Розглядаючи еволюцію нормативно-правового забезпечення, можна прослідкувати, що спочатку відбувалось започаткування основ бюджетного регулювання, а згодом - реформування та поліпшення функціонування цього механізму (табл.1.2.).

Як бачимо, початок формування системи бюджетного регулювання в Україні був закладений ще у радянській часи разом з ідеєю розробки балансу фінансових ресурсів (1930-ті роки). Зі здобуттям незалежності система бюджетного регулювання починає вдосконалюватись вже на нових засадах, де за орієнтир обрано становлення ринкової економіки в Україні 1. За ці роки була проведена значна за обсягом нормативно-правова робота стосовно налагодження системи бюджетного регулювання у різних сферах діяльності суспільства.

Таблиця 1.2

Основні нормативно-правові документи, які визначали /визначають бюджетне регулювання в Україні

Сфера	Назва нормативно-правового акту
Основи бюджетного регулювання	Методичні положеннями Держплану СРСР по складанню планового балансу народного господарства СРСР і союзних республік (1967 рік), Закон України «Про бюджетну систему України» (1990 р. і 1995 р.), Бюджетний кодекс України (редакції 2001 р. та 2010 р.), Основні напрямки бюджетної політики (на наступний бюджетний рік)
Податкова сфера	Закон України «Про державну податкову службу в Україні» (1990 р.), Закон України «Про систему оподаткування» (1991 р.), Закон України «Про прибутковий податок з громадян» (1992 р.), Закон України «Про оподаткування прибутку підприємств» (1994 р.), Закон України «Про податок на додану вартість» (1997 р.), Указ Президента України «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва» (1998 р.), Податковий кодекс України (2010 р.)
Казначейська система	Постанова Кабінету Міністрів України і Національного банку України «Про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету» (1997 р.), Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення наповнення державного бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни» (1997 р.), Постанова Кабінету Міністрів України «Положення про порядок складання єдиного кошторису доходів і видатків бюджетної установи та організації» (1998 р.), Постанова Кабінету Міністрів України і Національного банку України «Про створення внутрішньої платіжної системи Державного казначейства» (1999 р.), Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» (2002 р.)
Суб'єкти підприємницької діяльності	Закон України «Про підприємництво» (1991 р.), Закон України «Про власність» (1991 р.), Закон України «Про підприємства в Україні» (1991 р.), Закон України «Про банки і банківську діяльність» (2000 р.), Закон України «Про цінні папери та фондовий ринок» (2006 р.), Закон України «Про акціонерні товариства» (2008 р.), Закон України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» (2010 р.)
Населення	В певній мірі кожний нормативно-правовий акт, наведений вище, а також Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (встановлення граничного рівня ціни на природний газ для установ та організацій, що фінансуються з державного і місцевих бюджетів та встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги для населення)
Місцеве самоврядування	Декрет Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» (1993 р.), а згодом Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.)

На сьогодні головним документом у сфері бюджетного регулювання є Бюджетний кодекс України, яким визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства [1]. Щорічно орієнтири бюджетної політики висвітлюються у Основних напрямах бюджетної політики на наступний рік (відповідно до ст. 33 Бюджетного кодексу України і ст. 152 Регламенту Верховної Ради України), які містять основні завдання бюджетної політики, пріоритетні завдання податкової політики, особливості взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами.

Для бюджетної сфери важливим кроком було запровадження та налагодження системи казначейського обслуговування бюджетних коштів. Особливу роль у цьому процесі відіграє казначейська система виконання Державного бюджету України, головною метою якої є акумуляція усіх бюджетних доходів, здійснення управління ними за допомогою єдиного казначейського рахунку та контроль за процесом витрачання державних коштів.

Виключне місце займає прийняття та виконання Закону України «Про державний бюджет України» (на наступний бюджетний рік), де визначено обсяги доходів та видатків державного бюджету, розмір граничного дефіциту державного бюджету, обсяг державного боргу та джерела його покриття, особливості міжбюджетних відносин, а також основні соціально-економічні пріоритети держави. Організаційне оформлення здійснюється згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил оформлення проекту Закону України про Державний бюджет України» (1996 р.).

У 2010 р. близько 30 законодавчих актів замінив Податковий кодекс України, що дозволило значно уніфікувати вітчизняне податкове законодавство. У даному кодексі регламентовано взаємовідносини платників податків і контролюючих органів при здійсненні перевірок, визначено способи здійснення податкового контролю, порядок отримання податкової інформації органами ДПС, види перевірок, урегульовані механізми реалізації результатів перевірок тощо. Можна відзначити, що держава має у своєму арсеналі багато важелів впливу на економічне життя суспільства: наприклад, податкові пільги створюють сприятливі умови для збільшення власних фінансових ресурсів суб'єктів економіки. Регулюючи темпи розвитку галузей економіки, держава створює сприятливий інвестиційний клімат для розширення зовнішніх джерел фінансування, а також додаткове залучення фінансових ресурсів населення та банківської системи.

Для суб'єктів підприємницької діяльності нормативно-правове регулювання стосується впорядкування відносин суб'єктів підприємницької діяльності з іншими суб'єктами (в тому числі, і з державою) з питань, що стосуються організації та здійснення їх діяльності, умови цієї діяльності, прав та обов'язків учасників ринку.

Безпосередньо для важливого учасника всіх процесів - населення - мають місце не тільки всі зазначені нормативно-правові акти, а й спеціальні (наприклад, щодо встановлення граничного рівня ціни на природний газ для установ та організацій, що фінансуються з державного і місцевих бюджетів та встановлення тарифів на житлово-комунальних послуг для населення). Таким чином, держава проводить житлово-комунальну політику, враховуючи інтереси населення та намагаючись відповідати вимогам чинного законодавства та пріоритетам державної політики.

