотрудничеству стран СНГ.

Самая важная задача, которая была поставлена перед СНГ - это всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств в рамках общего экономического пространства, а также межгосударственная кооперация и всесторонняя интеграция, оказание взаимной правовой помощи.

По мнению А.Б.Кеженова, Содружество Независимых Государств в своем нынешнем виде не является ни государством, ни надгосударственным (наднациональным) образованием. Оно представляет собой региональную международную межправительственную организацию и именно в качестве таковой обладает всеми признаками субъекта международного права.

Международная правосубъектность СНГ существенным образом отличается от правосубъектности учредивших его суверенных стран. Правосубъектность Содружества носит вторичный, производный по отношению к правам и обязанностям государств характер. При этом признание за СНГ статуса субъекта международного права вовсе не обязательно влечет за собой наделение руководящих органов Содружества какими-либо наднациональными функциями. Кеженов, А. Б. Организационно-правовой механизм деятельности Содружества Независимых Государств //Автореферат дисс. кандидата юридических наук. Белорусский государственный университет, 2002.

На настоящий момент Содружество стало неотъемлемым элементом евразийской политической системы, реальностью, которая существует независимо от того или иного субъективного отношения к ней. СНГ обеспечивает институционально-организационную и, в определенной степени, нормативно-правовую общность государств постсоветского пространства. Очевидно, что Содружество выполняет функции элементарного структурирования пространства бывшего СССР.

Расхождения в позициях сторон проявились уже на стадии подписания учредительных документов СНГ, а затем и в процессе принятия Устава Содружества.

Российские власти стремились избавиться от союзного Центра, но одновременно сохранить за Россией полный политический, финансово-экономический и военно-стратегический контроль на постсоветском пространстве. Однако претензия Москвы на то, чтобы в какой-то мере заместить собою бывший союзный Центр, вызывала реакцию отторжения у остальных участников нового объединения, хотя и по разным причинам.

Киев и Минск ставили своей задачей создание подлинно независимых государств, с последующим включением их в западноевропейские структуры, и рассматривали пребывание в СНГ как переходный период (однако после смены лидерства Белоруссия отошла от этой линии, заняв однозначно пророссийскую позицию). Другие республики, испытавшие глубокое потрясение, вызванное решением "большой тройки", ставившей их страны на грань выживания, видели в СНГ спасательный круг, который поможет остаться на плаву и выиграть время для строительства собственной государственности. При этом их руководство испытывало не просто опасения, а подлинный страх оказаться в зависимости от действий либерал-демократов, пришедших к власти в России.

§ 2. Проблемы формирования пространства СНГ

В СНГ вызревание сотрудничества шло по двум векторам. Первый - создание рамочной нормативно-правовой базы сотрудничества политического характера. Развитие этого вектора пришлось на 1991-1993 гг. Второй вектор - выстраивание низового уровня нормативной базы, прежде всего мягкого конвенционного законодательства, значительную роль, в котором сыграли хозяйствующие субъекты, как постсоветского пространства, так и извне. Серединный элемент - «управленческий» слой нормативно-правовой базы - остается невыстроенным. Это объясняется как неготовностью лидеров спуститься с политико-декларативного уровня, так и неспособностью национальных бизнес-сообществ пролоббировать этот сектор. Отсутствие этого наиболее заметного слоя регулирования и порождает пессимизм «не­внимательного наблюдателя» в отношении СНГ.

Здесь есть положительные подвижки. прежде всего, по линии таких форматов, как российско-белорусский союз, Евразэс, где нарабатывались необходимая правовая база и механизмы взаимодействия, которые со временем могли быть перенесены на уровень «большого» СНГ. Однако отсутствие со стороны Минска реальных шагов в сторону образования Союзного государства в конце 2003 года свидетельствует о неготовности (или нежелании) руководства Белоруссии придать этому новому образованию конкретные очертания.

