Размещено на http://www.allbest.ru/

79

Содержание

• Введение
• 1. Теоретические основы формирования финансовых ресурсов муниципального образования
• 1.1 Значение и роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе России
• 1.2 Доходы муниципального бюджета и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления
• 1.3 Перспективы развития муниципальных финансов
• 2. Анализ системы формирования и использования финансовых ресурсов муниципального района (на примере Янаульского района Республики Башкортостан)
• 2.1 Характеристика муниципального района Янаульский район РБ
• 2.2 Анализ формирования финансовых ресурсов муниципального района
• 2.3 Анализ использования финансовых ресурсов муниципального района
• 3. Пути укрепления финансовой базы муниципального района (на примере Янаульского района Республики Башкортостан)
• 3.1 Направления укрепления финансово-экономической самостоятельности муниципального района
• 3.2 Пути повышения эффективности управления финансами муниципального района
• 3.3 Проведение мониторинга, как средство повышения эффективности расходов бюджета муниципального района Янаульский район Республики Башкортостан
• Заключение
• Список использованных источников и литературы


Введение

муниципальный бюджет финансовый ресурс

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в Российской Федерации продолжаются начатые экономические преобразования. Идет коренная ломка прежнего механизма управления экономикой. Решающую роль в управлении экономикой страны играют финансы. В нынешнее время резко возрастает значение финансовой системы, основным звеном которой является бюджетная система страны.

Бюджетная система Российской Федерации включает в себя государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Местными бюджетами являются бюджеты муниципальных образований - районов, городских округов, городских и сельских поселений. Бюджет каждого муниципального образования - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования, обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Бюджеты муниципальных образований являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Местные бюджеты играют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и других социальных учреждений. Роль этих бюджетов в социально-экономическом развитии регионов возрастает в связи с расширением прав местных органов власти в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Бюджетным кодексом РФ.

Развитие местного самоуправления - дело большой государственной важности, а не местного значения, оно имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей.

В условиях реформы местного самоуправления, администрации городских и сельских поселений набираются опыта самостоятельного хозяйствования. В этой работе немаловажной задачей является нахождение путей укрепления доходной базы местных бюджетов в условиях действующей системы налогообложения.

Цель исследования - выявить проблемы и пути совершенствования формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования.

Задачами исследования являются:

- выявить особенности бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

- определить предпосылки и критерии, характеризующие устойчивое равновесие муниципальных финансов;

- изучить источники формирования доходной базы местных бюджетов;

- осуществить системный анализ финансово-экономического потенциала муниципального района, как предпосылки совершенствования бюджетного процесса;

- наметить пути и мероприятия по совершенствованию управления финансами муниципального района.

Объектом исследования является бюджет муниципального района Янаульский район Республики Башкортостан.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие в процессе формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования.

В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные научные труды отечественных (Алехин Э.В., Александров И.М., Бабич А.М., Барабашев Г.В., Горшенина О.В., Грязнова А.Г., Жуков А.И., Игонина,, Л.Л., Никифорова А.А., Мирзалиев М.Н., Поляк Г.Б., Садыков, Т.Г., и др.) и зарубежных (Кейнса Дж., Козловски П., Масгрейва Р., Ойкена В., Фишера И., Хайека Ф., Хансена А., Хикса Дж., Эрроу К. и др.) авторов, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, Республики Башкортостан, Янаульского района РБ.

В качестве источниковедческой базы исследования использованы данные статистических ежегодников России и Башкирии, материалы и аналитические справки Минфина РФ и РБ, казначейских органов, данные бюджетной отчетности по Янаульскому муниципальному району и поселениям, проекты и отчеты по исполнению местного бюджета, справочные и аналитические материалы администрации и финансовых органов Янаульского района.

В процессе работы были использованы такие общенаучные методы исследования как: сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, обобщение и формализация.

Из числа специальных методов и приемов: приемы математики, экономической статистики, анализа финансово-хозяйственной деятельности, методы чтения и анализа финансовой отчетности, метод средних величин, факторный анализ, разработка системы показателей и построение аналитических таблиц.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источник и литературы.

