Казначейське виконання державного бюджету – об’єктивна необхідність сучасності

Казначейське виконання державного бюджету - об'єктивна необхідність сучасності

1. Державне казначейство України - як повноважний учасник бюджетного процесу

На сьогодні склалася парадоксальна ситуація: є необхідність у подальшому розвитку Держказначейства і з огляду на його функціональне навантаження, і з погляду розширення охоплення казначейським обслуговуванням, виходячи з реальної ситуації, але немає для цього законодавчо закріплених актів. Законодавчо-нормативні документи про Державне казначейство застарілі і не відповідають реальності.

Державне казначейство впродовж свого існування змушене було оперативно вирішувати проблемні питання, пов'язані і з охопленням у найкоротші терміни казначейським обслуговуванням якомога більше бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів, і з отриманням звітності, тобто створювати достовірну базу даних про виконання бюджету за допомогою різних механізмів з використанням сучасних технологій, у тому числі Національного банку. Ці фактори зумовили фактично виконання ним нових функцій, не передбачених основоположними документами про його створення.

Якщо підсумувати результати існування Державного казначейства України, то, незважаючи на те що на момент його створення не існувало теоретичного підґрунтя реалізації функцій, можна стверджувати про позитивні досягнення у здійсненні ним контрольних функцій, створенні передумов для поліпшення управління доходами та витратами бюджету. При цьому слід враховувати, що будь-яка стратегія розвитку, пов'язана з роботою державного органу виконавчої влади, повинна відповідати меті створення та її фактичним можливостям. Тому подальший розвиток системи Державного казначейства передусім має бути пов'язаний із пошуком і створенням нових механізмів або подальшим їх вдосконаленням у напрямах:

1) Зосередження фінансових ресурсів в єдиній структурі для успішної реалізації бюджетної політики держави. Саме через державний бюджет держава організовує перерозподіл фінансових ресурсів між виробничою та невиробничою сферами діяльності, між адміністративно-територіальними одиницями, галузями тощо.

2) Посилення контрольних функцій держави за своєчасним і повним надходженням до бюджету фінансових ресурсів та їх ефективним використанням. Наслідком цього процесу є розвиток управлінських функцій, оскільки контроль є функцією управління.

Викладені перспективні напрями передбачають, по суті, реформування й удосконалення управління бюджетними коштами та казначейської системи виконання бюджетів.

Як приклад нового напряму роботи Держказначейства можна навести функцію оператора розрахунків і платежів для всіх клієнтів, що обслуговуються в системі. Виконання цієї функції стало можливим завдяки створенню відповідних передумов, а саме:

1) Зміни статусу Державного казначейства відповідно до банківської системи. Держказначейство стало повноважним учасником системи електронних платежів Національного банку України, як будь-який комерційний банк, що зумовило необхідність перегляду та закріплення структури, взаємостосунків і функцій між структурними рівнями Державного казначейства, а також прав та обов'язків органів Державного казначейства, особливо в частині права списання коштів з рахунків розпорядників бюджетних коштів, враховуючи вимоги до виконання кошторисів доходів і видатків, зокрема списання коштів у межах виділених асигнувань з конкретного економічного напряму видатків, а не із загальної суми коштів на рахунку бюджетної установи або з кореспондентського рахунку Державного казначейства, де містяться кошти всіх клієнтів.

2) Правил функціонування єдиної інформаційно-обчислювальної системи, які враховують концептуальні вимоги Національного банку щодо наявності відповідних структурних підрозділів та технічних комплексів у структурі Державного казначейства. Йдеться насамперед про розрахункові центри, що забезпечують взаємодію у здійсненні платежів та обмін інформацією про них із системою електронних платежів Національного банку України.

3) Побудови системи бухгалтерського обліку та звітності, яка стала підґрунтям для створення Держказначейством програмного забезпечення. Такий підхід суттєво відрізняє органи Державного казначейства від інших міністерств і відомств. По-перше, системним підходом до автоматизації (мається на увазі створення єдиного програмного продукту для всієї системи органів). По-друге, автоматизація кожної операції, з погляду її бухгалтерського відображення, надала можливість складати баланс з виконання бюджету та інші форми фінансової звітності у режимі реального часу.

Одним із нагальних питань, які потребують вирішення найближчим часом, є увідповіднення до фактичної функціональності Державного казначейства законодавчо-нормативних актів, що обумовлюють створення його структури та функціонування. Це надасть можливість закріпити специфіку роботи Державного казначейства, наголосити на його відмінності від інших органів виконавчої влади, яка полягає у поєднанні функцій органу виконавчої влади та системного банку, а також стане підставою для подальшого розвитку, вдосконалення та легітимності його діяльності.

Що стосується вдосконалення роботи за функціями, то слід зазначити, що будь-яка функція реалізується через відповідні механізми. За роки існування Державного казначейства України було створено безліч механізмів (інструкцій, інших документів), які можна розглядати як реалізацію функцій за конкретним напрямом, наприклад:

? порядок зарахування доходів державного бюджету;

? порядок здійснення видатків з Державного бюджету;

? порядок відображення операцій в обліку та звітності.

Кожен із цих порядків у перші роки існування діяв як окремий модуль. Необхідність мати цілісну картину стану виконання бюджету з метою прийняття оперативних рішень спонукала до пошуку комплексного вирішення проблеми, а саме: до об'єднання в єдине ціле всіх складників. Таким з'єднувальним ланцюгом стала інформаційно-обчислювальна система Держказначейства України, робота якої постійно вдосконалюється.

