Возможные пути оптимизации регулирования особо охраняемых природных территорий Кемеровской области

3.1 Современная система особо охраняемых природных территорий России и ее особенности

Современная система особо охраняемых природных территорий России формировалась на протяжении почти 100 лет.

Первые общегосударственные заповедники стали создаваться в России еще в начале прошлого века (Баргузинский заповедник создан на Байкале в 1917 году) - с целью сохранения хозяйственно-значимых видов, оказавшихся в результате деятельности человека под угрозой исчезновения - соболя, бобра, зубра и других.

Позднее на заповедники была возложена также задача ведения научных исследований - как академического, так и прикладного характера.

На современном этапе все большее значение приобретает общемировая роль системы особо охраняемых природных территорий в сохранении уникального биологического и ландшафтного разнообразия нашей страны. Особо охраняемые природные территории препятствуют усилению негативных процессов, ведущих к деградации биосферы. Одновременно они выполняют важные научные и социально-культурные функции, являясь полигонами для изучения естественных экосистем, способствуют экологическому воспитанию населения, а также служат центрами сохранения и воспроизводства объектов животного и растительного мира.

Вся система особо охраняемых природных территорий федерального и регионального уровня обладает значительным рекреационным ресурсом и туристическим потенциалом, на сегодняшний день не в полной мере востребованным экономикой страны.

В настоящее время система особо охраняемых природных территорий насчитывает более 14 тысяч объектов, занимающих в общей сложности свыше 12% территории Российской Федерации, но при этом только 1,5 % этих территорий полностью выведены из хозяйственного использования.

Наиболее значимые природные комплексы и объекты, как эталонные, так и уникальные, представлены именно в масштабах федеральной системы особо охраняемых природных территорий, основу которой составляют заповедники и национальные парки. Среди этих природных объектов: Озеро Байкал, Вулканы Камчатки, степи Хакасии, Заповедные леса Коми, природные и культурные ландшафты Русского Севера, высокогорья Кавказа, уникальные объекты Заполярья - Остров Врангеля и Земля Франца-Иосифа.

Система российских особо охраняемых природных территорий признана во всем мире, она интегрирована в международную систему охраняемых природных территорий (приложение 3).

На 1 января 2005 года в Списке всемирного наследия ЮНЕСКО Россия представлена 8 природными объектами, включающими 28 российских ООПТ, в числе которых 19 ООПТ федерального значения и 9 ООПТ регионального значения.

28 российских заповедников и 5 национальных парка имеют международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО.

В Список водно-болотных угодий международного значения включено 35 водно-болотных угодий, расположенных на территории 30 ООПТ (22 ООПТ федерального значения и 8 ООПТ регионального значения).

4 заповедника (Окский, Тебердинский, Центрально-Черноземный и Костомукшский) имеют дипломы Совета Европы.

В рамках осуществления двустороннего сотрудничества России с соседними государствами в сфере охраны окружающей среды предпринимаются совместные действия по развитию системы ООПТ и создание совместных трансграничных резерватов. 3 заповедника (Костомукшский, Даурский, Ханкайский) входят в состав международных трансграничных особо охраняемых природных территорий. Концепцией приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации, предусмотрено создание трансграничных охраняемых природных территорий, в том числе, российско-норвежского, российско-финского, российско-казахстанского, российско-украинского и российско-китайского трансграничных резерватов.

В целом, в нашей стране проделана серьезная работа в сфере заповедного дела.

Однако современная система особо охраняемых природных территорий России сформирована в условиях общегосударственной собственности на землю и централизованного управления, отражает все изменения взглядов на вопросы территориальной охраны природы и уже не отвечает современным условиям социально-экономического развития страны, требует реформирования и разработки государственной стратегии развития и совершенствования системы ООПТ с учетом новых экономических отношений..

Ключевыми проблемами в сфере ООПТ являются:

1) Несовершенство государственного управления ООПТ

Управление природоохранным комплексом, занимающим 12% территории страны, требует специальных подходов.

2) Разноведомственная подчиненность ООПТ.

В настоящее время управление системой ООПТ федерального уровня осуществляют разные ведомства: Росприроднадзор, Минсельхоз России (фактически потерявшее все полномочия по управлению особо охраняемыми природными территориями), Российская академия наук, Министерство образования и науки Российской Федерации. Это не только противоречит нормам действующего законодательства (статье 3 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», в соответствии с которой государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды), но и существенно затрудняет выполнение системой ООПТ своей основной задачи - сохранение природного разнообразия нашей страны.

3) Неурегулированность вопроса государственного управления в области охраны окружающей среды

Проводимая в настоящее время административная реформа направлена на четкое разграничение предметов ведения, полномочий и сфер ответственности федеральных органов исполнительной власти. Функции государственного управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения возложены на Росприроднадзор временно, до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации. В настоящее время окончательно данный вопрос не урегулирован.

МПР России неоднократно направляло в Правительство Российской Федерации предложения по решению данного вопроса. Материалы по созданию Федерального агентства в области охраны окружающей среды рассматривались на заседаниях двух Правительственных комиссий - по административной реформе и разграничению полномочий. До настоящего времени вопрос не решен.

4) Нескоординированность управления и развития системы ООПТ в регионах.

