Оптимизация распределения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Оптимизация распределения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Симонова Татьяна Сергеевна

Введение

Бюджетная система на данный момент является эффективным инструментом регулирования экономических процессов государством и решения возникающих финансовых проблем. Бюджетная система Российской Федерации состоит из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Бюджетная система является связующим звеном между субъектами различных уровней Российской Федерации, когда речь идет о финансовых отношениях. Кроме того, бюджетная система в Российской Федерации позволяет создание различных фондов регионального развития.

При помощи межбюджетных трансфертов государство обеспечивает перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы, что помогает реализовывать выбранную экономическую политику, приводить в действие различные программы, а также осуществлять экономический и социальный контроль на территории всей страны. Согласно основной цели межбюджетных трансфертов, их использование заключается в улучшении социально-экономической ситуации как в отдельных субъектах Российской Федерации, так и в стране в целом.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что на данный момент в Российской Федерации замечается зависимость бюджетов регионов от денег, получаемых в виде межбюджетных трансфертов, так как региональные органы государственной власти в большинстве случаев не способны обеспечивать свои потребности самостоятельно на качественном уровне. Так, за период с 2007 по 2015 года объем межбюджетных трансфертов вырос больше чем в 3,5 раза, а в 2016 году доля доходов регионов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов составила более 16%. В 2017 году объем межбюджетных трансфертов был равен 1 631 млрд. рублей.

Несмотря на тенденцию уменьшения дефицитных регионов в Российской Федерации, на 2018 год 15 регионов имеют дефицитный бюджет. В большинстве случаев дефицит регионов варьируется от 1% до 4%. Однако, дефицит некоторых регионов оказывается намного выше, так в Хабаровском крае дефицит равен 7%, в Магаданской области и Калмыкии равен 9%, в Еврейской автономной области -- 11%, в Мордовии -- 23%.

Поддержание устойчивости и сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации является важной задачей, активно изучаемой отечественными исследователями. В существующих условиях нестабильности экономической системы и влияния различных внешний факторов, существующая в Российской Федерации бюджетная система требует оптимизации в целях повышения эффективности процесса бюджетирования регионов. Добиться таких изменений можно путем изменения системы распределения налоговых доходов регионов, так как налоговые отчисления являются основными статьями доходных частей регионов Российской Федерации.

Основная цель выпускной квалификационной работы - рассмотрение возможностей изменения бюджетной политики Российской Федерации с целью сохранения большей доли налоговых доходов, собираемых на территории регионов, в данных субъектах федерации.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

изучение понятия государственного бюджета;

сравнение организации бюджетных систем в Российской Федерации и за рубежом;

изучение межбюджетных трансфертов и выявление их роли в перераспределении доходов в бюджетной системе Российской Федерации;

определение необходимости перераспределения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

изучение различных методик анализов регионального бюджета;

проведение анализа финансового состояния бюджетов и анализа налоговых доходов бюджета на примере Оренбургской области;

разработка рекомендаций по оптимизации распределения доходов.

Объектом исследования является существующая бюджетная система Российской Федерации. Предметом исследования являются налоговые доходы регионального бюджета Оренбургской области, собираемые на территории Оренбургской области. Выбор области обусловлен тем, что Оренбургская область обладает значительным экономическим и ресурсным капиталами, кроме того она имеет удачное территориальное местоположение, находясь в двух частях света одновременно и имея много граничащих территорий, на территории области находятся крупные нефтегазовые предприятия, являясь четвертой в Российской Федерации по объему нефтедобычи, но, несмотря на это, получает крупные размеры межбюджетных трансфертов и не является регионом-донором.

Исследовательский вопрос заключался в том, как перераспределить доходы между звеньями бюджетной системы Российской Федерации для оптимизации бюджетного процесса.

Гипотеза, сформулированная в ходе исследования данной темы, заключается в предположении, что перераспределение части федеральных налогов, на уровень собираемости которых непосредственно могут повлиять региональные власти, сможет избавить региональные бюджеты от зависимости от федеральных дотаций.

В рамках первой главы исследования проведен анализ бюджетной системы, как основы организации общественных финансов. Представлены основные понятия, основы и принципы работы бюджетной системы в Российской Федерации и странах, имеющих бюджетную систему, ориентированную на результат. Также изучены эмпирические исследования бюджетной системы Российской Федерации и нормативно-правовые основы бюджетной системы. Кроме того, были рассмотрены межбюджетные трансферты, проанализировано влияние помощи из федерального бюджета на бюджетную систему Российской федерации.

Вторая глава представленной работы посвящена описанию методологий анализа финансового состояния бюджетов и анализа налоговых доходов бюджета, обоснован выбор Оренбургской области, как региона для проведения исследования, а также приведены источники данных анализов регионального бюджета и временной период исследования.

В третьей главе исследования представлены результаты проведения анализа финансового состояния бюджетов и анализа налоговых доходов бюджета на примере Оренбургской области, выявлены недостатки существующей бюджетной системы Российской Федерации, а также предложены рекомендации по оптимизации распределения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы Российской Федерации и по дальнейшему развитию исследования.

В методологию представленного исследования входят анализ научной литературы на тему распределения налоговых доходов регионов, основных понятий, терминологии и инструментов имплементации, расчёт коэффициентов анализа финансового состояния бюджетов и проведение анализа налоговых доходов Оренбургской области в федеральный и региональный бюджеты с использованием программы Excel.

