Повітряний кодекс України: внесення змін, уточнень та доповнень – нагальні вимоги й потреби часу

ПОВІТРЯНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ: ВНЕСЕННЯ ЗМІН, УТОЧНЕНЬ ТА ДОПОВНЕНЬ - НАГАЛЬНІ ВИМОГИ Й ПОТРЕБИ ЧАСУ

Баран Р.Т., к.е.н., доцент кафедри Економіки та підприємництва Львівського державного фінансово-економічного інституту, консультант з економічних питань Державного авіапідприємства «Львівські авіалінії»,

Баран Л. М., правознавець, старший викладач Циклу гуманітарних та соціально-економічних дисциплін Львівського факультету Дніпропетровського національного університету залізничного транспорту

У статі розглянуті питання практичної реалізації заходів реформування повітряного транспорту України (ПТУ) на основі вироблення парадигми повітряного права та ринкових засобів державного регулювання економіки й управління в галузі цивільної авіації (ЦА). Зокрема, у ній наведені причини відсутності дієвого економічно-правового механізму щодо державного регулювання цих процесів у чинному Повітряному кодексі України (ПКУ). Працюючи над розробкою поправок до ПКУ, автори, як науковці-практики, привертають увагу фахівців із питань транспортного права та економіки, народних депутатів України до проблем забезпечення ринкових механізмів паритетності ціноутворення в галузі ПТУ. Запропоновано введення у законотворчу практику формування системи національного повітряного права ряд базових економічних, комерційних, техніко-технологічних понять.

Наведено правові та економічні аспекти їх визначення та закріплення на законодавчому рівні. Серед основних назвемо такі: “комерційна діяльність суб'єктів повітряного транспорту”, “авіаперевізник”, “експлуатант”, “державне регулювання ПТ”, “реструктуризація ПТ”, “авіакомпанія”, “аеропорт” тощо .

Автори провели економіко-правовий аналіз переважної більшості статей чинного ПКУ, двадцяти двох нормативно-правових актів та на їх основі виробили більше 50-ти поправок, доповнень та змін до ПКУ. Підготували проект рішення Верховної Ради України щодо внесення змін та доповнень для передачі депутатам від Львівщини, а тому стаття про правову парадигму ПКУ виноситься на розсуд усім, хто цікавиться повітряним правом та економічними аспектами функціонування ПТУ.

Аналізуючи правовий режим економіки та організації функціонування повітряного транспорту України (ПТУ), вдалося виокремити декілька сторін практичної реалізації реформування форм, способів та методів державного регулювання авіаційно-транспортної галузі після прийняття Конституції України. Утілення вимог законності в авіатранспортній роботі планувалося здійснити шляхом реалізації правового режиму комерційної діяльності ПТУ. Практика показує, що через прийняття Повітряного кодексу України (ПКУ), як “головного авіаційно-транспортного Закону” необхідно було юридично закріпити законність. Хоча робиться це на основі точного, неухильного, чіткого й однозначного формулювання базових понять, визначень та засобів регуляторної політики відповідно до ринкової економічної парадигми, проте цього не відбулося [1]. У результаті цього, не забезпеченими законодавчо залишаються способи оцінки дотримання правових приписів із відображення реалізації права у соціальній діяльності державних органів управління у такій важливій для макроекономіки держави сфері. Саме цей викривлений стан слугував причиною, яка й змусила нас звернутися до аналізу чинного ПКУ. З його допомогою встановлено незбалансований стан в економічно-правовому регулюванні авіатранспортної діяльності, який склався останнім часом.