Различная ситуация с развитием и управлением ООПТ сложилась и в регионах России. В некоторых регионах продолжается восприятие ООПТ как способа вывода природных ресурсов из хозяйственного использования, в результате чего начинаются процессы их ликвидации.

Так как федеральные ООПТ не могут решить вопроса оптимизации природопользования в регионах, основная нагрузка в этой сфере ложится на региональные ООПТ. Для скоординированного подхода к управлению природными ресурсами в регионах и оптимизации региональных систем ООПТ необходимы единая концепция и методологические подходы к созданию и управлению региональными особо охраняемыми природными территориями.

Однако в России единый подход во внедрении территориальных схем развития систем ООПТ, как это уже действует во многих других развитых странах, отсутствует.

Первыми в этом вопросе оказались Орловская область, где принят областной закон о системе охраняемых природных территорий, и Республика Башкортостан, где Правительством Республики утверждена единая схема развития экологической сети (системы охраняемых природных территорий различного статуса) Республики.

5) Несовершенство нормативного правового регулирования деятельности ООПТ

Со времени принятия Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» накоплен значительный практический правоприменительный опыт, произошли изменения в действующем законодательстве, как в сферах охраны окружающей среды и природопользования, так и в сфере организации государственной власти в Российской Федерации. Был принят ряд законодательных актов: Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы №122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», последний Федеральный закон № 199-ФЗ «О разграничении полномочий…» (от 31.12.2005).

Принятие указанных законов, а также наличие противоречий действующей редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» с рядом законодательных актов Российской Федерации (прежде всего, Земельным и Гражданским кодексами Российской Федерации) привели к тому, что в настоящее время значительно затруднен процесс создания новых и функционирования действующих особо охраняемых природных территорий. Десятилетняя практика применения указанного Закона показала, что некоторые вопросы организации, функционирования и режима использования особо охраняемых природных территорий прописаны недостаточно четко, либо упущены, что существенно сокращает область применения Закона, приводит к разночтениям и произвольным толкованиям отдельных его положений в зависимости от интересов различных субъектов.

Отсутствуют правовые механизмы привлечения средств из внебюджетных источников, в том числе не закреплена возможность взимания платы за посещение особо охраняемых природных территорий. Введение указанной нормы позволит привлекать дополнительные средства на развитие особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации.

В настоящее время устарела практика лицензирования деятельности в области регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков. Необходимо ввести изменения, которые позволят привлечь дополнительные инвестиции как в регионы, так и непосредственно в ООПТ, что должно привести к стимулированию развития экологического туризма в Российской Федерации.

В связи с этим возникла насущная необходимость внести в него изменения и дополнения, устраняющие указанные недостатки закона.

В последнее время все чаще предпринимаются попытки ряда структур внести в этот закон куда более существенные изменения, в том числе разрешить строительство линейных объектов - ЛЭП, автодорог на территориях заповедников и национальных парков «для государственных нужд», предусмотреть возможность изъятия земель заповедников и национальных парков (природно-заповедного фонда) при строительстве каких-либо хозяйственных объектов.

6) Неурегулированность земельных отношений.

В настоящее время не урегулирован ряд основополагающих вопросов:

a. Не во всех заповедниках и национальных парках завершена государственная регистрация права на земельные участки в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

b. Не выполнена процедура перевода земель в границах заповедников и национальных парков в категорию «земли особо охраняемых территорий и объектов» и внесения сведений о точных площадях и границах указанных территорий в Государственный земельный кадастр.

c. Для отдельных национальных парков существенной проблемой является включение земель поселений в границы ООПТ.

d. Не решены проблемы с землями, не изъятыми из хозяйственного использования, но включенными в границы ООПТ, из-за чего имеются проблемы с региональными органами государственного управления, муниципалитетами или хозяйствующими субъектами по поводу ведения хозяйственной деятельности на территории этих ООПТ или прилегающих к ним землях.

7) Создание новых ООПТ, предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 725-р, в соответствии с которым на территории страны до 2010 года предусмотрено организовать 9 новых заповедников и 12 национальных парков.

Вопрос, который не решался в течение 5 лет, наконец, сдвинулся с мертвой точки. В январе текущего года был образован 101-й заповедник «Кологривский лес». В настоящее время последние согласования проходят еще два проекта решения Правительства об образовании национальных парков «Зов тигра» и «Удэгейская легенда» в Приморском крае. Рассматривается вопрос по национальным паркам «Анюйский» (Хабаровский край), «Калевальский» (Республика Карелия), «Онежское Поморье» (Архангельская область).

Впервые на подготовку документов, обосновывающих образование заповедников и национальных парков, были получены средства федерального бюджета.

8) Недостаточное финансирование особо охраняемых природных территорий

Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» определено, что государственные природные заповедники и национальные парки финансируются за счет средств федерального бюджета.

На 2005 год объем финансирования ООПТ федерального уровня из средств государственного бюджета был предусмотрен в объеме 809 млн. рублей. В то же время, минимальная расчетная годовая потребность в финансировании текущего содержания государственных природных заповедников и национальных парков составляет 1 233 млн. рублей. Таким образом, плановые расходы на содержание учреждений (текущие расходы) составляют около 60 % от потребностей, а дефицит финансовых средств составляет свыше 400 млн. рублей.

Еще хуже обстоят дела с капитальными вложениями.