доход федеральный бюджетный регион

Глава 1. Бюджетная система как основа организации системы общественных финансов

1.1 Понятие государственного бюджета

Государственный бюджет является одним из самых важных финансовых документов государства. Государственный бюджет определенного государства имеет особую бюджетную систему и состоит из бюджетов разных уровней. Бюджеты относятся друг к другу в зависимости от структуры бюджетной системы государства.

Государственный бюджет является правовым документом, сметой. Он включает в себя план доходов и расходов государства на год.

План доходов включает в себя описание основных источников бюджета, в то время как в плане расходов описано, как и на какие статьи будут использованы поступающие в бюджет деньги.

Доходная часть бюджета состоит из различных источников. Основными являются налоги, эмиссия денег, займы государственные и у международных организаций. Такая структура доходов является обобщенной и подходит для большей части государств, хотя стоит заметить, что каждое из них имеет свои особенности.

Расходная часть бюджета более индивидуальна для государств и зависит от уровня развития и интересов страны. Однако, наиболее популярными статьями расходов у развитых государств можно считать социальные нужды, вклады в обороноспособность стран, обслуживание государственного долга, дотации различным предприятиям, а также развитие различных инфраструктур. Расходная часть формируется в зависимости от актуальности тех или иных аспектов для определенного государства.

Доходные и расходные части государственного бюджета не всегда относятся друг к другу равномерно, как при сбалансированном бюджете, где доходы равны расходам. Бюджет так же может быть профицитным или дефицитным. При профицитном бюджете доходы государства превышают расходы. При дефицитном, наоборот, расходы превышают доходы. Очевидно, что сбалансированный бюджет в основном является оптимальным для государственной политики, в то время как при дефицитном бюджете государство сталкивается с определенными трудностями.

В России разработкой государственного бюджета занимается Правительство Российской Федерации. Затем государственный бюджет утверждается Федеральным Собранием и вступает в силу. Федеральный бюджет упоминается в одном из главных документов РФ - Конституции (ст. 71). Конституция Российской Федерации [Текст] (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).

Государственный бюджет в Российской Федерации регулируется Бюджетным кодексом. Он состоит из 5 частей, 9 разделов и 30 глав. Кодекс постоянно обновляется, так последняя редакция состоялась в декабре 2018 года. Бюджетный кодекс Российской Федерации является основным документом, регулирующим бюджетное законодательство, описывающим общие принципы его работы. Он также регулирует бюджетные отношения, определяет структуру бюджетного законодательства. Более того, в нем перечислены бюджетные полномочия как Российской Федерации в целом, так и субъектов РФ, и муниципальных образований. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ [Текст] (ред. от 27.12.2018). Кроме того, Бюджетный кодекс РФ включает в себя информацию о структуре бюджетной системы РФ, бюджетной классификации РФ и принципах системы. В нем подробно описываются доходы и расходы бюджетов разных уровней, а также сбалансированность бюджетов. Кроме того, большое внимание уделяется исполнению бюджетов и бюджетной отчетности. Также упоминается финансовый контроль государственный и муниципальный, в зависимости от вида бюджетов, присутствуют общие положения о применении мер принуждения при каких-либо бюджетных нарушениях.

Наиболее подробно о бюджете Российской Федерации написано в федеральных законах. Так, например, наиболее актуальный на данный момент - Федеральный закон от 29.11.2018 N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов". Такие федеральные законы принимаются Государственной Думой раз в год и включают в себя подробное описание государственного бюджета на календарный год, а также описывают планируемые бюджеты на два последующих года. Предыдущим являлся федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" от 05.12.2017 N 362-ФЗ. Федеральный закон необходимо опубликовать в средствах массовой информации, так как необнародованный закон не имеет юридической силы.

В таких федеральных законах описываются основные характеристики государственного бюджета, например, общие объемы доходов и расходов бюджета, верхние пределы внутреннего и внешнего долга, а также профицит государственного бюджета. О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов [Текст]: федеральный закон от 29.11.2018 N 4592-ФЗ. Конечно, данные показатели являются планируемыми и основываются на прогнозе примерного валового внутреннего продукта и уровня инфляции будущего года. Несмотря на это, федеральные законы о федеральном бюджете являются основными документами, регулирующими бюджет Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Согласно одному из наиболее популярных индексов прозрачности бюджетов (The Open Budget Index), в 2017 году Россия находилась на 15 месте с 72 баллами из максимальных 100 баллов. Это означает, что прозрачность бюджета Российской Федерации достаточна, а информация о федеральном бюджете РФ в большей мере доступна гражданам. Индекс отражает показатель прозрачности того или иного государства, основываясь на 109 равнозначных вопросах, нацеленных на оценивание объема, своевременности и актуальности бюджетной информации, опубликованной правительствами в открытом доступе. В общей сложности индекс оценивает открытость бюджета 102 стран, наиболее высокие показатели у Новой Зеландии, Южной Африки, Швеции, Норвегии и Грузии. Open Budget Survey [Electronic resource] // International Budget Partnership - Mode access: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/results-by-country/country-info/?country=ru (дата обращения: 25.01.2019).

Несмотря на достаточно высокое место Российской Федерации, согласно представленному выше индексу, Россия получает лишь 13 баллов из возможных 100 за участие общественности в бюджетном процессе, так как недостаточно возможностей предоставляется для осуществления вовлечения граждан в федеральный бюджет. Однако, практически все ключевые бюджетные документы общедоступны (проект бюджета исполнительной власти, принятый и гражданский бюджеты, текущие отчеты, полугодовой обзор, годовой и аудиторский отчеты). Кроме того, более 67% информации, опубликованной в основных бюджетных документах, является результативной и полной, что достаточно хорошо, в сравнении с другими странами.