1.1 Бюджетні повноваження та правовий статус діяльності Державного казначейства України та його органів

Державне казначейство України, створене 1995 року на виконання Указу Президента України від 27 квітня 1995 року за № 335 «Про Державне казначейство України». «Положення про Державне казначейство», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року за № 590, започаткувало казначейську форму виконання державного бюджету.

Казначейська форма обслуговування Державного бюджету України передбачає здійснення органами ДКУ:

? операцій з коштами державного бюджету;

? розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

? ведення бухгалтерського обліку;

? складання звітності про виконання державного бюджету.

Впродовж всього часу існування, до положення про Державне казначейство України, вносились зміни та доповнення. Наприкінці 2005 року Указом президента, Державне казначейство було реорганізовано в урядовий орган державного управління у складі Міністерства фінансів. Про що наведено у постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2005 р. N 983 ( 983-2005-п ) "Про утворення урядового органу державного управління у складі Міністерства фінансів".

Положенням про Державне казначейство України (затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 р. N 1232), визначається:

- основні завдання Казначейства (розділ 3 )

- відповідність до покладених на нього завдань (розділ 4)

- права Державного Казначейства (розділ 5)

Державне казначейство України є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінфіну і йому підпорядковується. Казначейство є учасником системи електронних платежів Національного банку. Казначейство у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, наказами Мінфіну та Положенням про Державне казначейство України.

Основними завданнями Казначейства є:

1) забезпечення казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів на основі ведення єдиного казначейського рахунка, що передбачає:

-розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів;

- контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів за цими зобов'язаннями;

- в межах своїх повноважень контроль за дотриманням учасниками бюджетного процесу бюджетного законодавства;

- ведення бухгалтерського обліку і складення звітності про виконання державного та місцевих бюджетів;

2) управління наявними фінансовими ресурсами, що ним обліковуються;

3) визначення механізму казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів, установлення єдиних правил бухгалтерського обліку і звітності про виконання державного та місцевих бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів, визначення порядку і строків подання звітів про виконання кошторисів державних цільових фондів.

Казначейство відповідно до покладених на нього завдань:

1) здійснює розрахунково-касове обслуговування розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та інших клієнтів, операцій з коштами бюджетів, спільних з міжнародними фінансовими організаціями проектів через систему електронних платежів Національного банку;

2) управляє наявними фінансовими ресурсами, що ним обліковуються, у тому числі в іноземній валюті, у випадках, передбачених законодавством, надає на зворотній основі позики за рахунок тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка;

3) відкриває, веде та закриває рахунки в органах Казначейства;

4) провадить безспірне списання коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного та місцевих бюджетів і бюджетних установ, за рішенням, яке було прийняте державним органом, що відповідно до закону має право на його застосування;

5) повертає кошти, помилково або надмірно зараховані до бюджету, за поданням рангів стягнення, яким відповідно до законодавства надано право стягнення до бюджетів податків, зборів (обов'язкових платежів) та інших надходжень;

6) нараховує штрафи за неповне або несвоєчасне повернення суми надмірно сплачених податків відповідно до законодавства;

7) здійснює розподіл коштів між державним бюджетом, бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя, а також між рівнями місцевих бюджетів відповідно до нормативів відрахувань, визначених бюджетним законодавством, і перерахування розподілених коштів за належністю;

8) проводить взаємні розрахунки між державним бюджетом та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя, а також між рівнями місцевих бюджетів у порядку, встановленому законодавством;

9) веде базу даних про зведену мережу розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, розподіл показників зведених кошторисів та зведених планів асигнувань у розрізі розпорядників і одержувачів бюджетних коштів;

10) подає розпорядникам і одержувачам бюджетних коштів витяг з розпису державного бюджету та зміни до нього;

11) веде бухгалтерський облік операцій з виконання державного та місцевих бюджетів, складає звітність про виконання державного, місцевих і зведеного бюджетів, та подає звітність органам законодавчої і виконавчої влади у обсязі та у строки, визначені бюджетним законодавством;

12) здійснює за дорученням Мінфіну погашення та обслуговування державного боргу в національній та іноземній валюті;

13) у випадках, передбачених Бюджетним кодексом України та іншими актами законодавства, видає за погодженням з Міністром фінансів нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції;

14) забезпечує функціонування багаторівневої інформаційно-обчислювальної системи, внутрішньої платіжної системи, вживає заходів до захисту інформації;

15) у межах своїх повноважень виконує контрольні функції пов'язаних із бюджетним процесом.

16) надає консультаційну допомогу учасникам бюджетного процесу з питань, що належать до його компетенції;

17) розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства і вносить їх на розгляд Мінфіну;

18) виконує відповідно до законодавства контрольно-наглядові функції, пов'язані із роботою його територіальних органів;

19) здійснює добір, розстановку та підвищення кваліфікації працівників Казначейства;

20) виконує інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.

