Государственное регулирование естественных монополий в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

«Государственное регулирование естественных монополий в РФ»

Введение

Вопрос о сущности и трансформации естественной монополии, способах ее реформирования и государственного регулирования в России приобрел в настоящее время особую значимость. Это обусловлено тесной взаимосвязью естественных монополий с социальной и экономической жизнью общества, их непосредственным влиянием на эффективность деятельности других субъектов экономики, а также несоответствием внутренней организации естественных монополий условиям функционирования в рыночной среде.

Для формирования структур и механизмов, соответствующих условиям рыночной модели экономической системы потребовалось реформирование отраслей естественных монополий, направленных на развитие конкуренции внутри отрасли путем демонополизации.

Пытаясь компенсировать несовершенства рынка, государство прибегает к различным способам и методам, выбирая наиболее адекватные той или иной задаче.

Важнейшая из этих задач - устранение последствий, порождаемых слабостями (несовершенством) рынка. (1)

Для противодействия монополизации рынков и защиты конкуренции государство:

1. Разрабатывает законы, на основе которых можно выявлять и наказывать фирмы, уличенные в монополизации.

2. Создает организации, которые следят за развитием событий на рынках и выявляют случаи их монополизации (в России такую деятельность ведет Государственный антимонопольный комитет).

3. Помогает созданию новых фирм, которые могут противодействовать монополизации рынков или разрушить её (этим в нашей стране занимается комитет по поддержке малого предпринимательства).

Для создания общественных благ не на коммерческой основе государство:

1. Формирует систему законов, защищающих имущественные права и интересы граждан и фирм (именно к такой категории юридических документов относится гражданский кодекс).

2. Создает организации, обеспечивающие проведение законов в жизнь и наказание тех, кто их нарушает (суды, прокуратуру, милицию, следственные органы, государственный банк).

3. Осуществляет иную специализированную деятельность по созданию общественных благ.

Решая задачу регулирования проблем, связанных с возникновением внешних эффектов, государство:

1. Формирует систему законов, позволяющих единообразно решать конфликты, связанные с возникновением внешних эффектов.

2. Создает организации, которые отслеживают ситуации возникновения внешних эффектов и оперативно принимают предусмотренные законом меры.

3. Стимулируют деятельность по сокращению нежелательных (негативных) внешних эффектов.

Начало экономических реформ в России связывалось с максимальным сокращением присутствия государства в хозяйственной системе и попыткой обеспечить функционирование этой системы лишь на условиях саморегулирования. Современное состояние дел в Российской экономике вызывает необходимость основательно продуманного и юридически оформленного государственного регулирования новых экономических отношений.

1. Естественные монополии и необходимость особого регулирования их деятельности

Приведем основные признаки естественной монополии:

1) юридическое основание установления (закрепления), реализации и прекращение режима.

2) соотношение законодательства о монополиях с Законом «О конкуренции» их разграничение по предмету и средствам правового регулирования.

3) сферы (границы) действия рассматриваемых монопольных режимов по отраслям и видам хозяйствования, а также отношения на которые распространяется законодательство о регулируемых монополиях.

4) общий правовой статус субъектов монополий, специфический характер их прав и обязанностей как в сфере отношения с третьими лицами, так и во внутрифирменных процессах.

5) система регулирования деятельности субъектов монополий.

1. санкции и ответственность за нарушение положений законодательства в указанной области.

Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. (3)

