Финансовая система РФ

Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

Основными отличительными особенностями подготовки проектировок федерального бюджета являются их планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме эквивалентном 2,5 и 5 процентов от расходной части, позволяющих в режиме «скользящей трехлетки» переходить к более эффективному планированию новых обязательств.

Появление одной из основных особенностей федерального бюджета вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски.

Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Устойчивость бюджета с точки зрения, как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП. [40]

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на очередной год является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

На протяжении всего периода реформ, цели, которые ставились, перед бюджетной политикой значительно были достигнуты: сформирована и функционирует трехуровневая бюджетная система, приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, развивается казначейская система, улучшилась собираемость налогов, снизились темпы инфляции. Сокращение национальных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Россия вплотную приблизилась к бездефицитному федеральному бюджету, отказалась от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось смягчить остроту проблемы государственного долга.

Для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны в период с 2007 года по 2009 год были реализованы меры по следующим направлениям:

1. Модернизация бюджетного процесса.

В результате внесения комплексных поправок в Бюджетный кодекс РФ была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора.

Законодательно определен новый механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, установлены параметры формирования нефтегазового трансферта и ограничения на размер дефицита федерального бюджета.

2. Внедрение механизмов бюджетирования по результатам.

Законодательно установлены нормы, направленные на повышение результативности бюджетных расходов.

В качестве новых бюджетных инструментов введены долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты, упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций, созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.

Однако практическое внедрение этих инструментов и механизмов неоправданно затянулось. Правительство РФ в установленные сроки не утвердило порядки формирования, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ, формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральным государственным учреждениям. Не создана в полном объеме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям.

Поправками к Бюджетному кодексу РФ более четко определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов, формировании и представлении бюджетной отчетности.

Внедрена система мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета.

В то же время переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, а также сложившейся практикой внесения изменений в утвержденные бюджеты, особенно в конце финансового года.

3. Корректировка налогового законодательства.

В целях стимулирования инновационной деятельности установлено освобождение от уплаты налога на добавленную стоимость при передаче исключительных прав на основные виды интеллектуальной собственности. Предусмотрено также освобождение от уплаты этого налога научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ независимо от источников их оплаты. Введен повышающий коэффициент амортизации для основных средств, используемых исключительно для научно-технической деятельности.

В Налоговый кодекс РФ внесены изменения, стимулирующие более активное участие некоммерческих организаций в осуществлении социальной деятельности за счет исключения целевых поступлений отдельных видов денежных средств при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций.

Реформирована система налоговых вычетов, предоставляемых физическим лицам. Введен новый вычет на сумму отчислений на добровольное пенсионное страхование, а также объединены все социальные вычеты на образование и здравоохранение с увеличением предельной суммы единого вычета до 100 тыс. рублей.

4. Бюджетные расходы.

Бюджетные расходы в целом способствовали реализации приоритетов экономического и социального развития страны.

Реализованы решения, направленные на капитализацию институтов развития и финансовое обеспечение важнейших инфраструктурных проектов.

Ряд значимых результатов был получен в рамках приоритетных национальных проектов.

В сфере здравоохранения осуществлялись дополнительные денежные выплаты 690 тыс. медицинских работников первичного звена. Практически все амбулаторно-поликлинические учреждения страны переоснащены современным рентгенологическим, ультразвуковым и эндоскопическим оборудованием, электрокардиографами, обновлено свыше 70 процентов парка санитарного автотранспорта. В рамках программы «Родовой сертификат» медицинская помощь оказана 92 процентам рожениц.

В сфере образования осуществлялись выплаты за классное руководство - более чем 800 тыс. учителей. Гранты на реализацию инновационных образовательных программ получили 6 тыс. школ. В 15 тыс. школ установлено современное учебное оборудование. Завершено подключение всех школ к международной компьютерной сети «Интернет». Более чем 140 тыс. сельских школьников получили возможность пользоваться школьными автобусами. Созданы Южный и Сибирский федеральные университеты, бизнес-школы в Московской области и Санкт-Петербурге, обеспечена финансовая поддержка внедрения инновационных образовательных программ в 57 вузах и 76 учреждения начального и среднего профессионального образования.

Реализация мероприятий приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» оказала существенное воздействие на расширение объемов жилищного строительства.

5. Межбюджетные отношения.

Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс РФ завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами, это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

В целом оправдывает себя и механизм делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Изменены подходы к порядку обеспечения федеральной поддержки осуществления инвестиций в объекты, находящиеся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, предполагающие отказ от утверждения детализированного перечня этих объектов на федеральном уровне и переход к заключению между федеральными и региональными органами власти соглашений, предусматривающих взаимные обязательства по осуществлению инвестиций в такие проекты.