Аналитики не высоко оценивают перспективы развития СНГ как международно-политического региона. А.В.Мальгин, например, считает, что возникшие на постсоветском пространстве государства изначально столкнулись с объективной необходимостью поиска своей «международно-структурной идентичности» Мальгин А.В. 10 лет СНГ: Попытка подведения некоторых итогов. Доклад // Публикации НИИСС-2001.-№ 5. Республики бывшего СССР встали перед выбором - начать процесс формирования нового международно-политического региона либо включиться в тот или иной уже существующий Под международно-политическим регионом понимается пространственная единица, обладающая специфическим набором типологических параметров, предающих ей некоторую целостность и автономию в международных отношениях в целом. Другими словами, это - совокупность явлений международной жизни, протекающих в определенных территориально-временных координатах, явлений, объединенных общей логикой. Подробнее о проблеме региона применительно к СНГ см.: Мальгин А.В. К обеспечению региональной стабильности в СНГ // Россия и международные режимы безопасности. М.: МОНФ. 1998.. Вторая возможность была полноценно использована прибалтийскими странами. Для других государств на обозримую перспективу такая возможность маловероятна. Ни один регион, граничащий с СНГ, пока не может по объективным причинам абсорбировать какое-либо из государств, возникших после распада Советского Союза, на условиях выше маргинального участия.

На долгосрочную перспективу остается открытым вопрос, насколько долговечным является постсоветский международно-политический регион. Не является ли он переходным к другим очертаниям.

Появление международно-политического региона на постсоветском пространстве было объективно предопределено, как предопределено и наличие хотя бы минимальных институционализированных механизмов его организации, схожих с общепринятыми в мировой практике. Это, в свою очередь, объясняется тем, что страны, его составляющие, при всех издержках, являются странами конвенционального международно-политического поведения. Элиты этих стран были составной частью советской элиты, которая на протяжении полувека активно формировала нормы и традиции современного международного поведения.

Оптимальная стратегическая линия развития Содружества видится в поддержании «большого» СНГ в рабочем состоянии в сочетании с развитием многоформатной и разноскоростной интеграции. В среднесрочной перспективе СНГ вполне может быть преобразовано из региональной организации в интеграционное объединение. Первый шаг в этом направлении может быть сделан через создание зоны свободной торговли и платежного союза.

Как ни парадоксально, но на ближайшую перспективу многоформатная интеграция одна из немногих формул, приемлемых для всех стран Содружества. Тенденция к блокированию с целью «совместной дезинтеграции» вовне пост-советского пространства представляется преодоленной. Время показывает, что «форматы» начинают накладываться друг на друга и получается довольно тесное ядро СНГ, с определенными полями возможностей для государств, предпочитающих воздерживаться от более тесного сближения по тем или иным параметрам.

В последнее время в СНГ (и во внешней политики России в отношении СНГ) наметилась проблема автономизации азиатского и европейского флангов Содружества.

Динамичность международных отношений на Центральноазиатско-Закавказском фланге намного выше, чем на европейском. Это объясняется восстановлением геополитического единства нескольких объективно взаимосвязанных «плоскостей» - Центральной Азии, Закавказья (а точнее - Кавказа), Ближнего и Среднего Востока, Южной Азии. Европейский фланг, у которого в принципе имелся субъективный шанс воссоединиться с регионом ЦВЕ, - при соответствующем гипотетическом развитии, а также при сохранении на будущее ЦВЕ как самостоятельного международно-политического региона, - в настоящий момент, скорее, превращается в лимитрофный пояс по границам расширяющегося ЕС. Именно эта «разделенность», как ни странно, может стать серьезной угрозой Содружеству в дальнейшем. В такой ситуации поиск консенсуса становится не столько проблемой «Россия - государство СНГ», как это происходит сейчас, сколько проблемой «европейское государство СНГ - азиатское государство СНГ».

СНГ так и не стало важной частью внутреннего политического поля государств-участников. Вместе с тем, это кардинально необходимо, так как может стать мотором реального сближения. В этом вопросе очень показателен пример возникновения европейской интеграции.

Можно также указать на проблему парламентаризма в Содружестве и проблему информационного пространства. Межпарламентская ассамблея СНГ остается сугубо формальным органом, даже сам принцип комплектования которого - делегирование национальных парламентских депутаций - не служит превращению Ассамблеи в механизм мобилизации и организации политических сил.