Бюджетные системы разных стран функционируют по абсолютно разным принципам, так как формирование бюджетной системы государства напрямую зависит от его истории, национальных и административных особенностей, территориального деления, а также методов управления. Однако, общим является то, что за бюджетную систему принимают бюджеты всех структур государственной власти. Таким образом, в бюджетную систему государства входят как федеральные и муниципальные, так и региональные бюджеты.

Бюджетная система помогает построить финансовые отношения между субъектами различных уровней, основываясь на финансовой политике определенного государства. Также, в понятие бюджетной системы включаются все участники данных отношений и нормативно-правовая база, регулирующая отношения между ними. Образцова И.А. Бюджетная система как правовая категория [Текст] / И.А. Образцова // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. - №23. Кроме того, благодаря охвату всех бюджетов внутри страны, бюджетная система позволяет создать общую картину финансовой ситуации в государстве в целом.

Несмотря на все различия бюджетных систем по всему миру, основываясь на политической структуре, можно выделить два основных вида бюджетных систем. Первый вид бюджетных систем подходит для государств унитарного типа. В основном в таких государствах бюджеты состоят их государственного бюджета и местных бюджетов. Структура второго вида бюджетной системы больше подходит для федеральных стран и состоит из государственного бюджета, федеральных бюджетов и местных бюджетов.

В бюджетных системах федеральных стран все части системы самостоятельны и имеют свои собственные органы. Несмотря на это, все бюджеты в одном государстве являются совокупными и вместе составляют консолидированный бюджет.

Каждая государственная бюджетная система имеет свои принципы, однако, можно выявить наиболее общие и основные. Такими принципами можно считать единство бюджетной системы, разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельность бюджетов, полноту отражения доходов и расходов бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, сбалансированность бюджета, эффективность и экономность использования бюджетных средств, совокупное покрытие расходов бюджета, гласность, достоверность и адресность бюджетных средств. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ [Текст] (ред. от 27.12.2018).

Принцип единства говорит об аналогичных аспектах бюджетной системы вне зависимости от уровня (правовая база, денежная система, бюджетный процесс, меры пресечения нарушений). Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы закрепляет определенные виды доходов или расходов между уровнями бюджетной системы. Следующий принцип самостоятельности бюджетов указывает на возможность органов местного самоуправления самостоятельно управлять бюджетным процессом, находящимся в их ведении. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов заключается в прозрачности бюджетной информации, ее полноте в открытом доступе. Принцип сбалансированности бюджета отвечает за равенство расходов с доходами бюджетов во избежание бюджетного дефицита. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств полагает разумное достижение результата при использовании минимальных затрат. Принципы гласности и достоверности говорят о своевременной достоверной публикации отчетов об исполнении бюджетов. А принцип адресности бюджетных средств показывает на целевое использование бюджетных средств.

Бюджетная система Российской Федерации, согласно статье 10 Бюджетного кодекса состоит из четырех частей. Первая - это федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Вторая - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третья - местные бюджеты, состоящие из бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов городских округов с внутригородским делением, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). И, наконец, бюджеты городских и сельских поселений, а также бюджеты внутригородских районов. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ [Текст] (ред. от 27.12.2018).

Бюджеты в зависимости от своих уровней разрабатываются и утверждаются в разных формах. Так, бюджеты федеральный и государственных внебюджетных фондов, существуют в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов РФ в форме законов субъектов РФ, так же, как и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. И, наконец, местные бюджеты существуют в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Данные документы составляются на один финансовый год, то есть с 1 января по 31 декабря последующего года. Вышеперечисленные принципы также закреплены в Бюджетном кодексе РФ.

Бюджетная система является связующим звеном между субъектами различных уровней Российской Федерации, когда речь идет о финансовых отношениях. Основными принципами бюджетной системы принято считать единство, разграничение доходов и расходов, самостоятельность бюджетов, полноту отражения доходов и расходов, сбалансированность, эффективность и экономность использования бюджетных средств, гласность, достоверность, а также адресность бюджетных средств. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, бюджетная система в РФ состоит из четырех частей: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты, бюджеты городских и сельских поселений.

Вопрос бюджетной системы очень значим и актуален для современной России. Более того, бюджетная система в РФ играет одну из самых важных ролей в государстве. Исходя из определения бюджетной системы, она включает в себя участников и нормативно правовую базу бюджетных отношений. Из этого следует, что бюджетная система определяет экономическую политику страны, при помощи воздействия на экономику государства.

Так как в Российской Федерации бюджетная система состоит из множества бюджетов разных уровней, все они взаимосвязаны. Например, проведение оптимизации какого-то определенного муниципального бюджета приведет к улучшению финансовой ситуации в данном муниципалитете, что, в свою очередь повысит уровень экономики региона, а, значит, и экономику страны в целом. Чугунов А.И. Формирование бюджета местного самоуправления в системе общественного развития территориальных общин [Текст] / А.И. Чугунов // Экономический вестник университета. - 2018. - №38. Конечно, эти изменения не обязательно должны быть сильно заметны, однако, они присутствуют. Поэтому, можно говорить о зависимости экономики государства от бюджетной системы.