Оправдал себя механизм содействия позитивным структурным изменениям в регионах, предусматривающий предоставление субъектам РФ федеральных субсидий. Начиная с 2008 года впервые на законодательном уровне созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов за счет расширения бюджетных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований с высокой степенью бюджетной самообеспеченности. В то же время предоставление бюджетам субъектов РФ субсидий из федерального бюджета не увязывается с эффективностью деятельности субъектов РФ, что снижает стимулирующую роль таких субсидий. [41]

Целью государственных финансов и финансовой системы является предоставление обществу необходимого и достаточного объема государственных благ и услуг. Таким образом, основным критерием эффективности бюджетной политики будет критерий максимума общественных благ (государственных услуг), выражающихся по стоимости в оптимальной величине государственных расходов, при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени.

2.2 Доходы федерального бюджета РФ: анализ состава и структуры

Каждое государство для реализации присущих ему функций имеет доходы, которые представляют из себя денежные или материальные ресурсы, поступающие государству в процессе распределения или перераспределения национального дохода и национального богатства.

Как было сказано ранее, доходы федерального бюджета складываются из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.

Налоговые доходы федерального бюджета являются основными в их общем объеме и характеризуют объем налоговой нагрузки на субъектов экономической деятельности. Общая масса налогов зависит от состава налогов, налоговых ставок, налоговой базы и масштабов применения льгот. Масса налоговых поступлений зависит также от возможного изменения классификации налоговых доходов и придания им определенности неналоговых доходов.

К налоговым доходам федерального бюджета относятся федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым кодексом РФ. [39]

Федеральные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом РФ и являются обязательными к уплате на всей территории России.

В перечень этих налогов входят:

1. Налог на добавленную стоимость.

2. Акцизы.

3. Налог на прибыль организации.

4. Налог на доходы физических лиц.

5. Государственная пошлина.

6. Водный налог.

7. Сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.

8. Налог на добычу полезных ископаемых.

Объем налоговых доходов федерального бюджета за исследуемый период представлен в таблице 1 [42;43].

Как видно из таблицы 1, общий объем налоговых доходов в 2009 году значительно ниже показателей налоговых доходов за 2007 год и 2008 год.

Сравнивая 2009г. с 2007г., из таблицы 1 можно сделать следующие выводы:

1) Увеличение доходов в 2009г. произошло незначительное. Увеличились лишь единый социальный налог на 25,9%, что в денежном выражении составило 104,8 млрд. руб., налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию РФ на 2,3 млрд. руб. (0,3%), и выросли прочие налоговые поступления на 3,6% - 2,2 млрд. руб.

2) Произошло значительное уменьшение налоговых доходов по таким видам налогов, как налог на прибыль организаций - на 445,9 млрд. руб., по налогу на добавленную стоимость на товары реализуемые на территории РФ доходы уменьшились на 213,8 млрд. руб., доходы по налогам и сборам за пользование природными ресурсами стали меньше на 151,21 млрд. руб., а акцизы по подакцизным товарам снизились на 33,5 млрд. руб.

Относительно 2009г. в сравнении с 2008г. показатели также не могут радовать. Доходы по налогу на прибыль организаций в 2009г. снизились на 74,3% по сравнению с 2008г. - снижение доходов произошло на 565,7 млрд. руб.; сумма налога на добавленную стоимость на товары ввозимые на территорию РФ 2009г. уменьшилась на 260,4 млрд. руб.

Акцизы по подакцизным товарам в 2009г. уменьшились на36,8%, что составляет 59,0 млрд. руб.. Основное снижение налоговых доходов федерального бюджета произошло по налогам и сборам взимаемых за пользование природными ресурсами - минус 631,2 млрд. руб.

Увеличения произошли лишь в 2-х видах доходов: доходы от уплаты единого социального дохода в 2009г. увеличились только на 3,0 млрд. руб. (0,6%) и доходы от налога на добавленную стоимость на товары реализуемые на территории РФ в 2009г. увеличились на 178,2 млрд. руб. относительно 2008г (рисунок 1).

Таблица 1

Объем налоговых доходов федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг.

Виды доходов	2007 год	2008 год	2009 год	Отношение 2009 года
				к 2007 году	к 2008 году
				+/-	Темп прироста, %	+/-	Темп прироста, %
1	2	3	4	5	6	7	8
Всего, млрд. руб.	4600,2	5198,1	3926,5	-673,7	-14,7	-1271,6	-24,5
из них: налог на прибыль организаций	641,3	761,1	195,4	-445,9	-70,0	-565,7	-74,3
Единый социальный налог	405,0	506,8	509,8	+104,8	+25,9	+3,0	+0,6
налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ	1390,4	998,4	1176,6	-213,8	-15,4	+178,2	+17,9
налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию РФ	871,1	1133,8	873,4	+2,3	+0,3	-260,4	-33,0
налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами	1157,4	1637,5	1006,3	-151,1	-13,0	-631,2	-38,5
акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории РФ	135,0	160,5	101,5	-33,5	-24,8	-59,0	-36,8
Прочие налоговые поступления	61,3	111,8	63,5	+2,2	+3,6	-48,3	-43,2



Рис. 1. Динамика объема налоговых доходов федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг., млрд. рублей

Таким образом, можно сделать вывод, что основным фактором снижения налоговых доходов за 2009 год явился мировой финансовый кризис, повлекший за собой спад в экономике не только российского государства, но и ряда других стран.

Следующий вид доходов федерального бюджета составляют неналоговые доходы.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, к неналоговым доходам федерального бюджета относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно органов государственной власти РФ;

- таможенные пошлины и таможенные сборы;

- часть прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ и иные суммы принудительного изъятия;

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; иные неналоговые доходы.

- иные неналоговые доходы.

Их объем за исследуемый период представлен в таблице 2 (рисунок 2). [42; 43].

Таблица 2

Объем неналоговых доходов федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг.

Виды доходов	2007 год	2008 год	2009 год	Отношение 2009 года
				к 2007 году	к 2008 году
				+/-	Темп прироста, %	+/-	Темп прироста, %
1	2	3	4	5	6	7	8
Всего неналоговых доходов, млрд. руб. в т. ч.:	2679,35	3736,3	3106,9	+427,6	+16,0	-629,4	-16,9
от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	267,1	150,5	421,3	+154,2	+57,7	+270,8	+179,9
от внешнеэкономической деятельности	2408,3	3584,9	2683,3	+275,0	+11,4	-901,6	-25,2
доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности	0,05	0,0	1,4	+1,35	+2700	+1,4	-
Прочие неналоговые доходы	3,9	0,9	0,9	-3,0	-77,0	0,0	0,0

На основании таблицы 2 можно сделать вывод, что финансовый кризис 2009 года оказал не сильное влияние на неналоговые доходы. В 2009г., по сравнению с 2007г., по всем видам неналоговых доходов наблюдается их увеличение, и только лишь прочие неналоговые доходы в 2009г. снизились на 77%, что составляет 3,0 млрд. руб.

По сравнению с 2008г. в 2009г. единственный вид неналоговых доходов, в котором произошло увеличение сумм - это доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности +270,8 млрд. руб., это на 179,9% больше, чем в 2008г. Доходы по прочим неналоговым доходам остались неизменны.



Рис. 2. Динамика объема отдельных неналоговых доходов федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг., млрд. рублей

Таблица 3

Объем безвозмездных поступлений федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг.

Виды доходов	2007 год	2008 год	2009 год	Отношение 2009 года
				к 2007 году	к 2008 году
				+/-	Темп прироста, %	+/-	Темп прироста, %
1	2	3	4	5	6	7	8
Безвозмездные поступления, млрд. руб.	231,1	341,5	304,4	+73,3	+31,7	-37,1	-10,9

Последним видом доходов федерального бюджета являются безвозмездные поступления (таблица 3).

Так же, как на объемы налоговых и неналоговых доходов, кризис оказал свое влияние и на объемы безвозмездных поступлений.

В 2009г. их объем был на 31,7% больше чем в 2007г., но на 10,9% меньше, чем в наилучшем для российской экономики 2008г (рисунок 3).

Рис. 3. Динамика объема безвозмездных поступлений федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг., млрд. рублей

Таким образом, на основании таблиц 1, 2 и 3, можно составить общий объем доходов федерального бюджета Российской Федерации за 2007-2009 гг. (таблица 4, рисунок 4).

Таблица 4

Динамика доходов федерального бюджета РФ за 2007-2009гг.

Виды доходов	2007 год	2008 год	2009 год	Отношение 2009 года
				к 2007 году	к 2008 году
				+/-	Темп прироста, %	+/-	Темп прироста, %
1	2	3	4	5	6	7	8
Всего доходов, млрд. руб.	7510,65	9275,9	7337,8	-172,85	-2,3	-1938,1	-20,9

Общее снижение доходов федерального бюджета в 2009г. происходит из-за мирового финансового кризиса. Предприятия разоряются, работников увольняют, вследствие чего основное снижение доходов за 2009г. произошло в статье налоговых доходов.

Рис. 4. Динамика доходов федерального бюджета РФ за 2007-2009гг., млрд. рублей

На рисунке 4 наглядно видно, что общий объем доходов федерального бюджета Российской Федерации в 2009г. примерно равен общему объему доходов федерального бюджета за 2007г., что свидетельствует о том, что кризис оказал пагубное влияние на развитие российской экономики и вернул ее на 1 год назад.

В период финансового кризиса в 2009 году федеральный бюджет Российской Федерации потерял 20,9% своих доходов, что равняется 1938,1 млрд. руб.

Анализируя доходы федерального бюджета РФ, можно сделать вывод, что в период мирового финансового кризиса в 2009г. произошло резкое сокращение доходной части; за исследуемый период самым благоприятным был 2008г., а самым не благоприятным стал 2009г.

Основную долю доходов федерального бюджета составляют налоговые доходы (приложение 1). Даже в 2009г., в период кризиса, когда многие предприятия прекратили свою деятельности и уровень безработицы был велик, основную долю его доходов составили налоговые.

Любая финансовая система любого государство не может существовать только из поступающих доходов. Поэтому необходимо провести анализ расходов федерального бюджета Российской Федерации.

2.3 Анализ динамики расходов федерального бюджета РФ

Расходы федерального бюджета -- это денежные средства, направляемые из федерального бюджета на финансовое обеспечение задач и функций государства.

Практически расходы федерального бюджета -- это денежные средства, направляемые из федерального бюджета на финансирование затрат общегосударственного характера, предусмотренных в Законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Они выражают экономические отношения, связанные с распределением и перераспределением национального дохода, используемого на общегосударственные цели.

Расходы федерального бюджета классифицируют:

1) по экономической роли в процессе воспроизводства -- на затраты, связанные с финансированием материального производства и содержанием непроизводственной сферы;

2) по функциональному назначению -- на затраты на содержание аппарата управления, финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, обороны страны, правоохранительную деятельность, фундаментальные исследования и др.

Государственные расходы -- это часть финансовых отношений, обусловленная использованием централизованных и децентрализованных доходов государства. Специфика государственных расходов состоит в обеспечении потребностей государственной сферы деятельности. Поэтому содержание и характер государственных расходов непосредственно связаны с функциями государства - экономической, социальной, управленческой, военной (обороной) и др. Государственные расходы призваны удовлетворять наиболее важные потребности общества в области развития экономики и социальной сферы, осуществления государственного управления и укрепления обороноспособности страны. Государство выполняет свои функции либо непосредственно через систему органов управления, либо через принадлежащие ему предприятия (объединения), организации, учреждения.

Государственные расходы состоят из прямых расходов государства, осуществляемых через систему бюджетных и внебюджетных фондов, и расходов государственных предприятий, организаций, учреждений. И те, и другие расходы производятся в целях расширения производства (путем финансирования капитальных вложений и оборотных средств), образования общественных фондов социального назначения и удовлетворения других потребностей государства. Поскольку в различных системах хозяйствования (рыночной и административно-командной) и даже на разных этапах развития экономики роль государства, его функции и сфера деятельности меняются, то соответственно этому преобразовываются структура и объем производимых государством расходов.

По мере перехода к рынку и развития многообразных форм собственности экономическая функция государства претерпела изменения, но за государством всегда останется роль координатора экономических процессов, выполнение которой будет осуществляться с помощью экономических методов, а в некоторых случаях путем прямого вмешательства в воспроизводственный процесс.

Специфическим видом государственных расходов в условиях рыночной экономики являются затраты на инвестиции в действующие или вновь создаваемые предприятия, нередко осуществляемые на долевых началах. Создаваемая за счет государственных инвестиций собственность передается специальным органам управления государственным имуществом.

Государственные расходы в области экономики имеют важное народнохозяйственное значение: они способствуют структурной перестройке общественного производства, наращиванию научно-технического потенциала, модернизации предприятий и техническому переоснащению всех отраслей экономики. Активную роль государственные расходы играют в осуществлении инвестиционной политики, проведении природоохранных мероприятий, распространении экологически чистых технологий.

Постепенно растут государственные расходы, обусловленные выполнением социальной функции государства. Необходимость обеспечения основных социальных прав трудящихся, потребность в государственном регулировании социальных процессов вызывает рост соответствующих государственных расходов, расширение их состава. При этом основная часть государственных расходов социального характера - примерно 3/4 их общего объема - финансируется за счет бюджетных и внебюджетных фондов. В последние годы одновременно с развитием всех звеньев государственных финансов, существенно возрастает роль местных финансов в покрытии расходов по расширению и совершенствованию социально-бытовой инфраструктуры, содержанию учреждений просвещения и здравоохранения, финансированию муниципального строительства.

Расходы государства, обусловленные его социальной деятельностью, имеют огромное значение. Формируемые с их помощью фонды социального назначения влияют на рост реальных доходов населения, повышают материальный и культурный уровень жизни народа. За счет социальных расходов государства финансируются мероприятия, обеспечивающие воспроизводство рабочей силы, переквалификацию работников, выплачиваются пособия по безработице и т.д.

Выполняя разнообразные функции, государство несет расходы не только по финансированию экономики и социально-культурных мероприятий, но и на содержание управленческих структур. Расходы, связанные с выполнением государственным аппаратом управления его функций, относятся к бюджетным. Помимо них к государственным издержкам управления относятся управленческие расходы, производимые государственными предприятиями, организациями и учреждениями. Совершенствование организационных форм управления, проведение мероприятий, направленных на удешевление аппарата управления, обычно приводит к сокращению доли расходов на управление в общем объеме государственных расходов.

В последнее время существенные изменения претерпевают военные расходы, обусловленные выполнением оборонной функции государства. В силу происходящей во всем мире разрядки напряженности военная функция постепенно будет играть все более подчиненную роль. И как следствие этого в экономике страны будут набирать силу процессы конверсии оборонных отраслей, снижаться государственные расходы на содержание оборонных объектов, сокращаться бюджетные ассигнования на содержание вооруженных сил.

Объектом государственных расходов выступают мобилизованные в распоряжение государства и его предприятий доходы, что свидетельствует о тесной количественной взаимосвязи понятий «государственные доходы» и «государственные расходы».

Совокупность конкретных видов государственных расходов, тесно взаимосвязанных между собой, составляет систему государственных расходов. Организационное построение данной системы базируется на определенных принципах, устанавливаемых государством. К числу важнейших из них относятся:

- целевое направление средств;

- безвозвратность расходования государственных ресурсов;

- соблюдение режима экономии.

Целевое направление средств означает, что государственные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными в финансовых планах. Основными целевыми направлениями государственных расходов в коммерческой сфере деятельности являются капитальные вложения и финансирование оборотных средств, в некоммерческой - заработная плата, затраты на текущее содержание, капитальные вложения и т. д.

Принцип безвозвратности расходования государственных ресурсов означает, что средства, использованные на финансирование народного хозяйства, социальные и другие цели, не нуждаются в обязательном их возмещении. Этот режим расходования финансовых ресурсов отличается, например, от использования кредитных средств. Однако следование принципу безвозвратности не означает, что можно быть безразличным к конечному итогу использования государственных финансовых ресурсов. Порядок и условия их инвестирования в различные виды затрат должны быть такими, чтобы способствовать развитию экономики и культуры, повышению производительности труда и росту национального дохода, а в конечном итоге приводить к общему увеличению государственных финансовых ресурсов.

Достижению наибольшей результативности в процессе осуществления государственных расходов отвечает такой принцип их организации, как соблюдение режима экономии. Он может быть охарактеризован как система форм и методов последовательной минимизации затрат относительно получаемого результата. Этот принцип не всегда связан с сокращением расходов, но обязательно предполагает наиболее целесообразное их осуществление.

Финансирование государственных расходов осуществляется в разных формах:

- самофинансирования;

- бюджетного финансирования;

- кредитного обеспечения.

Самофинансирование используется для покрытия расходов государственных предприятий за счет их собственных финансовых ресурсов.

Бюджетное финансирование применяется для обеспечения затрат, имеющих общегосударственное значение.

Кредитное обеспечение применяется, с одной стороны, государственными предприятиями, получающими банковские ссуды для покрытия своих текущих и инвестиционных затрат, а с другой стороны, государственными структурами разного уровня управления, прибегающими к заимствованию денежных средств на финансовом рынке в форме государственного кредита. Рациональное соотношение между названными формами финансового обеспечения государственных расходов позволяет найти разумный баланс экономических интересов, добиться высокой результативности от применения каждой из форм. [12]

Общий объем расходов федерального бюджета за период 2007-2009гг. представлен в таблице 5 (рисунок 5) [42].

Постатейно, расходы федерального бюджета за 2009 год незначительно отличаются от расходов 2008 года. Однако в 2009 году произошло резкое увеличение расходов по статье «Национальная экономика» (+625,7 млрд. руб.). Статья межбюджетных трансфертов (+918,8 млрд. руб. в 2009 г. по сравнению с 2008 г.) включает в себя различные выплаты из федерального бюджета в помощь бюджетам других уровней, а также трем государственным фондам: пенсионному, социального страхования и обязательного медицинского страхования.

Из таблицы 5 видно, что расходы на протяжении всего исследуемого периода увеличивались. Их резкое увеличение в 2009г. прежде всего, связано с проведением государства антикризисных мер, для поддержания российской экономики в период мирового финансового кризиса.

Таблица 5

Динамика расходов федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг.

Виды расходов	2007 год	2008 год	2009 год	Отношение 2009 года
				к 2007 году	к 2008 году
				+/-	Темп прироста, %	+/-	Темп прироста, %
1	2	3	4	5	6	7	8
Всего, в т.ч.:	5986,5	7570,9	9660,1	+3673,6	+61,4	+2089,2	+27,6
Общегосударственные вопросы	815,7	839,4	853,1	+37,4	+4,6	+13,7	+1,6
Национальная оборона	831,9	1040,9	1188,2	+356,3	+42,8	+147,3	+14,2
Нац. безопасность и правоохранительная деятельность	667,0	835,6	1004,5	+337,5	+50,6	+168,9	+20,2
Национальная экономика	692,6	1025,0	1650,7	+958,1	+138,3	+625,7	+61,0
ЖКХ	294,9	129,5	151,6	-143,3	-48,6	+22,1	+17,1
Охрана окружающей среды	8,2	10,2	13,0	+4,8	+58,5	+2,8	+27,5
Образование	294,6	355,0	418,0	+123,4	+41,9	+63,0	+17,8
Культура, кинематограф, СМИ	71,0	88,9	111,7	+40,7	+57,3	+22,8	+25,7
Здравоохранение, физ. культура и спорт	196,5	278,2	352,3	+155,8	+79,3	+74,1	+22,0
Социальная политика	214,0	293,6	323,5	+109,5	+51,2	+29,9	+10,2
Межбюджетные трансферты	1900,1	2674,6	3593,4	+1693,3	+89,1	+918,8	+34,4

Основное увеличение расходов пришлось по таким статьям как межбюджетные трансферты и национальная экономика.

На рисунке 5 видно, что основной статьей расходования средств федерального бюджета являются межбюджетные трансферты.



Рис. 5. Динамика расходов федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг.

Их увеличение в 2009г. способствовал финансовый кризис, в связи с которым из федерального бюджета выделялись средства, на поддержание и развитие региональных и местных бюджетов.

Таблица 6

Структура расходов федерального бюджета РФ за 2007-2009 гг.

Виды расходов	2007 год	Удел. вес, %	2008 год	Удел. вес, %	2009 год	Удел. вес, %
1	2	3	4	5	6	7
Всего, в т.ч.:	5986,5	100	7570,9	100	9660,1	100
Общегосударственные вопросы	815,7	13,6	839,4	11,1	853,1	8,8
Национальная оборона	831,9	13,9	1040,9	13,8	1188,2	12,2
Нац. безопасность и правоохранительная деятельность	667,0	11,2	835,6	11,0	1004,5	10,4
Национальная экономика	692,6	11,6	1025,0	13,5	1650,7	17,1
ЖКХ	294,9	4,9	129,5	1,7	151,6	1,6
Охрана окружающей среды	8,2	0,1	10,2	0,1	13,0	0,1
Образование	294,6	4,9	355,0	4,7	418,0	4,3
Культура, кинематограф, СМИ	71,0	1,2	88,9	1,2	111,7	1,2
Здравоохранение, физ. культура и спорт	196,5	3,3	278,2	3,7	352,3	3,7
Социальная политика	214,0	3,6	293,6	3,9	323,5	3,4
Межбюджетные трансферты	1900,1	31,7	2674,6	35,3	3593,4	37,2

На основании данных [44] таблицы 6 можно сделать вывод, что доля расходов каждой статьи в общем объеме расходов менялась не сильно, вырастали только общи объемы расходов, особенно в 2009г. (приложение 2).

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ

Эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для страны с точки зрения обеспечения устойчивости бюджетной системы, в том числе федерального бюджета, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.

Необходимость эффективного и ответственного управления общественными финансами стала общепризнанной, поскольку:

- стабильность и устойчивость в бюджетно-налоговой сфере необходимы для эффективного экономического развития;

- неэффективное управление общественными финансами тормозит развитие страны;

- общественные финансы представляют собой ключевой элемент любой национальной экономики (и благосостояния населения);

- прозрачность в отношении происходящих в каждой стране процессов управления общественными финансами является необходимым компонентом взаимного доверия и безопасности.

Исходя из накопленного за последние годы опыта в области управления общественными финансами, можно предложить к применению принципы, эффективного и ответственного управления общественными финансами.

В рамках данного предложения необходимо сформировать общее понимание основного содержания принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами и на этой основе подготовить Кодекс надлежащей (лучшей) практики управления общественными финансами, а также соответствующие стандарты и правила по его применению и использованию.

Основными принципами эффективного и ответственного управления общественными финансами должны стать:

- стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов (в том числе федерального бюджета РФ);

- эффективная и справедливая система межбюджетных отношений;

- финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;

- консолидация бюджета и бюджетного процесса;

- эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг.

Эти принципы, на наш взгляд, являются основой достижения эффективности управления финансами государства, которые требуют постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

Стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов должны быть обеспечены реалистичностью экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования; систематическим анализом и управлением рисками в финансовой сфере; созданием и поддержанием необходимых финансовых резервов в форме стабилизационных фондов и фондов будущих поколений и др.

Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений должна предусматривать законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти; объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания и т.д.

Финансовая прозрачность должна быть обеспечена открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности и т.д.

Консолидация бюджета и бюджетного процесса предполагает, что должны быть четко определены ответственность и полномочия органа исполнительной власти, осуществляющего выработку и реализацию бюджетной политики; все доходы и расходы отражаются в едином бюджете, без увязки определенных видов доходов с теми или иными направлениями расходов; отсутствовать в бюджетной системе внебюджетные фонды (кроме законодательно созданных) и т.д.

Эффективный финансовый контроль и мониторинг предполагает ежегодное проведение независимой внешней проверки финансовой отчетности с рассмотрением ее результатов законодательными органами власти; наличие и применение соответствующей системы финансовой информации в целях контроля и управления финансами; развитие и применение системы внутреннего финансового аудита (контроля) и др.

Данные предложения можно было бы реализовать в Кодексе лучшей практики в области управления общественными финансами и мониторинга его применения, который должен включать базовые принципы, стандарты и критерии, разделяемые всеми заинтересованными сторонами и более продвинутые стандарты, которые могут применяться на добровольной и инициативной основе. Эффективное и ответственное управление общественными финансами носит широкий комплексный характер и определяется прозрачностью финансовой (бюджетно-налоговой) сферы, «здоровьем» системы общественных финансов, эффективностью и результативностью бюджетной политики.

Однако управление общественными финансами финансовой системы испытывает определенные внутренние и внешние угрозы:

1) неопределенности и резких изменений цен на сырьевые товары, такие как нефть;

2) климатических изменений и стихийных бедствий, включая новые угрозы для здоровья населения, таких, например, как риск эпидемии гриппа;

3) неопределенность и резкие изменения цен на сырьевые товары;

4) базовых демографических тенденций (старение населения и т.д., что ведет к более высоким требованиям в отношении пенсионного обеспечения, социальной поддержки и здравоохранения);

5) растущей взаимозависимости систем налогообложения и др.

Наличие данных угроз подчеркивает необходимость разработки единых методических рекомендаций и правил по управлению общественными финансами.

В рамках нашего исследования особый интерес представляет стабильность и долгосрочная устойчивость федерального бюджета как неотъемлемой составляющей финансовой безопасности России и центрального звена финансовой системы. В рамках данного компонента эффективного и ответственного управления существуют следующие критерии: четкие правила оценки бюджетно-налоговой стабильности на основе средне- и долгосрочного прогнозирования основных показателей бюджета; четкие правила оценки финансовых рисков и управления ими; надлежащее управление бюджетными резервами.

В настоящее время российская экономика реагирует позитивно на начавшееся в глобальной экономике восстановление. Как ни печальны были итоги 2009 г., но в 2010 г. ситуация финансовой системы РФ начала меняться.

Бюджетная политика на ближайшие года должна быть направлена, с одной стороны, на восстановление экономики после кризиса и решение важнейших социальных задач, с другой - на формирование инновационной экономики.

Основными целями бюджетной политики на ближайшее время должны стать:

— использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов макроэкономического регулирования;

— разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций;

— обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности пенсионной системы;

— повышение качества человеческого капитала;

— повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

— реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

В ближайшее время бюджетная политика должна быть главным образом нацелена на восстановление стабильного функционирования экономики, дальнейшее стимулирование кредитования реального сектора, а также перестройку предприятий на работу в новых внешних и внутренних условиях при безусловном исполнении принятых расходных обязательств Российской Федерации.

По отдельным направлениям государственной политики целесообразно использование следующих подходов:

1. Финансовое обеспечение пенсионной реформы.

Формирование современной пенсионной системы, позволяющей обеспечить достойный уровень жизни пенсионерам, требует завершения перехода к новой структуре ресурсного обеспечения пенсионной системы в течение двух лет. Кроме того, необходимо принятие дополнительных решений, направленных на увеличение роли добровольного пенсионного страхования.

Целевая структура пенсионной системы должна быть надежной и сбалансированной, располагать собственной финансовой базой, основу которой составят страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Шкала тарифов должна подлежать ежегодной корректировке в увязке с ростом средней заработной платы в стране. Должны быть также предусмотрены достаточные трансферты для покрытия возникающего дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, в том числе за счет средств Фонда национального благосостояния.

2. Безусловное выполнение социальных обязательств государства с одновременным повышением адресности социальной помощи.

Средства, направляемые на социальную поддержку, не должны необоснованно распыляться среди широкого круга получателей. Несправедливо, когда государственная поддержка равномерно распространяется как на действительно нуждающихся в ней, так и на обеспеченных граждан.

Необходимо в кратчайшие сроки обеспечить реализацию мер, направленных на повышение адресности социальной помощи, на исключение из числа получателей тех, кто в ней реально не нуждается.

Одновременно следует исключить саму возможность волокиты и коррумпированности на стадии оформления гражданами необходимых документов для получения той или иной поддержки, а в случае подобных проявлений жестко на них реагировать, обеспечить реальные гарантии поступления средств адресатам поддержки без прохождения унизительных, оскорбляющих честь и достоинство граждан процедур.

3. Формирование заделов на будущее.

Прежде всего, требуется обеспечить полноценную реализацию приоритетных национальных проектов, сконцентрировав усилия на распространении наилучшего опыта, полученного в предшествующие годы. Целесообразно продолжить последовательный переход к реализации проектов в рамках долгосрочных государственных программ.

Особого внимания требует сфера жилищного строительства. Возможность улучшения жилищных условий не должна быть привилегией лишь немногочисленной группы лиц с очень высокими доходами. Необходимо добиться повышения доступности жилья для граждан до уровня, ранее определенного в рамках соответствующего национального проекта, прежде всего на основе реализации программ ипотечного кредитования, в том числе с использованием механизмов субсидирования первоначальных взносов и процентных ставок.

Использование государственных средств, выделяемых на решение этой задачи по различным направлениям, включая развитие рынка ипотечного жилищного кредитования, обеспечение жильем военнослужащих, ветеранов Великой Отечественной войны и ряда других категорий граждан, а также деятельность фондов реформирования жилищно-коммунального хозяйства и содействия развитию жилищного строительства должны быть скоординированы.

При этом государственный спрос в этом секторе не должен становиться причиной роста цен на жилье.

При осуществлении расходов на образование и здравоохранение, прямо связанных с развитием человеческого капитала, интеллектуальным ресурсом нации, ее духовным и физическим здоровьем, необходимо применение финансовых механизмов, обеспечивающих нацеленность на максимальную отдачу и эффективное использование ресурсов, на доступ к качественным услугам для возможно большего числа граждан.

В то же время расходы, не связанные с конкретными положительными результатами, а поддерживающие существование неэффективных организаций, должны быть исключены из практики.

Требуется реализовать меры государственной поддержки предоставления образовательных кредитов студентам высших учебных заведений.

4. Стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в экономике.

Не должны приниматься и реализовываться меры, которые, решая краткосрочные проблемы отдельных секторов экономики, в дальнейшем могут помешать достижению долгосрочных целей, привести к консервации образовавшихся перекосов и дисбалансов.

Из этого следует, что должны быть четко определены приоритеты в расходовании бюджетных средств. Кризис не должен становиться поводом для иждивенческих настроений в экономике и социальной сфере. Государственная поддержка за счет бюджетных средств должна оказываться по веским основаниям, при этом финансовая помощь должна выделяться только в обоснованных и выверенных размерах.

В нынешних условиях нельзя идти на принятие популистских решений, которые повлекут за собой рост неэффективных бюджетных расходов.

Регионы и организации должны ориентироваться на обеспечение своей деятельности в большей степени за счет собственных средств. Оказание дополнительной финансовой помощи должно рассматриваться не как стандартное финансирование, а как временная мера. Следует задействовать необходимые стимулы для решения вопросов обеспеченности собственной финансовой базы самими регионами и организациями.

5. Повышение обоснованности и прозрачности отбора получателей государственной поддержки.

Приоритет должен отдаваться мероприятиям, направленным на модернизацию производства и создание спроса со стороны смежных отраслей. Поддерживать нужно только те предприятия реального сектора экономики, которые имеют рынки сбыта своей продукции. Или же государство само должно выступать заказчиком этой продукции.

В случае же необходимости принятия решений об отказе в поддержке неэффективных предприятий следует предусматривать компенсирующие механизмы, обеспечивающие сохранение стабильной социальной среды. Все такие решения должны также сопровождаться информационной поддержкой.

6. Реализация мер, направленных на стабилизацию ситуации на рынке труда.

Прежде всего, бюджетные ассигнования следует направить на профессиональную подготовку и переподготовку безработных и лиц, находящихся под риском увольнения, а также на поддержку граждан, которые хотят и готовы начать собственное дело, задействовав при этом механизмы софинансирования региональных программ содействия занятости населения.

Эти действия необходимо скоординировать с мерами, направленными на поддержку малого и среднего предпринимательства. Граждане, имеющие возможности работать, должны быть сориентированы на экономически активную позицию, а не только на гарантированное государством получение пособия по безработице.

7. Финансовое обеспечение модернизации армии и формирования ее качественно нового облика.

Необходимо комплексное финансирование мероприятий по переходу к формированию нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации, отвечающего характеру современных угроз и соответствующего положениям Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

При этом требуется строгое соблюдение законодательства Российской Федерации в части обеспечения прав и гарантий военнослужащих - как подлежащих увольнению из рядов Вооруженных Сил Российской Федерации (обеспечение их постоянным жильем), так и тех, кто продолжает выполнять воинский долг (прежде всего обеспечение их достойным служебным жильем).

Комплекс мероприятий по формированию нового облика армии предполагает ее оснащение современными видами вооружений и военной техники, что должно быть финансово подкреплено как в рамках действующей Государственной программы вооружения на 2007-2015 годы, так и при ее последующем уточнении.

Параметры увеличения денежного довольствия военнослужащих и пенсий военных пенсионеров целесообразно определить по итогам исполнения бюджета за шесть месяцев текущего года.

8. Финансовое обеспечение выполнения принятых РФ международных обязательств.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Объем принятых на этих уровнях бюджетной системы расходных обязательств зачастую существенно превосходит объем располагаемых доходов. В условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется.

Действующая система разграничения расходных обязательств между уровнями власти в ряде случаев не обеспечивает эффективного предоставления бюджетных услуг.

Неоправданно возросло число субвенций и субсидий, не связанных с реализацией национальных приоритетов, что, с одной стороны, усложняет их администрирование, с другой - ограничивает самостоятельность и ответственность органов государственной власти субъектов РФ, приводит к дублированию и распылению бюджетных средств. Софинансирование со стороны РФ, по сути, превращается в финансирование того или иного расходного обязательства субъекта РФ.

Ответственность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение эффективного расходования средств, создание базы для расширения собственного доходного потенциала снижается. В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований управление бюджетным процессом остается на низком уровне, не внедряются в бюджетный процесс принципы бюджетирования, ориентированного на результат, отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов.

В кризисный для страны 2009 год произошло резкое снижение доходов и увеличение расходов федерального бюджета РФ. Но уже за десять месяцев 2010 года доходы федерального бюджета составляют 6721,5 млрд. руб., что, относительно доходов 2009 года за тот, же период составляет 91,6% (таблица 7). [42]

Наметилось явное улучшение в экономике Российской Федерации в разделе доходов федерального бюджета.

Но расходы за тот, же период 2010 года все-таки превышают доходы на 760 млрд. руб. и составляют 7481,5 млрд. руб.