Рассматриваемые монопольные институты регулирования являются исключительными. С экономической точки зрения исключительность означает выведение отдельных сфер хозяйствования из-под влияния сугубо рыночных конкурентных механизмов саморегулирования. Установление соответствующего монопольного режима означает введение особого положения в отдельном секторе экономики, что невозможно себе представить без каких либо экономических и юридических оснований. Юридические основания и принципы использования правового режима монополий должны быть обозначены именно в федеральном законном акте с учетом ограничительных функций этого института. При подготовке подобных актов следует иметь в виду, что естественная монополия обусловлена объективными экономическими, технологическими особенностями производства. Деятельность естественных монополий не может рассматриваться как экономическая деятельность запрещенная в п. 2 ст. 34 Конституции РФ. Ведь функционирование естественной монополии направленно не на монополизацию, а на устранение недобросовестной конкуренции. Оно осуществляется исключительно в рамках государственного регулирования рыночных отношений и с целью защиты потребителей. При характеристике юридических обоснований рассматриваемых монопольных режимов необходимо учитывать их согласованность и сопряженность с антимонопольным законодательством, базой для которого служит Закон «О конкуренции». Отношения, возникающие на товарном рынке естественной монополии, сложны и специфичны как по субъективному характеру, так и по своему содержанию, и должны регулироваться специальным законодательством. Оно будет служить ограничителем универсального закона «О конкуренции». Режим естественной монополии имеет характер особого исключения. Однако такая исключительность должна иметь свои границы, которые определяются условиями и задачами анализируемого института. Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Мировая и российская практика свидетельствуют, что воздействие на монополию должно осуществляться государством. Для этого, как мы уже говорили, можно использовать государственную собственность (предприятия, где государство имеет контрольный пакет акций) или специальные регулирующие органы разного уровня и компетенции. В России по всей видимости будет применяться сочетание упомянутых вариантов. Так, в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ имеются объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых либо запрещена вообще, либо осуществляется по решению правительства РФ или Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых министерств и ведомств, куда относятся например, железные дороги, предприятия и объединения топливно-энергетического комплекса, предприятия по производству, розливу и фасовке спиртовой, ликероводочной продукции. Нетрудно заметить, что данные сферы относятся к тем, на которые распространяются государственная и естественная монополии. Следовательно предприятия, основанные на имущественном участии государства, и являются очевидной базой для анализируемых монопольных институтов. Отсюда вытекает стремление законодателя усилить управляемость, в том числе и федеральных государственных предприятий. Российское законодательство не предусматривает запретов на организацию казенных предприятий в качестве субъектов регулируемых монополий. Таким образом, характеристика субъектов регулируемых монополий включает в себя как то, что эти субъекты действуют в условиях государственной или естественной монополии, так и то, в каких организационно правовых формах они созданы и каким имуществом наделены. (4)

На рынке антимонопольного регулирования выделяются естественные монополии, т.е. предприятия, которые в силу технологических особенностей производства или оказания услуг не могут иметь конкурентов. Естественная монополия, по определению американских экономистов, - это отрасль, в которой долгосрочные суммарные производственные издержки минимальны в том случае, если одна фирма обслуживает весь рынок 10. Правительство защищает монополиста в такой отрасли, но при этом старается ограничивать концентрацию монопольной власти, контролировать цену выпускаемой продукции.

Согласно российскому Закону «О естественных монополиях», принятому в 1995 г., регулирование естественных монополий включает в себя контроль над ценообразованием и над определенными хозяйственными решениями владельцев естественных монополий. Специальные органы управления устанавливают цены на продукцию монополий и определяют состав потребителей продукции, которым монополия обязана поставлять свой товар.

Слабость этого закона, состоит в том, что он содержит декларативные принципы, типа покрытия издержек, исключения специальных привилегий для различных групп потребителей. Если же правительство будет устанавливать тарифы для социально незащищенных групп, то в этом случае резко возрастут расходы из бюджета на покрытие данных издержек.

Заложенные в этом законе методы близки к принципу средних издержек, а на практике с середины 90-х гг. в РФ применяется перекрестный механизм субсидирования. В этом случае одни потребители продукции получают ее по более низким ценам за счет других, которые фактически несут дополнительные расходы. Наиболее ярко это видно на примере предприятий топливно-энергетического комплекса, которым субсидируют льготные тарифы для населения, малого бизнеса, а также для отраслей сельского хозяйства. Перекрестное финансирование фактически ведет к замедлению развития конкурентной способности российской промышленности. В России естественные монополии фактически осуществляют многие функции социальной политики, внося еще большую неразбериху в данную сферу: дотации распределяются не по нуждаемости, а по объему потребляемых услуг - наиболее благополучные слои получают больше, к примеру, тепло- и электроэнергии, чем наименее защищенные, и происходит это за счет государства. Естественные монополии продолжают оставаться значимым сегментом в экономике России. На долю только трех крупнейших компаний (РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и МПС), по оценкам Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ), приходится 13,5% ВВП и 16% всей прибыли. На предприятиях этих структур задействовано 4% занятых в экономике и используется 23% основных фондов страны. Практически весь объем продукции и услуг естественных монополий (за исключением газовой отрасли, где доля экспорта в добыче - более 30%) потребляется на внутреннем рынке и является одним из основных факторов, определяющих издержки предприятий. (5)

Без сомнений, эффективность функционирования естественных монополий определяет конкурентоспособность экономики России на международных рынках, не говоря уже об инфраструктурном обеспечении всей жизнедеятельности страны. Именно несоответствие структур естественных монополий и системы их государственного регулирования достигнутой степени развития рыночных отношений и условий интеграции в мировое экономическое пространство обусловило необходимость реформирования этой области.