1. Теоретические основы формирования финансовых ресурсов муниципального образования

1.1 Значение и роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе России

Государственная бюджетная система Российской Федерации включает республиканский (федеральный) бюджет, 21 республиканский бюджет в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских) Алехин Э.В. Государственные и муниципальные финансы. - М.: Финансы и кредит, 2010. - С.21..

С 1991г. Российская Федерация начала переход к принятому в большинстве стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. Это, как предполагалось, создаст базу для самостоятельности местных органов управления. Реорганизация местного финансирования на основе новых принципов сама по себе очень сложна. Сложность перехода заключается, прежде всего, в том, что невозможно механически перенести бюджетные расходы, не финансировавшиеся территориальным бюджетом в рамках унитарной системы, на новые, независимые бюджеты. Необходимо учитывать специфику, ранее существовавшей бюджетной системы, состоящую в том, что значительная часть расходов на социально-культурные мероприятия финансировалась в пределах унитарной системы отраслями материального производства из соответствующих фондов предприятий. Этот аспект проблемы практически не нашел отражения при определении новых источников формирования доходов местных бюджетов.

Реформы, проводимые с 1992г. привели к тому, что произошел массовый отказ от финансирования социальной сферы предприятиями и отраслями. Ведомственные жилье, транспорт, учреждения медицины и пионерские лагеря оказались без финансовых средств. Значительная их часть реализована для использования в других целях. Особенно актуальной стала проблема организации инвестиционного процесса в социально-культурной сфере, поскольку в местных бюджетах соответствующие средства предусмотрены не были, а другие формы финансирования были еще не найдены или не апробированы.

В целом система из многоканальной перешла в двухуровневый принцип организации: бюджет на региональном уровне; местный бюджет на районном (городском) уровне Горшенина О.В. Региональные и местные бюджеты: проблемы и их решения // Бюджет. - 2010. - №6. - С.30..

Параллельно осуществлялся поиск новых источников на замену отраслевого финансирования объектов непроизводственной сферы. В этот период была осуществлена малая приватизация в торговле и общественном питании, введена система медицинского страхования в здравоохранении, платности услуг учебных заведений в системе образования. Однако эти и другие меры не позволили найти адекватную замену источников финансирования.

Проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления остается исключительно актуальной. За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. Однако их доходная база была расширена.

Если проанализировать финансово-экономическое состояние муниципальных образований за 2002-2011гг., то можно увидеть, что на протяжении данного периода происходило неуклонное падение уровня их бюджетной обеспеченности. Бюджеты развития муниципальных образований за этот период снизилось с 22% до нуля. Объем доходной части местных бюджетов с 2003г. упал ниже объема минимально необходимых расходов. Это привело к возникновению кредиторской задолженности в крупных объемах, погашение которой в бюджете не планировалось, а также отрицательно отразилось на фактическом финансировании обновления и капитального ремонта жилищного фонда и объектов социальной сферы. В этот период органы местного самоуправления вынуждены были обращаться за коммерческими кредитами. При этом, улучшив положение в текущем году, на следующий год они несли потери из-за уплаты высоких процентов Селин В.С. Реформа местного самоуправления и ее финансовое обеспечение // Финансы. - 2011. - №4. - С.13..

Сегодня наиболее остро стоит вопрос недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, формирования муниципальной собственности на землю и средств местных бюджетов. Чтобы осуществить этап социально-экономического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально обеспечить самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной системы страны.

Проанализировав тенденции развития бюджетных систем разных стран, можно отметить следующее: сначала преобладала макроэкономическая концепция регулирования социально-экономических процессов, затем повышалась роль центральных бюджетов, где концентрировался основной объем бюджетных средств. Следует также отметить, что в Великобритании расходы местных бюджетов на школьные и профессиональное образование превышает 40% общих затрат на эти цели, во Франции и Японии - 30%. Муниципалитет Хельсинки направляет на нужды образования свыше 15% своего бюджета, а муниципалитет Токио - до 25%. Такое финансирование с явным превышением удельного веса финансируется из местного бюджета Игнатов В.Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. - М.: Гардарика, 2009. - С.61..