Наприклад, зареєстрований у відповідності до чинного законодавства України, експлуатант високовартісної авіаційної техніки змушений, окрім значних витрат на летунсько-технічну експлуатацію повітряних суден (ПС), нести ще й більші за рівнем прямих експлуатаційних витрат, додаткові фінансові навантаження та платежі, які не відносяться до експлуатації ПС. Тобто склалася алогічна диспропорція економічного державного регулювання вітчизняного повітряного транспорту. Витрати інших суб'єктів ПТУ (диспетчерські служби управління повітряним рухом літаків (ДСУ), аеропорти, авіаційні ремонтні заводи (АРЗ), медичні сертифікаційні установи (МСУ), авіаційні метеорологічні станції (АМС) тощо) органами управління авіатранспортною галуззю перекладені виключно на експлуатантів ПС, тобто на авіаперевізників. До такого, не унормованого, з огляду ринкової економіки та правової логіки речей стану, спонукала неоптимальна структура державного управління галуззю цивільної авіації (ЦА) [2]. Економічні моделі і господарський механізм, технологічні системи ПТУ, які мали б бути закладені у формуванні, змісті чи правовій парадигмі ПКУ, практично відсутні. А, якщо бути відвертим, то й комплексного економічного механізму, цілісної правової системи там немає, а тому ЦА фактично деградує [3]. Органи регулювання займаються не властивими їм функціями - управлінням замість визначених регуляторних функцій. Оскільки до цього часу не вироблено методів, засобів та заходів організації вертикальної взаємодії, а тому функції держави у галузі ПТУ персоніфіковані аж до непрозорого валюнтаризму. Дійшло навіть до того, що центральні органи міністерств та відомств утручаються у внутрішньогосподарську діяльність авіапідприємств [4]. Тож, щоб визначитись чи не суперечить це Конституції України, варто порівняти співставність такого роду управлінських рішень із чинними нормами транспортного законодавства [5].

Наприклад, розпочата в адміністративному порядку реструктуризація ПТУ не базується на будь-яких соціально-організаційних, економіко-правових чи техніко-технологічних критеріях. Чисто регулятивні функції держави свідомо чи не свідомо фактично підмінені “ручним управлінням”. При цьому навіть поняття різної економічно-правової природи: “реструктуризація” та “реорганізація” із незрозумілих причин помилково ототожнюються [5].

Створюється, наприклад, серед іншого, система аеропортів, проте повністю відсутнє правове регулювання земельно-територіальних відносин ПТУ з іншими суб'єктами [3]. Натомість немає законодавчого закріплення хоча б основних визначень та нормативного поняття “аеропорту”, окрім хіба, що недолугого терміну у незареєстрованому Міністерством юстиції України “нормативному документі” [6]. Навіть колишні радянські аеропорти носили ознаки підприємств, оскільки володіли, користувалися та розпоряджалися “землями транспорту” та “повітряною зоною в районі аеропорту” [7]. Це саме вони вважаються головними “ресурсами” такого підприємства, яким є будь-який аеропорт. Сьогодні ж будь-який український аеропорт не має у своїй власності ні достатніх земельних та інших (повітряних) ресурсів, споруд, будівель. Навіть смуги для злету та посадок ПС у більшості з них є власністю військового відомства, не кажучи вже про служби руху в районі аеропорту. Оскільки такі летовища мають статус “спільного базування” або “подвійного використання”, то вони у своїй роботі не мають вільного вибору напрямків господарювання. Такі летовища виконують виключно операторські (агентські функції) і не більше. Отже комерційна діяльність таких квазі підприємств, що заховані під назвою “міжнародний аеропорт” (так і хочеться сказати військових частин), а також експлуатація ПС, у зв'язку з цим, не можуть носити розумних рівнів економічної ефективності авіаперевезень. У свою чергу такий статус негативно впливає на їх безпеку та знижує конкурентну спроможність українських авіаперевізників (авіакомпаній). Доказом цього є перманентні випадки авіакатастроф, що їх ми стали свідками в останні роки [8]. До такого стану з безпекою ЦА, швидше за все, призвели факти незаконного втручання державних органів управління у підприємницьку діяльність суб'єктів господарювання ПТУ, що значно погіршують їхні можливості не тільки конкурентноздатності з іноземними авіаперевізниками, а й підтримання на рівні безпеки польотів [9].

Візьмемо іншу сторону медалі: чи може бути у повному обсязі використаний чинний ПКУ у судочинстві? Чи є у його положеннях щось корисне для судової системи? Запитання ці риторичні, оскільки окрім декількох диспозитивних статей більшість із них не носять правового навантаження, вважаються декларативними. Таким чином, і з цього погляду, чинний ПКУ не має достатніх ознак, щоб бути законом “прямої дії”. ПКУ “не працює” ні на галузь, ні на суспільство. Не став він “конституцією” для самого ПТУ, ЦА та їх контрагентів.