Важливу роль відіграє і бюджетне регулювання на місцевому рівні, адже саме через місцеві фінансові ресурси держава активно проводить соціальну політику, фінансуючи з місцевих бюджетів заклади освіти, медицини, здійснення комунального обслуговування населення. Враховуючи положення Європейської хартії місцевого самоврядування, виконання соціальних зобов'язань має покладатися на органи влади, що найбільш близькі до громадян (а це в Україні і є органи місцевого самоврядування).

Окремо слід виділити становлення сфери державного управління фінансами, зокрема - утворення відповідних інститутів (які в тому числі прямо чи опосередковано беруть участь у бюджетному регулюванні). Слід зазначити, що з початку незалежності економіці України були притаманні трансформаційні процеси, які відповідним чином впливали і на державну сферу. Так, видозмінювались функціональні повноваження державних інститутів (у контексті їх розширення та перепрофілювання). Детально розглянемо становлення основних інститутів:

- Міністерство фінансів України (засноване у 1991 р., нове Положення прийняте у 2011 р.) - реалізовує державну фінансову політику за такими складовими: бюджетна, податкова та митна політика;

- Міністерство доходів і зборів України (засноване у 2012 р.) - реалізовує спільно функції Держаної митної служби України (заснована у 1991 р. як Державний митний комітет України, який у 1997 році трансформований у Державну митну службу України) та Державної податкової служби України (заснована у 1990 р., у 1996 р. трансформована у Державну податкову адміністрацію України, нове Положення прийняте у 2011 р.), у тому числі єдину державну податкову політику, здійснює адміністрування податкової системи, забезпечує наповнення дохідної частини бюджету;

- Державна казначейська служба України (заснована у 1995 р. як Державне казначейство України, з 2011 р.- Державна казначейська служба) - реалізовує бюджетну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів;

- Державна фінансова інспекція (заснована у 1993 р. як Державна контрольно-ревізійна служба України, у 2010 р. реорганізована у Державну фінансову інспекцію України) - забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю;

- Рахункова палата України (заснована у 1996 р.) - організовує і здійснює контроль за своєчасним виконанням видаткової частини бюджету, витрачанням бюджетних коштів за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням, визначає ефективність та доцільність видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів, контролює фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо.

Окреме місце займають і нормативно-правові акти, які мають загальний характер: Державні програми економічного і соціального розвитку України, щорічні послання Президента України до Верховної Ради України, Програма економічних реформ на 2010 - 2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015 р. тощо.

Для більш повного розуміння бюджетного регулювання в Україні важливим є розгляд процесу його становлення та розвитку. Слід звернути увагу, що поділ на хронологічні етапи є до певної міри умовним, оскільки неможливо чітко визначити межі кожного конкретного етапу. Причиною цього є неспівпадання у часі введення в дію якихось змін з отриманням відповідних результатів в умовах дотримання принципу ефективності та результативності функціонування бюджетної системи. Таким чином, можна виділити такі етапи становлення та розвитку системи бюджетного регулювання в Україні після здобуття незалежності:

- перший етап (1991 - 1996 рр.) - загалом перехідний період в економіці України (перехід від адміністративно-командної до ринкової економіки), формування первинної законодавчої бази щодо функціонування бюджетної системи (в тому числі і стосовно бюджетного регулювання). Інструментами на цьому етапі стали: доходи бюджету (регулюючі), видатки бюджету, дефіцит державного бюджету, емісійні джерела покриття дефіциту (як результат - зростання державного боргу); право встановлення деяких видів податків для місцевої влади. Результати цього етапу: початок розбудови системи органів державної влади у сфері фінансів, надання місцевій владі права встановлювати 17 видів місцевих податків і зборів, запровадження щорічного прийняття Постанови Кабінету Міністрів України «Про основні напрями бюджетної політики» (на наступний рік), зміна структури видатків (збільшення їх соціальної складової), розбудова податкової системи;

- другий етап (1997 - 2000 рр.) - забезпечення функціонування бюджетної системи на більш якісному рівні, реформування податкової системи, організаційне оформлення процесу розробки та прийняття Закону України «Про Державний бюджет України», впорядкування бюджетної класифікації. Інструментами на цьому етапі стали: запровадження помісячного бюджетного розпису та казначейської системи касового виконання Державного бюджету України, запровадження спрощеної системи оподаткування обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва, впровадження системи фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Результатом стало: визначення організаційного оформлення Закону України «Про Державний бюджет України», скорочення емісійних джерел покриття дефіциту Державного бюджету (реалізація державних цінних паперів, зовнішні запозичення), запровадження і упорядкування системи соціальних пільг;

- третій етап (2001 - 2007 рр.) - подальший розвиток системи бюджетного регулювання, реформування бюджетного законодавства. Інструментами були: видатки соціального спрямування, зовнішні запозичення, запровадження обліку зобов'язань розпорядників коштів Державного бюджету органами Державного казначейства України, входження Державного казначейства України у систему електронних платежів Національного банку України. Результатом даного етапу стало: прийняття Бюджетного кодексу, введення нової бюджетної класифікації, запровадження державних програм економічного і соціального розвитку, посилення попереднього контролю за цільовим використанням бюджетних коштів в органах казначейства, початок застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, становлення фондового ринку України;

- четвертий етап (2008 - 2010 рр.) - реформування бюджетного законодавства, використання різноманітних інструментів бюджетного регулювання залежно від фаз розвитку економіки (враховуючи і економічну кризу 2009 р.). Інструменти на цьому етапі: видатки бюджету, посилене регулювання банківської діяльності (рефінансування багатьох банків, введення мораторію на довгострокове розірвання депозитів), «вливання» додаткових фінансових ресурсів в економіку (Україною у 2008 - 2009 рр. отримано 3 транші від Міжнародного валютного фонду на загальну суму 16,7 млрд дол. США), державні програми підтримки будівництва. Результатом стало: часткове подолання наслідків світової фінансової кризи (при цьому підтримувалось виконання звичайних функцій держави, а також реалізовувалась антикризова політика), подальший розвиток фондового ринку;