Значительная доля местных бюджетов приходится на помощь нуждающимся и малообеспеченным слоям населения. Эта помощь оказывается в виде выплаты определенной денежной суммы, либо через финансирование бесплатных услуг социальной сферы. В целом роль местных бюджетов в настоящее время существенно возрастает.

Во Франции и Великобритании удельный вес местных финансов в общих финансовых ресурсах государства составляет более 30%, в США, Германии, Японии 50-60%, в России в начале 1990-х годов 24% Игнатов В.Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. - М.: Гардарика, 2009. - С.74..

Местные бюджеты включают в себя совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

1.2 Доходы муниципального бюджета и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов, решение которых осуществляется органами местного самоуправления. На сегодняшний день существует значительное количество теоретических разработок в области бюджетной системы РФ, однако актуальность этой темы обусловлена тем, что окончательно не решена проблема муниципальных бюджетов как финансовой базы местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость систематического анализа муниципальных бюджетов как элемента бюджетной системы и переосмысления их значения и роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления.

Особенностью российской бюджетной системы является превышение расходов бюджетов регионального уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами. То есть, бюджетная система РФ отличается концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне при постоянном дефиците средств субфедеральных бюджетов. Процесс концентрации финансовых ресурсов в бюджетной системе РФ имеет тенденцию к усилению. По мнению российских ученых, эта тенденция противоречит общемировой практике, согласно которой в большинстве стран мира (за исключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы Грязнова А.Г. Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов в России // Финансы и кредит. - 2010. - №6. - С.6..

Под государственными доходами традиционно понимается часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также функционирования государственных органов.

Однако, в рассмотренном определении понятия «государственный доход» есть некоторое упущение: указаны лишь денежные средства, выступающие в качестве государственных доходов. Вместе с тем государство может в результате товарообменной операции получить товарную продукцию или недвижимое имущество, стоимостное выражение которого можно отразить в соответствующих статьях бюджета. Здесь следует подчеркнуть, что основным моментом является извлечение дохода, как в денежной, так и в натуральной формах. Также важен тот факт, что «все бюджетные правоотношения действуют в границах финансового года, но имеют возобновляющийся характер». В связи с этим в определении было бы целесообразно указать период времени, в течение которого получен данный государственный доход.

Существует и такое понятие как собственные доходы бюджетов, к ним относят налоговые доходы, неналоговые доходы, а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. Таким образом, к собственным доходам отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. Расширительная трактовка собственных доходов бюджета, на наш взгляд, является ошибочной, поскольку доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, не соответствуют понятию «собственных» доходов. Такая трактовка собственных доходов бюджетов Бюджетным кодексом Российской Федерации усложняет анализ эффективности работы местных властей.

Существует ряд негативных моментов в области формирования доходной части местных бюджетов. Во-первых, региональные власти распоряжаются своей долей в федеральных налогах недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие налоговых полномочий у региональных властей, не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы - обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков. В-третьих, достаточно большой размер средств региональных и местных бюджетов, образованный за счет отчислений от федеральных бюджетов Львов А. Местные финансы и финансирование бюджетов в муниципальных образованиях // Финансы. - 2009. - №11. - С.44..

Основной объем налоговых доходов местных бюджетов дают налоги, полномочия по определению налоговых ставок, баз, льгот и нормативов распределения по которым имеет вышестоящий уровень власти (федеральные разделяемые налоги).

Основная задача местных налогов - создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. Однако доля местных налогов в формировании доходов местных бюджетов неоправданно мала и не превышает, по оценкам специалистов, от 0,7% до 1,8% всех доходных источников местных бюджетов. В настоящее время нет единой методики исчисления местных налогов. В то же время федеральным законодательством установлены верхние пределы налоговых ставок по налогам, отнесенным к компетенции местных органов власти Тишкина Л.Е. Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления: диссертация... кандидата экономических наук: 08.00.10. - Москва, 2008. - С.39..