Казначейство має право:

1) відкривати поточні рахунки в іноземній валюті та рахунки для виплат готівкою в Національному банку та інших банках;

2) розміщувати в банках тимчасово вільні кошти, що ним обліковуються, в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України;

3) залучати працівників інших державних органів, спеціалістів і фахівців-експертів для розгляду питань, що належать до його компетенції;

4) ініціювати у межах наданих законодавством повноважень припинення асигнувань та зупиняти проведення операцій з бюджетними коштами у разі вчинення учасником бюджетного процесу бюджетного правопорушення;

5) списувати позички, надані місцевим бюджетам на покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів, відповідно до законодавства;

6) надавати послуги (у тому числі платні), пов'язані з обслуговуванням бюджетних коштів, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України;

7) вимагати від посадових осіб міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій дотримання установленого порядку казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів, ведення бухгалтерського обліку, складення звітності;

8) звертатися до суду, в тому числі у разі виявлення бюджетних правопорушень;

9) проводити конференції, семінари та наради з питань, що належать до його компетенції;

10) одержувати в установленому порядку від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, підприємств, установ, організацій і банків пояснення, довідки, інформацію, необхідні для виконання покладених на нього завдань;

11) здійснювати в межах своїх повноважень співробітництво з міжнародними фінансовими організаціями, з казначействами інших країн, вивчати досвід роботи з організації їх діяльності та готувати пропозиції щодо його впровадження в Україні.

Казначейство в межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру та контролює їх виконання.

Казначейство очолює голова, який в установленому порядку призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра фінансів.

Голова Казначейства є членом колегії Мінфіну.

Граничну чисельність працівників Казначейства затверджує за поданням голови Міністр фінансів у межах граничної чисельності працівників Мінфіну, затвердженої Кабінетом міністрів України.

Структуру Казначейства затверджує Міністр фінансів за поданням голови Казначейства.

Штатний розпис та кошторис Казначейства затверджує голова за погодженням з Міністром фінансів.

Казначейство утримується за рахунок державного бюджету в межах коштів, передбачених на утримання Мінфіну.

Казначейство є юридичною особою, має самостійний баланс, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

Казначейство для виконання покладених на нього завдань може за погодженням з Міністром фінансів утворювати територіальні органи у межах граничної чисельності працівників Казначейства.

Типове положення про територіальний орган Казначейства затверджує Міністр фінансів.

В теперішній час типові положення управлінь та регіональних відділень Державного казначейства, як складників урядового органу державного управління, знаходяться в стадії розробки.

1.2 Організаційно-територіальна структура Державного казначейства. Організаційна структура регіональних органів Державного казначейства (на прикладі Краснодонського відділення Державного казначейства у Луганській області)

Організаційно-територіальна структура Державного казначейства України (ДКУ) відтворює структуру адміністративно-територіального устрою України (Рисунок 1.1).

Рисунок 1.1. - Територіальна структура Державного казначейства України

Відтворення організаційно-територіальної структури Державного казначейства України структури адміністративно-територіального устрою України, означає , що Державне казначейство Україні розташовано на території всієї України включаючи Автономну Республіку Крим. У кожній області та АРК розташовані Управління Державного казначейства.

Відповідно, казначейська система України має трирівневу структуру i складається з:

а) Державного казначейства України, яке розташовується у столиці держави i представляє його центральний рівень;

б) управлінь Державного казначейства (УДК) обласного значення, розміщених таким чином:

? 1 управління - в Автономній Республіці Крим;

? 2 управління - у містах Києві та Севастополі;

? 24 управління функціонують в областях,

в) районних (міських, районних у містах) відділень Державного казначейства (РВДК), зосереджених у найважливіших місцевих адміністративних центрах.

Загальна кількість органів Державного казначейства на територіях станом на 1 січня 2006 року становила 660 одиниць, у тому числі 633 відділення. Їхня кількість постійно змінюється за рахунок укрупнення та обєднання однойменних відділень у районах і містах обласного підпорядкування.

Трирівневу структуру Державного казначейства України наведено на Рисунку 1.2.

Рисунок 1.2. - Трирівнева структура Державного казначейства України

Слід зазначити, що в деяких випадках районні відділення Державного казначейства (РВДК) або одночасно обслуговують бюджетні установи, розташовані і в сільській місцевості, i в районному центрі, або ж зовсім не запроваджуються як окремі органи, оскільки деякі адміністративні райони великих міст об'єднують свої функції, зливаючись у єдине міське відділення Державного казначейства великого міста.

Обласні управління Державного казначейства України очолює начальник, який відповідає за роботу всіх районних відділень Державного казначейства у рамках адміністративного регіону та в межах покладених на нього функцій.

Відділення ДКУ розташовано на всій території держави. Усі начальники казначейських відділень звітують безпосередньо начальникові обласного управління Державного казначейства. Кожне районне відділення відповідає за здійснення касових операцій з виконання державного бюджету у своєму районі.

Штатні розписи районних (міських) відділень затверджують керівники відповідних територіальних управлінь за погодженням з керівництвом Державного казначейства.

Районні та міські відділення Державного казначейства зазвичай складаються з:

а) відділу обліку лімітів видатків і контролю за виконанням кошторисів;

б) відділу розмежувань та оперативно-аналітичного обліку державних доходів;

в) відділу бухгалтерського обліку i звітності;

г) операційного відділу.

За необхідності відділи можуть об'єднуватися з виділенням певних функцій. Внутрішні типові структури управлінь i відділень відображають особливості роботи кожної одиниці i не завжди збігаються. Водночас можна виділити загальні для більшості структурні підрозділи (відділи), необхідні для роботи самого казначейства:

а) відділ виконання бюджету за доходами;

б) відділ виконання бюджету за видатками;

в) відділ встановлення лімітів;

г) відділ обліку i звітності тощо.

Для прикладу наведемо організаційну структуру одного з територіальних органів Державного казначейства.

На Рисунку 1.3, представлена організаційна структура Краснодонського відділення Державного казначейства у Луганській області.