На укрепление материально-технической базы и развитие инфраструктуры государственных природных заповедников и национальных парков Uна 2005 годU (по обоснованным заявкам заповедников и национальных парков, направленных в 2004 году) требовались бюджетные ассигнования на капитальные вложения в объеме 122,5 млн. рублей, в том числе на строительство - 51,6 млн. руб. В соответствии с доведенными на 2005 год предельными объемами финансирования в части капитальных вложений для государственных природных заповедников и национальных парков были предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 5,249 млн. рублей (что составляет 4,3% от потребностей).

Общая потребность в капитальных вложениях заповедников и национальных парков Uна 2006 годU по представленным заявкам заповедников и национальных парков составила 593,758 млн. рублей, в том числе на капитальное строительство объектов производственного, непроизводственного и жилищного назначения - 244 943,4 тыс. рублей. Бюджетные ассигнования на капитальные вложения заповедников и национальных парков на 2006 год не предусмотрены (0%).

Общая потребность в капитальных вложениях заповедников и национальных парков на начало текущего года по данным опроса составляет U1 199,657 млн. рублейU, в том числе на капитальное строительство и реконструкцию объектов производственного, непроизводственного и жилищного назначения - 1 114,788 млн. рублей (включая завершение строительства объектов, которое было начато ранее в рамках Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы (2002 - 2010 годы)»).

Объем собственных средств национальных парков и заповедников составляет не более 20% от объемов финансирования этих ООПТ, причем большая часть этих средств - доходы от рубок леса на территории национальных парков. Доходы от других видов разрешенной на территории деятельности - познавательного туризма, культурно-просветительской и спортивно-оздоровительной деятельности - минимальны, что свидетельствует о необходимости расширения объема платных услуг в указанной сфере. Это невозможно без привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры национальных парков, создание условий, соответствующих мировому уровню туристического сервиса.

Для решения обозначенных выше проблем предлагается:

1. В области совершенствования управления ООПТ

1. Создать Федеральное агентство в сфере охраны окружающей среды, в ведение которого передать государственное управление всеми ООПТ федерального значения.

2. Разработать Государственную стратегию развития и совершенствования системы ООПТ в Российской Федерации. В качестве стратегических направлений данной стратегии предусмотреть:

2.1. разработку системы критериев для отнесения ООПТ к той или иной категории, сокращение количества категорий ООПТ (в настоящее время их свыше 200);

2.2. оценку деятельности всех ООПТ для приведения в соответствие декларируемого и реального их статуса и провести инвентаризацию системы, сократив количество «бумажных» ООПТ.

2.3. оптимизацию административного аппарата ООПТ (объединив там, где это целесообразно, дирекции близлежащих ООПТ);

2.4. совершенствование системы оценки эффективности управления и деятельности особо охраняемых природных территорий Российской Федерации;

2.5. использование потенциала российских ООПТ в международных проектах.

2. В области совершенствования законодательства

1. Согласовать нормы Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» с нормами природно-ресурсного и смежного законодательства (прежде всего, Земельным и Гражданским кодексами Российской Федерации и Федеральными законами «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и «О разграничении государственной собственности на землю»), для чего внести ряд изменений в действующий Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»:

1.1. устранить существующее противоречие Закона, касающееся того, что особо охраняемые природные территории одновременно являются территориями (землями, акваториями) и юридическими лицами.

1.2. упорядочить перечень категорий особо охраняемых природных территорий;

1.3. уточнить разграничение предметов ведения и полномочий в сфере особо охраняемых природных территорий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

1.4. внести в закон изменения, связанные с необходимостью установить четкий правовой режим создания, функционирования и изменения границ особо охраняемых природных территорий и отдельных их участков, уточнить порядок резервирования земельных участков для организации ООПТ, ввести порядок учета особо охраняемых природных территорий в различных видах документации при планировании градостроительной и иной деятельности, закрепить правовые механизмы финансирования ООПТ в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, обеспечить правовые условия для регулированного туризма и ряд других изменений;

1.5. ввести механизм привлечения средств из внебюджетных источников.

1.6. модернизировать правовые механизмы регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков в целях их развития.

2. Привести в соответствие нормы российского законодательства с требованиями международных договоров в сфере охраняемых природных территорий (Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, двусторонних соглашений о сотрудничестве в сфере охраны окружающей среды, мероприятия которых направлены на создание трансграничных особо охраняемых территорий), для чего разработать соответствующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации (в том числе об участках всемирного природного наследия), включающие порядок установления границ и регламентации деятельности на территории таких участков, порядок разрешения споров.

3. В области земельных отношений

1. Завершить процедуру государственной регистрации земельных участков в заповедниках и национальных парках, где она не завершена, включая определение точной площади и границ земель, входящих в состав ООПТ федерального значения, и межевание с другими землепользователями с выносом границ в натуру.

2. Обеспечить разграничение земель категорий «земли поселений» и «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи» с землями категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» в границах национальных парков России.

4. В области создания новых ООПТ.

1. Осуществить мероприятия по созданию государственных природных заповедников и национальных парков, предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 725-р.

2. Разработать перспективную сеть размещения особо охраняемых природных территорий до 2020 года (решить вопрос: Сколько еще нужно заповедников и национальных парков и где они должны располагаться?).

3. Способствовать организации новых ООПТ на сохраненных природных территориях в регионах с высокой антропогенной/техногенной нагрузкой на окружающую среду.