Сложившаяся тенденция централизации налоговых доходов не соответствует реальным потребностям подъема российской экономики и ее регионального звена. Она противоречит принципам бюджетного федерализма и, прежде всего, балансу интересов Федерации и ее субъектов в сфере финансово-бюджетных взаимодействий.

В последнее время увеличивается число законопроектов, предусматривающих расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. При этом данные полномочия порой решают не вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, а напрямую связаны с реализацией государственных полномочий. И большинство таких законопроектов не только не учитывает специфику тех задач, которыми должно заниматься муниципальное образование, но и не предусматривает внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. Это значит, что авторы законопроектов пытаются расширить полномочия местного самоуправления, не расширяя источников финансирования.

Следует отметить, что принятое в последние годы законодательство инициировало изменения, существенно затронувшие механизм финансового обеспечения местного самоуправления. Результатом стало сокращение доходов местных бюджетов. Одновременно БК РФ определил принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип их сбалансированности. Это означает, что предусмотренные в бюджете минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците следует иметь источник его покрытия.

Кризисные явления, которые мы наблюдаем на протяжении последних трех лет, негативно сказались на доходах и сбалансированности местных бюджетов. Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010г. составили 5,9 трлн. руб. при дефиците в 331 млрд. руб., что в шесть раз больше чем годом ранее. Дефицит местных бюджетов - 53 млрд. руб. Увеличение дефицита местных бюджетов привело к росту долговой нагрузки. В этой ситуации становится понятно, что без дотаций из федерального бюджета проблему финансового обеспечения местных бюджетов субъекты Федерации решить не смогут. Однако в 2011г. регионы получили в два раза (90 млрд. руб.) меньше дотаций на сбалансированность по сравнению с 2010г. Объем средств Фонда финансовой поддержки регионов составляет 396,9 млрд. руб. Рост по сравнению с 2010г. незначительный - всего 6% Пронина Л.И. О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении // Финансы. - 2011. - №6. - С.15..

Наблюдаются следующие тенденции в области формирования местных бюджетов РФ:

- в 2011г. по сравнению с прошлым годом снизились налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов регионов более чем на 15%. Наиболее значительное снижение доходов (до 40%) наблюдалось в экономически развитых регионах;

- в 32 регионах произошло сокращение поступлений налога на доходы физических лиц. Причинами снижения сумм поступлений, начиная с октября 2009г., являлись: полная или частичная остановка производства; уменьшение фонда оплаты труда; сокращение численности работников; и, как следствие, неуплата налога в бюджет;

- по состоянию на 1 декабря 2010г. государственный долг субъектов Федерации составил 818,5 млрд. руб.;

- доля безвозмездных поступлений в доходах муниципальных образований за 9 месяцев 2011г. возросла и составила 60%, или 999,5 млрд. руб.;

- по состоянию на 1 октября 2011г. налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов сократились по сравнению с соответствующим периодом 2010г. на 36,2 млрд. рублей, или на 5,2%.

Доходов местных бюджетов очень часто недостаточно даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. Согласно данным официальной бюджетной отчетности общий объем утвержденных на 2011г. доходов местных бюджетов составляет 2354,6 млрд. руб., что ниже уровня исполнения 2010г. на 2,4% или 57 млрд. руб. В то время как общий объем расходов, запланированный на 2011г., составил 2496,3 млрд. руб., что выше уровня 2009 г. на 3,1% или 74,1 млрд. руб. Следует отметить, что при наличии дефицита местных бюджетов по состоянию на 01.01.2011г. в объеме 10,6 млрд. руб., на 2011г. запланирован дефицит в размере в 141,7 млрд. руб. Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России. - 2012. - №2. - С.16..

Собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, утверждены в объеме 1761,3 млрд. руб., что ниже уровня 2010г. на 6,3% или 118,8 млрд. руб. Информация о динамике собственных доходов муниципальных образований в разрезе федеральных округов представлена в таблице 1.

Таблица 1

Собственные доходы местных бюджетов, млрд. руб.