Підхід, коли наземна інфраструктура, що, образно кажучи, "торгує повітрям" і має за це великі, нічим не виправдані доходи через неспівставність цін, поглиблює на ПТУ кризові явища. Вона не може вважатися економічно виваженою, чи з правового погляду обґрунтованою, оскільки відсутність законодавчої комплексної системи ефективного цивільного, а не мілітарного способу регулювання й аж ніяк не управління галуззю, дорого коштує українським споживачам. Схема сьогоднішнього ніби то державного "регулювання", наприклад, "комерційних прав на повітряні лінії” для авіаперевізників іде у розрізі програм державної підтримки вітчизняних експлуатантів ПС [10]. Вона не дозволяє рівномірно розподіляти накладні та інші питомі витрати такого ручного управління, а не регулювання економічно-фінансових відносин серед усіх суб'єктів ПТУ, як повноправних та рівних учасників авіатранспортного процесу. На наш погляд, доступ на ті чи інші ринкові сегменти авіаперевезень має залежати виключно від спроможності конкурентноздатної пропозиції “гравців” на ринку авіатранспортних послуг, а державне регулювання цих процесів мало б здійснюватися через незалежне державне ліцензування всіх, без винятку, суб'єктів ЦА (резидентів, нерезидентів). Держава, зобов'язана здійснювати реальні антимонопольні заходи та антидемпінгові кампанії щодо припинення недобросовісної конкуренції у галузі ЦА [11]. Все це також повинне бути законодавчо закріплене у ПКУ.

До суб'єктів ПТУ, як відомо, окрім експлуатантів ПС належать летовища, агенти, служби управління рухом ПС у повітряному просторі, АМС, АРЗ тощо. У чинному ПКУ, який є анти ринковим за своєю суттю і позаекономічний за змістом, цього визначального факту не наведено. Найбільшою проблемою його застосування є факт відсутності антимонопольних оптимальних схем державного регулювання, а не управління галуззю.

Фактично регулятивні державні органи у галузі ЦА намагаються втручатися у комерційну політику авіаперевізників, їх поведінку на ринкових сегментах та у внутрішні господарські справи суб'єктів ПТ [12]. Такі ж поспішні й неправові та безпідставні управлінські діяння у попередні роки вже призвели до того, що, наприклад, злилися у єдине монопольне Державне підприємство з управління ПС у повітряному просторі України "Украерорух" всі служби руху (СР). До Украероруху в адміністративному порядку за наказом “згори” передані районні центри ДСУ та СР аеропортів (летовищ) нашої держави [13]. Здійснено це без правових на це підстав та за відсутності техніко-економічного обґрунтування. Контролю за реструктуризацією галузі не налагоджено, а тому АРЗ, у свою чергу, також стали монополістами з “ведення” техніко-технологічної політики на певних типах ПС. І, особливо монополізованими виявилися сертифікаційні заклади, АМС, авіаційні засоби комунікацій тощо.

Можемо констатувати, що в українській макроекономіці на інституційному рівні, ще до недавніх часів монопольно-державній управлінській організаційній схемі, відбувся зсув господарського механізму керування галуззю ЦА у бік відомчо-кланового і навіть кримінального монополізму. У повітряно-транспортній галузі цей дисбаланс спостерігається найбільш виразно [14]. Без нормативного закріплення регуляторної політики тут без приховування все чіткіше проявляється певний метод кланового лобіювання, що шкодить державотворчим процесам у галузі ЦА. Наприклад, загальні витрати на метеозабезпечення польотів українських авіаперевізників за 1997 рік склали 55 млн. грн. Ці "живі" кошти сплатили виключно і лише експлуатанти ПС державної форми власності, а інші суб'єкти ПТ, що водночас з авіаперевізниками користуються метеопослугами, "відкрутилися" лише розмовами. У результаті такого, з дозволу сказати управління, вартість п'ятихвилинних метеоконсультацій для летунів у летовищах України при виконанні ними авіаперевезень завищена, як мінімум у 10 разів. Утримання великої кількості метеорологів, які до ЦА не мають ніякого відношення, перекладено самою ж державою тільки на експлуатантів ПС, хоча цими послугами користуються і ДСУ, яка також у свою чергу внесла до своїх тарифів ще й вартість послуги АСМ. Всупереч чинного законодавства авіакомпанії сплачують подвійні збори за метеоконсультації.