Наибольшее влияние на развитие государства бюджетная система производит именно в развитых странах несмотря на то, что в развивающихся странах вопросы бюджетной системы стоят более остро. Это происходит из-за того, что в развивающихся государствах практически всегда резко ощущается нехватка денежных ресурсов, доходов, поэтому основной целью развития бюджетной системы в таких странах является решение каких-либо существующих финансовых проблем, а в крайних случаях превращение дефицитного бюджета в профицитный, утверждение рыночной формы экономики. В развитых странах, наоборот, целью развития бюджетной системы является оптимизация государственной экономики, повышение ее эффективности и совершенствование политики в целом. Чугунов А.И. Формирование бюджета местного самоуправления в системе общественного развития территориальных общин [Текст] / А.И. Чугунов // Экономический вестник университета. - 2018. - №38.

Таким образом, влияние бюджетной системы на экономику государства очевидно. Но для того, чтобы понять его, необходимо сначала изучить влияние бюджетной системы на региональную экономику. Так, можно выделить два основных метода воздействия бюджетной системы, а именно федерального бюджета, на экономику региона. Первый метод является прямым и заключается в выделении новых денег для решения каких-то определенных проблем. Этими деньгами могут быть как бюджетное финансирование проблемных отраслей или предприятий, долевое участие бюджета, то есть предоставление субсидий, бюджетное кредитование, предоставление бюджетных средств, при помощи конкурса, так и трансферты, субвенции и дотации экономически неразвитым регионам. Таибова Р.А., Ногаймурзаева Х.Х. Бюджетно-налоговая система и ее роль в региональном экономическом развитии [Текст] / Р.А. Таибова, Ногаймурзаева Х.Х. // Вестник ГУУ. - 2015. - №11. Все способы, входящие в данную группу помогают развить экономику региона при помощи вмешательства федерального бюджета, то есть добавления новых статей доходов, поэтому используются при особо сильных бюджетных проблемах региона. Если же бюджетная ситуация региона лучше, но все равно необходима помощь государства, используется второй метод - косвенный. Он направлен на увеличение объема уже имеющегося дохода, на его расширение и развитие. Данный метод включает в себя разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы, различные налоговые ставки и льготы, а также определенные бюджетные гарантии частным инвесторам. Таким образом, возможно развитие региона без использования федеральных бюджетных средств, благодаря повышению интереса и вовлечения в региональный бюджет третьих лиц и повышению эффективности ныне существующей бюджетной системы в регионе. Таибова Р.А., Ногаймурзаева Х.Х. Бюджетно-налоговая система и ее роль в региональном экономическом развитии [Текст] / Р.А. Таибова, Ногаймурзаева Х.Х. // Вестник ГУУ. - 2015. - №11.

Однако не всегда эти способы могут решить бюджетные проблемы регионов. Например, существуют различные фонды регионального развития, помогающие регионам справиться со сложными ситуациями. Вишневский А.С. Роль государственного фонда регионального развития в процессе децентрализации управления [Текст] / А.С. Вишневский // ЭВД. - 2016. - №2 (44). Фонды такого типа формируются из федеральных бюджетных средств, которые специально выделены для долевого финансового обеспечения каких-либо региональных программ. Также такие программы могут быть муниципального значения. При помощи этих фондов, средства, отложенные для регионов, распределяются для создания комфортной инфраструктуры, благоприятного окружения или решения каких-то конкретных существующих проблем. В основном, данные фонды создаются исходя из заявок регионов, а точнее органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации данного региона. Затем, эти заявки рассматриваются и включаются в план инвестиционной деятельности Правительства РФ по развитию регионов. Средства для таких фондов развития регионов выделяются пропорционально затратам на реализацию проекта. Распределение и расходование средств фонда осуществляется исходя из потребностей региона и возможностей фонда. Выделенная бюджетная сумма может зависеть от ряда различных факторов. Например, это могут быть объекты социальной инфраструктуры, заявки органов власти региона в Правительство РФ, потребность социальной сферы региона во вложениях капитала, ресурсы и возможности фонда и федерального бюджета.

Кроме того, одной из самых важных функций бюджетной системы является перераспределение доходов по уровням, регионам и муниципалитетам для уменьшения дефицита бюджета некоторых территорий. Перераспределение доходов подразумевает распределение доходов между различными частями бюджетной системы, то есть бюджетами различных уровней. Таким образом происходит распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, затем, доходы распределяются внутри регионов в зависимости от ранга территории. Демиденко Д.С., Бабкин А.В., Кудрявцева Т.Ю. Теоретические аспекты оценки эффективности бюджетных расходов [Текст] / Д.С. Демиденко, А.В. Бабкин, Т.Ю. Кудрявцева // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского государственного политехнического университета. Экономические науки. - 2009. - №3 (79). Тем самым, решаются многие проблемы территорий.

1.2 Сравнительный анализ организации бюджетных систем в Российской Федерации и за рубежом

Бюджетные системы делятся на два типа, основываясь на различиях их структуры. Первый вид бюджетной системы - двухуровневая бюджетная система. Второй вид - трехуровневая бюджетная система. Первый вид бюджетных систем распространен среди государств унитарного типа. Второй вид чаще наблюдается в федеральных странах. Таким образом, можно считать, что консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из совокупности бюджетов трех уровней, исключая межбюджетные трансферты: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.