- п'ятий (сучасний) етап (з 2011 р.) - побудова соціально орієнтованої економіки, врахування в політиці держави орієнтирів досягнення довгострокових цілей соціально-економічного розвитку держави. Цілями є: стимулювання сталого економічного розвитку, підвищення рівня життя населення, підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів, посилення соціальної спрямованості бюджету, поглиблення реформи міжбюджетних відносин, виконання стратегічних завдань економічного й соціального розвитку держави. Інструменти: доходи та видатки бюджету, зовнішні та внутрішні запозичення, розширення повноважень головних органів виконавчої влади (через прийняття відповідних положень). Очікувані результати: реформування пенсійної системи (в контексті недержавного пенсійного забезпечення), функціонування системи бюджетного регулювання на якісно вищому рівні завдяки використанню нових інструментів та методів (на основі вивчення та якісної імплементації світового досвіду бюджетного регулювання).

Окремо слід зупинитись на необхідності використання нових інструментів бюджетного регулювання в Україні в сучасних реаліях. Необов'язковим є імплементація принципово нових інструментів, важливо навіть ефективно комбінувати існуючі з урахуванням фази економічного циклу. В умовах інтегрованості економіки у глобальний фінансовий простір, необхідним є взаємоузгодження принципів єдиної стратегії світової спільноти щодо управління економікою із функціонуванням національної економіки. Також слід враховувати, що держава на даний момент вже почала виступати у ролі підприємця, інвестора, споживача та банкіра, що дає підґрунтя для подальших досліджень.

Отже, система бюджетного регулювання України постійно розвивалася та вдосконалювалася і на сьогодні має в основному сформований механізм, спрямований на підвищення рівня соціально-економічного розвитку України [9]. Звичайно, для визначення проблемних питань необхідно більш детально розглянути структуру фінансових ресурсів за трьома рівнями економічної системи держави, враховуючи які саме інструменти бюджетного регулювання та на якому етапі економічного циклу розвитку застосовувались (з метою визначення тих, які буде доцільно застосовувати у майбутньому). Для забезпечення максимального ефекту від проведення заходів бюджетного регулювання необхідно розумно поєднувати фіскальну і стимулюючу функцію використання ресурсів бюджетної системи та країни загалом, а також враховувати ті взаємовідносини, які виникають між суб'єктами економіки на різних етапах розподілу та перерозподілу фінансових ресурсів держави (зокрема, і через нормативно-правове забезпечення). Також слід наближати завдання бюджетного регулювання до виконання стратегічних (довгострокових) завдань економічного і соціального розвитку держави. Усе це може бути досягнуто через систему управління фінансовими ресурсами держави (на всіх рівнях). Бюджетне право являє собою сукупність юридичних норм, на яких базується і діє бюджетна система держави, визначається компетенція центральних і місцевих органів державної влади і державного управління щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету. Бюджетні права розподілені між законодавчою і виконавчою владою загальнодержавного і місцевого рівня. Законодавче закріплення бюджетної самостійності кожного рівня влади має поставити перепону в прийнятті необгрунтованих рішень з боку як центральної виконавчої влади, так і місцевих органів управління.

РОЗДІЛ 2. Аналіз особливостей формування й використання державного бюджету України

2.1 Аналіз факторів впливу на бюджетний процес в Україні

Майже за двадцять три роки незалежності України бюджетний процес у нашій державі пройшов значний еволюційний шлях, але й сьогодні цілий ряд проблем залишається невирішеним. Проаналізуємо основні з них.

Умовно проблеми бюджетного процесу в Україні можна поділити на три групи:

– проблеми на стадії прийняття бюджету;

– проблеми, що виникають у процесі виконання бюджету;

– проблеми контролю та відповідальності за бюджетний процес.

На рис. 2.1 у загальному вигляді подані вище перелічені три групи найважливіших проблем.

Проблемою, що завжди переслідувала бюджетний процес в Україні, було його прийняття, а точніше хронічна несвоєчасність дій органів державної влади. Необхідність своєчасного прийняття бюджету щороку лише підвищує складність проблеми. Політична нестабільність та відсутність політичного консенсусу, спроби лобіювання інтересів промисловими групами і представниками різних бізнес-кіл, відстоювання власних інтересів представниками влади - все це обумовлює надзвичайну проблематичність прийняття бюджету в принципі, не говорячи про прийняття його в строк. Ситуація, коли наша країна вступає в новий рік без бюджету, на жаль, є, швидше, правилом, аніж винятком із нього.

Як свідчить практика останніх років (див. табл. 2.1), парламент країни не дотримується процесуальних вимог щодо прийняття та затвердження зазначеного закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, так і для стабільного функціонування всієї бюджетної системи України.

Рис.2.1. Проблеми організації і реалізації бюджетного процесу в Україні

Низька якість державного бюджету багато в чому пояснюється недоліками в його плануванні. Бюджет кожного року від початку і до кінця є новим документом, що був складений за умов поточної реальності, не враховуючи стратегії розвитку держави. Відповідно боротьба кожного року триває за кожен із запланованих показників, у той час як світова практика свідчить, що проблема ця вирішується досить просто. Наприклад, у Канаді основна маса статей бюджету планується на чотири роки, а щороку їх лише уточнюють. При цьому відхилення від того показника, що планувався з урахуванням інфляції, не повинно перевищувати 5%. Програми ж мають закінчений характер і плануються на весь термін їх дії.

Таким чином, маємо таку проблему бюджетного процесу в Україні: відсутність стратегічної складової в бюджетному процесі. Бюджет планується на 1 рік, у той час як стратегічний розвиток держави та її складових потребує довгострокових фінансових планів країни. Як результат, фінансово-бюджетна і соціально-економічна стратегії держави розвиваються паралельними шляхами замість необхідного симбіозу.