Або ще такий приклад, Украерорух здобув "право" знімати збори за аеронавігаційне обслуговування ПС у повітряному просторі України [15]. Це помилково здійснене навіть усупереч Статті 1 чинного ПКУ, оскільки повітряний басейн держави у цілому, як і земельні ресурси, не можуть бути передані певному підприємству на безоплатній основі. При цьому у ціноутворенні такого монополіста проігноровано економічний зміст та методологію калькулювання собівартості робіт, послуг чи рентабельності, як економічно-правових корективів щодо дотримання паритету та рівня цін і тарифів у відповідності до "нормативних витрат на одиницю транспортної продукції", закладених у статті 7 чинного Закону [16]. У свою чергу, це спричинилося до того, що з часу створення у 1993 році цієї, у принципі, потрібної служби з управління повітряним рухом ПС у повітряному басейні держави, ціни за послуги, що розраховані у доларовому еквіваленті зросли у 3 - 4 рази [13]. Якщо у середньому політ ПС із пасажирами на повітряній трасі від Львова до Москви тоді, у 1994 році коштував 27.65 дол. США, то зараз (до останнього чергового у 2004 році збільшення ставок і зборів) 59.52 дол. США. Фактично ця плата мала б формуватися на собівартості наданих послуг та залежати від величини комерційного навантаження ПС, оскільки під доходотворчим елементом авіаційні економісти та й правники, зрештою, розуміють саме комерційне навантаження ПС, а не його гіпотетичну максимальну злітну вагу. Можна було б довести абсурдність такого розрахунку, на підставі хоча б відомчих методологічних положень, але чи варто це робити без внесення поправок з цього приводу до ПКУ - не відомо [17]. Не дивлячись на це, алогічно стягуються з авіаперевізників не зароблені кошти за відірваними від реальної економіки цінами. Базою розрахунку вартості консультаційних, за своєю економічною природою послуг, узята найбільш можлива (сертифікаційна) злітна вага ПС. Для аеропорту такий підхід ще у якійсь мірі є виправданим, але для ДСУ не зовсім, оскільки експлуатант і так затрачає колосальні кошти в підтримання необхідної для здійснення польоту у повітрі енергоємності. Скажіть, чи виправдано у сучасних соціально-економічних умовах вважати зайнятість пасажирських крісел ПС стовідсотковою? На наше переконання казати про ринковість державного регулювання у цьому випадку передчасно. Це підтверджується фактами намаганням управляти навіть договірною практикою контрагентів ПТУ [18].

Економічно незбалансованою залишається оплата за летовищні послуги, які, для, наприклад, в аеропорту Бориспіль коштують для ПС типу Ан-24 із 9-ма пасажирами на борті 380 дол. США. І це оплата за “послуги” при здійсненій незапланованій посадці поза розкладом через несприятливі метеоумови в аеропорту призначення. Тобто “технічна посадка” на запасний аеродром має бути оплачена наземним службам чомусь без будь-яких скидок, знову ж таки за ставками “максимальної злітної ваги ПС”. Відрегульоване ж у світовій практиці поняття “технічної посадки”, яка була у тому випадку і мала б коштувати як мінімум у 2 рази дешевше від звичайної вартості (опублікованої ціни) зігнороване повністю. Отже проблеми ціноутворення також не чітко викладені у положеннях ПКУ. Така "економіка" зовсім не сприяє розвитку ПТУ, а лише поглиблює кризові та інфляційні явища. Не відповідає вона й світовій практиці авіаційного менеджменту та маркетингу, рекомендованій практиці Міжнародної організації з цивільної авіації (ІКАО) [14].