Отсутствие единого политического процесса на территории стран СНГ приводит к «провисанию» единого информационного поля, так как сфера информации является производным от политического процесса. В противном случае единое информационное пространство вряд ли возможно.

Глава II. УСТАВ И СИСТЕМА ОРГАНОВ СНГ

§ 1. Правовые основы СНГ. Устав.

Образование Содружества Независимых Государств и его высших органов - Совета глав государств и Совета глав правительств - потребовало создания соответствующей структуры для обеспечения их деятельности.

Понимая важность тесной интеграции во всех сферах совместной деятельности, государства -- участники СНГ заявляли, в том числе во многих основополагающих документах, о стремлении к созданию единого правового поля. Эта тенденция выражается в принятии целого ряда договоров, программ и модельных законодательных актов для правового регулирования отношений между странами в различных областях.

В результате постепенно сложилась единая система правовых норм и правил (договоров, соглашений, конвенций, модельных законов), которую можно назвать "правом СНГ". Право СНГ как совокупность норм, которые регулируют взаимоотношения между независимыми государствами, представляет собой новый нормативно-правовой массив в современном международном праве. Его значение подтверждается признанием Содружества Независимых Государств как международной межгосударственной организации, призванной выполнять координирующие функции в процессе экономической интеграции его участников, поддержании мира и безопасности в масштабе определенного региона.

Как сказано в Соглашении о создании Содружества Независимых Государств Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства - учредители Союза ССР, подписавшие Союзный Договор 1922 года, именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констатируют, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность, прекратил свое существование.

В ст. 2 Соглашения говорится, что Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют своим гражданам независимо от их национальности или иных различий равные права и свободы. Каждая из Высоких Договаривающихся Сторон гарантирует гражданам других Сторон, а также лицам без гражданства, проживающим на ее территории, независимо от их национальной принадлежности или иных различий гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными нормами о правах человека.

В 3 статье отмечается, что желая способствовать выражению, сохранению и развитию этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности населяющих их территории национальных меньшинств и сложившихся уникальных этнокультурных регионов, страны-участники берут их под свою защиту.

Статья 4: Стороны будут развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных областях, содействовать широкому информационному обмену, добросовестно и неукоснительно соблюдать взаимные обязательства.

Стороны считают необходимым заключить соглашения о сотрудничестве в указанных областях.

Высокие Договаривающиеся Стороны признают и уважают территориальную целостность друг друга и неприкосновенность существующих границ в рамках Содружества.

Они гарантируют открытость границ, свободу передвижения граждан и передачи информации в рамках Содружества.(ст.5).

В 6-й статье провозглашается, что Государства - члены Содружества будут сотрудничать в обеспечении международного мира и безопасности, осуществлении эффективных мер сокращения вооружений и военных расходов. Они стремятся к ликвидации всех ядерных вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным контролем.

Стороны будут уважать стремление друг друга к достижению статуса безъядерной зоны и нейтрального государства.

Государства - члены Содружества будут сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием, порядок осуществления которого регулируется специальным соглашением.

Они также совместно гарантируют необходимые условия размещения, функционирования, материального и социального обеспечения стратегических вооруженных сил. Стороны обязуются проводить согласованную политику по вопросам социальной защиты и пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей.

Стороны признают, что к сфере их совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества, относятся:

- координация внешнеполитической деятельности;

- сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики;

- сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

- сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности;

- вопросы миграционной политики;

- борьба с организованной преступностью. (Ст.7).

Стороны осознают планетарный характер Чернобыльской катастрофы и обязуются объединять и координировать свои усилия по минимизации и преодолению ее последствий. Они договорились заключить в этих целях специальное соглашение, учитывающее тяжесть последствий катастрофы. (Ст.8).

Соглашение не затрагивает обязательств Высоких Договаривающихся Сторон в отношении третьих государств.