Таблиця 2.1

Терміни прийняття Верховною Радою України законів «Про державний бюджет»

Рік	Дата прийняття	Назва законодавчого акта
1	2	3
2003	23 грудня 2002 року	Проект Постанови про прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік»
	26 грудня 2002 року, № 380-IV	Про Державний бюджет України на 2003 рік
2004	26 листопада 2003 року	Проект Постанови про прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік»
	27 листопада 2003 року, № 1344-IV	Про Державний бюджет України на 2004 рік
2005	13 грудня 2004 року	Проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік»
	23 грудня 2004 року	Проект Постанови про неприйнятність Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік»
	23 грудня 2004 року, № 2285-IV	Про Державний бюджет України на 2005 рік
2006	8 грудня 2005 року	Проект Постанови про проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік»
	20 грудня 2005 року, № 3235-IV	Про Державний бюджет України на 2006 рік
2007	6 грудня 2006 року	Проект Постанови про прийняття проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік»
	19 грудня 2006 року, № 489-V	Закон України «Про Державний бюджет України на 2007 рік»
2008	28 грудня 2007 року	Проект Постанови про прийняття у першому читанні проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів»
	28 грудня 2007 року, № 107-VI	Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України
2009	23 грудня 2008 року	Проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік»
	26 грудня 2008 року, № 835-VI	Закон України «Про Державний бюджет України на 2009 рік»
2010	23 квітня 2010 року	Проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік»

Держава фактично не має можливостей для проведення антициклічної політики, тобто балансування дефіцитними і профіцитними бюджетами залежне від фази економічного циклу.

Наявність декількох стадій прийняття бюджету та проблеми, що виникають на цих стадіях, призводять до актуалізації ще однієї проблеми - порядку затвердження бюджету.

В Україні реалізується процедура планування «згори-донизу» - спочатку затверджується Державний бюджет України, в якому визначаються основні дохідні джерела місцевих бюджетів, а потім затверджуються регіональні бюджети. Така процедура не є оптимальною, оскільки за умови достатнього рівня самостійності місцевих бюджетів (що принаймні декларується владою) затвердження бюджету центрального уряду і затвердження місцевих бюджетів - це складові двох самостійних бюджетних процесів.

Ще однією проблемою бюджетного процесу, що виникає як на стадії прийняття бюджету, так і під час його виконання, є прозорість бюджетного процесу.

Проблемою, що логічно випливає з вищеперелічених, є проблема складання планових показників. Аналіз виконання дохідної частини бюджетів останніх років свідчить про те, що практика прогнозування доходів бюджетів в Україні має досить невисокий рівень достовірності (додаток А).

Проблема планування характерна і для питання щодо видатків бюджету. Оскільки на практиці планування доходів і видатків виявляються достатньо незалежними процесами, що призводить до логічного результату - фактичного дисбалансу доходів і витрат, то в Україні ми отримуємо як результат не що інше, як бюджетний дефіцит.

Проблема хронічного дефіциту бюджету спричиняє й інші проблеми - зокрема, проблему державного боргу, необхідність його фінансування і пошук джерел фінансування. Оскільки головна мета державних позик - покриття бюджетного дефіциту як на державному, так і на регіональному рівні.

До причин виникнення і зростання державного боргу України можна віднести:

1) відсутність боргового планування. Фактично на сьогодні не прописані етапи та ринкові обмеження, що мають застосовуватися при плануванні нових позик; не враховується сезонний фактор наповнення бюджету при плануванні випуску боргових зобов'язань; не здійснюється коригування боргових зобов'язань за строками користування відповідно до етапу економічного розвитку, що дозволило б забезпечити рівномірний графік погашення заборгованості;

2) відсутність середньострокової програми регулювання державного боргу. Як наслідок, невизначеними є напрями щодо узгодження боргової політики з бюджетною, валютною та ціновою політиками;

3) неприйняття Закону України «Про зовнішній державний борг України», в якому було б чітко визначено механізми залучення кредитних ресурсів і обслуговування зовнішнього боргу, показники (індикатори) зовнішньої заборгованості, порядок та умови реструктуризації державних боргових зобов'язань.

Різке зростання державного боргу призводить до підвищення видатків державного бюджету на його обслуговування.

Необхідно визначити ще одну проблему реалізації бюджетного процесу - проблему наповнення Державного бюджету України за рахунок коштів від приватизації державних підприємств.

Покриття дефіциту Державного бюджету України за рахунок надходжень від приватизації не сприяє вирішенню існуючих проблем, пов'язаних з фінансуванням соціальних програм. Крім того, це джерело є виключно тимчасовим (у розпорядженні держави залишається все менше привабливих об'єктів) і відносно нестабільним з точки зору реалізації планів виконання приватизації на 1 рік.

Бюджетний дефіцит в Україні багато в чому пов'язаний з неповною реалізацію потенціалу з отримання доходів, що, у свою чергу, пов'язано з недоліками податкової системи та фіскальної політики держави.

Частково проблема полягає в існуванні системи податкових пільг, що не завжди виправдані та значно звужують податковий потенціал держави. Аналіз оподаткування в історичній ретроспективі підтверджує таку закономірність: справляння податків за досить високими ставками супроводжується наданням різноманітних пільг, тоді як зниження податкових ставок у процесі податкових реформ - розширенням податкової бази за рахунок скасування ряду пільг. Це обумовлює висновок про наявність проблеми надмірного податкового навантаження в Україні.

Існує і проблема ПДВ, що виникла ще в 1997 році. Якщо не поліпшити адміністрування цього податку, то надалі співвідношення між отриманими від нього і повернутими коштами збалансується, тобто нетто-надходження будуть нульовими, а в перспективі держбюджет виплачуватиме компенсації з ПДВ більше, ніж одержуватиме від цього податку.