При этом в реформах тесно переплетаются собственные экономические интересы трех основных движущих сил:

- самих монополий, совмещающих в себе как естественно-монопольную сферу (инфраструктуру), так и потенциально конкурентные виды деятельности;

- независимых от монополий производителей, для реализации товаров и услуг которых необходима инфраструктура монополий и инвесторы;

- промышленных потребителей указанных товаров и услуг. (6)

Государство же здесь выступает скорее арбитром, чем самостоятельной силой, хотя последнее слово остается именно за ним. Государство достаточно жестко регулирует в настоящее время деятельность монополий, причем как в естественно-монопольном, так и в потенциально конкурентных секторах, что ограничивает получение желаемого уровня доходов и инвестиций. Поэтому главная цель, которую преследуют монополисты при продвижении реформ - под рыночными лозунгами минимизировать государственное регулирование. При этом, естественно, большого стремления потерять контроль над рынком они не проявляют. Задача государства в этих условиях - сбалансировать интересы всех участников процесса, обеспечив при этом сохранение стабильности в экономике и устойчивого роста. Реформы естественных монополий должны стать составной частью общей стратегии социально-экономического развития страны. Пока же складывается обратная ситуация: основными инициаторами реформ и их идейными наполнителями являются сами монополии, борьба заинтересованных сторон вокруг концепций реструктуризации и содержания законов обостряется, а последствия реформ для экономики так никто и не оценил. Необходимо провести комплексный анализ, который даст ответ, в том числе и на вопросы, каким образом динамика цен естественных монополий повлияет на региональную специфику производства, финансовое положение предприятий-потребителей и проходящие в них инвестиционные процессы. Пренебрежение этими вопросами в итоге повлечет за собой замедление экономического роста и усилит региональные диспаритеты. (7)

В РФ к деятельности естественных монополий относятся: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги государственной электрической и почтовой связи. У большинства предприятий этих отраслей нет конкурентов в силу экономических особенностей их формирования. Появление конкуренции для субъектов естественных монополий затруднено потребностью громадных первоначальных затрат и большим подготовительным периодом перед созданием продукции. Трудно себе представить возникновение в любом городе нового предприятия-конкурента, занимающегося транспортировкой тепловой энергии для снабжения населения и организаций.

Представление о естественных монополиях, связанное с наличием экономии от масштаба, сформировалось в западной экономической науке в 40-е годы 20 века, прочно вошло в классические западные учебники по теории естественных монополий и не подвергалось сомнению экономистами на протяжении многих десятилетий. В отечественной экономической теории и практике проблематика естественных монополий как элемента рынка долгое время не была актуальна, соответствующие исследования начали проводится только в последнее десятилетие.

Отличительной чертой большинства естественных монополий, помимо других признаков, является их явно выраженный территориальный характер, привязка к конкретной местности либо по условиям функционирования (морские и речные порты, аэропорты), либо к основным потребителям услуг (операторы телефонной связи, водоканалы, метрополитены), либо для соединения различных территорий (железнодорожные магистрали, линии электропередач, трубопроводы, паромные переправы).

Согласно теории, состояние отраслевого рынка может быть отнесено к сфере естественной монополии тогда и только тогда, когда для любых допустимых объемов выпусков, на которые имеется спрос, величина совокупных издержек, рассчитываемая при оптимальных режимах использования ресурсов, минимальна при отраслевой структуре, состоящей из одной - единственной фирмы. Из всего вышеизложенного следует, что нецелесообразно делить естественную монополию, однако за рамками теории до сих пор остается рассмотрение целого ряда свойств отрасли, связанных с ее экономическим поведением.

Предприятие признается монополистом, если занимает господствующее (доминирующее) на рынке товара, не имеющего заменителей, или на рынке взаимозаменяемых товаров. Такое положение позволяет ему затруднять доступ на рынок другим производителям, диктовать свои условия им и потребителям.

Доминирующим считается положение пред положение приятия, если его доля на рынке определенного товара не менее 65%. Из этого правила есть исключения:

Первое - положение предприятия не будет признано доминирующим, если оно сумеет доказать, что, несмотря на превышение 65-процентного лимита, его положение на рынке не является доминирующим;

Второе - положение предприятия считается доминирующим даже тогда, когда его доля на рынке определенного товара меньше 65%, если это доминирование выявил антимонопольный орган, исходя из стабильности доли данного предприятия на рынке, из относительного размера долей его контрагентов, а также из ограниченности доступа на этот рынок новых конкурентов.

