Возможны разные формы функционирования Этического кодекса: в виде присяги, принимаемой человеком при приеме на муниципальную службу, в виде особого документа, с которым он обязан ознакомиться и который хранится в его личном деле, и т.д.

Действия ряда норм и требований Кодекса распространяются на определенное количество лет (по усмотрению принимающего его субъекта) после оставления человеком государственной службы (переход на работу в коммерческую организацию, ранее связанную с ним служебными отношениями; получение от подобных организаций каких-либо подарков, льгот, услуг; использование в личных интересах конфиденциальной или служебной информации и т.д.).

Общественный контроль над соблюдением муниципальными служащими должной морали осуществляется посредством обращения граждан в соответствующие, предусмотренные законом, государственные органы, через специально созданные для этого объединения граждан, через политические и другие общественные организации, средства массовой информации.

В законодательном порядке должно быть предусмотрено обязательное гласное рассмотрение соответствующими государственными органами обращений граждан, политических, общественных и иных организаций, средств массовой информации, депутатов законодательных органов, принятие по ним соответствующих решений и информирование об этом населения.

Целесообразным является создание в муниципальных органах, ведомствах, учреждениях этических комиссий. В их состав могут быть избраны наиболее уважаемые сотрудники ведомства - как работающие в нем, так и работавшие ранее, представители администрации, профсоюзной организации, общественные деятели, представители культуры и другие лица.

Задачами этических комиссий является формирование, поддержание и развитие должных этических норм служебного поведения муниципальных служащих, разрешение различного рода моральных конфликтов. Этические комиссии вправе выносить государственным служащим за аморальное поведение общественные порицания, ставить вопрос перед соответствующими государственными службами, структурами об административном наказании их, рекомендовать уволить с работы.

Таким образом, профессиональный этический кодекс муниципального служащего есть система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.

Муниципальный служащий должен исполнять свои должностные (служебные) обязанности добросовестно, ответственно, на высоком профессиональном уровне, в целях обеспечения эффективности работы государственного органа. Нравственным долгом и профессиональной обязанностью государственного служащего является стремление к постоянному совершенствованию, к росту своих профессиональных навыков, своей квалификации, к получению новых знаний. Муниципальный служащий должен посвящать все свое рабочее время исключительно выполнению служебных обязанностей, прилагать все усилия для эффективной и четкой работы. Нравственным долгом и профессиональной обязанностью муниципального служащего является открытость для общества своей работы, обеспечение доступности информации о деятельности своего государственного органа в пределах и порядке, установленных соответствующими законами, иными нормативными правовыми актами.

Муниципальный служащий не должен перекладывать решение подведомственных ему вопросов на других, своевременно принимать обоснованные решения в рамках своей компетенции и нести за них личную ответственность. Муниципальный служащий обязан выполнять распоряжения руководства, соблюдать служебные нормы иерархии в отношениях с начальством и подчиненными. Муниципальный служащий имеет право не повиноваться или игнорировать любое распоряжение, инструкцию или команду даже в том случае, если они имеют законное административное и нормативное обоснование, но находятся в серьезном противоречии с основными правами человека, как о них говорится в Конституции РФ и во Всеобщей декларации прав человека. Его долг протестовать против такого распоряжения, его подготовки и осуществления посредством обращения в органы юстиции, общественные организации, высшие инстанции и печать. В этом случае он может нарушить принцип лояльности, служебные правила и инструкции.

Несмотря на то, что закон не запрещает муниципальным служащим вступать в предвыборную борьбу со своим руководителем, этические нормы диктуют необходимость вести эту борьбу, уйдя с занимаемой должности. Муниципальный служащий обязан требовать предоставления ему полной и правдивой информации, относящейся к решению вопросов, находящихся в его компетенции. Он несет ответственность за сокрытие или фальсификацию данных и в том случае, если не настаивал на полной информированности. Муниципальный служащий должен уважать и защищать специальную информацию, полученную во время выполнения официальных обязанностей. Нравственно недопустимо использовать служебную информацию в неслужебной сфере, для достижения каких-либо личных корыстных целей.

Муниципальный служащий должен использовать только законные и этические способы продвижения по службе. Он имеет право знать, по каким критериям оценивается его профессиональная деятельность. Государственный служащий не должен признавать и поощрять в любых формах протекционизм, клановость, сговор и иные неформальные отношения и решения в кадровых вопросах.

Муниципальный служащий может иметь привилегии. Предоставление привилегий нравственно оправдано, если они:

- четко определены открытыми нормативными положениями, инструкциями;

- способствуют интенсификации и эффективности труда;

- связаны с выполнением определенных служебных функций;

- свидетельствуют об особых заслугах и рассматриваются как дань уважения.

В четвертой статье кодекса говорится о коллегиальном поведении. Государственный служащий должен поддерживать ровные, доброжелательные отношения в коллективе, стремиться к сотрудничеству с коллегами. Недопустимы проявления аморальных форм поведения в коллективе, таких, как доносительство, подхалимаж, склоки и др. Нетерпимость к руководству, определенным сослуживцам или к их действиям должны проявляться в подобающей форме и при наличии серьезных оснований. Недопустимы при этом грубость, унижение человеческого достоинства, бестактность, преднамеренная дискриминация. Государственный служащий должен придерживаться делового этикета, уважать правила официального поведения и традиции коллектива, не подвергать обструкции законные процедуры выработки и реализации решений, участвовать в коллективной работе, стремиться к честному и эффективному сотрудничеству.