Настоящее Соглашение открыто для присоединения всех государств - членов бывшего Союза ССР, а также для иных государств, разделяющих цели и принципы настоящего Соглашения.

Официальным местом пребывания координирующих органов Содружества является город Минск.

Деятельность органов бывшего Союза ССР на территориях государств - членов Содружества прекращается.

Подписано Соглашение в городе Минске 8 декабря 1991 года в трех экземплярах каждый на белорусском, русском и украинском языках.

Устав СНГ Устав принят 22 января 1993 года на заседании Совета глав государств в Минске.

, принятый 22 января 1993 г., провозгласил, что: Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства - члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права.

Содружество служит дальнейшему развитию и укреплению отношений дружбы, добрососедства, межнационального согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами - членами. не является государством и не обладает наднациональными полномочиями.

В Уставе СНГ предусмотрено, что он вступит в силу для всех государств-учредителей с момента сдачи на хранение ратификационных грамот всеми государствами-учредителями либо для государств-учредителей, сдавших свои ратификационные грамоты через один год после принятия Устава.

На основании Устава СНГ различаются государства-учредители и государства - члены Содружества. К первой категории отнесены те государства, которые подписали и ратифицировали Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Протокол к нему от 21 декабря 1991 г. к моменту принятия Устава СНГ, а именно Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина (подписали, но не ратифицировали учредительные соглашения Азербайджан и Молдова).

Государствами - членами СНГ следует считать те государства, которые примут на себя обязательства по Уставу СНГ в течение года после его утверждения. Прием в СНГ открыт для всех государств, которые разделяют его цели и принципы и принимают на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов. Предусматривается также возможность участия государств в отдельных видах деятельности Содружества на правах ассоциированных членов.

Целями Содружества являются:

осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях;

всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств - членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция;

обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ;

сотрудничество между государствами - членами в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижению всеобщего и полного разоружения;

содействие гражданам государств - членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве;

взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений;

мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества. (ст.2 Устава СНГ).

Устав обобщил и обозначил систему созданных к тому времени координирующих институтов, а также определил основные сферы реализуемой через них совместной деятельности: обеспечение основных прав и свобод человека; координация внешнеторговой деятельности; сотрудничество в развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики; развитие транспорта и связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

Институциональная организация Содружества постоянно развивается и совершенствуется. Важнейшие функции девяти из координирующих институтов представлены в Уставе СНГ, поэтому их называют "уставными". Прочие, за некоторыми исключениями, отнесены к органам отраслевого сотрудничества. Председательствуют в органах Содружества поочередно все входящие в него государства, сроком не более одного года. Предшествующий и последующий председатель органа Содружества являются сопредседателями, один из которых замещает председателя в случае временного отсутствия последнего.

Правовые основы деятельности по коллективной безопасности

В последние годы на постсоветском пространстве мы наблюдаем процесс становления новых международных организаций, членами которых являются, как правило, только (или в основном) бывшие советские республики. И Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), и Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), безусловно, представляют научный интерес и достойны тщательных исследований с точки зрения международного права.

Распад СССР имел следствием в том числе и исчезновение мощного военного субъекта с карты мира - одну из крупнейших по численности армий. Для государств, появившихся в результате событий 1991 года, вопросы безопасности имели приоритетный характер - обеспечение независимости страны всегда подразумевает решение проблемы обеспечения национальной безопасности.

В ст. 6 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) от 8 декабря 1991 г. говорилось, что государства "будут сотрудничать в обеспечении международного мира и безопасности, осуществлении эффективных мер сокращения вооружений и военных расходов", "сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием".

Принятый в январе 1993 г. Устав СНГ определил в качестве целей Содружества "сотрудничество в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижению всеобщего и полного разоружения; мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества (ст. 2). К сферам совместной деятельности отнесено сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ (ст. 4).