Наибольшие собственные доходы имеют бюджеты Центрального федерального округа, Приволжского федерального округа, Уральского федерального округа и Сибирского федерального округа. Согласно фактическим данным на 1 июля 2011г. доходы местных бюджетов исполнены в объеме 1093 млрд. руб., что выше показателей за аналогичный период 2010г. на 0,5 % или 5,3 млрд. руб.

Рисунок 1 Динамика доходов местных бюджетов РФ за 2007-2011гг. (в разрезе видов доходов), млрд. руб.

В общем объеме запланированных на 2011г. собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы составляют 41,6%. В 33 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превышает среднее значение по Российской Федерации. Наибольшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Краснодарского края (61,5%). Липецкой области (60,6%), Калужской области (57,0%), Самарской области (56,1%), Тульской области (53,5%). В 50 субъектах РФ удельный вес налоговых доходов в общем объеме планируемых собственных доходов ниже среднего уровня по Российской Федерации. Наименьшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Республики Саха (Якутия) (20,3%), Республики Тыва (21,3%), Чукотского автономного округа (21,6%).

Удельный вес местных налогов в налоговых доходах бюджетов муниципальных образований составляет 12,4% (90,7 млрд. руб.), в том числе земельного налога - 11,1%, налога па имущество физических лиц - 1,3%. Объем планируемых на 2011г. поступлений земельного налога превышает уровень 2010г. на 9,8% и составляет 81 млрд. руб. Налог на имущество физических лиц запланирован в сумме 9,7 млрд. руб. или с ростом к уровню 2010г. на 9% Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России. - 2012. - №2. - С.18..

В настоящее время существует множество нерешенных проблем, связанных с формированием налоговых доходов региональных бюджетов. Так, более устойчивые налоговые доходы закреплены за федеральным бюджетом (НДС, таможенные пошлины, акцизы). За региональным бюджетом закреплены трудно образуемые и трудно собираемые налоги. Суммы же местных налогов очень малы и не могут обеспечить финансирование более 80% всех затрат страны на социальную политику.

Местное самоуправление согласно Конституции Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, оно призвано обеспечить сочетание государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого муниципального образования (муниципального района, городского округа или поселения). К компетенции органов местного самоуправления относится решение вопросов местного значения, связанных с созданием условий для обеспечения повседневных потребностей населения. В этих целях Конституцией РФ закреплен и обязательный порядок наделения органов местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. На практике указанное положение не реализовывалось в полной мере: зачастую имеющиеся в распоряжении муниципальных образований финансовые ресурсы явно не обеспечивали решения вопросов местного значения. Кроме того, за органами местного самоуправления была закреплена значительная доля государственных полномочий, не подкрепленная адекватным количеством бюджетных средств. Это порождало такие проблемы, как повсеместный бюджетный дефицит; высокая степень зависимости муниципальных образований от решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; низкая степень использования потенциала местных налогов; неэффективная эксплуатация муниципального имущества; неразвитость малого бизнеса, провоцирующие общее снижение налогового потенциала муниципальных образований Поляк Г.Б. Территориальные финансы. - М.: Вузовский учебник, 2009. - С.63..

Органы местного самоуправления поставлены в полную зависимость от решений федеральных и региональных органов власти, отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают из вышестоящих бюджетов. Самостоятельность бюджетов муниципальных образований обеспечивается уровнем собственных доходов, т.е. основой самостоятельности местных бюджетов должны стать местные налоги и сборы.

Таким образом, в условиях снижения поступлений доходов в бюджеты РФ и увеличения расходных обязательств проблема финансовой несбалансированности бюджетов может стать еще более острой. Анализируя сложившуюся ситуацию, по нашему мнению, если государство нацелено на решение бюджетных проблем, а так же на взращивание ростков научно-технического прогресса, то развитие регионов и муниципальных образований должно быть одной из приоритетных задач правительства.

Разделение налогов между разными уровнями бюджетной системы практикуется в нашей стране, поскольку такая система имеет свои достоинства: достаточно проста в регулировании пропорций между доходами федерального и региональных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотношение расходов; заинтересованность региональных властей в сборе федеральных налогов. Однако специфика воплощения системы расщепляемых налогов в России, привела в основном к негативным последствиям.