Однако, бюджетная система Российской Федерации намного сложнее, чем кажется на первый взгляд. Согласно Статье 10 основного документа, регулирующего бюджетную систему, Бюджетному Кодексу РФ, официально выделены три уровня бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ [Текст] (ред. от 27.12.2018).

Первый, самый высокий уровень бюджетной системы, это существующие в форме федеральных законодательных актов. Основной целью бюджетов первого уровня является выполнение обязательств Российской Федерации в целом, при помощи расходования средств данных бюджетов, использование других бюджетных средств категорически запрещено.

Второй уровень бюджетной системы РФ включает в себя не только бюджеты субъектов Российской Федерации, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов субъектов РФ. Такие бюджеты существуют у каждого субъекта РФ и узакониваются в форме законов субъекта, в котором они принимаются. Также, как и федеральный бюджет, бюджеты второго уровня нацелены лишь на исполнение расходных обязательств определенного субъекта РФ, в котором они приняты. Несмотря на уточнение в Кодексе возможных исключений, в основном только бюджеты второго уровня могут исполнять данные обязательства субъектов.

Третий уровень бюджетной системы можно считать самым широким. В него входят местные бюджеты РФ, которые осуществляются как муниципальные правовые акты представительных органов каждого муниципального образования. Согласно Статье 15 Кодекса, местный бюджет имеется у каждого муниципального образования. Таким образом, бюджетами третьего уровня можно считать как бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, а также городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), так и бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов. Данные бюджеты нацелены на выполнение расходных обязательств муниципального уровня. Афанасьев М.П. и др. Бюджет и бюджетная система [Текст] / М.П. Афанасьев //М.: Юрайт. - 2011. - Т. 782.

Таким образом, бюджетная система Российской Федерации состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджеты субъектов и бюджеты государственных внебюджетных фондов субъектов, а также бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов. Несмотря на все различия, все бюджеты действуют по схожей схеме. Например, каждый из бюджетов вне зависимости от его уровня составляется и публикуется в форме нормативно-правового акта, нацелен на исполнение расходных обязательств своего уровня. Кроме того, консолидированный бюджет каждого уровня представляет собой совокупность более мелких бюджетов.

Как говорилось ранее, бюджетное устройство Российской Федерации подробно описано в таких нормативно-правовых документах, как Бюджетный кодекс РФ, федеральных законах о бюджетной системе, а также других законах региональных и муниципальных образований.

Основой бюджетного процесса в РФ можно считать два базиса - финансовое обеспечение и финансовое регулирование. Первый нацелен на обеспечение потребностей какого-либо субъекта, при помощи определенных методов формирования ресурсов. Финансовое обеспечение также подразумевает распределение финансов, которое включает в себя накопление и сосредоточение специфической суммы финансовых ресурсов. И финансовое распределение, и финансовое обеспечение в целом преследуют одну цель - максимизацию выгоды каждого субъекта при использовании оптимального количества общественного производства. Финансовое распределение в основном зависит от взаимодействия и позиций тех или иных партнеров на конкурентном рынке, оно определяет возможности государственного регулирования финансового сектора. Второй является методом воздействия на процесс производства при помощи экономики. Финансовое регулирование на прямую связано с упорядочиванием использования финансовых средств. Кроме того, финансовое регулирование принято считать одной из главных ролей финансовых отношений. Годин А.М., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. 9 изд. [Текст] / А.М. Годин, В.П. Горегляд, И.В. Подпорина // М.: Издательско торговая корпорация «Дашков и К°». - 2010. - 628 с.

Также, бюджетная система РФ основывается на бюджетной классификации. С 1996 года по 2008 год основополагающим документом бюджетной классификации считался Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" О бюджетной классификации Российской Федерации [Текст]: федеральный закон от 15.08.1996 N 115-ФЗ. . Однако, с 2008 года данный ФЗ утратил силу, и сейчас бюджетная классификация представлена в Бюджетном кодексе РФ в специальной главе. Если раньше в одном Федеральном законе полностью была описана вся бюджетная классификация, то в наше время Бюджетный кодекс в статье 18 лишь оговаривает общие черты бюджетной классификации. Во-первых, БК РФ оговаривает, что именно является бюджетной классификацией. Так, согласно Бюджетному Кодексу РФ бюджетная классификация представляет собой группировку доходов и расходов, а также описывает источники поступления доходов в бюджетную систему РФ. Данная группировка может использоваться в нескольких следующих случаях - составление и исполнение бюджетов разных уровней, ведение бюджетного учета, составление бюджетной или иной финансовой отчетности, помогающей сопоставить финансовые показатели бюджетной системы РФ. Во-вторых, статья 18 Бюджетного кодекса РФ говорит об ответственности Министерства финансов Российской Федерации за составление кодов частей бюджетной системы, единых для всех бюджетов по всей территории РФ вне зависимости от их уровня. Также Министерство финансов обязано определять такие принципы, как назначение, структура, а также порядок формирования описанных выше кодов. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ [Текст] (ред. от 27.12.2018). Более подробные принципы бюджетной классификации рассматриваются непосредственно во время принятия решении о бюджете органами власти какого-либо уровня определенного субъекта.

Главной целью бюджетной классификации в РФ можно считать гарантию прозрачности государственной финансовой деятельности. Кроме того, благодаря бюджетной классификации осуществляется обеспечение бюджетного процесса всей необходимой финансовой информацией, начиная с анализа результатов финансовой деятельности за прошедший изучаемый период, заканчивая представлением проекта бюджета и исполнением данного бюджета, а также составлением отчетности.