Рисунок 1.3. - Організаційна структура Краснодонського ВДК у Луганській області

Коротко про основні функції відділів. Відділ видатків займається мережею розпорядників коштів Державного бюджету, кошторисами, поточними призначеннями, реєстрами фінансових зобов'язань. Операційний відділ займається оплатою платіжних доручень розпорядників на підставі зареєстрованих первинних документів. Відділ бухгалтерського .обліку займається звітністю про виконання бюджету.

Краснодонське ВДК у Луганській області є юридичною особою публічного права, наділеною цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді, та входить до системи органів Державного казначейства України.

Відділення безпосередньо підпорядковується Управлінню Державного казначейства в Луганській області;

Відділення має самостійний баланс, печатку із зображенням Державного Герба України й своїм найменуванням та інші печатки, штампи, бланки, відповідні рахунки в Управлінні Державного казначейства України в Луганській області та відповідні рахунки в уповноважених банках;

Створення, реорганізація та ліквідація Відділення здійснюються згідно із законодавством України;

Гранична чисельність, структура, штатний розпис, фонд оплати праці, кошторис та план асигнувань за загальним фондом Державного бюджету України затверджуються начальником Управління Державного казначейства у Луганській області;

Відділення є суб'єктом господарювання, який здійснює господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), має відокремлене майно.

2. Казначейська система виконання бюджетів.

2.1. Суть казначейської системи виконання бюджетів

Виконання бюджету - одна зі стадій бюджетного процесу, яка передбачає забезпечення повного і своєчасного надходження всіх передбачених бюджетом доходів і забезпечення всіх запланованих бюджетом видатків.

Відповідно до статті 48 Бюджетного кодексу в Україні застосовується казначейська форма обслуговування державного бюджету, яка передбачає здійснення органами Державного казначейства України:

? операцій з коштами державного бюджету;

? розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

? контролю за бюджетними повноваженнями під час зарахування надходжень, прийняття зобов'язань, проведення платежів;

? ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання державного бюджету.

Проте поняття казначейська система виконання бюджету набагато ширше, ніж суто технічне поняття казначейське обслуговування бюджетів, передбачене Бюджетним кодексом України, а перелік функцій, наведений у Кодексі, досить неповний.

Найголовніша характеристика казначейської системи виконання бюджету та її відмінність від банківської системи полягає в тому, що казначейство концентрує в єдиній системі два потоки грошових коштів, які виникають у процесі виконання бюджету, - дохідний і витратний - на єдиному казначейському рахунку. Окрім того, казначейська система передбачає здійснення функцій контролю за цільовим спрямуванням коштів державного бюджету та управління наявними коштами, які консолідуються на єдиному казначейському рахунку.

Тобто створення казначейської системи ґрунтується на:

а) створенні певного органу управління, який централізовано здійснює опрацювання платежів, веде бухгалтерський облік відповідного бюджету, складає фінансову звітність про виконання бюджету;

б) консолідації фінансових ресурсів на єдиному казначейському рахунку в установах Національного банку України;

в) впровадженні найбільш досконалих технологій і контрольних функцій під час здійснення платежів у перебігу виконання бюджету;

г) впровадженні процедур управління готівковими коштами бюджету.

У розгорненішому вигляді казначейське виконання бюджету - це процес, що передбачає дотримання відповідних вимог, основними з яких є:

1) Відкриття рахунків з виконання бюджету в системі органів Державного казначейства на єдиному казначейському рахунку.

2) Проведення процедур попереднього і поточного контролю під час здійснення витрат.

3) Здійснення витрат, визначених Законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний рік, у межах реальних надходжень і в терміни, що дають можливість виконати відповідну бюджетну програму та погасити державний борг.

Реалізація цих вимог є запорукою здійснення казначейського обслуговування бюджетів згідно з вимогами, встановленими законодавством.

Головне призначення казначейської системи - сприяти оптимальному управлінню доходами та витратами бюджету. Слід зазначити, що це завдання охоплює великий спектр функцій.

По-перше, казначейство виконує в державі функцію «головного бухгалтера». Воно готує фінансові звіти та діє як злагоджений механізм, що концентрує бюджетні кошти в єдиній системі рахунків підпорядкованих структур і створює єдину інформаційну базу з виконання бюджету. Інформація, яку надає казначейство Уряду, дає змогу оцінити ефективність роботи органів державного управління й отримати прозоріше уявлення про економічні наслідки бюджетної політики, провадженої Урядом держави.

По-друге, здійснюючи контроль за всіма операціями, пов'язаними з надходженнями та витратами, казначейство виконує також роль «касира» держави.

Володіючи інформацією, коли і які витрати здійснюватимуться бюджетні установи, казначейство, оперативно управляючи вільними залишками коштів, може вносити пропозиції щодо зменшення залучення обсягів короткострокових запозичень, погашення внутрішньокасових розривів, що сприятиме економії бюджетних коштів, які спрямовуються на погашення державного боргу та на витрати, пов'язані з його обслуговуванням.

Для реалізації функції ефективного управління державними доходами та витратами система Державного казначейства передбачає впровадження та забезпечення функціонування певних казначейських принципів (Рисунок. 1.4).

1) Принцип єдності каси і єдності вимог до бухгалтерського обліку та складання звітності. На прикладі України принцип єдності каси і єдиних вимог до бухгалтерського обліку та складання звітності логічно випливає із визначальної норми бюджетного права про єдність (цілісність) бюджетної системи. Своєю чергою, ця норма забезпечується, згідно з Бюджетним кодексом України, «єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів і ведення бухгалтерського обліку і звітності».