5. В области оптимизации финансирования ООПТ

1. Пересмотреть базовые показатели бюджетного финансирования до уровня, обеспечивающего полноценное функционирование системы ООПТ;

2. Предусмотреть необходимые финансовые средства в федеральном бюджете для завершения процедуры отвода земельных участков в заповедниках и национальных парках и определения точной площади и границ земель, входящих в состав ООПТ федерального значения.

3. Совершенствовать систему арендных и сервитутных отношений в национальных парках;

4. Реализовать комплекс мер по развитию малого бизнеса в сфере организации туризма и рекреации на особо охраняемых природных территориях;

5. Способствовать наиболее полному выявлению потребностей ООПТ в капитальных вложениях и субвенциях (средствах федерального бюджета на природоохранные мероприятия). Поставить заявительный принцип потребностей на системную основу.

6. Рассчитать общую экономическую оценку заповедников и национальных парков с целью определения роли и места каждой ООПТ в системе социально-экономических отношений региона и в экономике страны.

Таким образом, совершенствование и развитие системы ООПТ и нормативного правового и организационного обеспечения ее функционирования ее устойчивого развития обеспечат одно из необходимых условий для устойчивого социально-экономического развития страны.

3.2 Государственное управление ООПТ на территории Кемеровской области

Система особо охраняемых природных территорий Кемеровской области. Формы воздействия человека на природу крайне разнообразны и имеют историческую основу: они изменялись в разные периоды истории человеческого общества. Активная экономическая деятельность человечества стала причиной увеличения загрязненных территорий и дальнейшего сокращения биологического разнообразия. Поэтому основной целью и принципом экологической политики мирового сообщества стало предотвращение и ликвидация вреда окружающей среде с одной стороны, и адаптация Биосферы ко всё большему изменению технического прогресса, с другой стороны.

Еще в 1908 году профессор Московского университета Г.А. Кожевников говорил, что необходимо сохранить не только лес с его типичным населением, но и любую подробность естественного ландшафта, даже мелкой и незначительной. И если не принять специальных мер к охране первобытной природы (как фауны и флоры), то она исчезнет бесследно.

Проблема охраны природы глобальна. Она общая для всей Земли, но специфична для каждого региона, поскольку различны природные условия и «объекты охраны».

Природные условия Кемеровской области разнообразны и неповторимы. Она расположена на стыке предгорий Алтае-Саянской горной страны и Западно-Сибирской равнины. Юг и Восток Кемеровской области занимает черневая тайга - уникальный реликтовый природный комплекс; здесь проходят миграционные пути перелетов водоплавающих и других птиц. По Кемеровской области проходит меридиональный биогеографический рубеж - зона контакта западносибирской и восточносибирской флоры и фауны. В условиях сильного антропогенного воздействия, особо охраняемые природные территории Кемеровской области включают не только первозданные природные комплексы, но и восстановленные, а также территории с регулируемым природопользованием (Андреева, 2002, Алябьева, 1990, 1993, 2003).

Однако, территория Кемеровской области экстенсивно используется для ведения недропользования (угольная промышленность, золотодобычная и др.), что ведет к деградации многих уникальных природных уголков области, в том числе и биологического разнообразия.

Развитие природоохранительного дела на территории Кемеровской области уходит вглубь веков. Ещё в 1658 году воевода Кузнецка ограничил рубку леса на острове Топольники, где произрастали черные тополя - осокори. Припоселковые кедровые боры также строго охранялись, соблюдался режим природопользования, не нарушающий экологического равновесия территории. Основные мероприятия по природоохранной деятельности начались в основном в последние десятилетия двадцатого века. Именно в этот период усилилась деятельность по изучению, выделению и разработке мероприятий по охране природных объектов имеющих научную, учебно-просветительскую и рекреационную ценность.

Одним из главнейших показателей этого является сформированная к началу 2002 году система ООПТ. Дальнейшее выделение зон привело к созданию природных коридоров между территориями уже существующих ООПТ. В Кемеровской области согласно трансграничному диагностическому анализу 2002 года, по международному проекту в ключевые территории вошли как уже существующие, так и планируемые ООПТ это: ключевая территория «Бийская грива»; ключевая территория «Кузнецко-Алатауская»; ключевая территория «Салаирская» (33).

Система особо охраняемых природных территорий:

Природные коридоры между I и II зонами

Заповедник "Кузнецкий Алатау" - зоологический заказник "Бельсинский" - Шорский национальный парк; заповедник "Кузнецкий Алатау" - памятник природы "Липовый остров" - Шорский национальный парк.

Природные коридоры между II и III зонами

Территория традиционного природопользования "Ортон" - Шорский национальный парк - охраняемая территория рекреационного значения "Шерегеш" - зоологический заказник "Таштагольский" - памятник природы "Липовый остров" - зоологический заказник "Сары-Чумышский" - зоологический заказник "Салаирский" - зоологический заказник "Горскинский" - природный парк "Салаир" (на стыке территорий в районе Сары-Чумышского заказника).

Природные коридоры между III и IV зонами

Зоологический заказник "Салаирский" - зоологический заказник "Раздольный" - зоологический заказник "Писаный".

Природные коридоры между I и IV зонами

Зоологический заказник "Салтымаковский" - зоологический заказник "Бунгарапо-Ажендаровский - зоологический заказник "Барзасский" - зоологический заказник "Писаный" зоологический заказник "Раздольный" - зоологический заказник "Нижне-Томский"; северная часть заповедника "Кузнецкий Алатау" - заказник "Чумайско-Иркутяновский" - в перспективе природный парк "Шестаковские болота" ботанический памятник природы степных участков "Гора Подаик" - участок дикой природы

Картосхема Ключевые территории

"Мариинская Тайга" - зоологический заказник "Антибесский" - зоологический заказник "Китатский" - зоологический заказник "Нижне-Томский"; северная часть заповедника "Кузнецкий Алатау" - заказник "Чумайско-Иркутяновский" - зоологический заказник "Барзасский".

Структуру основных природных территорий Кемеровской области представляют: Шорский национальный парк (приложение 5), заповедник «Кузнецкий Алатау» (приложение 6), заказники (приложение 7), памятник природы «Липовая роща» (приложение 8), а так же музей-заповедник «Томская писаница», расположенный на территории областного заказника «Писаный», находящийся во введении Департамента культуры и национальной политики Кемеровской области

Развитие системы ООПТ необходимо для сохранения коренного биологического разнообразия природных систем и обеспечения экологического мониторинга их состояния. Особая роль в сохранении природных комплексов и экосистем принадлежит заповеднику «Кузнецкий Алатау» и Шорскому национальному парку.

Чтобы реально охранять те или иные территории необходимо иметь о них не только достаточно полную, но и оперативно обновляемую информацию. Для этого в 2000 г. была разработана специальная учетная форма для сбора текущих сведений о ключевых территориях, в которой прослеживается состояние, как самих территорий, так и биоразнообразия.

Процесс организации ООПТ крайне не прост, требует больших затрат времени и далеко не всегда заканчивается успехом. Даже если провести нормативный акт по линии МПР и утвердить подобную форму ООПТ, это автоматически не будет означать признания властями и землепользователями ключевых территорий особо охраняемыми.

Очень важна поддержка местных инициатив, регулярное экологическое просвещение на тему ценности и важности сохранения конкретных территорий, в т.ч. введение специальных «местных» программ по экообразованию. Активное вовлечение властей и землепользователей в решение конкретных текущих проблем охраны объектов животного и растительного мира и их мест обитаний. Создание и утверждение схем оптимизированного природопользования на ООПТ и КТ.

Основными проблемами в формировании эффективной системы ООПТ в Кемеровской области являются:

1. Несовершенство нормативно-правовой базы. Ситуация резко осложнилась в последнее время в связи с принятыми поправками к Лесному кодексу РФ, с рядом новых подзаконных актов и рассматриваемыми в настоящее время Государственной Думой РФ новыми законами в этой области.

2. Плохая координация работ различных природоохранных ведомств, а также их перманентная трансформация мало способствуют процессу формирования региональной системы ООПТ.

3. Отсутствие в Кемеровской области генеральной схемы развития ООПТ, хотя областной закон об особо охраняемых природных территориях ее предусматривает.

4. Начавшаяся и грядущая приватизация земель и отсутствие закона о резервировании земель для создания новых ООПТ резко усложняет процесс создания новых ООПТ.

1. Недостаточное финансирование для поддержания режима охраны и эффективного мониторинга этих территорий. Особенно это касается памятников природы и региональных заказников.

Не в полной мере применяются нормы, регулирующие ответственность в отношении нанесения ущерба фауне и флоре, естественной среде обитания, природным объектам.

В связи, с чем необходимо ужесточение законодательства в области охраны окружающей среды, использование различных законодательных подходов в регулировании ООПТ, особенно акцентировать внимание на субъект РФ.

К 2006 году становится понятным, что существующая сеть ООПТ недостаточно эффективна для сохранения природных комплексов и поддержания нормального функционирования компонентов природной среды. Она не охватывает многие ландшафты Кемеровской области. Отсутствует охрана ландшафтов степного и южно-таежного (под)типа. Ландшафты подтаежного, лесостепного, предгорного светлохвойного горно-таежного типов и таежно-лесостепного типа светлохвойно-березовых лесов прослеживаются только на территории зоологических заказников, которые созданы с целью охраны отдельных видов животных. Поэтому необходимо установить в заказниках комплексную охрану или организовывать новые ООПТ для охраны указанных типов ландшафтов.

Охрана болот реально осуществляется только на территории заповедника и национального парка, которые включают лишь болота среднегорий и высокогорий, остаются без охраны болота равнинной территории. В Кемеровской области это уникальный комплекс Шестаковских болот.

Охрана природы в заказниках и сама их судьба - самая болезненная проблема всей системы региональных ООПТ, где по ряду как экономических, так и организационных причин охрана остается номинальной.

3.2.1 Нормативно-правовые акты в области охраны окружающей природной среды и использовании природных ресурсов на территории Кемеровской области.

Работа над новой редакцией Лесного кодекса и ряда законодательных актов: Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы №122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», последний Федеральный закон № 199-ФЗ «О разграничении полномочий…» (от 31.12.2005), и законодательством, регулирующим деятельность особо охраняемых природных территорий, привлекло внимание общественности к проблемам отечественных особо охраняемых природных территорий. Особенно тревожит передача некоторых особо охраняемых природных территорий федерального значения в региональное подчинение.

Принятые выше перечисленные законы и наличие противоречий нынешней редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» с рядом законодательных актов Российской Федерации (прежде всего, Земельным и Гражданским кодексами Российской Федерации) привели к значительному затруднению в процессе создания новых и функционирования действующих особо охраняемых природных территорий.

Многолетняя практика применения Федерального закона «Об особо охраняемых природных территорий» показывает, что вопросы организации, функционирования и режима использования особо охраняемых природных территорий прописаны недостаточно четко.

Отсутствуют правовые механизмы привлечения средств из внебюджетных источников, в т.ч. от экологического туризма и посещений в целях эколого-просветительской деятельности.

Привлечение дополнительных инвестиций в регионы, что возможно приведет к стимулированию развития экологического туризма.

Главная задача на сегодняшний день, в связи с принятыми изменениями в законодательстве, не допустить ослабления природоохранных мер в развитии и функционировании особо охраняемых природных территорий и привлекать к ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий, в соответствии с природоохранным законодательством.

Нормативно-правовые документы, регулирующие отношения в области особо охраняемых природных территорий в Кемеровской области представлены:

1. Закон «Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области» от 4 января 2001 г. № 1-03, принят Советом народных депутатов Кемеровской области 14 декабря 2000 г. № 860 (приложение 9).

Настоящий закон определяет, какие ООПТ находятся в ведении областных органов власти, и разграничивает полномочия Совета Народных депутатов и Администрации области, а также органов местного самоуправления в разделе 1 Общие положения

2. Распоряжение администрации Кемеровской области от 20 апреля 2000 г. № 380-р «О государственных заказниках областного значения» с последующими редакциями 2002, 2003, 2004 (приложение 10).

3. Распоряжение Администрации Кемеровской области от 26.10.2001 г. №846-р. «О внесении изменений и дополнений в распоряжение АКО от 20.04.2000 №380-р «О государственных заказниках областного значения» (приложение 11).

4. Распоряжение «Об утверждении Положения об экспертно-консультативном совете по ООПТ Кемеровской области» от 07. 06.2001 №475-р (приложение 12).

5. Распоряжение «Об утверждении состава экспертно-консультативного Совета по ООПТ Кемеровской области» от 09.08.2001 г. № 624-р (приложение 13).

6. Закон о Красной книге Кемеровской области от 03.08. 2000 г. № 56-ОЗ (приложение 14).

7. Распоряжение Администрации Кемеровской области «О создании Красной книги Кемеровской области» от 8 октября 1997 г. №958-р, с Положением о порядке ведения Красной книги Кемеровской области (08.10.1997 г. №958-р) (приложение 15).

8. Распоряжение №1260-р от 29.09.2004 г. «Об утверждении списков видов животных, растений и грибов, занесённых в Красную книгу Кемеровской области» (приложение 16).

Существующее региональное законодательство для ООПТ в настоящее время работает эффективно.

3.2.2 Перспективы создания системы ООПТ в Кемеровской области

Анализ состояния и распределения по территории области ООПТ позволяет выделить две актуальные проблемы:

сохранение и поддержание существующих ООПТ;

дальнейшая организация областной сети ООПТ.

Сохранению и должному поддержанию существующих природных комплексов ООПТ препятствует ряд причин, важнейшими из которых являются: рубки леса, захламление и замусоривание территорий, проезд и стоянка автотранспорта, устройство туристических стоянок, разведение костров, выпас, прогон скота, вытаптывание, сенокошение, пожары, паля травы, распашка земель, самовольные порубки леса, загрязнение водоемов, сбор растений, охота, рыболовство, использование ядохимикатов на сельхозугодьях, строительство, отдельные виды хозяйственной деятельности, проводимые в непосредственной близости от ООПТ - недропользование, мелиоративные работы, размещение коллективных садов и др.

Основные цель и задачи:

Цели и задачи - развитие существующих заповедных территорий Кемеровской области с созданием сети заповедных территорий на областном уровне и Алтай-Саянской системы, сохранение типичных и уникальных природных ландшафтов и экосистем, использование их в научных, просветительских и рекреационных целях, как объектов, составляющих основу национального богатства области и страны, охрана объектов природного и культурного наследия на территориях заповедника и национального парка и других ООПТ, охрана фонда редкоземельных полезных ископаемых, усиление социальной защищенности сотрудников заповедника и национального парка и других ООПТ.

В результате реализации программы усилиться роль, особо охраняемых природных территорий, в том числе государственного заповедника «Кузнецкий Алатау» и Шорского национального парка в социальной и экономической жизни Кемеровской области; усилиться роль Шорского национального парка в сохранении этнокультурного наследия малых народов и становлении эколого-рекреационного центра юга Кемеровской области; сохранения уникального разнообразия экосистем (черневой тайги, липовых островков, высокогорных торфяных болот) и биоразнообразия юга Западной Сибири, что обеспечит выполнение обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 года. Охраняемые природные территории Кемеровской области необходимо рассматривать и как места резервации редких полезных ископаемых Российской Федерации.

Структура выполнения

Выполнение серии модельных проектов по сохранению редких видов животных и растений, экосистем на территории существующих ООПТ должен выполняться через специалистов этих ООПТ (заповедник «Кузнецкий Алатау», Шорский национальный парк, Липовый остров). К написанию технических заданий и рецензированию планов работ, промежуточных и итоговых отчётов будут на индивидуальной основе привлечены специалисты и учёные, работающие в данной сфере научных исследований.