Таким образом, на данный момент бюджетная классификация Российской Федерации состоит из 4 пунктов. Во-первых, это классификация доходов бюджетов, во-вторых, классификация расходов бюджетов, в-третьих, классификация источников финансирования дефицитов бюджетов, и, наконец, в-четвертых, классификация операций публично-правовых образований. Годин А.М., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. 9 изд. [Текст] / А.М. Годин, В.П. Горегляд, И.В. Подпорина // М.: Издательско торговая корпорация «Дашков и К°». - 2010. - 628 с.

Данная реформа, произошедшая в 2008 году, позволила повысить самостоятельность каждого уровня власти, поскольку, еще на уровне формирования и рассмотрения проектов бюджетов появляется возможность адаптировать бюджет определенного уровня под его потребности и особенности. О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения [Текст]: приказ Минфина России от 08.06.2018 N 132н (ред. от 30.11.2018) (Зарегистрировано в Минюсте России 27.08.2018 N 52011). Такие изменения положительно влияют на общую бюджетную систему РФ и происходят благодаря тому, что утверждения целевых статей расходов и статей финансирования источников дефицита происходят на уровне соответствующего бюджета. Такая система может позволяет бюджетам меняться и подстраиваться под изменяющиеся экономические ситуации и поддерживать свою актуальность.

Бюджетная система Российской Федерации является сложной, многогранной и многозвенной. Несмотря на это, во многих аспектах она является эффективной и достаточно неплохо справляется с поставленными перед ней задачами. Кроме того, децентрализация бюджетов позволяет регионам в какой-то мере самостоятельно принимать решения, что происходит благодаря распределению финансовых полномочий между различными уровнями государственной власти. А также существующая бюджетная система поддерживает множественность национальных суверенитетов такой большой и разнообразной страны.

Основываясь на изучении основ бюджетной системы и межбюджетных трансфертах в Российской Федерации, можно сделать вывод, что бюджетная система также имеет ряд недостатков. Такие недостатки в системе бюджетирования существуют начиная с неточностей в нормативно-правовой базе и заканчивая реальными проблемами, проявляющимися в жизнеспособности региона.

Работая с бюджетной нормативно-правовой базой, например, с Бюджетным Кодексом Российской Федерации или Федеральными Законами, можно заметить, что некоторые теоретические вопросы недостаточно подробно раскрыты. Кроме того, методика мобилизации межбюджетных трансфертов между различными уровнями бюджетов должна быть представлена более конкретно и точно. Что касается бюджетного классификатора, то хоть он и достаточно подробно описывает нормы для бюджетов, в основном он опирается на федеральный бюджет. В результате чего на самом деле большая часть бюджетов сильно отличаются в своей структуре друг от друга, хотя логично было бы стандартизировать бюджеты регионов на законодательном уровне.

Более того, в Бюджетном Кодексе Российской Федерации выделены такие принципы построения бюджетной системы, как единство, достоверность и гласность бюджета, полнота учета доходов и расходов бюджетов, а также самостоятельность и бюджетное равенство субъектов и муниципальных образований. Некоторые из этих принципов поддаются сомнению.

Во-первых, в Российской Федерации наблюдается приоритетное положение федерального бюджета. Таким образом, в данной ситуации единство бюджетной системы невозможно, так как права бюджетов субъектов и муниципалитетов ущемляются относительно федерального бюджета за неимением такого количества полномочий и ресурсов у бюджетов субъектов и муниципалитетов. Федеральные органы власти в Российской Федерации имеют особый статус, значительная доля финансов сосредотачивается именно в федеральном бюджете. Кроме того, большая часть политики направлена на исполнение интересов федерального уровня.

Во-вторых, согласно Бюджетному Кодексу необходимы достоверность и гласность бюджета, а также полнота учета доходов и расходов бюджетов. Однако, в исполнении данных принципов присутствуют определенные несовершенства. Так, например, в период с 2004 года по 2008 год в федеральном бюджете не учитывались сумма погашения внешнего долга страны. Швецов Ю.Г. О состоянии российского бюджетного федерализма [Текст] / Ю.Г. Швецов //Налоги и финансы. - 2017. - №. 2 (34). В тот период профицит рассматривался как разница всех доходов и расходов, исключая внешний долг государства. Следовательно, бюджет на данный период на самом деле был дефицитный, если брать в расчет внешний долг. Для избавления от дефицита потребовались финансовые ресурсы, в результате чего внешний долг Российской федерации не уменьшился, а вновь увеличился. Данная ситуация иллюстрирует непрозрачность и недостоверность бюджета, так как крупная сумма не была включена в федеральный бюджет для скрытия получившегося бюджетного дефицита в 2004-2008 годах.

Наконец, наибольшей проблемой бюджетной системы Российской Федерации является несамостоятельность регионов. Самостоятельность региона невозможна из-за того, что вышестоящие органы власти могут оказывать давление на нижестоящие, изменяя размеры отчислений в бюджеты от регулирующих доходов, а также из-за индивидуального подхода к выбору получателя финансовой помощи, так как существует большое количество межбюджетных трансфертов. Следовательно, один из основных принципов экономики, согласно которому все органы власти Российской Федерации, включая органы власти субъектов и муниципалитетов, имеют равные права и нормы бюджетного регулирования, не реализуется. Только при условии, что за каждым субъектом будет закреплен свои собственные источники доходов, распоряжаться которыми они будут исходя из своих приоритетов и интересов, принцип самостоятельности будет реализован в полной мере. При этом каждый орган власти будет нести ответственность за эффективность своих решений и действий и отвечать за нецелевое использование финансовых ресурсов.

Более того, бюджетную систему в Российской Федерации нельзя однозначно считать федеральной. Благодаря высокой централизации налоговых доходов, большая часть финансовых поступлений попадает в федеральный бюджет и лишь затем, при помощи межбюджетных трансфертов, перераспределяется по бюджетам различных уровней. Данная система более присуща унитарным странам. В результате этого возникает проблема постоянного дефицита бюджетов территорий, так как органы власти субъектов и муниципалитетов теряют интерес к продвижению собственных источников социально-экономического развития. Принимаемые меры для решения финансовых проблем регионов в основном остаются безуспешными из-за того, что нацелены на централизацию бюджетных доходов и перемещения функций внутри аппарата государственной власти, в результате чего повышается дотационность бюджетов субъектов и муниципалитетов.

Также на данный момент наблюдается закономерность роста расходов на содержание бюрократических структур государства, в то время как расходов на бюджетное финансирования регионов катастрофически не хватает. Органы государственной власти Российской Федерации мало заинтересованы в реальных проблемах территорий, хотя указывают на свои попытки повысить эффективность налоговых доходов.

Для решения существующих проблем Российской Федерации, связанных с бюджетной системой, необходимо обратить внимание на зарубежные практики проведения бюджетных реформ, а также принципы бюджетных систем в целом. Многие из стран на данный момент имеют стабильную бюджетную систему, отлично справляющуюся со всеми возникающими проблемами. Кроме того, анализ существующих положительных примеров бюджетной системы поможет выявить слабые стороны бюджетной системы Российской Федерации, которые необходимо изменить.

На данный момент политика Российской Федерации касательно бюджетной системы считается ориентированной на результат. Бюджетирование, ориентированное на результат, реализуется в стране примерно с середины 200-х годов. В основе данной системы лежит принцип распределения бюджетных ресурсов исходя из функций, целей и задач государства, а также принцип мониторинга результативности расходов бюджетных ресурсов. Отришко М.О., Меликсетян С.Н. Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на результат, в государственных (муниципальных) учреждениях социальной сферы [Текст] / М.О. Отришко, С.Н. Меликсетян //Экономические науки. - 2015. - №. 126. - С. 97-102. Многие развитые страны, такие как Австралия, Великобритания, Германия, Канада, Новая Зеландия, Норвегия, США, Франция и Швеция, уже давно успешно используют данную методику. Даже развивающиеся страны, Ангола, Либерия, Мозамбик, Нигер, Уганда и Эфиопия, понемногу вводят механизмы бюджетирования, ориентированного на результат в свою финансовую политику. Так как Российская Федерация так же, как и вышеперечисленные страны, двигается по данному пути, можно рассматривать бюджетные системы данных стран относительно бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная система США во многом схожа с бюджетной системой Российской Федерации. Бюджет США принимается на финансовый год с 1 октября по 30 сентября как резолюция, являющаяся базисом для принятия финансовых биллей доходов и расходов. Бюджетная система США делится на три части - федеральный бюджет, бюджеты штатов и, наконец, бюджеты местных административно-территориальных единиц, что очень схоже с бюджетной системой Российской Федерации. Практически каждый субъект США активно участвует в процессе бюджетирования. В данном процессе исполнительная власть принадлежит Президенту, который назначает органы, создающие бюджеты. Этими органами являются кабинет Правительства, Административно-бюджетное управление, Федеральное агентство и Казначейство. Законотворческая инициатива касательно бюджетов принадлежит Конгрессу, именно он утверждает предложенные проекты бюджетов.

Бюджетный процесс в США условно делится на три этапа. Сначала первоначальный план бюджета составляется Президентом. Затем Конгресс редактирует бюджет, составляя плановые показатели бюджетных доходов и расходов. И только когда Президент утверждает его своей подписью и Правительство начинает работу, бюджет официально вступает в свою силу. За исполнением бюджета следит и выделяет средства на расходы Министерство финансов США. Как и в Российской Федерации, наибольшее внимание уделяется расходной части бюджета. Однако, главным отличием является то, что бюджет в США не имеет легитимной силы и разрабатывается непосредственно самим Президентом. Silver B.A. Break the Kill Chain, Not the Budget: How to Avoid US Strategic Retrenchment [Text] / B.A. Silver // National Defense University Norfolk VA NORFOLK United States. - 2016.

Следующая страна с относительно схожей с Российской Федерацией бюджетной системой - Великобритания. Бюджетный год рассчитывается с 1 апреля по 31 марта. Бюджетная система Великобритании также состоит из трех уровней. Первый и основной уровень - это государственный бюджет, разделяющийся на консолидированный фонд и национальный фонд займов, второй - бюджеты графств, третий - бюджеты общин. Также в бюджетную систему Великобритании входят специальные фонды и финансы государственных предприятий.