О недопустимости корыстных действий говорится в пятой статье Этического кодекса. Муниципальный служащий не имеет права использовать служебное положение для организации своей карьеры в бизнесе, политике и других сферах деятельности в ущерб интересам государства, своего ведомства. Муниципальный служащий не должен преследовать в своей деятельности достижение любых личных, корыстных интересов. В ходе своей служебной деятельности государственный служащий не может давать никаких личных обещаний, которые расходились бы с должностными обязанностями, игнорировали бы служебные процедуры и нормы. Муниципальный служащий не имеет права пользоваться какими-либо благами и преимуществами для себя и членов своей семьи, которые могут быть предоставлены, чтобы воспрепятствовать честному исполнению им своих служебных обязанностей. Он не должен принимать какие-либо почести, вознаграждения, поощрения, связанные с определенными условиями, не предусмотренные официальным регламентом.

Должностное лицо не должно давать никакого повода и основания для попытки вручения подарка или другого вида вознаграждения. Муниципальный служащий не имеет права использовать предоставленные ему любые служебные возможности (транспорт, средства связи и коммуникации, оргтехнику и т.д.) для внеслужебных целей.

Муниципальный служащий не должен использовать как средство извлечения личной выгоды какую-либо информацию, полученную конфиденциально во время исполнения служебных обязанностей. Личные доходы муниципального служащего подлежат декларированию и не могут составлять тайны. Он должен объяснить источники своих крупных покупок, затрат. Всякое общественно высказанное сомнение в нарушении законов, норм морали рассматривается в отношении муниципального служащего как этическое обвинение и не должно оставаться без внимания.

Любой вид гонорарной деятельности муниципального служащего (преподавание, консультации, публикации своих работ и т.д.) возможен только в случае получения специального разрешения на это руководства или специального органа и не должен влиять на исполнение им своих основных обязанностей. Сумма всех видов гонораров не должна превышать нормативно установленный уровень официальной годовой зарплаты государственного служащего. Муниципальный служащий может принимать подарки, вознаграждения и почести только при соблюдении следующих условий:

- вручение происходит официально и открыто;

- награждение или поощрение надлежащим образом объяснено и обосновано;

- вышестоящее начальство поставлено в известность о факте вручения подарка или вознаграждения;

- допустимо принимать подарки, не превышающие установленного предела стоимости.

Сведения о вознаграждениях, если они носят характер официального признания высокого профессионализма и успехов государственного служащего, могут быть занесены в его личное дело. Муниципальный служащий не может принимать подарки от лиц, стремящихся добиться официальных действий или установления деловых отношений с сотрудником государственного учреждения, а также от лиц, чьи интересы могут в значительной степени зависеть от служащего, получающего подарок. Морально недопустимо получать подарки в благодарность за совершение каких-либо официальных действий. При этом под "подарком", помимо подарка в прямом смысле этого слова, понимается плата за что-либо, пожертвование, ссуда, передача денег, оказание услуг, а также оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.

Муниципальный служащий не должен быть вовлечен ни в какой бизнес ни прямо, ни косвенно, так как это несовместимо с добросовестным выполнением служебных обязанностей. Это означает, что государственный служащий не должен в любой форме состоять сам или через членов своей семьи или доверенных лиц в какой-либо коммерческой организации (фирме, корпорации и т.д.), предоставлять им профессиональные услуги, предусматривающие денежную компенсацию; позволять использовать свое имя частным организациям; заниматься деятельностью, которая предусматривает платное попечительство; состоять за денежное вознаграждение членом правления каких-либо ассоциаций, корпораций и т.д.

О конфликте интересов говорится в шестой статье Этического кодекса

Конфликт интересов возникает в случае, когда муниципальный служащий имеет личную заинтересованность в ходе осуществления им своих служебных обязанностей, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное их исполнение.

Личная заинтересованность муниципального служащего включает в себя любую материальную, карьерную, политическую и всякую иную выгоду для него лично, для его семьи, родственников, друзей, а также для лиц и организаций, с которыми он имеет какие-либо деловые, политические или иные отношения и связи. Нравственный долг государственного служащего при конфликте интересов заключается в том, чтобы:

- ответственно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов ;

- принимать все необходимые меры по предотвращению и урегулированию столкновения интересов;

- доводить до сведения вышестоящего руководства информацию о любой коллизии интересов, как только государственному служащему станет об этом известно;

- подчиниться любому окончательному решению, требующему разрешения конфликта интересов: отказаться от ведения дела или от возможной выгоды, породившей столкновение интересов.

Муниципальный служащий обязан осуждать и разоблачать любые виды коррупции и коррупционеров любого уровня. Он может требовать, а в некоторых случаях обязан это делать, публичного признания случаев коррупции судебным порядком или в средствах массовой информации.