Іншою правовою та економічною проблемою є та, що у законодавстві немає, наприклад, визначень “авіаперевізника” і “експлуатанта”. Відсутні об'єктивні правила авіаперевезень, кволою є система страхування авіаційних ризиків. На ПТУ діє невідповідна податкова система регулювання діяльності ЦА, як специфічної інфраструктури сфери послуг тощо. Проте найбільшою проблемою чинного ПКУ є факт відсутності дієвого законодавчого підходу до упровадження державницьких методів організації економічного забезпечення діяльності ПТУ. Не розроблено методів прозорого “державного регулювання”, замість “державного управління”. Відсутнім є і відповідний механізм статистичного наповнення показників роботи у ринкових умовах господарювання та комерційної діяльності ЦА [11].

Оскільки з вищевикладеного випливає, що значна частина витрат за забезпечення літако-вильотів в аеропортах відшкодовується виключно авіаперевізниками, хоча не всі послуги ними замовляються й використовуються на, практиці, то це негативно, перш за все, впливає на безпеку авіації у цілому [8]. Такий анархічний підхід призводить до “вимивання” дуже потрібних експлуатантам (авіакомпаніям), для забезпечення безпеки авіаперевезень та виконання польотів, обігових коштів. Заради справедливості варто зазначити, що внаслідок підміни базових понять “безпека авіаперевезень”, “безпека польотів”, “авіаційна безпека” тощо допущено гіпертрофовані методи управління ЦА й у цьому напрямку. Проте, це тема дещо іншого дослідження, вона на часі, оскільки від низького рівня саме першого стану сотнями гинуть живі люди, а від іншого одиниці. Такі процеси відбуваються не завдяки, а всупереч мілітарним організаційним заходам у галузі безпеки функціонування вітчизняної ЦА.

У загальному висновок з аналізу нормативно-правових актів ПТУ указує на те, щоб із метою вироблення єдиних для всіх суб'єктів ПТУ "правил гри", було б доцільно розробити єдині норми: правової парадигми, встановлення конкретних суб'єктів правовідносин, унормування схеми державного регулювання всіх сторін функціонування ПТУ, універсального нормативного економічно-правового механізму ціноутворення, засобів та форм застосування тарифної політики, фінансового та іншого контролю тощо. Застосовуючи це, всі суб'єкти ПТ змогли б проводити конструктивну комерційну політику, здорову у правовому відношенні врегульовану конкуренцію за споживача, ринкові важелі впливу на дотримання гармонійних правових співвідношень “попит-пропозиція”, “ризики-виграші” тощо.

Доходи мають бути зароблені шляхом відшкодування всіма контрагентами ПТ витрат (АМС, ДСУ, МСУ, АРЗ тощо) пропорційно до кількості та якості замовлених та фактично отриманих послуг. Загальною нормативною основою цивілізованих економічних відносин на ПТУ може стати комплексний прагматичний документ нормативно-правового характеру у вигляді оптимального ПКУ, кожна стаття якого мала б бути економічно вмотивованою, виваженою у правовому відношенні й такою, що “вписується” до ринкових умов господарювання на макроекономічному рівні та співвідноситися до оптимальних схем комерційної роботи з мікроекономічного погляду, базованої на здоровій законній конкурентній основі.

У зв'язку із ситуацією, що склалася на ПТУ, депутатам можуть бути подані для вивчення та можливого внесення у якості законодавчої ініціативи ряд поправок до ПКУ, оскільки зміни від 15.12.99 р. № 1297-ХІУ, на які покладалося стільки надій, нічого не привнесли до суті правової та економічної парадигм цього “основного закону” для ЦА України, підвищення економічної ефективності її діяльності у цілому та вдосконалення роботи складових ланок, зокрема.

Використані правові джерела та література

1. Про Повітряний кодекс України: Наказ Міністерства транспорту України від 26.06.93 р. № 102.

2. Про схему управління підприємствами цивільної авіації України: Наказ Міністерства транспорту України від 31.08.93 р. № 278.