Создание новых ООПТ будет осуществляться на уровне администрации Кемеровской области, с привлечением заинтересованных органов управления, Кемеровского госуниверситета, заповедника «Кузнецкий Алатау», Шорского национального парка и других организаций и учреждений. Приоритетными территориями для создания новых не традиционных ООПТ предполагаются районы с повышенной хозяйственной деятельностью.

Анализируя выводы, учитывая, что территории заповедника и национального парка являются охранными для водосборной территории реки Томи, «хранилищами» растений, животных и недр для будущих поколений, представляют собой важный инструмент сохранения биологического разнообразия не только для Кемеровской области, но для Сибирского региона в целом, учитывая «пограничный эффект», связанный с увеличением количества видов, встречающихся в местах пересечения двух или более основных типов местообитаний, данных территорий, предлагается ряд мероприятий по усовершенствованию управления особо охраняемыми природными территориями.

Для обеспечения эффективного управления экорегиональной системы ООПТ Кемеровской области необходимо:

разработать и осуществить Планы управления (планы развития) для ООПТ;

разработать генеральную схему развития по области и найти своё место в системе ООПТ России;

разработать мероприятия по усилению систем долгосрочного мониторинга и учета динамики биоразнообразия и возникающих угроз;

разработать руководящие принципы сохранения биоразнообразия не только на территории ООПТ, но и Кемеровской области в целом;

определить основные места для сохранения биоразнообразия в буферных зонах и вне территорий заповедника и национального парка;

разработать мероприятия по обеспечению координации ООПТ разного ранга и их статуса на территории области, что обеспечит преодоление межведомственной разобщенности;

развивать сотрудничество между местными органами власти, местным населением и ООПТ в сфере управления природными ресурсами;

создать устойчивый финансовый механизм управления особо охраняемыми природными территориями;

разработать и улучшить существующее региональное и областное законодательство в сфере охраны природы с целью обеспечения природоохранной значимости ООПТ и сохранения биологического разнообразия;

определить подходы к совершенствованию предоставления достоверной технической информации дирекциям заповедника и национального парка;

пересмотреть полномочия и усилить социальную защиту государственных инспекторов.

План управления природными ресурсами, которые находятся на территории Шорского национального парка:

1.Рациональное использование ресурсов:

Цели, планы и предложения

1.1.Основные положения

а) Основные принципы программы должны быть приемлемы для жителей населённых пунктов, расположенных на территории национального парка, которым в конечном итоге придётся продолжать работу по её осуществлению самостоятельно;

б) При разработке рекомендаций учтено экономическое положение страны, области; план рассчитан на то, что в дальнейшем он будет выполняться только с опорой на внутренние ресурсы.

2.Управление водными ресурсами

2.1.Недостатки и перспективы - определяются комиссией.

2.2.Основные цели - определяются комиссией.

2.3.Планы и предложения - определяются комиссией.

а) в дополнение к существующим колодцам в районах мало обеспеченных водой соорудить необходимое количество колодцев для обеспечения необходимой плотности пунктов водоснабжения. Они должны быть открыты вручную и снабжены цементированными лотками и, по возможности, ручными насосами; стоимость одного ручного насоса -

б) привести в порядок существующие, но вышедшие из строя колодцы;

в) изучить и опробовать другие средства водоснабжения, такие как, углубления в почве, подземные плотины, скальные водосборные бассейны, крышевые водосборы с устройствами для сбора или перехвата дождевого стока и системы микроводосборов (особенно это важно там, где имеется скотоводство);

г) начать работу по защите водосборных территорий рек в верховьях рек.

3 Управление пастбищными ресурсами

3.1.Недостатки и перспективы

За исключением немногих территорий, все остальные пастбищные угодья находятся либо в плохом, либо в удовлетворительном состоянии. Большее количество угодий не используется в связи с малой доступностью. Такое положение может быть исправлено.

3.2. Основные цели

Организовать выпас скота таким образом, чтобы обеспечить рост кормовых растений, не допустить истощения почв и добиться максимально устойчивого производства животноводческой продукции.

3.3. Планы и предложения

а) для подсева использовать однолетние травы, за исключением территорий крутых склонов гор, где существует опасность эрозии;

б) прекратить эксплуатацию пастбищных угодий, находящихся в плохом состоянии, до восстановления растительности;

в) изучить и апробировать другие методы улучшения и развития пастбищных угодий, такие, как ограниченный выпас, подсев, борьба с кустарником и т.д.;

г) решить вопросы защиты и укрепления почв в соответствии с рекомендациями.

4.Управление лесными угодьями

4.1.Недостатки и перспективы - определяются комиссией

4.2.Основные цели

а) управлять лесными угодьями так, чтобы обеспечить максимально устойчивое стабильное производство древесины для долгосрочного удовлетворения потребностей местных жителей и области в целом;

б) обеспечить альтернативные материалы для строительства изгородей, туристических стоянок и прочее;

в) максимально увеличить продуктивность лесных угодий посредством расширения торговли лесоматериалами.

4.3.Планы и предложения

а) контролировать объём лесозаготовок, который в данном районе не должен превышать расчётных пределов: тонн древесины в год (определяется на местном уровне);

б) организовать материально-техническое обеспечение использования лесных угодий, включая рубку леса и транспортировку древесины к местным жителям и сотрудникам парка;

в) регулировать применение лесных угодий для выпаса скота путем чередующегося выпаса в рассчитанных пределах емкости;

г) опробовать альтернативные материалы для ограждений, такие как камень, проволочные сетки, живые изгороди;

д) по возможности производить посадку деревьев в данном районе.

5.Здравоохранение

5.1.Недостатки и перспективы - определяются комиссией.

5.2.Основные цели

Наладить соответствующее медицинское обслуживание для обеспечения нужд сотрудников парка, живущих в дальних пунктах, а также местного населения.

5.3.Планы и предложения

а) способствовать развитию лечебно-оздоровительного комплекса в г.Таштаголе, где расположена центральная усадьба национального парка;

б) способствовать приобретению передвижного госпиталя и организации передвижного санитарного отряда для медицинского обслуживания удалённых пунктов населения;

в) следует организовать курсы медицинской помощи и рационального питания для сотрудников национального парка.

6.Традиционное природопользование и инфраструктура

6.1.Недостатки и перспективы

Отсутствие правового регулирования и форм контроля традиционного природопользования, необходимость проведения повторного зонирования территории ШНП в соответствии с Законом РФ “Об особо охраняемых природных территориях”.

6.2.Основные цели

Способствовать развитию традиционного природопользования в целях жизнеобеспечения коренного населения компактно проживающего на территории Шорского национального парка.

6.3.Планы и предложения

а) промысловая охота - определение территорий для осуществления охоты в соответствии с законодательством РФ и Кемеровской области;

б) рыболовство и рыбоводство - определение и выделение акваторий по рекомендациям специалистов в соответствии с законодательством РФ и Кемеровской области;

в) пчеловодство - способствовать организации пчеловодческих хозяйств, реализации их продукции;

г) собирательство - способствовать организации побочного лесопользования, переработке и реализации продукции

д) народные промыслы - способствовать развитию народных художественных промыслов посредством создания учебных мастерских, предоставлением материально-технической базы, реализации конечной продукции.

7.Управление лесами

7.1.Недостатки и перспективы

Леса занимают основную площадь национального парка, большую значимость они имеют для водосбора и климатического равновесия.

7.2.Основные цели

Обеспечить сохранность важнейших водосборов с учётом обеспечения стабильного водопользования на территориях населённых пунктов

7.3.Планы и предложения

а) присвоить статус лесного резервата лесам в верховьях основных рек, протекающих на территории национального парка;

б) там, где позволяют условия, интенсифицировать лесопосадки на склоне гор;

в) по возможности способствовать лесопосадкам у населённых пунктов - организация лесных зон, лесных парков, дендропарков, лесных дач;

г) обеспечить использование лесов на долгосрочной основе.

8.Управление сельским хозяйством

8.1.Недостатки и перспективы - определяются комиссией

8.2.Основные цели

В максимальной степени использовать земли, потенциально пригодные для земледелия, с учётом требований их охраны.

8.3.Планы и предложения

а) осуществить обследование всех сельскохозяйственных угодий на территории парка, особенно расположенных по склонам гор;

б) разработать программу мероприятий по охране земли.

9.Управление рекреационной деятельностью

Недостатки и перспективы

Природно-климатические особенности и ландшафтно-рекреационные ресурсы Шорского национального парка позволяют выполнить оптимизацию природопользования и обеспечить нормативную, экономически выгодную рекреационную деятельность при условии научно-обоснованного регулирования антропогенных нагрузок и значительного снижения техногенного прессинга в отдельных районах области.

Основные цели

Основной целью концепции рекреационной природоохранительной работы следует считать:

- совершенствование системы использования ресурсов туризма в Шорском национальном парке, как важного спортивно-оздоровительного направления природопользования, как одного из источников пополнения местного бюджета в условиях местного самоуправления и рыночных отношений;

- организация и обустройство нормативных рекреационных зон на территории Шорского национального парка.

Планы и предложения

Реализация предлагаемой концепции может быть разделена в несколько этапов и в частности:

2000-2002 годы следует завершить зонирование в целях рекреации территории Шорского национального парка, необходимо уточнить, обосновать и утвердить территории для массового отдыха;

2002-2005 годы приоритетными направлениями следует считать обустройство намеченных рекреационных зон;

с 2002 года представляется целесообразным проведения корректировки схем рекреационных участков, углубление научных исследований, расширений коммерческой туристической деятельности.

10.План управления по сохранению флоры и фауны

10.1.Недостатки и перспективы

Флора и фауна таёжных массивов имеют большое значение для сохранения структуры и функционирования данной экологической системы; они являются примером адаптации и выживания в условиях континентальных лесных массивов и тем самым служат источником полезной информации для человека; лекарственные виды растений, технические и пищевые до сих пор не утратили своей значимости в использовании их в сельскохозяйственном обороте.

10.2.Основные цели

а) сохранить репрезентативные образцы оригинальной флоры и фауны данного района;

б) сохранить редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных данной территории;

в) обеспечить дополнительные доходы и источники средств к существованию местного населения, проживающего на территории национального парка, и для его сотрудников.

10.3.Планы и предложения

а) обеспечить проведение в жизнь законов об охране лесов (Лесной кодекс), дикой природы (“Об особо охраняемых природных территориях” и т.д.)