В разоблачении случаев коррупции государственный служащий не должен считаться с принципом служебной иерархии и коллегиальности. Показывать высочайшие образцы личной неподкупности, правдивости, честности и силы духа во всех наших действиях на государственных и муниципальных должностях с целью вызвать доверие к государственным и муниципальным институтам. Восприятие действий служащего государственного учреждения другими людьми критически важно для его репутации. Нет ничего более важного для госуправленцев, чем мнение людей об их честности, правдивости и неподкупности. По сравнению с этими требованиями даже несколько отходит в тень компетентность как главная ценность, которую граждане стремятся найти в должностных лицах государства, в государственных и муниципальных служащих.

Таким образом, этические кодексы основываются на этических принципах. Муниципальные и государственные служащие должны стремиться к созданию рабочей обстановки, способствующей позитивным и конструктивным отношениям между работниками на всех уровнях. Вести государственные дела с профессиональной компетентностью, честностью, беспристрастностью, эффективностью и результативностью. Соблюдение этических принципов требуют от руководства вести соответствующую кадровую политику, при этом прием на службу должен проходить с учетом профессиональной пригодности.

Если исходить из того, что муниципальные служащие это социально-проффесиональная группа, то формирование демократических структур гражданского общества требует квалифицированного кадрового потенциала, что невозможно без научно обоснованной кадровой политики. . Однако такой государственной кадровой политики, по оценкам ведущих специалистов, в России пока нет. В целом становится очевидным, что кадровое обеспечение сферы управления и властных отношений начинает играть определяющую роль в решении широкого круга текущих и перспективных проблем развития муниципальной службы. В условиях рыночных отношений принципы профессионализма и компетентности становятся определяющими.

2.2 Муниципальные служащие как социально-проффесиональная группа

В России "муниципальные служащие" традиционно рассматривается, прежде всего, как чиновничество - группа должностных лиц, обладающих особым социально-правовым статусом и местом (рангом) в иерархии государственных организаций. В советский период функционировала в органах власти и в обществе группа государственной бюрократии, в том числе на местном уровне - руководители и специалисты городских, районных комитетов КПСС и исполкомов советов народных депутатов, председатели и секретари поселковых советов. Однако группы муниципальных служащих не существовало. Поэтому сегодня она как особая социально-профессиональная общность в нашей стране находится еще в стадии формирования.

В данном исследовании муниципальные служащие предстают в виде разновидности бюрократической общности чиновников, члены которой осуществляют на профессиональной основе публичную, имеющую опосредованно или непосредственно властную, управленческую природу, социально-обслуживающую деятельность. Эта деятельность может быть представлена как совокупность конкретных видов профессиональных услуг, осуществляемых муниципальными служащими по отношению к населению в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления.

Особенность социально-профессиональной группы государственных и муниципальных служащих состоит в том, что она имеет единую ментальную основу (бюрократическое сознание) и разные праксеологические характеристики. Ведь среди служащих находятся инженеры, менеджеры, экономисты, юристы, т.е. представители различных профессий.

В социологической литературе отмечается, что очень разнообразны источники формирования данной социально-профессиональной группы. Она состоит из представителей различных профессиональных групп, а также пополняется (хотя и незначительно) выпускниками очных отделений вузов, ведущих подготовку по специальности "Государственное и муниципальное управление". Социально-профессиональная группа муниципальных служащих в основном пополняется бывшими работниками сферы промышленного производства, транспорта, сферы образования и других отраслей.

Большинство современных муниципальных служащих не имеет образования по специальности, поэтому можно говорить не только о профессиональной адаптации на новом месте работы, но и о вторичной профессиональной социализации, которая обычно происходит в процессе профессионального обучения. Для служащих органов власти, впервые поступивших на службу, эти процессы совпадают по времени: отсюда вытекает необходимость профессионального переобучения этой категории служащих для ускорения процессов профессиональной социализации и адаптации. Исследование становления группы муниципальных служащих направлено, прежде всего, на повышение эффективности и оптимизацию первичного структурного звена всей управленческой системы российского социума -- системы местного самоуправления.

В то же время социальная компетентность может быть представлена как одна из важнейших составляющих их профессиональной деятельности, как ее элемент, способ и результат. Благодаря этому ее формирование и развитие превращается в важнейший фактор повышения профессионализма муниципальных служащих.

Мы исходим в понимании категории "профессия" из представлений тех авторов, которые усматривают в ней особый род трудовой деятельности, занятий, определяемый производственно-технологическим разделением труда и его функциональным содержанием. Такое понимание позволяет определить содержание профессии (или профессий) "муниципальных служащих", связанной с обеспечением функционирования системы местного самоуправления. Эта профессия (профессии), на наш взгляд, выкристаллизовывается в ходе исторического развития общества, выделения функций и систем управления и организации жизнедеятельности территориального социума.

Профессии дифференцируются в зависимости от степени сложности и ответственности выполняемой работы и отражающимся в общественном сознании в виде престижа профессии: на простые и сложные, низшие и высшие, или на занятия, с одной стороны, и собственно профессии, с другой стороны. Подобное разделение имеет глубокие основания в самой структуре, генезисе, а стало быть, и в функционировании профессии. Оно помогает, исходя из задач нашего исследования, обосновать правомочность конструирования профессии (группы профессий), связанной с муниципальным управлением.