Если же доля предприятия на рынке определенного товара не превышает 35%, его положение не может быть признано доминирующим, а оно само монополистом.

Конкуренция стимулирует технический прогресс, способствует развитию экономики, продвижению отечественных товаров на мировой рынок. Созданию полноценной конкурентной среды в нашей стране мешает засилье монополий, несовершенство антимонопольного законодательства и многое другое.

Монополии существуют во всем мире. Своеобразной монополией в бывшем СССР была командная экономика, построенная на всеобъемлющем директивном планировании, государственном ценообразовании, централизованном распределении материальных ресурсов и по самой своей природе не допускавшая конкуренции ни в одной своей части. Внутри этой экономики существовал монополизм центральных ведомств, министерств и предприятий, которые не были независимыми хозяйственными субъектами. Жизненно важные параметры их деятельности устанавливали Госплан, Госснаб и Госкомцен.

Советской экономике была свойственна непропорционально высокая доля крупных и крупнейших предприятий и чрезвычайно малая доля мелких и средних по сравнению с развитыми странами. В СССР в 1987 г. на одно промышленное предприятие приходилось в среднем 813 рабочих мест, в Венгрии - 186, в Западной Европе - 86. Наиболее высокой была концентрация производства в металлургии, машиностроении, химической и текстильной отраслях. Нередко ту или иную продукцию выпускало одно-два предприятия, которые диктовали свои условия потребителю. Плохое качество товара, завышенные цены или устаревший ассортимент мало сказывались на изменении спроса в условиях постоянного дефицита и отсутствия выбора поставщиков.

Но социалистические монополии существенно отличались от капиталистических аналогов. Капиталистические монополии возникли «снизу» в результате конкурентной борьбы, а социалистические насаждались «сверху» и действовали в тепличных условиях. В монополисты при капитализме прорывается предприятие-лидер, который использует передовые технологии, имеет значительный научно-технический и производственный потенциал. При социализме монополии зачастую появлялись при отсталой технологической базе. Капиталистические монополии, участвуя в международном разделении труда, вынуждены для повышение конкурентоспособности улучшать качество продукции, равняясь на мировые образцы, что положительно сказывается и на внутреннем рынке, социалистические ограничивались в лучшем случае региональными рамками (например, СЭВ).

Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи, а на региональном уровне - коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т.д. Следует заметить, что во многих странах в последние годы сфера и масштабы государственного регулирования существенно сократились как в связи с технологическими нововведениями, так и в результате появления новых подходов к формированию и регулированию соответствующих рынков.

Естественная монополия в промышленном производстве представляет собой случай, когда для общества в целом монополистическая организация производства и реализации продукции экономически более предпочтительна, чем создание конкурирующих между собой предприятий. Основной причиной возникновения и сохранения естественных монополий в сфере производственной деятельности является наличие в ряде отраслей исключительно высокой отдачи от масштаба производства одним предприятием вследствие определенных технологических особенностей.

Специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. В капиталистических странах монополии появились, когда уже существовали рыночные отношения, и государство, чтобы воспрепятствовать удушению конкуренции, стало вводить ограничивающие нормы. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю. (8)

Сегодня, после начала рыночных реформ, антимонопольное законодательство необходимо совершенствовать, преимущественно на основе обобщения правоприменительной практики. Предстоит так обновить правовую базу, чтобы она позволяла надежнее пресекать злоупотребления рыночной властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к юридическим и физическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, лучше регулировать безопасность и качество товаров и услуг. Нужен закон «О защите конкуренции в сфере финансовых услуг».

Пока уровень развития конкуренции в нашей стране явно недостаточен. Специалисты называют несколько причин этого: во-первых, приватизация не привела, как ожидалось, к появлению эффективных собственников, которые заботились бы о развитии предприятия; во-вторых, принудительная реорганизация (реструктуризация) предприятий не была использована должным образом, хотя могла бы облегчить массовое образование новых конкурентоспособных хозяйствующих субъектов; в-третьих, малый бизнес так и не получил должного развития.