Можно выделить три этапа в обеспечении безопасности на постсоветском пространстве: первый - это наличие все еще общего оборонного пространства, когда сотрудничество было необходимо для максимально безболезненного разделения некогда единой военной системы, второй - договорный (Договор о коллективной безопасности 1992 г.) - формирование некоторых институциональных и иных основ сотрудничества уже собственных, независимых вооруженных сил, формирование подходов к угрозам и т.д., третий - институционный (ОДКБ, ШОС, ЕврАзЭС) - это собственно появление в регионе

международных организаций, призванных обеспечивать безопасность государств с высоким потенциалом их взаимодействия.

Ключевым документом, который лег в основу сотрудничества государств СНГ по вопросам безопасности, стал Договор о коллективной безопасности (ДКБ). Он был заключен в Ташкенте 15 мая 1992 г. еще до принятия Устава СНГ и носил срочный характер (5 лет с возможностью последующего продления). Состав участников договора менялся: первоначально ДКБ подписали Армения, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан, затем присоединились Азербайджан (24 сентября 1993 г.), Грузия (9 декабря 1993 г.), Белоруссия (31 декабря 1993 г.).

Договор закреплял целое направление деятельности только начинавшего формироваться Содружества. В преамбуле говорится о создании государствами-участниками собственных Вооруженных Сил и необходимости строгого выполнения заключенных договоров, касающихся сокращения вооружений и укрепления мер доверия. В ст. 1 Договора подтверждается принцип неприменения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях и мирного разрешения споров. Государства обязались не вступать в военные союзы и не принимать участия в каких-либо группировках государств или в действиях, направленных против другого государства-участника.

Принципиальное значение имеет ст. 4 Договора, в которой говорится, что в случае совершения агрессии в отношении государства-участника со стороны какой-либо страны такие действия будут рассматриваться как агрессия против всех государств, участвующих в ДКБ, которые окажут любую необходимую помощь, включая военную, в порядке осуществления права на коллективную оборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН.

Единственным органом, упомянутым в Договоре (ст. 3), был Совет коллективной безопасности в составе глав государств-участников и главнокомандующего Объединенными Вооруженными Силами СНГ, на который возлагались координация и обеспечение совместной деятельности государств, а также создание других органов (ст. 5), деятельность которых регулировалась специальными положениями. К ним, в частности, относились Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны, Комитет секретарей советов безопасности и Секретариат.

Договор не имел четко выраженной связи с Содружеством Независимых Государств, норма ст. 3 о "главнокомандующем Объединенными Вооруженными Силами СНГ" - единственное упоминание о Содружестве вДКБ.

Между тем имеются и иные мнения по этому вопросу. Как отмечает В. Д. Николаенко, изначально Договор рассматривался как "своего рода военно-политическое ответвление Содружества... Ряд органов Содружества, такие, как Советы министров иностранных дел и обороны, Штаб по координации военного сотрудничества СНГ, обслуживали и Договор" Николаенко В. Д. Организация Договора о коллективной безопасности (Истоки, становление, перспективы). М., 2004. С. 39.

В пользу аргумента о самостоятельном характере ДКБ говорит следующее:

Во-первых, ряд членов СНГ (Украина, Молдова и Туркменистан) не участвовали в Договоре, а потому идентифицировать деятельность в рамках Договора о коллективной безопасности и в рамках СНГ некорректно.

Во-вторых, учреждение Совета коллективной безопасности Соглашение об утверждении положения о Совете коллективной безопасности от 6 июля 1992 г.

- высшего политического органа государств-участников ДКБ - само по себе означает самостоятельный характер Договора: если бы ДКБ изначально рассматривался как часть СНГ, то не потребовалось бы учреждения дополнительного органа. Достаточно было задействовать Совет глав государств СНГ.

В-третьих, государства-участники ДКБ действительно использовали структурные возможности СНГ, но на тот момент не могло быть иначе: согласно Положению о Совете коллективной безопасности (раздел П) формирование консультативных органов (иностранных дел, обороны) находилось в компетенции Совета, однако само Положение вступало в силу одновременно с Договором п. 2 Соглашения об утверждении положения о Совете коллективной безопасности от 6 июля 1992 г.