2) Принцип здійснення платежу з видатків шляхом погашення фінансових зобов'язань розпорядників бюджетних коштів скарбниками, іншими словами, принцип збалансованості, згідно з яким повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету. Зокрема особа, яка приймає зобов'язання за витратами, і особа, яка їх оплачує, не повинні збігатися.

3) Принцип повноти включення в облік і звітність усіх операцій, пов'язаних із надходженнями та здійсненням витрат бюджету.

4) Принцип цільового спрямування бюджетних коштів. Бюджетні кошти спрямовуються казначейством тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями. Такий підхід дає змогу встановити відповідальних і за цільове направлення, і за цільове використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу та ступінь відповідальності кожного учасника бюджетного процесу.

5) Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу. Бюджетним кодексом України запроваджується поняття бюджетного правопорушення та встановлюється відповідальність за нього. Цей принцип досить актуальний для роботи в Державному казначействі, оскільки робота в органах казначейства передбачає значну міру відповідальності за виконану роботу у поєднанні з високим фаховим рівнем та обізнаністю з питань і фінансової справи, і банківських процедур та технологій.

У вузькому розумінні термін «касове виконання бюджету» передбачає констатацію факту здійснення запланованих надходжень і витрат відповідно до затверджених планів. У широкому розумінні цей процес виходить за рамки суто технічних операцій і становить складну систему фінансових відносин, пов'язаних із формуванням, забезпеченням, розподілом і використанням централізовано зібраних коштів і на державному рівні, і в межах окремих областей і територіально-адміністративних одиниць, що потребує докладного аналізу його складників, насамперед бюджету за доходами і видатками.

2.2 Казначейське обслуговування бюджетів за доходами. Функції та організація роботи органів Державного казначейства у процесі казначейського обслуговування державного бюджету за доходами

Доходи державного бюджету - це фінансові ресурси держави, що використовуються для виконання функцій, закріплених законами за державою. Доходи державного бюджету утворюються за рахунок надходжень на безповоротній основі, справляння яких передбачене законодавством України.

Основні засади виконання Державного бюджету України за доходами встановлено статтею 50 Бюджетного кодексу, згідно з якою всі податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи державного бюджету зараховуються безпосередньо на єдиний казначейський рахунок Державного бюджету України і не можуть акумулюватися на рахунках органів стягнення. Податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи державного бюджету визнаються зарахованими в дохід держбюджету з моменту зарахування їх на єдиний казначейський рахунок державного бюджету.

Удосконалення методів управління доходами спрямовано на забезпечення найбільш оптимального стану їх обсягів, посилення контролю за своєчасністю і повнотою надходжень коштів до бюджету, гармонізацію міжбюджетних відносин.

Починаючи з 1996 року, фактично з початку діяльності Державного казначейства, за його вимогою, поряд з діючою на той час місячною, було введено щоденну банківську звітність за видами доходів. Ця звітність стала єдиним оперативним джерелом даних про виконання бюджету за доходами. Такий важіль давав змогу банківській системі активно впливати на умови і порядок формування державного кошика, тим самим підтверджуючи відому істину: управляє той, хто володіє інформацією. Тому передача функцій обліку доходів державного бюджету від банківської системи казначейства була питанням не тільки технічним, а й значною мірою і політичним.

У самій схемі проходження коштів держбюджету через банківську систему було закладено суттєві затрати часу на рух платежів. Результати дослідження засвідчують, що в кращому разі доходи по ланцюгу «рахунок платника податку - рахунки «Доходи держбюджету» надходили за 3-4 дні, що, було занадто великою ціною бюджету за надання банками послуг з касового виконання державного бюджету. Окрім того, частина банків затримувала проходження коштів бюджету через фінансові труднощі. Наприкінці 1998 року з'явився ще один фактор, який «стимулював» затримки. Указом Президента України від 7 вересня 1998 року за № 982/98 було скасовано штрафні санкції, передбачені статтею 6 Указу Президента України від 1 травня 1995 року за № 343/95 «Про заходи щодо зміцнення фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України», що призвело до збільшення кількості випадків і сум порушень з боку банків.

Враховуючи наведені вище та інші фактори, Законом України «Про Державний бюджет України на 1999 рік» було передбачено перехід на казначейську систему виконання державного бюджету за доходами.

Слід зазначити, що з моменту прийняття принципового рішення про надання органам казначейства статусу єдиного агента держави з обліку доходів держбюджету існувало кілька схем опрацювання, узагальнення та надання такої інформації. Можливо виділити три основні моделі, які за своєю суттю відповідають трьом схемам касового виконання державного бюджету:

1)Банківська, для якої характерним є те, що вся інформація централізувалася винятково банківською системою. Її основні вади описано вище.

2)Змішана, або перехідна, яка передбачала паралелізм і дублювання функцій установ банків і казначейських органів. Інформація останніх була вторинною, а основними вважалися дані банківської системи. У дублюванні та, як результат, у громіздкості і полягала основна її вада. Ця модель була притаманна Державному казначейству України з 1996 до 2000 року. Державне казначейство виступало за цих умов спостерігачем процесу виконання бюджету.

3)Казначейська, яка передбачає консолідацію коштів за надходженнями на кореспондентських рахунках і відображення їх в обліку органів Державного казначейства за видами доходів, а також за іншими необхідними параметрами. Це дає змогу, по-перше, прискорити термін проходження платежів за доходами приблизно вдвічі, отримувати інформацію в день надходження платежів; по-друге, ліквідувати загрозу затримок у проходженні доходів бюджету, а також їхніх втрат на випадок фінансової неспроможності (банкрутства) банків. За цією схемою Державне казначейство України самостійно формує базу даних для звітності.

За першої схеми органам Державного казначейства доручалися функції наступного контролю за виконанням дохідної частини державного бюджету банківськими установами. Зокрема це стосувалося визначення правильності віднесення зарахованих доходів та інших надходжень на відповідні коди бюджетної класифікації, відповідності сум, зазначених у платіжних документах, випискам банку, правильності проведення розмежування загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів, проведення звірки з податковими органами тощо.

Друга схема передбачала, як уже згадувалося вище, забезпечення органами Державного казначейства обліку операцій, пов'язаних з касовим виконанням державного бюджету за доходами, на підставі бухгалтерських даних установ банків. Було обумовлено можливість отримання від установ банків інформації про надходження платежів до бюджету у формі електронних документів з дотриманням обов'язкових реквізитів, передбачених форматом платіжних документів системи електронних платежів Національного банку України. Це надало можливість через систему «клієнт банку - банк» набагато прискорити опрацювання первинних платіжних документів. Органи казначейства почали вести облік податків, що надходили до бюджету, не тільки через установи банків, а й за безгрошовими операціями (за взаємозаліками, взаєморозрахунками та векселями). Інформацію почали узагальнювати в уніфікованих формах звітності - у реєстрах і довідках, підсумкові дані яких передавали у встановлені терміни від районних відділень управлінням Державного казначейства і далі до вищих органів і які повинні були відповідати даним звітності Національного банку України в частині касових операцій за доходами.

У подальшому на виконання Закону України «Про Державний бюджет України на 1999 рік» і деяких інших нормативних документів безпосередньо на органи казначейства було покладено такі функції:

1) Розмежування загальнодержавних податків, зборів (обов'язкових платежів) між державним бюджетом і бюджетами областей. Інформація про рух коштів, що підлягали розподілу, та розрахунки їх розподілу узагальнювалися згідно з реєстрами та відомостями.

2) Зарахування, розмежування й облік єдиного податку суб'єктів малого підприємництва (наказ Державного казначейства від 29 грудня 1998 року за № 107).

3) За поданням податкових органів розподіл та перерахування коштів, одержаних від продажу майна, яке перебувало у податковій заставі, для погашення податкової заборгованості.

4) Перерахування дотацій місцевим бюджетам області згідно з Постановою Кабінету Міністрів від 24 лютого 1999 року за № 262 «Про порядок перерахування дотацій місцевим бюджетам з Державного бюджету України в 1999 році». Такий порядок почав застосовуватися починаючи з 1 березня 1999 року. Перерахування дотацій здійснювалося в межах 1/11 загальної суми дотації, встановленої статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 1999 рік», за рахунок доходів, що надійшли на транзитні рахунки з обліку доходів Державного бюджету України на території області. У зазначених обсягах доходів не враховувалися кошти, які надходили на рахунки Державної митної служби та які мали цільовий характер.

Щоденне перерахування сум дотацій за зазначеним вище механізмом дало змогу значно прискорити рух коштів від державного до місцевих бюджетів, створити зацікавленість місцевих органів влади у наповненні дохідної частини державного бюджету тощо. Проте механізм надання дотацій зумовив прецедент юридичної неузгодженості в рамках одного і того самого законодавчого акта - Закону «Про Державний бюджет України на 1999 рік». Статтею 48 Закону було встановлено, що відрахування сум дотації проводитиметься також із надходжень доходів на рахунки митних органів, а стаття 41 цього ж Закону зберігала описаний нами вище «вертикальний» рух коштів держбюджету, мобілізованих митними органами.

Ця неузгодженість була вирішена Законом України «Про Державний бюджет України на 2001 рік», стаття 42 якого передбачила, що суми дотацій перераховуються обласними управліннями Державного казначейства шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду держбюджету (включаючи надходження від митних органів).

Впровадження казначейської моделі касового виконання державного бюджету за доходами стало якісно новим етапом у здійсненні державою контролю за проходженням коштів держбюджету. Це досить складне завдання, оскільки такий процес об'єднує в єдиний процес понад один мільйон платників податків, органи Державного казначейства України та Державної податкової адміністрації України, установи Національного та комерційних банків. А якщо враховувати, що кожна із зазначених вище державних структур має своє програмно-технічне забезпечення, телекомунікаційні засоби передачі інформації, а банки - ще й різні бухгалтерські моделі обслуговування кореспондентських рахунків, механізми розрахунку, стандарти, процедури контролю, безпеки тощо, то можна зрозуміти значущість тієї роботи, яку здійснило Державне казначейство.

Можна вирізнити такі основні заходи у запровадженні касового виконання державного бюджету за доходами:

1) Відкриття рахунків для зарахування надходжень бюджету на балансі саме обласних управлінь Державного казначейства, а не на рахунках установ банків, як це було доти. Зазначені рахунки відкривалися за Планом рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів та Інструкції про відкриття аналітичних рахунків для обліку операцій щодо виконання бюджетів у системі Державного казначейства.

2) Номери рахунків і зміст кожного з них встановлювалися за правилами Державного казначейства таким чином, щоб відобразити і узагальнену економічну інформацію про виконання бюджету та операції інших клієнтів на балансових рахунках, і докладну аналітичну за допомогою обов'язкових і необов'язкових параметрів. Це дало змогу оперативно вносити необхідні доповнення і зміни до системи аналітичного обліку та унеможливило втручання до балансових рахунків.