Для развития малого бизнеса необходимы доступные кредиты и льготное налогообложение, создание лизинговых компаний, технопарков, бизнес-инкубаторов, информационных, консалтинговых и учебно-деловых центров, а также вовлечение малых предприятий в новые сферы деятельности, международные программы сотрудничества. Пока же все это остается благим пожеланием из-за скудости госбюджета, недостатка политической воли у властей, противодействия чиновников, настроенных против рыночных реформ. (9)

2. Государственное регулирование и контроль в сферах естественной монополии

естественный монополия регулирование теория

Повышение эффективности государственного регулирования цен в отраслях - естественных монополиях - одна из наиболее актуальных задач, стоящих в настоящее время перед руководством Российской Федерации.

Отсутствие отработанных механизмов контроля над деятельностью этих отраслей в 1992-1994 гг. привело к взрыву инфляции, а с 1995 г., когда монетарными мерами обращения инфляция стала подавляться, - к быстрому росту неплатежей и сокращению производства в перерабатывающих отраслях. Несмотря на постоянную законотворческую деятельность государственных органов, направленную на создание системы регулирования деятельности естественных монополий, последние до настоящего времени вынуждают своих потребителей оплачивать продукцию по неоправданно высоким ценам и тем самым продолжают удерживать Россию в состоянии глубокого экономического кризиса. Поэтому очевидно, что задача совершенствования механизмов формирования тарифов на продукцию естественных монополий требует немедленного решения.

Государственная стратегия должна строиться с учетом особых условий функционирования естественных монополий в России, которые не повторяются ни в одной стране мира и связаны с:

1. Большой протяженностью территории, которая обуславливает, с одной стороны, роль естественных монополий как экономического механизма государственной интеграции, а с другой, - неизбежно высокие транспортные затраты;

2. Суровыми климатическими условиями на большей части территории, что обуславливает неизбежно более высокую энергоемкость экономики;

3. Стратегическим значением продукции естественных монополий для национальной безопасности, геополитическим влиянием и обеспечением экспортного потенциала страны;

4. Низким уровнем технологий, в том числе энергосберегающих, и экономической эффективности на предприятиях-потребителях продукции естественных монополий, а также жилищно-коммунального хозяйства на фоне низкой платежеспособности;

5. Историческим размещением предприятий (в том числе - крупных), экономически обусловленным распределением промышленного производства с ориентацией на источники энергии. (10)

Нетрудно предугадать, что проведение реформы без учета перечисленных факторов с одновременным осуществлением ускоренной интеграции в мировую экономику на либеральных принципах будет способствовать остановке существенно большей доли промышленности, население же и ЖКХ перестанут

13

платить за энергию, бюджет истощится, топливно-энергетический комплекс будет переориентирован исключительно на внешний рынок.

Поэтому подход к реформам должен быть строго взвешенным, основанным на точных расчетах. Прямой перенос какой-либо зарубежной модели на российскую почву просто недопустим. Более того, технологические особенности каждой из отраслей естественных монополий требуют особого подхода. Очевидно, что естественно-монопольные и потенциально конкурентные виды деятельности в каждой из них должны быть разделены настолько, насколько это целесообразно в существующих условиях.

Разделение финансового учета по видам деятельности является минимальным и первоочередным требованием реформы. К настоящему времени понимание этого достигнуто на всех уровнях власти. Однако практическая реализация не всегда адекватна сложившимся условиям. (11)

Любые негативные моменты в ходе преобразований естественных монополий, осуществления структурных реформ прямо или косвенно могут

отразиться на экономических показателях государства и благосостоянии его граждан. Такое положение естественных монополий обязывает государство проводить взвешенную экономическую политику.

Определение приоритетов и направлений государственного регулирования естественной монополии в новых экономических условиях, когда, с одной стороны, имеет место естественно монопольное звено, с другой конкурентный сектор, при сохранении единой государственной сетевой производственной инфраструктуры и централизованного управления, вызывает острую необходимость научного исследования системы экономических отношений естественной монополии, как вертикально интегрированной рыночной структуры.

В настоящее время Правительство РФ имеет следующие структуры по регулированию антимонопольной политики:

1. Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства с вертикальной управленческой ветвью, охватывающей все субъекты Российской Федерации;

2. Федеральную энергетическую комиссию Российской Федерации. (12)

Процессы структурного реформирования естественных монополий должны быть скоординированы через развитие системы их государственного регулирования. Стоит поддержать организационные меры, предпринимаемые Президентом и Правительством в этом направлении. Прежде всего, функции федерального регулирования основных естественных монополий объединены в едином органе - Федеральной энергетической комиссии. Предельные параметры повышения цен и тарифов для всех субъектов естественных монополий на следующий год устанавливаются предварительно, при подготовке проекта государственного бюджета график повышения тарифов также утверждается заранее. Принятые меры уже позволили исключить произвол в ценовой политике монополистов, повысить ее предсказуемость, предприятия теперь более точно прогнозируют свои издержки. На макроуровне это способствует удержанию инфляции в запланированных рамках, выполнению основных параметров бюджета. При этом инструмент регулирования тарифов приобретает все большую роль в макроэкономической политике государства, поскольку в настоящее время наблюдается тенденция усиления влияния тарифов естественных монополий на общий уровень инфляции. Так, по итогам 2002 г. соответствующий вклад тарифов естественных монополий оценивается на уровне 35% против 23% в 2001 г.

Следующим шагом в направлении совершенствования системы государственного регулирования должно стать принятие мер по повышению координации действий федеральных и региональных регулирующих органов, вплоть до обеспечения прямого подчинения в сфере регулирования естественных монополий. Это будет сдерживать произвол региональных властей в определении энергетических тарифов и обеспечит соответствие единства системы регулирования технологическому единству естественных монополий.

Дальнейшее развитие системы регулирования связано непосредственно с ходом реформирования естественных монополий. На конкурентных рынках роль государства в ценообразовании снижается и, в конечном счете, его основной задачей становится обеспечение свободного и равного доступа к инфраструктуре для потенциальных участников, а также лицензирование и контроль над соблюдением «правил игры». Очевидно, чем ниже степень интеграции естественных монополий и чем больше субъектов в организуемых конкурентных рынках, тем меньше возможностей монополистического поведения, тем ниже предполагаемая степень регулирования. Но это уже вопросы будущего. В настоящий же момент определяющее значение имеет политика государства по централизованному установлению тарифов на газ, электроэнергию и железнодорожные перевозки. (13)

Ограничительные меры предусмотрены законом «О конкуренции» и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.

Запреты на монополистическую деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.

Например, Самарское территориальное управление ГАК рассмотрело дело о нарушении закона «О конкуренции» акционерным обществом «Связьинформ». Его филиал - Самарская городская телефонная сеть потребовала с абонентов плату за переключение их телефонов на новую электронную АТС. Но согласно «Правилам предоставления услуг местными телефонными сетями» в этом случае номера заменяются бесплатно. Такое требование было расценено как навязывание предприятием, доминирующим на рынке услуг связи, условий, дискриминационных для контрагентов. Нарушителю антимонопольного законодательства было предписано прекратить взимание платы за переключение телефонов, а полученные деньги вернуть абонентам.

Довольно часто встречаются такие нарушения, как навязывание контрагенту невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Мониторинг более 200 цен показал, что свыше трети предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, завышают цены на товары и услуги. (14)

Закон запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар.

Монопольно высокая цена:

Её устанавливает доминирующий на рынке данного товара хозяйствующий субъект (производитель), чтобы компенсировать необоснованные затраты, вызванные недоиспользованием производственных мощностей, и (или) получить дополнительную прибыль за счет снижения качества товара.

Монопольно низкая цена:

Цена приобретаемого товара, установленная доминирующим на рынке данного товара покупателем с целью получить дополнительную прибыль и (или) компенсировать за счет продавца свои необоснованные затраты.

Дискретная цена:

Цена, сознательно установленная доминирующим на рынке данного товара продавцом на уровне, приносящем убытки от продажи, для того чтобы вытеснить конкурентов с рынка.

Наиболее стабильно действует запрет на установление монопольных цен, хотя и здесь немало проблем. В частности, «Временные методические рекомендации по выявлению монопольных цен» от 21 апреля 1994 г. предлагают одновременно использовать концепцию ограничения прибыли и концепцию сравнения рынка. Применение первой концепции осложняется тем, что производственные затраты необходимо устанавливать с учетом того, что производственные мощности могут быть исчерпаны. Но при общем спаде производства в России это нереально. Так же нереально выяснить действительную себестоимость, прибыль и рентабельность предприятия в условиях господства бартера и «черного нала». Поэтому предпочтительной оказывается концепция сравнения рынков, в рамках которой антимонопольному ведомству не нужно проверять производственные показатели предприятия-монополиста, достаточно на основе внешних факторов выявить монопольно высокие или монопольно низкие цены.