, что произошло значительно позднее, чем возникла необходимость в подобных органах. Поэтому именно Совету министров иностранных дел и Совету министров обороны государств-участников СНГ было поручено доработать проект Протокола к Договору о коллективной безопасности с учетом предложений и поправок ряда государств Протокольное решение о доработке проекта протокола к Договору о коллективной безопасности от 24 декабря 1993 г.

.

В 2001 г. было принято решение о создании в Центральноазиатском регионе ответственности ДКБ структуры для противодействия международному терроризму и экстремизму - Коллективных сил быстрого развертывания (КСБР). Четыре государства-участника ДКБ, относящиеся к данному региону (Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан), выделили из состава своих вооруженных сил по батальону с боевой техникой и вооружением (общая численность КСБР составляла на тот момент примерно 1500 человек). Постоянно действующая оперативная группа Штаба КСБР расположена в Киргизии (г. Бишкек).

Наибольший интерес вызывает Договор о союзнических отношениях между Россией и Узбекистаном. Во-первых, он был заключен сравнительно недавно (в ноябре 2005 г.). Во-вторых, приоритет в союзнических отношениях, очевидно, придается вопросам военного характера, регламентация которых занимает большую часть соглашения.

Первой закреплена норма о коллективной самообороне и обязательстве предоставить подвергшейся агрессии стороне необходимую, в том числе военную, помощь (ст. 2). Сотрудничеству в борьбе с новыми угрозами (терроризмом, экстремизмом, незаконным оборотом наркотиков и психотропных веществ, транснациональной организованной преступностью и т.д.) посвящена ст. 6 Договора, обязывающая стороны координировать и объединять усилия по противодействию указанным угрозам.

В связи с этим встает вопрос о соотношении обязательств государств, вытекающих из различных соглашений. Безусловно, приоритет в вопросах обеспечения безопасности имеют обязательства, вытекающие из Устава ООН (ст. 43, 49 и т.п.). Об этом говорится и в преамбуле Устава ОДКБ, где сказано, что государства-члены действуют "в строгом соответствии со своими обязательствами по Уставу ООН, решениями Совета Безопасности ООН". Что же касается соотношения обязательств по Уставу ОДКБ и обязательств по указанным двусторонним договорам, то, на наш взгляд, в каждом конкретном случае это должно решаться отдельно. Положение же ст. 6 Устава, гласящей, что Устав "не затрагивает прав и обязательств государств-членов по другим международным договорам, участниками которых они являются", скорее всего относится к соглашениям, где одной стороной является государство - член ОДКБ, а другой стороной - государство, не входящее в организацию.

§ 2. Уставные органы СНГ

1.Совет глав государств (СГГ) и Совет глав правительств (СГП) - высшие органы СНГ. Образованы 21 декабря 1991 г. на Алма-Атинской встрече руководителей государств, образовавшихся после распада СССР.

Совет глав государств как высший орган Содружества обсуждает и решает любые принципиальные вопросы Содружества, связанные с общими интересами государств-участников, а также рассматривает любые вопросы в рамках заинтересованных государств-участников без ущерба интересам других членов Содружества

Совет глав государств Содружества на своих заседаниях принимает также решения, касающиеся:

внесения поправок в Устав СНГ;

создания новых или упразднения существующих органов Содружества;

оптимизации структуры СНГ, совершенствования деятельности органов Содружества;

заслушивания отчетов о деятельности органов СНГ;

назначения (утверждения) руководителей органов, отнесенных к его компетенции;

делегирования полномочий нижестоящим органам;

утверждения положений об органах СНГ, отнесенных к его компетенции.

Совет глав государств собирается на заседания два раза в год. Внеочередные его заседания могут созываться по инициативе одного из государств-членов.
Деятельность Совета глав государств и Совета глав правительств регулируется Соглашением о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года, Уставом Содружества от 22 января 1993 года, документами, принятыми в их развитие, а также Правилами процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств, утвержденными Решением Совета глав государств от 17 мая 1996 года.

Решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимаются с общего согласия - консенсусом. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения.

Основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств.

Председательство в органах Содружества Независимых Государств осуществляется в соответствии с Решением Совета глав государств Содружества от 2 апреля 1999 года поочередно каждым государством-участником Содружества в лице его представителя на основе принципа ротации, на срок не более одного года.

Предшествующий и последующий председатели органа Содружества являются его сопредседателями.

Это согласуется с международной практикой, опытом функционирования высших и координирующих органов СНГ.

Решением Совета глав государств от 25 января 2000 года Председателем Совета глав государств Содружества Независимых Государств утвержден Президент Российской Федерации В.В.Путин. Представители России председательствуют и в других уставных органах Содружества: Совете министров иностранных дел, Совете министров обороны, Совете командующих Пограничными войсками.

2. Совет глав правительств

Совет глав правительств Содружества координирует сотрудничество органов исполнительной власти в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.

Совет глав правительств Содружества решает вопросы:

реализации поручений Совета глав государств, данных Совету глав правительств;

реализации положений, зафиксированных в Договоре о создании Экономического союза, а также практического функционирования зоны свободной торговли;

принятия совместных программ развития промышленности, сельского хозяйства и других отраслей экономики и их финансирования;

развития систем транспорта, связи, энергетических систем;

сотрудничества в вопросах тарифной, кредитно-финансовой и налоговой политики;

разработки механизмов, направленных на формирование научно-технологического пространства;

создания органов Содружества в рамках его компетенции;

назначения (утверждения) руководителей органов Содружества, отнесенные к его компетенции;

финансового обеспечения деятельности органов Содружества.

Совета глав правительств собирается на заседания четыре раза в год, внеочередные заседания могут созываться по инициативе правительства одного из государств-членов.

3. Совет министров иностранных дел.

Совет министров иностранных дел Содружества Независимых Государств (СМИД) создан Решением Совета глав государств Содружества от 24 сентября 1993 года для осуществления координации внешнеполитической деятельности.

В целях повышения роли СМИД в общей структуре Содружества Решением Совета глав государств от 2 апреля 1999 года была принята новая редакция Положения о СМИДе, где последний определен как основной исполнительный орган, который обеспечивает сотрудничество во внешнеполитической деятельности государств-участников СНГ по вопросам, представляющим взаимный интерес, в период между заседаниями Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и по их поручению принимает решения.

СМИД в своей деятельности руководствуется целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, основополагающими документами Содружества Независимых Государств, соглашениями, заключенными в рамках Содружества, решениями Совета глав государств и Совета глав правительств, а также настоящим Положением.

Основными задачами СМИД являются:

организация выполнения решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества;

содействие развитию сотрудничества государств-участников Содружества во внешнеполитической сфере, включая взаимодействие их дипломатических служб;

содействие развитию гуманитарного и правового сотрудничества государств-участников Содружества;

поиски путей мирного урегулирования споров и конфликтов и создания обстановки мира, согласия и стабильности в Содружестве;

содействие укреплению дружбы, добрососедства и взаимовыгодного международного сотрудничества.

СМИД осуществляет следующие функции:

рассматривает ход исполнения решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества и заключенных в рамках СНГ международных договоров и соглашений;

дает свое заключение о проектах повесток дня заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества;

проводит консультации в области внешней политики государств-участников Содружества по вопросам, представляющим взаимный интерес;

содействует обмену опытом и информацией о внешнеполитических вопросах;

рассматривает вопросы организации взаимодействия заинтересованных государств-участников Содружества Независимых Государств в Организации Объединенных Наций и на других международных форумах, включая возможность выдвижения совместных инициатив;

осуществляет меры для совершенствования информационного обеспечения внешнеполитической деятельности государств-участников Содружества, для работы с архивами, подготовки и повышения квалификации дипломатических кадров;

рассматривает и решает другие вопросы по поручениям Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества.

Большое внимание Совет министров иностранных дел уделяет вопросам миротворческой деятельности. Совместно с Советом министров обороны были разработаны Положение о Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств и Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников СНГ и ряд других документов Международное право: Учебник под ред. Богуславский М.М., М.: Юрист, 2003. С. 112.