Профессия (профессии) муниципальных служащих носит синтетический, комплексный характер. Она (они) включает такие институционально оформленные виды жизнедеятельности людей, как информационно-аналитическая, консультативная, прогностическая, проективная, административно-распорядительная, организационно-регулятивная, коммуникативная деятельность и др.

Среди профессий выделяются полные и редуцированные. Первые характеризуются органичным развитием на основе жизненного призвания и разделения труда по способностям субъекта. Вторые - "редуцированные" - не обладают всей полнотой признаков профессии и подчиняются в своем развитии преимущественно логике функционирования экономических законов, обладая соответствующей значимостью для их представителей.

Профессия муниципальных служащих, на наш взгляд, сочетает в себе элементы и органичных, и редуцированных профессий. Она предполагает, с одной стороны, наличие определенной специализированной области профессиональной деятельности, связанной, в частности, со специальностями строительной, медицинской, педагогической, управленческой направленности и т.д. Эти специальности коррелируют по содержанию, например, с такими профессиями, как строитель, учитель, врач, воспитатель и т.п., призвание к которым выявляется во многом еще в процессе ранней профессиональной социализации.

С другой стороны, профессии муниципальных служащих носит в какой-то мере редуцированный характер. Здесь на органичные профессии, отмеченные нами выше, накладывается содержательно деятельность по оказанию синтетических вторичных услуг, связанных с осуществлением различных форм обслуживания населения, решения вопросов местного значения. Профессиональное призвание быть муниципальным служащим, как правило, на стадии ранней социализации не отмечается.

Профессия муниципальный служащий в нашей стране сравнительно новая. В советский период ее не существовало. Следует осознавать, что источником появления новых профессий, как подтверждает анализ их исторического развития, выступает не только видовая и внутривидовая дифференциация производственной сферы, но и обширный круг занятий в непроизводственной сфере. Профессия муниципальных служащих рождается на основе синтеза профессий служащих всех сфер - и производственной, и непроизводственной, прежде всего государственных.

В содержании профессии муниципальных служащих в первую очередь находит отражение совокупность квалификаций ряда специальностей как интегральных характеристик родовых видов трудовой деятельности. Они соответствуют тем формам вопросов местного значения, которые приходится решать муниципальным служащим. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Степень освоения социальных вопросов местного значения становится сущностью социальной компетентности муниципальных служащих как основы их профессионализма.

Введение нового ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" повлекло изменения в содержании перечня вопросов местного значения. С одной стороны, часть из них связаны с переходом этих вопросов из муниципального в государственное ведение, а с другой - появились новые социальные вопросы, либо изменения в формулировках некоторых старых вопросов местного значения.

К ведению органов государственной власти субъекта РФ относятся вопросы социальной поддержки и социального обслуживания социально уязвимых категорий населения, пожилых людей, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. А также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей, включая многодетные семьи, одиноких родителей, жертв политических репрессий, малоимущих граждан. Через органы местного самоуправления будут осуществляться путем предоставления субвенций выплаты адресных субсидий по конкретным социальным вопросам отдельным категориям граждан.

Освоение содержания и технологий реализации социальных вопросов местного значения, зафиксированных в новом законодательстве о местном самоуправлении, составляет, на наш взгляд, основу профессионализма муниципальных служащих. Профессиональная компетентность как мера освоения профессиональных знаний, ценностей, норм, без которых не осуществима деятельность чиновников в рамках профессии (профессий) муниципальных служащих, является "ядром" профессионализма и результатом профессионализации их деятельности.

Социальная компетентность муниципальных служащих, безусловно, связана с профессиональной компетентностью и профессионализмом, частично включается в их содержание и играет важную роль. Однако данный феномен отражает не только знание указанных выше социальных вопросов, но и содержит умение чиновников практически воздействовать на подведомственные им сферы социальной жизнедеятельности. Нам представляется, что социальная компетентность муниципальных служащих связана как с нормативно закрепленными конкретными социальными вопросами их профессиональной деятельности, так и с освоенными ими профессиями, специальностями и формами социальной жизнедеятельности, которые развиваются личностью в процессе социализации, в том числе профессиональной.

Социализационный процесс сопровождает личность всю ее сознательную жизнь, внося коррективы по мере прохождения того или иного этапа жизненного пути. При этом интенсивность, содержание данного процесса зависит, с одной стороны, от объема и направленности социального опыта, накапливаемого индивидом, с другой - от характера и особенностей жизненных ситуаций, в которых оказывается личность. Значимость и эффективность социализационных процессов, как правило, неоднозначна на различных этапах жизненного пути индивида. Наиболее интенсивен этот процесс в период первичной и вторичной социализации молодого человека. В значительной степени он связан с социально-профессиональным развитием, сферой досуга и формированием семейно-брачных отношений.