3. Про додаткові заходи на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 27 вересня 2000 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 27.07.01р. № 919.

4. Про затвердження графіку проведення реструктуризації підприємств авіаційного транспорту: Наказ Міністерства транспорту України та Фонду державного майна України від 20.05.99 р. № 268/917.

5. Про реструктуризацію Державного авіаційного підприємства “Львівські авіалінії”:Наказ Міністерства транспорту України від 27.08.01 р. № 563; Про реорганізацію ДАП “Львівські авіалінії”: Наказ Міністерства транспорту України від 03.07.02 р. № 444; Про призупинення дії наказу Мінтрансу України від 30.08.02 р. № 614; Про внесення змін та доповнень до наказу Мінтрансу від 03.07.02р. № 444: Наказ Міністерства транспорту України від 30.07.03 р. № 581.

6. Про введення в дію нормативного документа: Наказ Державного департаменту авіаційного транспорту України Укравіатранс від 25.05.95 р. № 95.

7. Об утвержденни положения о землях транспорта: Постановление Совета Министров СССР от 08.01.81г. № 24// Сборник нормативных актов о транспорте под ред. Б а ж е н о в а Н. А., ч. 1. - С. 55 - 57.

8. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 27 вересня 2000 року “Про стан авіаційного транспорту та авіаційної промисловості України”: Указ Президента України від 18.19.00р. № 1143.

9. Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності: Указ Президента України від 23.07.98р. № 817/98; Про заходи щодо впорядкування державного регулювання діяльності цивільної авіації в Україні: Указ Президента України від 11.06.97р. № 531/97; Про Положення про Міністерство транспорту України: Указ Президента України від 11.05.00р. № 678/2000; Про заходи щодо поліпшення транспортного обслуговування населення та виготовлення транспортних засобів для перевезення пасажирів: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 квітня 1997 р. № 379.

10. Про створення Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 р. № 819

11. Б а р а н Р. Т. Як перемогти авіаційно-транспортного монополіста// Розбудова держави, - 1995, ч. 12. - С. 29 - 31; Б а р а н Р. Т. Шляхи трансформації статистичних оцінок летовищних комплексів// Соціально-економічні дослідження в перехідний період. Методологія статистичних оцінювань соціально-економічних процесів/Збірник наукових праць. Випуск 3 (ХLІ). - Л.: ІРД НАН України, 2003. - С. 411 - 422

12. Щодо створення Державної холдингової компанії: Наказ Міністерства транспорту України від 19.12.03 р. № 988.

13. Про питання державного підприємства обслуговування повітряного простору України: Наказ Міністерства транспорту України від 10.01.93 р. № 14.

14 Про інформаційні послуги у сфері гідрометеорології: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 листопада 1998р. № 1724; Про соціальні пасажирські авіаційні тарифи на перевезення в межах України: Наказ Міністерства транспорту України від 22.03.04 р. № 236.

15. Про затвердження ставок зборів за аеронавігаційне обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України: Наказ Міністерства транспорту України від 22.04.97р. № 145.

16. Про транспорт: Закон України від 10.11.94 р. № 232/94-ВР (зі змінами та доповненнями).

17. Про затвердження Типового положення з планування, обліку і калькулювання собівартості перевезень (робіт, послуг) на транспорті України: Наказ Міністерства транспорту України від 13.09.94 р. № 476; Про затвердження Методичних рекомендацій з формування собівартості перевезень (робіт, послуг) на транспорті: Наказ Міністерства транспорту України від 05.02.01 р. № 65

18.Про затвердження Порядку надання знижок зі зборів за аеронавігаційне обслуговування в повітряному просторі України та аеропортове обслуговування в аеропортах України при виконанні авіакомпаніями внутрішніх та міжнародних рейсів: Наказ Міністерства транспорту України від 22.03.04 р. № 237;

19. Руководство по экономическим аспектам аэронавигационного обслуживания. 3-е издание на русском языке, - Монреаль, ИКАО, 1997 (Doc 9161); Руководство по экономике аэропортов. 1-е издание на русском языке, - Монреаль, ИКАО, 1991 (Doc 9562).