СМИД как один из ведущих органов Содружества является последней инстанцией, рекомендующей Совету глав государств и Совету глав правительств принятие тех или иных решений.

4. Совет министров обороны государств-участников СНГ (СМО).

Создан Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 14 февраля 1992 года.

Является органом Совета глав государств по вопросам военной политики и военного строительства государств-участников Содружества.

Членами СМО являются министры обороны государств-участников СНГ (кроме Молдовы, Туркменистана и Украины) и Начальник Штаба по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества.

Штаб по координации военного сотрудничества является постоянно действующим рабочим органом Совета министров обороны.

Заседания СМО проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в три месяца.

Совет Министров Обороны:

рассматривает концептуальные подходы к вопросам военной политики и военного строительства государств- участников Содружества и при необходимости вносит предложения на рассмотрение Совета глав государств Содружества Независимых Государств;

осуществляет координацию военного сотрудничества государств-членов Содружества;

разрабатывает предложения по координации усилий государств-участников Содружества, направленных на предотвращение вооруженных конфликтов на территориях государств-участников Содружества и их внешних границах; по сближению нормативно-правовых актов государств-участников Содружества в области военного строительства и социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей;

осуществляет организацию деятельности групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира в СНГ.

5. Совет командующих Пограничными войсками (СКПВ).

Создан Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 года.

Является коллегиальным органом Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств по вопросам координации охраны внешних границ Содружества и экономических зон государств- участников СНГ

Членами Совета командующих являются командующие (начальники) Пограничными войсками (или другие полномочные представители) государств- участников СНГ (кроме Азербайджана, Молдовы и Украины), а также Председатель Координационной службы Совета командующих.

Координационная служба - постоянный рабочий орган СКПВ, обеспечивающий выполнение возложенных на Совет функций.

Заседания СКПВ проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал.

Функции Совета командующих Пограничными войсками:

согласовывает усилия государств-участников СНГ по реализации решений Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и собственных решений, а также положений Устава СНГ, касающихся пограничных вопросов;

координирует усилия Пограничных войск в области охраны внешних границ и экономических зон, а также по обеспечению стабильного положения на них;

развивает дружественные связи между Пограничными войсками государств- участников Содружества;

содействует развитию и укреплению Пограничных войск государств- участников Содружества путем сближения национального законодательства по вопросам границ и их охраны, взаимного обмена информацией, сотрудничества в области военно-технической политики и подготовки кадров.

6. Межпарламентская Ассамблея.

Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств (МПА) была образована 27 марта 1992 года на основе Алма-Атинского соглашения, подписанного главами парламентов Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана. Ассамблея была учреждена как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих взаимный интерес.

В 1993 - 1995 годах членами Межпарламентской Ассамблеи стали парламенты Азербайджанской Республики, Грузии, Республики Молдова. В 1999 году к Алма-Атинскому соглашению присоединилась Украина.

26 мая 1995 года главы государств Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан подписали Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее государств ~ участников Содружества Независимых Государств, которая вступила в силу 16 января 1996 года. В 1997 году к Конвенции присоединилась Республика Молдова. По этой Конвенции Межпарламентская Ассамблея признана межгосударственным органом и занимает одно из ведущих мест в системе органов Содружества Независимых Государств.

Наибольшее значение в деятельности Межпарламентской Ассамблеи имеют вопросы, связанные со сближением и гармонизацией законодательных актов государств СНГ. Это направление осуществляется на основе принимаемых МПА модельных законодательных актов и рекомендаций.

Межпарламентская Ассамблея постоянно уделяет внимание приведению национальных законов в соответствие с международными договорами, принятыми в рамках СНГ. Возрастает роль Ассамблеи в разработке согласованных подходов к решению проблем социальной политики, соблюдению основных прав и свобод человека, гуманитарного сотрудничества. Парламентам для использования в национальном законотворческом процессе направлены модельные акты и рекомендации МПА о социальных правах и гарантиях граждан, защите прав потребителей, миграции трудовых ресурсов, защите гражданских лиц, прав военнопленных и т.д.