В процессе профессиональной социализации личность осваивает профессиональные связи и отношения, "определяемые нормами и стереотипами профессиональной культуры, символическими профессиональными образами, социальной ролью, социально-психологическим климатом профессионального пространства. Профессиональная социализация (включающая целый ряд взаимосвязанных этапов и состояний индивида) выступает в качестве важнейшего фактора формирования личности работника, его социально-профессиональной мобильности. Профессиональная социализация выступает процессом ориентации, выбора, освоения и реализации индивидом своих сущностных сил в рамках конкретного профессионального занятия. В результате профессионализации и включения людей в профессиональные группы социализационный процесс приобретает в основном коррекционный характер. Это в полной мере относится к профессиональной социализации лиц, осваивающих профессию (профессии) муниципальных служащих.

В процессе профессионализации, включения в профессию (профессии) муниципальных служащих в жизнедеятельности личности формируется устойчивая профессиональная ориентация, выбор профессии. В ходе получения профессионального образования закладываются основы профессиональной квалификации, а следовательно, и профессиональной компетентности. Интеграция в профессиональное сообщество при поступлении на работу и осуществлении профессиональной карьеры сопровождается профессиональной адаптацией работника на каждом из ее этапов.

Муниципальным служащим человек может стать и сразу после окончания образовательного учреждения, и при переходе от одной профессии к другой, при смене места работы. Поэтому накопленный в ходе социализации опыт, прежде всего, социально-профессиональный, знания, навыки социального взаимодействия здесь включаются в "социальный капитал" личности. В этой связи социальная компетентность, безусловно, превращается в часть такого "капитала". Вместе с тем она служит основой коррекции дальнейшей социализации муниципального служащего.

Социальная компетентность муниципальных служащих служит основанием для профессионального воздействия на решение вопросов местного значения. Исходя из компетенции органов местного самоуправления, муниципальные служащие участвуют в создании условий для массового отдыха жителей поселений, содействии в установлении опеки и попечительства над нуждающимися, организации библиотечного обслуживания населения. Огромное значение имеет социальная компетентность муниципальных служащих в решении жилищных проблем, предоставлении образовательных услуг, создании условий предоставления медицинских, бытовых, досуговых, ритуальных и иных услуг, охране памятников культуры, обеспечении условий для развития массовой физической культуры и спорта и др.

Социальная компетентность помогает чиновнику осуществлять свою профессиональную деятельность в рамках институциональных отношений, взаимосвязанных с административными требованиями, должностными обязанностями, вытекающими из специфики муниципального органа, учреждения, статусной иерархии. В то же время социальная компетентность муниципального чиновника испытывает обратное влияние институциональных особенностей его профессиональной деятельности.

Специфика влияния социальной компетентности муниципальных служащих на их профессионализм связана с реализацией групповых интересов граждан путем организации работы субъектов хозяйственной деятельности в рамках социальной и экономической инфраструктуры территории. В последнюю включаются, прежде всего, муниципальные учреждения и предприятия, а также предприятия и учреждения иных форм собственности, прежде всего градообразующие. Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении групп населения, формы и методы управления должны быть различными. Социальная компетентность здесь непосредственным образом пересекается с компетентностью профессиональной.

Социальная компетентность отражается и теснейшим образом связана с нормативно-правовой и производственно-экономической составляющей профессионализма муниципальных чиновников, являющихся распорядителями муниципальной собственности. В этом качестве они осуществляют функцию регулирования хозяйственной деятельности муниципальных предприятий. Профессионализм чиновника основывается на полном и глубоком знании законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность собственника, а также на его менеджерском, организационно-регулятивном опыте. В то же время компетентность муниципальных служащих связана с эффективным владением властными полномочиями, которые распространяются на территорию муниципального образования.

С одной стороны, они должны владеть вопросами не только взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, но и регулирования хозяйственных отношений муниципальных предприятий и учреждений. С другой стороны, основная цель муниципальной деятельности связана с удовлетворением общественных интересов граждан. Отсюда социальная и профессиональная компетентность могут быть представлены как системы качеств чиновника, позволяющие обеспечить ему реализацию общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления. Речь идет в первую очередь об интересах территориальных общностей, образующих местное сообщество.

В социологической литературе понятие территориальной общности понимается по-разному. По мнению А.В. Новокрещенова, "людей, составляющих территориальную общность, связывает не только территория, но и определенные общие ценности, система отношений, регулируемых институтами, наличие некоего принципа обособления, благодаря которому одна общность отделяется от другой. Отсюда социальная компетентность муниципального чиновника, на наш взгляд, закономерно включает в себя степень освоения этих ценностей и отношений. С другой стороны, общественный характер распределения полученной в другой деятельности прибыли и регулирование хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе. Поэтому в социальной компетентности муниципального чиновника также выражается степень владения этими знаниями и навыками.

Формирование социальной компетентности муниципальных служащих выступает в качестве ключевого момента в становлении системы местного самоуправления в России. Без социальной компетентности чиновников сложно говорить о создании надежной системы муниципального управления, решения важнейших вопросов стратегического развития социально-политических институтов, формирования пирамиды общественной власти и многогранной структуры общественных отношений.

Социальная компетентность муниципальных служащих также является важнейшим детерминантом становления и развития их сознания и поведения. Складывается нормативно-правовая база работы органов местного самоуправления. Определились в основном главные элементы системы этих органов.