Во-первых, региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах, как к «чужим» деньгам, и распоряжаются ими недостаточно ответственно.

Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы - обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков (созданию разного рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов).

В-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности.

В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повысить свою долю в федеральных налогах Жуков А.И. Одна из проблем формирования местных бюджетов // Финансы и кредит. - 2010. - №6. - С. 25..

В последние годы в системе распределения налоговых источников был достигнут существенный прогресс с точки зрения создания предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

В 2011г. в большинстве муниципальных образований местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ и их финансовое положение существенно не улучшается. В результате значительного наращивания заимствований расходы на обслуживание госдолга субъектов РФ в 2011г. оцениваются вдвое выше, чем в 2010г., расходы на обслуживание муниципального долга возросли в 1,5 раза.

1.3 Перспективы развития муниципальных финансов

В современных условиях развитие муниципальных финансов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели «управления результатами» на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.

По логике проводимой реформы каждому типу муниципальных образований на законодательной основе вменен перечень вопросов местного значения, которые определяют направления деятельности муниципальных властей. Кроме собственных вопросов ведения муниципальные образования должны исполнять отдельные государственные полномочия, а также в инициативном (добровольном) порядке принимать к исполнению иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и других органов местного самоуправления. В последнем случае обязательным условием является наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, позволяющих выполнять принятые на себя обязательства.

Однако незавершенность процесса разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы ставят перед муниципалитетами новые проблемы. Развитие федерального законодательства, по сути, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств по типам муниципальных образований. Например, на уровень муниципальных районов добавились такие вопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. В большинстве этих вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением невозможно. Более того, на федеральном уровне установлено и право органов местного самоуправления на реализацию полномочий, которые напрямую не могут быть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и т.п.) Горшенина О.В. Обеспечение финансовой устойчивости местных бюджетов в современных условия // Бюджет. - 2009. - №12. - С.44..

Продолжающийся процесс разграничения полномочий практически превращает провозглашенный закрытый перечень этих вопросов в открытый. Это проявляется в том, что местные власти всех типов муниципальных образований могут и должны принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям, прежде всего, в социальной сфере. Иными словами, разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних и тех же вопросов. На наш взгляд, это означает девальвацию концепции четкого разграничения зон ответственности и финансирования, что повышает риски возврата к практике «нефинансируемых» федеральных мандатов. Единственным фактом, который не позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегирования ответственности без полномочий, является наличие в федеральном законодательстве института расходных и бюджетных обязательств. Однако и здесь существуют проблемы: в условиях отсутствия выверенного сводного реестра расходных обязательств, которым четко детерминируются основания для бюджетных обязательств соответствующего уровня власти, органы местного самоуправления не могут использовать собственные доходы местных бюджетов для решения отдельных государственных полномочий, в осуществлении которых они могут принимать участие. Иными словами, самим законодательством закладываются внутренние противоречия, которые могут иметь, в том числе, и серьезные социальные последствия. В целом, эти институциональные изменения привели к увеличению полномочий органов местного самоуправления, но не как результат расширения автономии муниципалитетов, а как новое качество ранее существующей формы «квазигосударственного» управления.

Детального исследования требуют модели регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований. В настоящее время проявился достаточно широкий набор возможных вариантов регламентации вопросов местного значения вновь созданных муниципальных образований (поселений). Анализ различных моделей регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований, проведенный Институтом экономики города и Институтом экономики переходного периода, показывает неоднозначные результаты. Во-первых, нет ни одного вопроса местного значения, который субъекты Федерации однозначно передали бы для решения на уровень поселений: в каждом регионе существует свой перечень передаваемых полномочий, который не повторяется нигде. Во-вторых, среди причин и факторов, определяющих выбор варианта регламентации вопросов местного значения вновь созданных поселений, не всегда доминирует объективный посыл - финансовая и организационная неготовность муниципальных образований выполнять весь комплекс полномочий. По экспертным оценкам, субъекты Федерации подчас подходят к проблемам наделения вновь созданных поселений необходимыми полномочиями очень практично, исходя из уже сформированных к началу реформы реалий в разграничении доходных источников и имущественного комплекса. Поддерживать сложившиеся «традиции» в переходный период позволяет практика частичного наделения поселений минимальным объемом вопросов местного значения. При этом любой подход, который избирает субъект Федерации в определении правил наделения вновь образованных поселений полномочиями по решению вопросов местного значения, потенциально несет в себе конфликтную ситуацию, а региональное законодательство и муниципальное нормотворчество определяют дополнительные методы регламентации вновь образованных муниципалитетов Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление. - М.: Ось-89, 2011. - С.121..