3) Платники податків сплачують платежі до бюджету через установи банків, у яких вони обслуговуються. Банк платника перераховує грошові кошти через систему електронних платежів НБУ на рахунки, відкриті в обласному управлінні Державного казначейства України.

4) Звіт про надходження до бюджету складають органи Державного казначейства шляхом передачі або отримання файлів з відповідними економічними показниками, з яких формується фінансова і статистична звітність. Звіт Державного казначейства врешті став єдиним джерелом інформації про виконання державного бюджету.

Треба відзначити, що платежі, які проходять через систему електронних платежів НБУ, знаходять своє відображення на рахунках 3_го класу Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного бюджету, тобто «Платежі за день», та водночас на рахунках 6-го класу «Доходи», де міститься звітна інформація з початку року про надходження до бюджету.

Позитивний момент цієї схеми - відсутність необхідності формування реєстрів, які застосовувалися за умови функціонування Державного казначейства України як клієнта банку, оскільки статус учасника СЕП НБУ передбачає формування файлів, що містять всю необхідну інформацію, яка формується в розрахункових палатах саме органів Державного казначейства України.

Таким чином, аналізуючи процес казначейського виконання державного бюджету за доходами, можна стверджувати, що Державне казначейство за роки свого існування пройшло відповідний шлях, який надав можливість визначитися з конкретними функціями щодо:

? зарахування платежів;

? ведення обліку і складання звітності за видами податків і зборів у територіальному розрізі.

Усі інші питання, а саме: організація збору доходів (розрахунки та складання декларацій, звітів платників податків), ведення особових карток з платежів платників податків і зборів, контроль за складанням звітності про госпрозрахункову діяльність платників податків - належать до компетенції органів Державної податкової адміністрації та інших органів, що відповідають за надходження до державного та місцевих бюджетів.

Доцільно зазначити, що одним із головних завдань держави у формуванні Державного казначейства було створення такого органу виконавчої влади, який був би не зацікавлений ні у викривленні даних обліку і звітності, ні в затримці платежів. Тому покладення на органи Державного казначейства функцій касового виконання за доходами на сьогодні є найбільш оптимальним варіантом, за якого:

а) органи Державної податкової адміністрації розраховують платникам суму до сплати податків та інших платежів;

б) органи Державного казначейства ведуть облік і складають звітність;

в) установи банків здійснюють перерахування коштів на підставі поданих їм розрахункових документів. З переходом Держказначейства в статус учасника системи електронних платежів його структурні підрозділи - розрахункові палати - виконують зазначені функції самостійно.

Відповідно до статті 50 Бюджетного кодексу України бухгалтерський облік всіх надходжень, що належать Державному бюджету України, та повернення коштів, що були помилково або надмірно зараховані до бюджету, здійснює Державне казначейство України. Органи стягнення забезпечують і відповідають за своєчасне та в повному обсязі надходження до державного бюджету податків, зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів відповідно до законодавства та надають висновки органам Державного казначейства про платежі, помилково сплачені до бюджету.

У зв'язку з набуттям Державним казначейством України статусу учасника системи електронних платежів Національного банку України і розгортанням роботи розрахункових палат Державного казначейства змінилися функції органів Державного казначейства в частині виконання державного бюджету за доходами і порядок відкриття рахунків для обліку доходів бюджету. Адаптований до цих умов Порядок виконання державного бюджету за доходами затверджено наказом Державного казначейства України від 19 грудня 2000 року за № 131 і зареєстровано в Міністерстві юстиції України 24 січня 2001 року за № 67/5258.

Відповідно до цього Порядку в процесі виконання державного бюджету за доходами органи Державного казначейства здійснюють такі функції:

? встановлюють порядок відкриття та відкривають рахунки в управліннях Державного казначейства України для зарахування податків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів і до державних цільових фондів (надалі - платежі);

? ведуть бухгалтерський облік доходів бюджету відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 28 листопада 2000 року № 119, у розрізі кодів бюджетної класифікації доходів і типів операцій;

? здійснюють розподіл платежів до державного бюджету відповідно до нормативів відрахувань, затверджених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік, і перераховують за належністю розподілені кошти;

? здійснюють розподіл у розмірах, визначених законодавством, інших платежів, що зараховуються до державного бюджету, та перераховують за належністю розподілені кошти;

? готують розрахункові документи і проводять повернення надмірно або помилково сплачених платежів до бюджету на підставі висновків органів державної податкової служби, рішень судових органів, інших органів, що здійснюють контроль за нарахуванням і сплатою платежів тощо;

? здійснюють відшкодування податку на додану вартість на підставі висновків органів державної податкової служби та рішень судових органів;

? складають щоденну, періодичну та річну звітність за доходами відповідно до кодів бюджетної класифікації доходів та подають її відповідним органам, які здійснюють контроль за нарахуванням і сплатою платежів до бюджету та державних цільових фондів.

Рахунки для зарахування платежів відкриваються відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів та Інструкції про відкриття аналітичних рахунків для обліку операцій з виконання бюджетів у системі Державного казначейства України на балансі обласних управлінь ДКУ. Платники податків сплачують платежі до бюджету через установи банків, у яких вони обслуговуються. Банк платника перераховує грошові кошти через СЕП НБУ на рахунки, відкриті в обласному управлінні Державного казначейства України в розрізі районів та кодів бюджетної класифікації доходів.

Операції з опрацювання платежів проводяться у такій послідовності:

? повернення надмірно та/або помилково зарахованих коштів;

? відшкодування платникам податку на додану вартість;

? розподіл платежів до бюджету за нормативами, встановленими законодавчими актами;

? відрахування дотацій місцевим бюджетам.

Регламент перерахування коштів до Державного казначейства України (центральний рівень) і складання щоденної форми «Звіт про виконання державного бюджету за доходами» встановлено Державним казначейством України за погодженням з Національним банком України, проте регламент опрацювання платежів до бюджету, зокрема терміни перерахування коштів з обласного рівня на центральний, може змінюватися Державним казначейством України. Як бачимо, система касового виконання Державного бюджету України за доходами, вже впродовж 5 років майже не змінюється, виконання доходної частини бюджету, можливо сказати, в даний момент досягло оптимального рівня. Виконання Державного бюджету за видатками - у даний момент потребує змін та удосконалення для отримання значних показників.

2.3 Казначейське обслуговування Державного бюджету за видатками. Організація роботи органів Державного казначейства у процесі касового виконання Державного бюджету за видатками

Видатки Держави проходять стадії які описують замкнуте коло. Це коло охоплює всі цикли державних витрат, від затвердження бюджетних призначень до звітності про здійснені видатки.

Розглядаючи особливості касового виконання бюджету за видатками, треба зазначити, що Державне казначейство за процедурами виконання державного бюджету на перших етапах впровадження казначейських функцій пристосувалося до діючої на той час схеми взаємовідносин між Міністерством фінансів України, головними розпорядниками бюджетних коштів, Національним і комерційними банками із застосуванням своїх особливостей:

а) рахунки, через які здійснювався рух бюджетних коштів, відкривалися в установах банків на ім'я органів Державного казначейства України;

б) видатки бюджетних установ і організацій проводилися через їхні рахунки, відкриті в органах Державного казначейства України згідно з мережею, представленою розпорядниками бюджетних коштів відповідного рівня.

Концептуальна схема здійснення видатків полягала у такому: після затвердження державного бюджету на відповідний рік Міністерство фінансів України складало помісячний розпис доходів і видатків загального фонду і передавало його Державному казначейству України, яке в триденний термін доводило витяг із цього розпису головним розпорядникам коштів для складання і затвердження в установленому порядку кошторисів доходів і видатків установ. Якщо впродовж року до розпису вносили зміни, то Департамент з бюджету Міністерства фінансів повідомляв про це Державне казначейство, яке вело облік цих змін і повідомляло головних розпорядників коштів для подальшого проведення змін кошторисів.

Треба звернути увагу на те, що Державне казначейство України щоденно, з урахуванням наявних коштів, готувало розпорядження про виділення коштів у розрізі головних розпорядників коштів, яке затверджувалося Головою Державного казначейства України або його заступником. При цьому кошти виділялися в межах затверджених пропозицій і залишку на рахунках загального фонду державного бюджету.

Важливим елементом управління видатками на перших етапах впровадження казначейських функцій стало те, що проходження коштів відбувалося в системі Державного казначейства і було прозорим:

? головному розпоряднику коштів відкривалися зведені особові рахунки та/або особові рахунки для зарахування виділених коштів;

? кошти, виділені відповідно до розпорядження, зараховувалися на зазначені рахунки;

? кошти, зараховані на зведені особові рахунки на підставі розподілу головного розпорядника коштів, зараховувалися на відповідні особові рахунки;

? згідно з розподілом коштів розпорядника ІІ ступеня, ці кошти зараховувалися на відповідні реєстраційні рахунки.

Головний розпорядник упродовж робочого дня готував розподіл коштів та/або платіжне доручення на перерахування коштів. Розподіл коштів складався в розрізі територій.

Отриманий розподіл та/або платіжне доручення перевірялися Державним казначейством на відповідність зазначених у них сум залишкам на рахунку, затвердженим пропозиціям, кошторисним призначенням і планам асигнувань, зареєстрованим зобов'язанням і наданій мережі. Після чого складалися реєстри на здійснення видатків.

На підставі розподілу коштів і реєстрів на здійснення видатків складалося розпорядження на перерахування коштів, на підставі якого - платіжне доручення на переказ коштів державного бюджету. Реєстри на здійснення видатків передавали засобами телекомунікаційного зв'язку відповідним управлінням Державного казначейства.

Оплата видатків розпорядників бюджетних коштів здійснювалася органами Державного казначейства України з реєстраційних, спеціальних реєстраційних рахунків розпорядників шляхом проведення платежів із цих рахунків, відкритих в органах Державного казначейства України.

Підставою для оплати видатків були доручення розпорядників коштів і документи, які підтверджують цільове спрямування коштів (рахунки, рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, трудові угоди, договори на виконання робіт (крім договорів на оплату комунальних послуг, послуг зв'язку, охорони, оренди приміщень), акти виконаних робіт, тендерна документація, акцепти тендерних пропозицій, договори про закупівлю тощо).

Впродовж 1995-2000 років нормативна база з виконання видаткової частини бюджету постійно вдосконалювалася і доповнювалася.

Це було пов'язано з розширенням функцій Державного казначейства (обслуговування спеціальних коштів бюджетних установ і організацій, інших клієнтів, рахунки яких відкриті в органах Державного казначейства, але операції щодо них не належать до виконання державного бюджету), а також з необхідністю розподілу функцій і відповідальності з питань контролю між учасниками бюджетного процесу.