Развитие социальной компетентности муниципальных служащих и его влияние на повышение их профессионализма рассматривается нами как один из главных факторов, обусловливающих социальную эффективность муниципальной службы. В то же время очевидно, что без экономической составляющей эффективность этой службы будет неполной, поскольку в основе функционирования системы местного самоуправления положен хозяйственный механизм.

Таким образом, анализ влияния социальной компетентности муниципальных служащих как фактор повышения их профессионализма должен учитывать единство социальной и экономической составляющей подобного рода эффективности. Социальная составляющая экономической эффективности профессиональной деятельности муниципальных служащих, на наш взгляд, заключается в осуществлении социальных проектов, обеспечивающих высокую степень удовлетворения общественных потребностей населения на основе экономически обоснованных расчетов необходимых расходов для реализации этих проектов.

Благодаря этому в профессиональной деятельности муниципальных служащих катализируются экономический и социальный эффекты местного самоуправления. Средства, расходуемые на муниципальные нужды, в итоге возвращаются в форме социальной и трудовой активности населения муниципального образования, повышения уровня культуры социального обслуживания граждан, улучшения условий жизнедеятельности всех социальных групп, включая социальных аутсайдеров. Отсюда социальная компетентность муниципальных служащих может рассматриваться в контексте экономической составляющей эффективности их профессиональной деятельности.

2.3 Социальная и профессиональная компетентность как составляющая эффективности профессиональной деятельности муниципального служащего

Социальная компетентность выступает фактором, способствующим усилению кадровых возможностей муниципальной службы в реализации ее экономических и социальных целей и задач. Важное значение, хотя и опосредованное, этот вид компетентности имеет в оценке эффективности профессиональной деятельности муниципальных чиновников по управлению социально-экономической инфраструктурой территории.

Сопоставление социального результата с расходами как экономической составляющей эффективности профессиональной деятельности чиновника предполагает уяснение значимости самого факта достижения этого результата, его соответствие целям общественного развития. Оценка эффективности социально ориентированных мероприятий, в частности, направленных на обеспечение благосостояния и свободного, всестороннего развития всех членов местного сообщества в рамках территориального социума, должна основываться на приоритете главной социальной ценности - человеке во всех аспектах рассмотрения его социально значимых качеств. Соответственно, социальная компетентность муниципального чиновника заключается в освоении способов формирования достойных человека условий жизни и творчества, обеспечения реализации его социальных потребностей.

Социальная компетентность муниципальных служащих может существенно варьироваться, поскольку на нее могут оказывать влияние различные факторы социальной и профессиональной жизнедеятельности. В зависимости от иерархического статусного положения основного субъекта местного самоуправления - муниципальных служащих - справедливо выделять социальную компетентность руководителей и специалистов. У первых она носит более полный и широкий по охвату содержания, а у вторых - более конкретный, глубокий, но локализованный в определенной социальной сфере характер.

Социальная компетентность чиновников в значительной степени связана с содержанием их предшествующей профессиональной деятельности, особенностями жизненного опыта, уровнем и профилем профессионального образования. Серьезное влияние на социальную компетентность оказывает у чиновников, как и большинства социально-профессиональных групп населения, их семейно-брачный статус, особенности семейной и личной жизни, образ жизни, социальные потребности, духовные интересы, досуговые, политические предпочтения и др.

Реформирование современной системы местного самоуправления в России связано, на наш взгляд, с формированием социальной компетентности, основанной на менеджеризме, способствующем в наибольшей степени усвоению муниципальными служащими социальных инноваций, чего явно не хватает современным служащим местного самоуправления. От этого страдает их профессионализм.

На это обращает внимание, в частности, О.Б. Алексеев, который полагает, что "…муниципальные служащие, руководители города недостаточно восприимчивы к тем новациям, которые им предлагают … Если бы эти муниципальные управленцы были бы более профессиональны, то соответственно … вся система местного самоуправления была бы более профессионализирована, развитие местного самоуправления шло бы более интенсивно и успешно". По его мнению, на сегодняшний день подавляющее большинство городских руководителей, высших должностных лиц не мотивированных к каким-либо изменениям.

Профессионализм муниципального служащего основывается на получении специального управленческого образования чиновников. В 1999 г. среди чиновников муниципального уровня в России образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" имели только 1-3%. "Бесспорно, это показатель непрофессионализма сегодняшних чиновников", - утверждал В.Н. Широков.

По данным социологических исследований, проведенных уральскими социологами в 2002-2003 гг. в Уральском федеральном округе, специальное образование имели уже 4-6% муниципальных чиновников. Таким образом, если в 1999 г. на симпозиуме "Управление российским городом. Профессионализм муниципального управления" не без оснований было заявлено, что "по сути муниципальный чиновник сегодня от советского служащего органов местной госвласти не отличается", то в настоящее время ситуация изменяется. Все больше чиновников осознают, что их деятельность наполнена содержанием гражданственности и гражданского общества, и что работа чиновника в обществе тоталитарном или авторитарном достаточно сильно отличается от работы чиновника, его ориентиров и этики в гражданском обществе.

Специалистами в области исследования профессионализации местного самоуправления давно признана необходимой принципиальная перестройка деятельности муниципальных органов в ориентации на оказание услуг своим гражданам. "Поскольку только в ориентации на оказание услуг, можно говорить, насколько эффективна деятельность этих органов, и оценивать их деятельность по неким конечным результатам".