Последнее проявляется, прежде всего, в практике делегирования полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района. Складывающаяся тенденция одностороннего перераспределения полномочий в пользу муниципальных районов достаточно ярко проявляется во многих регионах, что равнозначно существованию одноуровневой модели местного самоуправления.

Следует сказать и о возможности формирования местных бюджетов. По Бюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за бюджетным процессом. Иными словами, формально все муниципальные образования должны иметь собственные бюджеты и вести эффективную работу по обеспечению бюджетного процесса. На практике ситуация обстоит много сложнее.

Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов является высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований.

Проблемы доходов, полученных с самой территории муниципального образования, сводятся к тому, что налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации. Незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. Так, наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60% поступлений от земельного налога. Исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям - в 5-10 раз Тхамадокова И.Х. Перспективы роста доходов бюджетов субъектов РФ // Финансы и кредит. - 2009. - №6. - С.22..

Поступления от налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития, а, с другой - муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерны по территориям.

Закрепленные федеральным законодательством за муниципалитетами доходы от федеральных налогов и сборов, а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации для зачисления их в местный бюджет (по региональному законодательству), по данным Минфина России, составляют около 88% в структуре налоговых доходов местных бюджетов. В целом, закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы. Положительные примеры были продемонстрированы в тех регионах, где в целях пополнения доходной части местных бюджетов на местный уровень региональным законодательством была передана часть налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет. Но необходимость закрепления передаваемых налоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налогов более прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использовании данного инструмента межбюджетного регулирования. Использование единых нормативов приводит к еще большей дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, так как данная модель не позволяет учитывать особенности каждого муниципального образования (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т.п.). Данные нормативы по-прежнему можно закреплять на ежегодной основе. При этом проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов их этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив их поступлений в будущих периодах Циммерманн Х. Муниципальные финансы. - М.: Дело и сервис, 2009. - С.124..

Межбюджетные трансферты, поступающие из региональных бюджетов в местные, подчиняются в своем распределении общим принципам, на которых строится в современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетном регулировании. Однако конкретные модели создания и распределения средств из различных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональном уровне только формируются. В ряде случаев в основу разработанных методик оказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности, или оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактических доходов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. Действующие методики достаточно сложные, непрозрачные.

Таким образом, развитие муниципальных финансов в условиях реформирования местного самоуправления можно охарактеризовать как достаточно противоречивое. С одной стороны, подавляющее большинство регионов активны в полномасштабном внедрении муниципальной реформы. Формально данный процесс идет достаточно успешно: к началу 2011г. 57 субъектов Федерации реализовали муниципальную реформу в полном объеме. С другой стороны, ее первые итоги ставят под сомнение саму возможность самостоятельного выполнения всего комплекса прав и обязанностей по осуществлению бюджетного процесса со стороны органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. - М.: ИЭПП, 2011. - С. 68..

Перспективы развития муниципальных финансов в России определяются не только муниципальной реформой, но процессами реформирования бюджетной системы страны в целом.

В частности, введены институциональные нормы по регламентации межбюджетных отношений для муниципалитетов, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) превышает установленные Бюджетным кодексом РФ.

Отметим, что ограничительные меры для территорий, получающих высокие объемы финансовой помощи, не должны доминировать в решении вопросов укрепления финансовой самостоятельности местных властей. Высокая доля финансовой помощи не означает априори неэффективного управления муниципальными финансами и может наблюдаться в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную политику.

Развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства (в том числе и по вопросам реформирования бюджетного процесса) требуют осуществления комплекса мероприятий, которые предусматривают:

- повышение результативности бюджетных расходов, достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. Данное направление предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей (распорядителей) средств местных бюджетов, создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля за результатами;

- совершенствование механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи местным бюджетам путем формализации принципов и условий ее предоставления;

- усиление ответственности органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий, в том числе и через развитие системы мониторинга и контроля за реализацией переданных полномочий;

- установление различных условий осуществления бюджетного процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационного обеспечения в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты. Инструментами данного направления призваны стать дополнительные требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств;

- проведение работы по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации;

- повышение прозрачности муниципальных финансов, включая обязательные публичные ежегодные отчеты муниципальных органов власти о планах, условиях и результатах своей деятельности, а также развитие института независимой экспертизы деятельности органов местного самоуправления и др Боровикова Е.В. Управление муниципальными финансами // Финансовый менеджмент. - 2011. - №5. - С.25..

Развитие муниципальных финансов является составной частью реформы общественных финансов и должно проходить в рамках общих усилий государства по реформированию бюджетной сферы. При этом основной целью реформирования муниципальных финансов должно стать стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления в общественных процессах.

2. Анализ системы формирования и использования финансовых ресурсов муниципального района (на примере Янаульского района Республики Башкортостан)

2.1 Характеристика муниципального района Янаульский район РБ

Янаульский муниципальный район образован в 1930г., расположен на северо-западе Республики Башкортостан. Центром является город Янаул, основан в 30-50-х гг. XVIIIв., с 1938г. - рабочий поселок, с 20 июня 1991г. преобразован в город республиканского значения. Расположен в 218 км от г. Уфа и в 60 км от ближайшей пристани Николо-Березовка на реке Кама. Общая площадь района 2094 км², в том числе города Янаул - 26 км². Территория района, протянувшаяся с севера на юг на 57 км, граничит на западе с Краснокамским, на востоке - с Татышлинским, на юге - с Бураевским и Калтасинским муниципальными районами, на севере - с Пермской областью. Район представляет лесо-степную климатическую зону Южного Урала. Покрытая лесом территория занимает 23,3% площади района. Полезные ископаемые представлены месторождениями нефти: Игровское, Воядинское, Четырманское, Байсарское, Югамашское и другие. Город Янаул - важный транспортный узел на западе республики, через него проходит железная дорога Москва-Казань-Екатеринбург и разветвленная сеть автомобильных дорог Уфа-Бирск-Янаул республиканского и местного значения.

Площадь территории Янаульского муниципального района составляет 2 094 км². На 1 января 2011г. численность постоянного населения муниципального района составила 48 013 чел. (1,18 % от общереспубликанского показателя).

По численности постоянного населения на начало года муниципальный район занимает 22 место в республике.

По данным администрации муниципального района количество субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 чел. населения в 2010г. составило 370,33 ед. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций составила 39,80%.

Число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 чел. населения в 2011г. составила 375,94 ед. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций в 2011г. составила 40,21 %.

По числу субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения муниципальный район занимает 11 место в республике, по доле среднесписочной численности работников - 12 место.

За 2011г. доля убыточных предприятий составила 11,10%. Сумма дебиторской задолженности предприятий составила 162 098 тыс. руб. (в 2010г. - 281 971 тыс. руб.), сумма просроченной дебиторской задолженности предприятий - 16 402 тыс. руб. (в 2011г. - 18 158 тыс. руб.).

Таблица 2

Исполнение местного бюджета Янаульского района 2009-2011гг.

По объему собственных доходов местного бюджета муниципальный район занимает 18 место в республике; по показателю обеспеченности местного бюджета собственными доходами - 13 место в республике.

Таблица 3

Обзор занятости населения Янаульского района РБ в 2009-2011гг.

Среднесписочная численность работников по крупным и средним предприятиям составила в 2011г. 8 485 чел., выросла по сравнению с соответствующим периодом 2010г. на 4,71%. По данному показателю муниципальный район занимает 19 место в республике. По уровню безработицы муниципальный район занимает 33 место.