Збільшенню дохідної частини бюджету заважає штучна збитковість підприємств, у результаті чого бюджет недоотримає сотні мільйонів від справляння податку на прибуток.

Проблемою політики держави і бюджетного процесу є співвідношення бюджетного та податкового законодавства.

Однією з головних проблем бюджетного процесу в Україні є незбалансованість міжбюджетних відносин «держава-регіони», тобто проблема місцевих бюджетів, їх самостійності та фінансування.

Згідно з аналізом до комплексу проблем місцевих бюджетів можна віднести такі:

– значну залежність місцевого бюджету нижчого рівня від бюджету вищого рівня;

– трансфертну політику згідно з Бюджетним кодексом, що не враховує зміни соціально-демографічної ситуації місцевих громад;

– закритість системи розрахунків, що створює сприятливі умови для домовленостей у бюджетному процесі;

– відсутність можливості перерозподілу субвенцій у регіональному просторі, виходячи з трансформацій соціальної структури населення;

– відсутність перспектив розвитку у вигляді планів через непрогнозованість трансфертної політики держави;

– низький рівень системності у визначенні прогнозних показників доходів, так зване планування від досягнутого;

– відсутність системи мотивацій учасників бюджетного процесу до дій насамперед в інтересах населення території (регіону);

– недостатній рівень самостійності у місцевих органів у бюджетному процесі;

– асиметрію інформації у відносинах місцевого самоврядування і органів державного управління.

Місцеві органи влади не володіють достатніми фінансовими ресурсами для організації управління економікою і соціальною сферою на своєму рівні. Це пов'язано з рядом факторів. Проаналізуємо деякі з них.

Одним із факторів, що обумовлює проблему недостатності фінансових ресурсів на регіональному рівні, є висока концентрація фінансових ресурсів на державному рівні.

До факторів, що спричиняють фінансові проблеми місцевих бюджетів, також можна віднести такі:

– низьку частку закріплених за територіями податкових платежів до місцевих бюджетів;

– практику формування місцевих бюджетів, при якій збережений механізм централізованого встановлення нормативів відрахувань від бюджетоутворюючих доходів, хоча вони й суперечать принципам бюджетної децентралізації;

– тенденцію встановлення видатків по вертикалі бюджетної системи без відповідного підкріплення дохідної бази, що призводить до дотаційності, раніше самодостатніх місцевих бюджетів, оскільки, крім делегованих державою повноважень, місцеві органи влади повинні забезпечувати видатки на так звані власні повноваження. До них належать практично всі місцеві програми, від благоустрою населених пунктів до розвитку відповідних територій, виконання яких повною мірою залежить від наповнення дохідної частини доходами, які належать до власної компетенції органів місцевого самоврядування.

Однак через відсутність реальних джерел доходів обласні та районні бюджети не в змозі фінансувати витрати, які належать до власної компетенції органів місцевого самоврядування, хоча окремі з них мають обов'язковий характер та соціальну спрямованість (позашкільна освіта, місцеві програми стосовно сім'ї, молоді, жінок та дітей, фізичної культури і спорту тощо).

Проблемою бюджетного процесу, пов'язаною з місцевими бюджетами, є ручне управління місцевими бюджетами, формування їх відповідно до політичної орієнтації місцевого керівництва. Як правило, таке управління набирає таких форм, як необґрунтовано завищені показники доходів, нові, не передбачені законодавством субвенції і маніпулювання статистичними даними.

Проблема формування місцевих бюджетів в Україні протягом останніх років вирішувалася переважно шляхом вирівнювання фінансових можливостей.

І якщо з точки зору поточного планування практика дотацій вирівнювання може бути виправдана (ліквідує бюджетні розриви), то стратегічно вона не має жодних перспектив і не сприяє розвитку економіки країни і регіонів у довгостроковій перспективі.

Замість удосконалення міжбюджетних взаємовідносин на основі дотації вирівнювання краще було б забезпечити рівноцінний розподіл функцій держави і на цій основі доходів та видатків бюджету між центром і регіонами та на регіональному рівні, що дало б змогу істотно скоротити міжбюджетні потоки і підвищити рівень автономності бюджетів.

Крім того, формульний підхід до надання дотацій вирівнювання створює стимули для приховування реально можливих доходів місцевого самоврядування з метою одержання більшої суми трансфертів. Оскільки збільшення податкових надходжень місцевих бюджетів призводить до зменшення трансфертів до них із держбюджету.

Проблемою формульного підходу до визначення розмірів трансфертів є також те, що економічні агенти (органи місцевої влади) починають змінювати свою поведінку, підлаштовуючись під ті чи інші параметри, щоб отримати максимальну суму трансферту, що, як правило, не збігається з раціональною економічною поведінкою та не відповідає ефективній економічній політиці держави.

Таким чином, підходимо до ще однієї важливої проблеми - відсутності у центральної влади чіткої картини щодо оцінки стану та потенціалу того чи іншого регіону. Якщо б існувала чітка і об'єктивна методика оцінки бюджетного потенціалу регіону, розподіляти ресурси та здійснювати фінансове вирівнювання було б значно легше.

Проблемним є питання формування бюджету розвитку, який на сьогоднішній день формується за подвійним (після соціальних видатків основного бюджету) остаточним принципом і функціонує лише формально. Система його фінансування побудована таким чином, що дозволити собі формувати бюджет розвитку можуть лише великі міста, оскільки джерелом їх доходів є кошти від продажу об'єктів комунальної власності, земельні ресурси та частина коштів від підприємств недержавної форми власності.

Проблемою бюджетного процесу останніх років є зниження витрат на економічний розвиток держави. Так, капітальні видатки державного бюджету за останні роки зменшилися з 14,8 до 4,3%, в абсолютному обсязі більше ніж у 2 рази.

Як наслідок, бюджетні інвестиції в основний капітал відносно ВВП є одними з найнижчих серед колишніх соціалістичних країн Європи. Державні інвестиції в основний капітал у більшості постсоціалістичних країн перевищують 4% ВВП, у той час як в Україні цей показник коливається у межах 2,3-2,5%.

Ще одним «тягарем» для державного бюджету за останні роки стали витрати на фінансування видатків Пенсійного фонду.

Одним із чинників макросередовища, що здійснює значний негативний вплив на реалізацію бюджетного процесу в Україні, є тінізація економіки. Бюджет недоодержує значні кошти внаслідок тінізації доходів. Важливою проблемою реалізації соціальних програм у бюджетному процесі України є неефективність використання коштів. Значна частина відповідних коштів спрямовується на забезпечення функціонування системи відповідних фондів та установ (адміністрування) і не доходить до безпосередніх адресатів соціальної допомоги.

Проблема неефективності використання коштів багато у чому спричинена нецільовим їх використанням. Проведений аналіз дозволив дійти висновку, що обсяги бюджетних правопорушень та неефективного використання бюджетних коштів з часом зростають і за останні 9 років зросли майже у 8 разів.

Найбільш характерними порушеннями у формуванні доходів державного бюджету є недоодержання податків і зборів внаслідок звуження податкової бази (55%) та неналежний контроль податкових і митних органів (31%).

Ряд проблем у реалізації бюджетного процесу закладено і в його принципах. Зокрема, принцип політичної відповідальності головного розпорядника коштів.

Головний розпорядник коштів повинен бути інституалізований або представляти окрему гілку влади, як, наприклад, судова адміністрація, або бути спеціальним органом, визначеним у Конституції України як Президент України, Прокуратура України, Уповноважений з прав людини чи Рахункова палата України, або входити до структури виконавчої влади і бути складовою Кабінету Міністрів України. Згідно з Бюджетним кодексом України головними розпорядниками, крім перелічених вище органів, є спеціально уповноважені законом органи на здійснення розвідувальної діяльності, Національна академія наук України, Українська академія аграрних наук, Академія медичних наук України, Академія педагогічних наук України, Академія правових наук України, Академія мистецтв України в особі їх керівників.

Оскільки бюджетні кошти є публічними, платники податків мають право знати, куди вони витрачаються, тобто всі розпорядники мають звітувати перед депутатами Верховної Ради України. Втім на сьогодні не визначено механізму такого звітування Академією наук, що фактично свідчить про відсутність політичної відповідальності даного головного розпорядника коштів.

Крім того, статус головних розпорядників не є однаковим - деякі з них входять до системи виконавчої влади, інші - ні. Цей фактор може виявитися вже на етапі планування бюджету у формі диспропорцій у фінансуванні, що обумовлене тим, що планування здійснюється виконавчою владою.

Також проблемою реалізації бюджетного процесу в Україні є неповернення підприємствами кредитів, отриманих під гарантії Кабінету Міністрів України. Обсяги неповернених коштів сягнули позначки в декілька мільярдів грн. і мають стійку тенденцію до зростання. Це пов'язано з неефективністю механізму надання державних гарантій.

Важливою проблемою бюджетного процесу є невизначеність сутності програмно-цільового методу формування бюджету. Цей підхід до бюджетного процесу передбачає, що будь-які бюджетні видатки повинні направлятися на цілі, що відповідають середньостроковій або довгостроковій стратегії розвитку держави.

Втім реалізація даного підходу на практиці зіштовхується з цілим рядом проблем.

1. Недосконалість планування бюджетних програм головними розпорядниками коштів.

Фактично для ефективної реалізації програмно-цільового методу необхідно запровадження в органах державної влади стратегічного планування. На жаль, на даному етапі дуже мало міністерств упровадили стратегічне планування. При цьому ефективність такого впровадження не дуже висока, оскільки на сьогодні немає розуміння зв'язку між стратегічним плануванням, фінансуванням та бюджетними програмами.

2. Визначення показників результативності програми. Майже жодна програма не має таких показників.

У нормативних актах лише перелічені групи показників без акцентування уваги на методах їх визначення (крім показників ефективності в їх класичному загальному вираженні без уточнень). Не здійснюється розрахунок таких показників і в самих бюджетних програмах.

Відсутність прогнозних показників ефективності породжує нові проблеми, зокрема: можливість спрямування бюджетних коштів на реалізацію тих програм, у виконанні яких зацікавлене обмежене коло осіб; необґрунтованість витрачання фінансових ресурсів розпорядниками бюджетних коштів, що дає змогу завищити показники витрат, які необхідні для виконання розпорядником покладених на нього функцій. При цьому практично неможливо здійснити контроль за виконанням бюджетної програми, оскільки відсутніми будуть базові показники, з якими повинні порівнюватися фактичні результати виконання завдань і заходів, що передбачені відповідною бюджетною програмою.

3. Відсутність механізму відбору програм для фінансування.

На сьогодні дуже гостро стоїть проблема відбору програм для фінансування. Фактично такий відбір взагалі не проводиться. Навіть якщо механізм відбору й існує, то він є вкрай непрозорим, що завжди буде викликати всілякі нарікання як з боку головних розпорядників коштів, так і з боку народних депутатів та громадськості. Сьогодні в умовах обмеженості коштів найчастіше проводиться не відбір програм для фінансування, а зменшення обсягу фінансування програм. Це негативно впливає як на виконання самих програм, так і на стан виконання бюджету.

4. Відсутність механізму моніторингу виконання бюджетних програм з боку держави.

На сьогодні моніторингом виконання програм займаються самі головні розпорядники бюджетних коштів. Фактично будь-яке інше міністерство не володіє детальною інформацією з програми (певна інформація існує тільки щодо проектів, що фінансуються за рахунок Міністерства фінансів України).

Міністерство фінансів України проводить тільки моніторинг використання коштів. При цьому більшість аналізу зводиться до „ витрачено - не витрачено ”. Оскільки інформація про детальні плани програм та про їх виконання відсутня, то зробити будь-який глибокий аналіз майже неможливо. Відсутній також аналіз ризиків як виконання робіт, так і використання коштів, відсутнє прогнозування наслідків невиконання програми.

Крім того, деякі програми, наприклад, «Освіта населення України», стосуються видатків місцевих бюджетів. Яким чином Міністерство фінансів України контролюватиме їх виконання, не визначено. Адже освіта в місцевих бюджетах фінансується не за рахунок субвенцій із державного бюджету, а за рахунок загального фонду. Прямих зобов'язань місцевих органів влади щодо мінімальних обсягів видатків на ці цілі законодавство не передбачає. Договорів між державою та самоврядуванням про виконання спільних соціальних проектів на зразок прийнятих в Європі контрактів «держава-регіон» в Україні також не існує.

Важливою проблемою організації та реалізації бюджетного процесу є контроль за виконанням бюджету. В Україні він здійснюється Рахунковою палатою України. Але поточне законодавство недостатньо повно і чітко прописує функції та повноваження Рахункової палати України. Зокрема, функція контролю не має результативного впливового значення. Рахункова палата не має права накладати фінансові санкції, адміністративні стягнення до порушників бюджетного законодавства. Рахункова палата обмежується лише обов'язком інформувати органи влади та надавати консультації. Крім того, контрольні повноваження даного органу не поширюються на рівні місцевих бюджетів, що не відповідає статусу Рахункової палати України, що прописаний в Законі України «Про Рахункову палату України».

Підбиваючи підсумки аналізу проблем бюджетного процесу в Україні, маємо констатувати той факт, що їх накопичилося дуже багато і більшість з них вимагає негайного вирішення і вже сьогодні необхідно за допомогою реформ та нормативних актів робити кроки в напрямку вдосконалення бюджетного процесу в Україні.

2.2 Аналіз виконання Державного бюджету України за доходами та витратами

Виконання державного бюджету протягом 2010-2012 року відбувалося в умовах відновлення світової економіки, зокрема і економіки України після світової економічної кризи 2008-2009 року. Основними векторами бюджетно-податкової політики держави в цей період стало проведення податкової реформи покращення адміністрування податків, збалансування фінансових ресурсів Пенсійного фонду, підвищення соціальних стандартів та реорганізація низки органів державного управління, запровадження інфраструктурних перетворень, а також збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів.

У 2010 році знаковими стали реформи, що передбачали трансформацію суспільних відносин у державі. Зокрема пройшов розгляд та підготовку новий Бюджетний кодекс України, що був прийнятий у липні 2010 року Верховною Радою України, цей законодавчий акт реалізує в собі розвиток всіх гілок влади, бюджетної системи та різних інституцій. Він регламентує систему управління державними фінансами, скеровану на економічне зростання, покращення інвестиційного клімату України.

З урахуванням показників загальнонаціонального обговорення, проведеного у режимі суспільної дискусії, що відповідає положенням Програми економічних реформ Президента України на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», 2 грудня 2010 року було прийнято Податковий кодекс України.

Важливою подією 2011 року стало проведення загальнодержавної адміністративної реформи, результати якої говорять самі за себе: чисельність органів виконавчої влади зменшено з 107 до 75, кількість державних службовців скорочено на 22 тис. осіб, або на 12,7 %, такі кроки дали можливість раціоналізувати відповідні видатки та спрямувати їх на вирішення економічних та соціальних питань та відповідно збільшити бюджетні капітальні видатки.

У 2011 році розпочато масштабну Пенсійну реформу, яка дала можливість покращити пенсійне забезпечення, зменшити негативний вплив старіння населення України на ресурсне забезпечення Пенсійного фонду та створити належні умови для запровадження другого рівня пенсійної системи - пенсійного страхування .

Дохідна частина Державного бюджету України за 2010-2012 рік зросла на 105,439 млрд. грн. або на 43,82%. Динаміка надходжень має прогресуючий характер із незначним економічним сповільненням у 2012 році на з 33,3% до 9,99%. Державний бюджет тримає зростаючу динаміку за всіма статтями, окрім офіційних трансфертів.

У структурі Державного бюджету найбільша питома вага належить податковим надходженням і вона невпинно зростає, що свідчить про закріплення засад ринкових відносин у державі. Оскільки серед податкових надходжень значною є частка непрямих податків, слід очікувати у майбутньому подальшого посилення ролі непрямого оподаткування.

Протягом 2012 р. в Україні під впливом світової економічної депресії сповільнювалася економічна динаміка. У І і ІІ кварталі порівняно з відповідними кварталами 2011 р. приріст ВВП складав 2,2 і 3% відповідно. ІІІ і IV квартали показали протилежний результат - скорочення реального ВВП проти відповідних періодів 2011 р. на 1,3 і 2,5% відповідно. Як наслідок, загалом за рік економічне зростання, за попередніми оцінками Держстату України, склало лише 0,2% проти 5,2% приросту ВВП у 2011р. Якщо економічне зростання у 2011 р. забезпечувалося передусім виробничими галузями економіки, то у 2012 р. ситуація змінилася - приріст ВВП сформовано насамперед сферами транспорту й торгівлі, що пов'язано з підготовкою і проведенням Євро-2012, а також задоволенням зростаючого платоспроможного попиту населення. Негативний показник продемонстрували сільське господарство, переробна промисловість та фінансова діяльність.

Таблиця 2.2

Динаміка основних податкових надходжень до Державного бюджету України за 2010-2012 рр. млрд. грн.*

Роки	Фактичні дані	Абсолютний приріст млрд. грн.	Темп зростання %	Темп приросту %
		баз.	ланц.	баз.	ланц.	баз.	ланц.
Доходи (всього)
2010	240, 615			100
2011	314, 616	74,001	74, 00	130,7	130,7	3,7	30,7
2012	346, 025	105,41	31, 40	143,8	109,9	43,8	9,98
у тому числі: податкові надходження
2010	166, 872			100
2011	261, 605	94, 73	94, 73	156,7	156,7	56,7	56,7
2012	257,749	90, 87	-3,85	154,4	98,5	54,4	-1,47
податок на прибуток підприємств
2010	39,969			100
2011	54,739	14, 77	14, 77	136,9	136,9	36 ,9	36 ,9
2012	55, 349	15,38	6,10	138,4	101,1	38,4	1,1
податок на додану вартість
2010	86, 315			100
2011	130, 093	43, 777	43, 77	150,7	150,7	50,7	50,7
2012	138, 826	52, 510	8,73	160,8	106,7	60,8	6,71
акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції)
2010	23, 019			100
2011	25, 189	2, 169	2, 16	109,4	109,4	9,4	9,4
2012	27, 417	4, 398	2, 22	119,1	108,8	19,1	8,8

Підсумовуючи показники виконання дохідної частини державного бюджету в 2010 - 2012 рр., можемо зробити наступні висновки: дохідна частина має стійку позитивну динаміку протягом усіх трьох років; найбільша питома вага надходжень до державного бюджету припадає на податкові надходження (2010 -166, 872 млрд. грн; 2011 - 261,605 млрд. грн; 2012 - 274,715 млрд. грн). Домінування податкових надходжень у дохідній частині бюджету країни є характерною особливістю будь - якої розвинутої країни світу. Головною передумовою успішного виконання державного бюджету за доходами з огляду на податкові надходження став новий Податковий кодекс, уведений у дію з 1 січня 2011 року, який вніс свої корективи в структуру останніх.

У структурі податкових надходжень найбільшу вагому частку займає податок на додану вартість, зокрема значне його зростання відбувся в 2011 році (2010 - 86, 315; 2011 - 130,093; 2012 - 138, 826 млрд. грн). Виконання цього показника із урахуванням змін, щодо зменшення планового показника становить 95% унаслідок зростання суми обсягів відшкодування податку майже в 1,5 рази.

Податок на прибуток підприємств є традиційним джерелом наповнення Державного бюджету України. У 2010 році надходження надійшли в розмірі 39,969 млрд. грн, у 2011р. - 54,739 млрд. грн, та у 2012 р. - 55,349 млрд. грн. Стрімке зростання цього надходження в 2011 році та збереження його практично на тому самому рівні у 2011 - 2012, навіть попри зниження ставок оподаткування, свідчить про детінізацію економіки. Зростання податку на прибуток підприємств забезпечується в основному за рахунок податків, стягнених із приватного сектору економіки.

Стабільним джерелом наповнення Державного бюджету є акцизний податок. Згідно з даними, сума його надходжень до бюджету за аналізований період зберегла динаміку стабільного зростання, зокрема за рахунок зростання ставок на тютюнові вироби, лікеро-горілчану продукцію та нафтопродукти. Однак ситуація, яка склалася, негативно впливає на споживання підакцизних товарів, спостерігається тенденція до контрабанди підакцизної продукції та її нелегального виробництва [4, с. 32].

Період 2010-2012 рр. характеризується дієвими заходами держави для підтримки економіки, стабілізації підприємств реального сектору, цінової політики, рівня безробіття та ін. Перетворення державних фінансів у межах виконання Державної Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» за результатами 2010-2012 року дозволило подолати негативну тенденцію минулих років.

У межах виконання Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» в 2010-2012 році було впроваджено:

- покращено управління державним і місцевим боргом, оптимізовано механізми здійснення контролю місцевих запозичень і гарантій;

- стимульовано розвиток внутрішнього первинного ринку державних цінних паперів України;

- здійснено заходи, спрямовані на зростання ефективності державних видатків, і оптимізовано управління державними фінансами;

- удосконалено бюджетну, митну і податкову політику .

Закріпити набуті досягнення може ефективна державна бюджетна політика, під якою слід розуміти здатність створювати соціально- економічний ефект у результаті діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування з визначення стратегічної мети, напрямків, завдань і пріоритетів розвитку бюджетних відносин для їхнього досягнення, застосування цих засобів, а також результативність процесів формування доходів, використання бюджетних коштів, бюджетного регулювання і міжбюджетних відносин.

Бюджетна політика може вважатися ефективною за умов ефективності всіх її складових, зокрема:

- ефективної політики у сфері доходів бюджетів, у тому числі податкової політики і політики неподаткових надходжень;

- ефективної політики у сфері видатків бюджетів (політики кошторисного фінансування, бюджетного інвестування, бюджетного кредитування, бюджетного субсидіювання тощо. )

- ефективної політики у сфері міжбюджетних відносин .

Незважаючи на низку негативних тенденції розвитку економіки України, протягом 2010-2012 рр. та в умовах обмеженості ресурсів, виконання державного бюджету було здійснено на належному рівні. Вдалося також забезпечити позитивну прогресуючу динаміку видатків. У тому числі було забезпечено якісну підготовку і успішне проведення чемпіонату Європи з футболу Євро- 2012. Протягом 2010-2012 років було забезпечене пріоритетне фінансування захищених статей видатків.

За 2010 рік касові видатки Державного бюджету України становили 303,588 млрд. грн, що на 61,151 млрд. грн. (або на 25,2 %) більші відповідного показника 2009 року. Затверджений Верховною Радою України на 2010 рік, річний плановий показник був виконаний на 98,6 % порівняно з 88,4% у 2009 році.

Збільшення надходжень дохідної частини державного бюджету протягом 2011 року відкрило можливість збільшити як соціальні, так і інвестиційні видатки. При цьому політика видатків проводилася виважено, зокрема було здійснено адміністративну реформу і це дозволило скоротити видатки на утримання органів державної влади, зменшення непріоритетних видатків. Касові видатки Державного бюджету