Авторы монографии "Профессиональная культура…" отмечают, что значительная часть муниципальных чиновников ориентируется в своей деятельности на интересы населения, и делают вывод, "…что эти ориентации останутся лишь благими пожеланиями, если не будет разработана система критериев, оценивающая труд чиновника по конечному результату (по удовлетворению потребности населения), если люди с подобной установкой не будут получать преимущества в карьерном продвижении" П.А. Ореховский также считает, что "чиновник - муниципальный служащий… должен соответствовать конкретным критериям, по которым оценивается эффективность его деятельности".

Формирование демократических структур гражданского общества требует квалифицированного кадрового потенциала, что невозможно без научно обоснованной кадровой политики. Однако такой государственной кадровой политики, по оценкам ведущих специалистов, в России пока нет. В целом становится очевидным, что кадровое обеспечение сферы управления и властных отношений начинает играть определяющую роль в решении широкого круга текущих и перспективных проблем развития российского общества. В условиях рыночных отношений принципы профессионализма и компетентности становятся определяющими.

Профессиональная квалификация работников управления определяется двумя главными факторами - теоретическими знаниями и опытом практической работы. При отсутствии практического опыта необходимые навыки приобретаются ценой серьезных дорогостоящих ошибок, практика без образования может привести к такому же результату. По мнению специалистов, профессиональные знания являются "ядром" профессиональной деятельности муниципальных чиновников. Необходимо отметить, что чаще всего (около 25%) чиновники пользуются знаниями, полученными в органах власти.

В российских органах местного самоуправления принцип компетентности на протяжении долгих лет оставался и остается невостребованным при назначении на должность. Вопрос о профессионализме и компетентности муниципальных служащих, в основе которых лежит знание теории управления, высокая общая культура, духовно-нравственные ценности человека и его управленческие способности, во внимание не принимался и не принимается сегодня в полной мере. В русле патримониальной профессиональной культуры приоритет получали такие свойства работника, как личная преданность, умение ладить с вышестоящим начальством и т.д. Решение современных управленческих проблем путем подбора кадров подобным способом представляется ущербным. Сегодня стереотип элитарного сознания еще таков: не обязательно обладать управленческими знаниями, иметь управленческие способности и навыки, а главное - войти в состав управленческой элиты, занять определенную должность. Он не только не может эффективно работать, но давно стал основным тормозом в управленческой работе.

Государство призвано совершенствовать очень сложный механизм кадровой политики, которая не сможет работать без отвечающих современным требованиям профессиональных и личных качеств муниципальных служащих. Руководители и специалисты муниципальной службы должны обладать определенными качествами, знаниями и навыками, отвечающими задачам, характеру и содержанию муниципальной службы. Одним из основных качеств, необходимых муниципальному чиновнику в профессиональной деятельности для успешного выполнения своих обязанностей, является деловитость.

Самым общим критерием деловитости является способность человека вести любые дела в оптимальных режимах. Деловитый человек во всем видит практически полезные для дела стороны, элементы, связи, отношения. Деловитость муниципального чиновника должна осуществляться наиболее рационально организованно. Это означает, что предпосылкой подлинно деловитого подхода к любой работе является достаточно тщательное "проигрывание" процесса будущей работы в умственном плане, с тем, чтобы в уме (и на бумаге, но только не в самой работе) отобрать наиболее целесообразный вариант деятельности. Без этого ни о какой деловитости говорить нельзя. Лишь выверив в уме "за" и "против" и выбрав наиболее рациональный вариант, можно быстро и эффективно получить результат в практической работе. "Кто спешит начать действовать до того, как он осмыслит, как следует действовать наиболее рационально, не может быть назван деловым человеком. Последовательно действовать может только человек, последовательно мыслящий".

Однако делового человека характеризует не просто умение осмысливать некоторые действия, но и осмысливать их с опережением событий. Обычно деловой муниципальный чиновник не лишен чувства юмора и далек от того, чтобы демонстрировать деловой подход на коллективном празднике или на рыбалке. Он готов поддержать шутку и включиться в игру, не дающую никакого делового эффекта, но непреклонен в своем подходе к делу, чужд любой разболтанности и недисциплинированности, непримирим к тем, кто способен работать кое-как. Именно такой муниципальный служащий вызывает в сознании людей позитивный отклик, а сам образ становится притягательным для многих. Все это тем сильнее "работает" на образ чиновника, чем более он способен принимать ответственность на себя, быть самостоятельным в принятии трудных решений.

Муниципальному служащему необходим комплекс специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Особенность профессионализма муниципальных служащих заключается в том, что они должны обладать знаниями особенностей соответствующей управляемой сферы.

Е.Г. Анимица считает, что в условиях зарождающихся новых рыночных и демократических отношений в стране муниципальная служба становится принципиально новым, относительно самостоятельным специфическим общественным институтом со своими целями, идеалами, нормами деятельности, корпоративными интересами. Именно на муниципальном уровне решающее значение приобретают демократические принципы власти, гражданские начала его организации.