Как и в Российской Федерации, в Великобритании процесс бюджетирования делится на четыре стадии. Сначала бюджет проектируется Министерством финансов, кроме того, в проекте задействован межминистерский комитет по определению государственных расходов. Затем Парламент рассматривает и утверждает предложенный бюджетный проект. После этого палата общин рассматривает проект доходной части бюджета. И лишь после тройной речи Королевы, палата общин может одобрить бюджет, который становится биллем об ассигнованиях. Денежная политика государства осуществляется при помощи Казначейства, которое отвечает за исполнение бюджета в общем, и Банка Англии, который осуществляет кассовое финансирование бюджета. Rose R., Karran T. Taxation by political inertia: Financing the growth of government in Britain [Text] / R. Rose, T. Karran // Routledge. - 2018. - MLA

Что касается Германии, то схожие с бюджетной системой Российской Федерации черты также присутствуют. Бюджетный год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Бюджетная система, как и в Российской Федерации, трехуровневая. Она делится на федеральный бюджет, являющийся основополагающим, бюджеты 16 земель и местные бюджеты. Бюджет Германии утверждается в форме закона и включает в себя все планы доходов и расходов.

Бюджетный процесс в Германии разделен на четыре этапа, которые соответствуют этапам бюджетного процесса в Российской Федерации. Во-первых, Парламент Германии получает бюджетный проект от Правительства и Министерства финансов. Во-вторых, проект бюджета рассматривается в трех чтениях Бундесратом и Бундестагом, чье мнение наиболее важное. В-третьих, проект бюджета рассматривается и дорабатывается Федеральным Министром финансов и бюджетной комиссией. Наконец, нижняя палата, Бундестаг, проводит анализ бюджетного проекта и голосует за принятие бюджета. Как законодательные, так и исполнительные органы власти Германии отвечают за мониторинг исполнения бюджета. Roesel F. The political economy of fiscal supervision and budget deficits: Evidence from Germany [Text] / F. Roesel // Fiscal Studies. - 2017. - №. 4. - P. 641-666.

У бюджетной системы Франции также присутствуют общие черты с бюджетной системой Российской Федерации. Так, бюджетный год во Франции длится с 1 января по 31 декабря. Бюджет Франции принимается как закон о финансах Франции. Однако, бюджетная система Франции делится всего на два уровня - государственный бюджет и местные бюджеты.

Примечательно, что во Франции бюджетный процесс длится целых три года и состоит из четырех этапов. Сначала Бюджетное управление определяет основные направления бюджетной политики и передает проект Министру финансов, который совместно с Премьер-Министром утверждает основные направления экономической деятельности. После этого начинается второй этап, во время которого Бюджетное управление вносит для рассмотрения Министру финансов и Премьер-министру объемы поступлений в бюджет и его расходов, а также выделяет основные финансовые мероприятия. Затем Министерство Финансов и Бюджетное управление анализируют и дополняют существующий проект. В конце Кабинет министров принимает бюджет и передает его Государственному совету. Утверждает бюджет Франции Национальное собрание, а за исполнение бюджета отвечают непосредственно законодательные и исполнительные органы власти Франции. Rose R., Karran T. Taxation by political inertia: Financing the growth of government in Britain [Text] / R. Rose, T. Karran // Routledge. - 2018. - MLA

Таким образом, бюджетные системы некоторых зарубежных стран в большей части схожи с бюджетной системой Российской Федерации. Так, принцип единства, достоверности, публичности и гласности бюджета присутствует как в Российской Федерации, так и в исследованных странах. Алексеева Н.В., Астахова Е.В. Сравнение финансовой системы и бюджетного процесса России и зарубежных стран [Текст]: / Н.В. Алексеева, Е.В. Астахова // АНИ: экономика и управление. - 2017. - №3 (20). Кроме того, бюджетный год в Российской Федерации, Франции и Германии длится с 1 января по 31 января. Несмотря на это, присутствуют отличительные черты некоторых бюджетных систем. Например, в США бюджетный процесс состоит из трех этапов, в то время как в Российской Федерации, Великобритании, Франции и Германии из четырех. Примечательно, что в отличие от Российской Федерации, Великобритании и Германии, бюджеты США и Франции не имеют законодательной силы как таковой. Каждая из представленных выше бюджетных систем имеет как преимущества, так и недостатки. Заимствование некоторых черт из зарубежных практик бюджетного процесса может привести к оптимизации бюджетного процесса в Российской Федерации.

1.3 Межбюджетные трансферты и их роль в перераспределении доходов в бюджетной системе Российской Федерации

Процесс распределения доходов между уровнями бюджетной системы осуществляется при помощи межбюджетных трансфертов. Как и все остальные аспекты бюджетной системы Российской Федерации, межбюджетные трансферты подробно описаны в Бюджетном Кодексе РФ в Главе 16, Статьи 129-142.8.

Межбюджетные трансферты представляют собой средства одного из бюджетов всей бюджетной системы Российской Федерации, которые перечисляются на счет другого бюджета. Выделяют три основные цели межбюджетных трансфертов. Во-первых, межбюджетные трансферты нацелены на покрытие бюджетного разрыва. При их помощи уменьшается разница между дефицитом и профицитом региона. Во-вторых, функцией межбюджетных трансфертов является выравнивание. Они позволяют снизить уровень дифференциации развития субъектов Российской Федерации. В-третьих, межбюджетные трансферты направлены на реализацию приоритетных для правительства страны направлений на региональном уровне. То есть, появляется возможность поддержки национальных интересов, увеличения эффективности использования существующих ресурсов, а также оптимизации государственной политики на всех уровнях регулирования. Климанов В.В. и др. Распределение межбюджетных трансфертов: теоретические предпосылки и российская практика [Текст] / В.В. Климанов // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2016. №. 5. - С. 7-15.