Сейчас в России чаще практикуются монопольно высокие цены, а в странах с развитой конкуренцией - монопольно низкие, иногда даже демпинговые. Российский монополизм проявляет свое антиконкурентное поведение преимущественно в отношениях с потребителями или поставщиками, а не с конкурентами. Но по мере развития конкуренции повышается вероятность применения монопольно низких цен: мощные многопрофильные компании благодаря перекрестному субсидированию за счет прибыльности одних секторов могут занижать цены на продукцию других и тем самым блокировать конкурентов. В этой части особенно необходимо контролировать финансово-промышленные группы. (15)

Среди ограничивающих конкуренцию следует выделить, во-первых, соглашения, которые препятствуют доступу других предприятий на рынок; во-вторых, отказы от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями; в-третьих, соглашения по разделу рынка по территориальному признаку или ассортименту реализуемой продукции, по кругу продавцов или покупателей; в-четвертых, ценовые соглашения.

Контроль за усилением экономической концентрации. Наряду с запретами на заключение вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает:

В результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений.

Когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику. Согласно закону «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного органа на свои действия (предварительный контроль) или уведомить его о них (последующий контроль).

Предварительно контролируются, во-первых, создание, слияние и присоединение коммерческих организаций, объединений, союзов и ассоциаций, если их активы превышают 100 тыс. МРОТ; во-вторых, ликвидация и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий, активы которых превышают 50 тыс. МРОТ, если это приводит к появлению предприятия, доля которого на товарном рынке превышает 35% (за исключением случаев, когда предприятие ликвидируется по решению суда).

Кроме этого, предварительное согласие требуется, когда:

Лицо (группа лиц) приобретает акции (доли) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, если оно (она) получает право распоряжаться более чем 20% таких акций. Это требование не распространяется на учредителей хозяйственного общества при его образовании. (16)

Одно предприятие (группа лиц) получает в собственность или пользование основные производственные средства либо нематериальные активы другого предприятия и балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки, превышает 10% балансовой стоимости этих средств и активов предприятия, отчуждающего имущество.

Лицо (группа лиц) приобретает права, позволяющие определять условия ведения предпринимательской деятельности предприятия или функции его исполнительного органа.

В этих трех случаях предварительное согласие нужно, если суммарная балансовая стоимость активов лиц, участвующих в сделках, превышает 100 тыс. МРОТ, или одним из них является предприятие, внесенное в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке определенного товара превышает 35%, или приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность этого предприятия.

При создании нового хозяйствующего субъекта учредители освобождены от предварительного контроля, однако они должны уведомить антимонопольный орган о создании предприятия в 15-дневный срок после регистрации. В случае, если создание новой фирмы ведет к ограничению конкуренции, МАП может потребовать от учредителей восстановить первоначальные условия. Если же они опасаются антиконкурентных последствий своих действий, то могут обратиться в МАП до регистрации и получить соответствующее заключение. (17)

Российское антимонопольное законодательство не разрешает действия или сделки, в результате которых возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные антиконкурентные последствия не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.

В целом контрольная деятельность антимонопольного ведомства пока недостаточно эффективна. Оно не привлекает отраслевые министерства к проведению конкурентной политики в отраслях, не имеет следственных полномочий (в отличие, например, от японской Комиссии по добросовестной торговле), ему трудно получать требуемые сведения. Соглашение между ГАК и Госналогслужбой об обмене информацией и содействии друг другу практически не выполняется. Суды не применяют статью Уголовного кодекса, в соответствии с которой виновный в установлении монопольных ограничений конкуренции может быть лишен свободы на срок от 2 до 7 лет. Статья не работает еще и потому, что предприниматели не готовы подавать жалобы и взаимодействовать с правоохранительными органами, а антимонопольное ведомство не проявляет активности в подаче исков о таких нарушениях.

Под запретом на недобросовестную конкуренцию понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб их деловой репутации. Речь идет о распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца. (18)

Запреты на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно повлиять на конкуренцию. Развитие рыночных отношений предполагает устранение прямого вмешательства государственных органов власти в деятельность предприятий. Законом запрещено принимать нормативные акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность предприятий, создают дискриминирующие или благоприятные условия для одних в ущерб другим и тем самым ограничивают конкуренцию, ущемляют интересы предприятий или граждан.

Однако власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления допускают многочисленные нарушения, в частности необоснованно предоставляют льготы, ограничивают создание предприятий, вводят запреты на их деятельность, продажу или покупку товаров, указывают на приоритетность некоторых договоров, произвольно устанавливают размеры регистрационного сбора, препятствуют выходу на рынок товаров и услуг «иногородних» предприятий и т.п.

Подобные действия органов власти имеют экономическую подоплеку, желание угодить «своим» предприятиям или тем, кто обещает финансовую поддержку на выборах. Между тем законодательство запрещает должностным лицам государственной власти и управления, во-первых, заниматься предпринимательской деятельностью, иметь в собственности предприятия; во-вторых, самостоятельно или через представителей голосовать посредством принадлежащих им акций (вкладов, паев, долей) на общих собраниях акционеров; в-третьих, совмещать функции органов исполнительной власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделять их функциями и правами этих органов. (19)

Все товарные рынки можно, с оговорками, разделить на три типа:

1. С развитой конкуренцией - рынки основных видов продовольствия, зерна, растительного масла, а также рынки транспортного, строительного и машиностроительного комплексов;

1. Олигополистические с небольшим числом производителей - рынки отдельных товаров длительного пользования (автомобили, компьютеры, бытовая техника). Они особенно трудно поддаются демонополизации, потому что при формальном отсутствии доминирования какого-либо из производителей создаются благоприятные возможности для монополистического сговора, который юридически доказать довольно сложно

3. монополизированные, в том числе рынки естественных монополий.

Структура товарных рынков, характер и уровень монополизации экономики меняются в результате приватизации, либерализации цен, открытия внутреннего рынка для международной конкуренции, банкротства и санации убыточных предприятий, регулирования естественных монополий.

3. Методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий

Органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий (далее - методы регулирования):

1. ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

2. определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

В целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за:

1. Любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

2. Инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом и которые составляют более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

3. Продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и(или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. (21)

Орган регулирования естественной монополии вправе отказать в удовлетворении ходатайства, если заявленные в нем действия могут привести к отрицательным последствиям, указанным в пункте 1 настоящей статьи, а также в случаях, если заявителем не представлены все необходимые документы либо при их рассмотрении обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая существенное значение для принятия решения, является недостоверной.

Орган регулирования естественной монополии не позднее 30 дней со дня получения ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении - согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован.

В случае, если для принятия решения необходима дополнительная информация, орган регулирования естественной монополии вправе запросить ее у заявителя и увеличить срок рассмотрения ходатайства на 30 дней при условии, что такой запрос вместе с уведомлением о продлении срока рассмотрения ходатайства направлен заявителю не позднее 15 дней со дня его получения.

Если в 15-дневный срок со дня истечения срока рассмотрения ходатайства ответ органа регулирования естественной монополии не будет получен либо в удовлетворении ходатайства будет отказано по мотивам, которые заявитель сочтет незаконными, заявитель вправе обратиться в суд за защитой своих прав.

Лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (складочном) капитале субъекта естественной монополии либо в результате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверительного управления, залога) приобретают более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов, соответствующий орган регулирования естественной монополии в 30-дневный срок со дня приобретения. Такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли).

Для определения основных направлений деятельности федерального органа исполнительной власти по регулированию естественной монополии и принятия решений образуется правление в количестве не более семи членов, включая руководителя, из числа высококвалифицированных специалистов, имеющих опыт работы в соответствующей области. Члены правления назначаются Правительством Российской Федерации сроком не менее чем на четыре года. Для обеспечения преемственности в работе правления начиная с пятого года работы данного органа ежегодно осуществляется замена до одной трети общего количества членов правления.

Органы регулирования естественных монополий выполняют следующие основные функции:

1. Формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль;

2. Определяют методы регулирования, предусмотренные настоящим Федеральным законам, применительно к конкретному субъекту естественной монополии;

3. Контролируют в пределах своей компетенции соблюдение требований настоящего Федерального закона;

4. Вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства о естественных монополиях. (22)

В настоящее время полномочия государства в отношении регулирования деятельности естественных монополий распределены между двумя федеральными органами исполнительной власти - Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по тарифам.

При этом в шестой статье Закона «О естественных монополиях» предусмотрено три метода регулирования:

Ценовое регулирование.

Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию.

Установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме.

Исходя из общих условий построения нормы закона, можно сделать вывод, что, во-первых, Закон «О естественных монополиях» не предусматривает применение иных методов регулирования, кроме перечисленных, и, во-вторых, даже эти методы не являются обязательными к применению и могут использоваться по усмотрению соответствующих органов регулирования.