В результате резкого усиления роли муниципальных образований в решении местных экономических, социальных, экологических и иных вопросов испытывается все возрастающая потребность в высококвалифицированных муниципальных менеджерах, владеющих теорией и практикой регионального и местного развития, умеющих работать в условиях жесткой конкуренции и соблюдающих этически нравственные нормы в деловых отношениях.

Сегодня муниципальным образованиям, всем органам местного самоуправления необходимы специалисты, которые обладают пространственным экономическим мышлением, могут видеть специфику эволюции, трансформации своей территории как целостной сложноорганизованной системы, способны оценить его социально-экономический, природно-ресурсный, научно-технический, демографический, информационный потенциал, умеют управлять инновационными процессами, собственностью в условиях формирования многоукладной экономики.

Муниципальный служащий должен владеть совокупностью методов формирования областного, городского, районного и иных местных бюджетов, знать экономику предприятия, непроизводственной сферы и систем жизнеобеспечения муниципального образования. Он должен уметь определять стратегию, приоритеты социально-экономического развития территории местного сообщества.

Кроме того, по мнению Е.Г. Анимицы, современный муниципальный служащий обязан овладеть хотя бы основами макро- и микроэкономики, менеджмента, маркетинга, психологии, информатики и статистики. В противном случае он ничем не будет отличаться от администраторов "старой формации" и по существу превратится в тормоз возрождения реального местного самоуправления. Муниципальный служащий должен обладать методами и процедурами управления (в первую очередь территориального) в кризисных и чрезвычайных ситуациях, разрабатывать и реализовывать муниципальные программы и планы с использованием новейших методов и моделей. Муниципального служащего современной формации должны отличать организованность, коммуникабельность, широкая эрудиция, творческое мышление, высокий культурный и нравственный уровень при выборе и принятии тех или иных управленческих решений.

Таким образом, компетентность, прежде всего социальная, и высокая квалификация должны быть положены в основу профессионализма современного российского муниципального чиновника. Совершенно очевидно, что если чиновник хорошо знает свое дело, при выполнении должностных обязанностей проявляет собранность, деловитость, - его труд оценивается по достоинству населением и тем самым поддерживает авторитет всего органа местного самоуправления.

III. МЕРОПРИЯТИЯ ПО ИССЛЕДОВАНИЮ ПРОФФЕСИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Г.ЗАВИТИНСКА

В современном обществе постоянно возрастает внимание к вопросам этики научных исследований и использования их результатов в общественной практике. Это обусловлено все более выраженной зависимостью перспективы развития человеческой цивилизации от тех моральных принципов и норм, которыми ученые руководствуются в своей профессиональной деятельности. Проблемы этической регламентации деятельности ученых сегодня являются предметом рассмотрения особой науки -- биоэтики, в рамках которой разрабатываются основы моральной регламентации взаимоотношений науки и общества. Делегировав решение моральных проблем своей профессиональной деятельности специалистам по биоэтике, ученые в сфере естественных и технических наук не испытывают настоятельной потребности в выработке особых внутридисциплинарных кодексов профессиональной этики, руководствуясь общими для представителей этих наук моральными принципами и нормами Качества личности муниципального служащего - обобщенные, наиболее устойчивые характеристики, которые оказывают решающее влияние на этику служащего.

Это сложные образования, включающие в себя социальные, социально-психологические и психологические свойства. Социальные свойства определяются общественными функциями служащего, характеристиками его управленческой деятельности (профессионализм и компетентность, организаторские способности, предприимчивость и др.). Социально-психологические свойства определяются формами общения, взаимодействия и поведения (ответственность, доброжелательность, требовательность, склонность к взаимопомощи, сотрудничеству и т. д.). Психологические свойства определяются характером человека (сдержанность, уравновешенность, честность, порядочность, принципиальность и т. п.).

Этика государственной службы находится под влиянием нравственных регуляторов российских индивидов. Вместе с тем, этическая модель действия государственного служащего не может быть простым следствием влияния общих регуляторов. Государственная служба как один из центральных элементов социального управления оказывает существенное влияние на форматирование элементов общественной системы. Другими словами, государственный служащий в силу своего положения задает нравственную модель поведения для индивидов, составляющих общество в целом. Таким образом, этические регуляторы действия государственного служащего, с одной стороны, объективно отражают сложившуюся общественную нравственную систему, а, с другой стороны, влияют на нее: "только усвоенные и творчески переработанные государственными служащими совокупные нравственные и эстетические ценности, значительно превышающие установленные в каждом обществе жизненные стандарты, позволяют ему занимать подобающий его личности статус".

Способности муниципального служащего - особенности, являющиеся субъективными условиями успешного осуществления управленческой деятельности. Эти особенности имеют комплексную структуру, позволяющую проявляться компенсаторному механизму, благодаря которому сильно выраженные способности могут возмещать в управленческой деятельности недостаточное развитие других. Качества и способности личности тесно взаимосвязаны между собой, разделить их порой практически невозможно. И все же качества личности государственного, муниципального служащего представляют собой результат реализации его способностей в процессе управленческой деятельности. Стало быть, способности являются как бы скрытыми возможностями личности, которые проявляются и раскрываются при определенных условиях.

К профессиональным навыкам служащего можно отнести: