В русском государстве первые путешествия были связаны с познавательными, торговыми, политическими и религиозными целями. Княгиня Ольга в IX в. посетила Византию. По мнению историка С.М.Соловьёва, одними из важнейших причин, побудивших её совершить путешествие, были «любопытство посмотреть чудеса образованного мира» и престиж, т.к. «…возвышался тот, кто был в Константинополе». К наиболее ранним путешествиям относятся также перемещения купеческих караванов как внутри Древней Руси, так и за её пределами (Византия, Астраханское государство).

Вместе с христианством на Русь пришла традиция паломничества. Паломники, устремлённые целями распространения своей религии, поклонения святыням и их защиты, совершали труднейшие и длительные путешествия. В начале XII в. игумен Даниил совершил паломничество в Константинополь и Иерусалим. Он описал всё, что видел, тем самым положив начало религиозным описаниям - «хождениям». Помимо религиозных целей такие путешествия имели и познавательный характер. Рассказы, описания паломников содержали в себе сведения о природе, культуре, быте разных стран и народов. Основными местами паломничества были Палестина, Иерусалим, гора Афон, Сергиев Посад и другие святые места Биржаков М.Б. Введение в туризм / Нац. Акад. туризма.- М.; СПб.: Невский Фонд: Издат. дом Герда, 2001..

В конце XVII в., начиная с правления Петра I, когда насаждаемые им новые веяния западной культуры постепенно проникали в русский быт, стали практиковаться поездки за границу с целью приобретения знаний и для расширения кругозора. Пример показал сам царь Пётр I, совершив путешествие в 1697-1699 г. в составе Великого московского посольства в страны Западной Европы. С тех пор путешествия познавательного характера стали одним из распространённых видов туризма в России. В результате путешествий, связанных с изучением сторон жизни западноевропейской культуры, царь ввёл обязательное изучение дворянами иностранных языков: немецкого, голландского, французского. Совершали путешествия не только представители царской фамилии, но и каждый дворянин имел право уехать за границу и вернуться в любое время.

Таким образом, первые путешествия, совершаемые в основном с познавательными и религиозными целями, сформировали навыки территориальных перемещений, способствовали распространению географических знаний о странах, знакомству с достижениями культуры разных народов Биржаков М.Б. Введение в туризм / Нац. Акад. туризма.- М.; СПб.: Невский Фонд: Издат. дом Герда, 2001.

Уже в XVIII в. была предпринята первая попытка организации путешествий за границу для всех желающих. Вениамин Генш в 1777 г. выпустил приложение к газете “Московские ведомости”, где представил “План предпринимаемого путешествия в чужие края”. Это было первое приглашение россиянам совершить групповую поездку в страны Западной Европы, организацию которой брал на себя составитель плана.

В соответствии с “Планом” предусматривалась поездка группы молодых дворян в один из немецких, итальянских или французских университетов, затем проезд по маршруту, следующему через Швейцарию, Италию и Францию, для ознакомления с искусством этих стран и фабричным делом. Условия путешествия оговаривались в специальном контракте.

С XVIII в. стали практиковаться поездки для лечения внутри страны. Ездили к святым и целебным источникам, но уже с оздоровительной целью. Это послужило началом изучения целебных свойств минеральных источников и распространения путешествий с целью лечения и оздоровления. Поэтому строились бальнеологические и грязевые курорты Ялты, Кавказских Минеральных вод и др.

Основным препятствием для путешествий XVIII- начала XIXв. по России были плохие дороги, отсутствие условий нормального жизнеобеспечения в пути (гостиниц, трактиров, станции для смены или отдыха лошадей). Возможность же заграничных путешествий ограничивалась в материальном отношении даже для высшего сословия.

В XIX в. получили распространение горные восхождения, пешие прогулки и походы. Повышенное внимание к туризму, стремление к путешествию, организация научных и профессиональных обществ - всё это послужило основой для объединения любителей туризма в различные специализированные организации.

Первые туристские организации возникли на Кавказе. В 1877г. при Кавказском обществе естествознания впервые в России возник альпийский клуб. Он просуществовал всего несколько лет, но, тем не менее, его члены организовали ряд путешествий по горам и долинам Кавказа; издали два сборника под названием “Известия”, в которых были помещены статьи о фауне и флоре Кавказа и Закавказья Биржаков М.Б. Введение в туризм / Нац. Акад. туризма.- М.; СПб.: Невский Фонд: Издат. дом Герда, 2001.

Об опасности путешествий по Кавказу, о непригодности дорог для организации групповых путешествий постоянно писали в прессе. Поэтому Тифлисский альпийский клуб с самого начала не мог рассчитывать на широкую поддержку и просуществовал недолго.

Однако впоследствии Кавказ стал объектом путешествий не только внутреннего, но и иностранного туризма. В конце XIX в. здесь началось строительство шоссейных и железных дорог, открывались гостиницы, на перевальных дорогах возникали почтовые станции и дорожные казармы.

В 1888 г. в Тифлисе был издан “Путеводитель по Кавказу” с рисунками и картой. Его составитель Е. Вейденбаум дал в книге подробное описание Кавказского края, девяти маршрутов с изложением главнейших населённых пунктов, городов, природных и исторических достопримечательностей.

В этот период появляются первые туристские фирмы. Так, в 1885г. в Петербурге открывается предприятие Леопольда Липсона. Фирма брала на себя обязательство ознакомить туристов во время путешествий со всеми достопримечательностями.

В конце XIX в. среди россиян всё большую популярность получает второй горный район - Крым, до которого легко было добраться как по суше, так и морем. Крымские горы притягивали путешественников доступностью своих высот, близостью тёплого моря.

Крым также стал известен своим лечебным климатом, благоприятным для людей с заболеваниями дыхательной системы.

В Ялте в конце 80-х годов XIX в. образовался “Кружок любителей природы, горного спорта и Крымских гор”. Основной задачей клуба было научное изучение Крымских гор. Их деятельность включала охрану редких горных видов растений и животных, создание экскурсий, издание трудов клуба.

К концу XIX в. география путешествий состоятельных дворян распространилась по всем странам Европы: Испания, Швейцария, Германия, Швеция и другие страны, привлекавшие россиян.

В начале XX в. стоимость путешествий стала гораздо меньше, что расширило круг возможностей для людей с достатком несколько выше среднего Биржаков М.Б. Введение в туризм / Нац. Акад. туризма.- М.; СПб.: Невский Фонд: Издат. дом Герда, 2001.

Таким образом, туризм в просветительский период развивался в следующих направлениях:

- путешествия с торговыми, политическими, познавательными и религиозными целями;

- паломнические путешествия;

- поездки с целью лечения и оздоровления;

- образование первых туристских организаций, которые положили начало ознакомлению и изучению Кавказских и Крымских гор. И хотя их деятельность не приобрела широкого размаха, однако они способствовали становлению туристской работы и популяризации путешествий.

1.2 Характеристика законодательства о туристской деятельности в советское время

Выделены следующие периоды развития организационно-правовой и материальной базы внутреннего туризма -- вторая половина 1940-х-начало 1960-х годов и 1960-е-конец 1980-х годов.

В послевоенный период сохранялись направления развития туризма, сформировавшиеся в 1920-1930-е годы: плановый (по путевкам и маршрутам), самодеятельный спортивный (походы и сплавы), детско-юношеский (спортивный и краеведческий) туризм. Первостепенное внимание уделялось детско-юношескому организованному туризму, имевшему наибольшее идейно-политическое значение.

В 1958 году была создана хозрасчетная туристская организация Бюро международного молодежного туризма «Спутник», занимавшаяся международным молодежным туристским обменом, внутрисоюзными путешествиями советской молодежи до 30 лет, организацией отдыха в молодежных центрах и лагерях. В 1957-1961 годах задачи организационного укрепления самодеятельного туризма выполняла Всесоюзная федерация туризма.

Важным рубежом стало постановление Президиума ВЦСПС «О дальнейшем развитии туризма», принятое в июле 1962 года Центральное, республиканские, краевые и областные туристско-экскурсионные управления были реорганизованы в советы по туризму, работающие на принципах коллегиальности и широкого привлечения общественного актива. Главной задачей советов было массовое развитие внутреннего туризма.

В 1962 году в Москве был образован Центральный совет по туризму (ЦСТ), который реализовывал государственную политику в области внутреннего туризма. Государство стремилось обеспечить централизованное руководство туристской сферой, поручив его профсоюзам, которые непосредственно (через ЦСТ) руководили организацией плановой составляющей отрасли и выполняли функцию координационного центра для самодеятельного туризма. С одной стороны, это способствовало выделению государственных ассигнований, развитию материальной базы. С другой - в отсутствие конкуренции медленно улучшалось качество обслуживания плановых туристов, многие рекреационные районы оставались неосвоенными, существовал хронический дефицит в средствах размещения и путевках.

В 1940-е-начале 1960-х годов медленно формировалась нормативно-правовая база туризма. Деятельность в этой сфере регламентировалась в основном, постановлениями ВЦСПС и, реже, ЦК ВЛКСМ. Законодательная база туристской деятельности в этот период фактически отсутствовала.

В 1940-1960-е годы туристская инфраструктура в области находилась в стадии становления, маршруты складывались стихийно в местах, наиболее доступных для активного отдыха.

Началом нового периода в развитии организационной структуры туризма в СССР стало принятие в мае 1969 г. постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране», поставившего задачу превратить туристско-экскурсионное дело в крупную отрасль обслуживания населения.

Руководство туризмом и экскурсионной работой было поручено ВЦСПС. ЦСТ был преобразован в Центральный совет по туризму и экскурсиям (ЦСТЭ), который организовывал путешествия по СССР, направлял развитие самодеятельного туризма, вел обмен с зарубежными профсоюзными туристскими организациями, руководил областными советами по туризму и экскурсиям (СТЭ).

СТЭ действовали на принципах хозрасчёта, располагали сетью бюро путешествий и экскурсий и собственной материально-технической базой (гостиницы, турбазы, транспорт и т.п.), объединяли туристские клубы и совместно с добровольными спортивными обществами профсоюзов руководили секциями туристов-спортсменов (спортивный туризм, ориентирование и др.). В состав СТЭ входили представители государственных и общественных организаций, заинтересованных в развитии туризма.

В 1970 г. в ЦСТЭ было создано специальное структурное подразделение - Главное экскурсионное управление (ГЭУ), в крупных городах открывались экскурсионные бюро. При формировании экскурсионных маршрутов в них «нагрузкой» включались места революционной и трудовой славы.

Туризм, выполнивший в СССР ряд социально и политически значимых функций широко пропагандировался. С 1966 г. в Москве выходил ежемесячный иллюстрированный журнал ВЦСПС «Турист».

В 1970-е годы был разработан и принят основной пакет нормативных документов по безопасности туристских маршрутов. Порядок формирования туристских групп, оформление документации, разработка маршрутов и т.п. регламентировались. Туристам, выполнившим необходимые требования, присваивались спортивные разряды и звание «Мастер спорта СССР».

Нормативно-правовая база туристской деятельности сформировалась в основном во второй половине 1970-х годов. Конституция СССР 1977 г. (Ст. ст. 20, 24, 41 Конституции СССР, ст. 24 Конституции РСФСР) впервые закрепила цели и задачи развития физической культуры, спорта и туризма. В обширном массиве текущего законодательства существовала множественность норм и нормативных актов (особенно ведомственных). Директивные органы рассматривали туризм в единой системе мероприятий по охране здоровья населения.

Отсутствие централизованного правового регулирования обусловило активное региональное (локальное) правотворчество.

С конца 1960-х годов туристская сфера быстро превращалась в комплексную отрасль обслуживания населения. Туризм продолжал оставаться доступным для абсолютного большинства населения видом отдыха. В плановом туризме путевки за 30% стоимости могли приобрести практически все категории рабочих и служащих.

В изучаемый период туристская деятельность регулировалась постановлениями ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ. Велась активная нормотворческая работа по созданию правил, инструкций, положений по всем направлениям туристской деятельности. К середине 1980-х годов система отраслевых актов регламентировала практически все сферы деятельности во внутреннем туризме, касающиеся прохождения туристских маршрутов и их безопасности, комплектования групп, отчетности.

1.3 Развитие законодательства в сфере туризма

Отсутствие эффективной государственной политики в сфере туризма на протяжении последних 10 лет привело к тому, что на долю России, несмотря на ее высочайший туристский потенциал, приходится лишь 1% мирового туристического потока, который достигает 657 млн. прибытий в год. При этом, хотя государство и перестало быть донором и одновременно заказчиком в туризме, тем не менее, туризм живет и развивается. Но еще не превратился в то звено, которое в должной мере приносит пользу и государству, и его гражданам Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2002..

Благодаря принятию в 1996 году Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в правовой системе нашей страны впервые за всю историю развития туризма образовалась самостоятельная отрасль законодательства - законодательство о туристской деятельности (или в более широком смысле - законодательство о туризме).

Дальнейшие направления совершенствование законодательной базы в сфере туризма определяются в Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р.

В Концепции указывается, что Россия, несмотря на свой высокий туристический потенциал, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится всего около 1 процента мирового туристического потока.

В настоящий момент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, «борются» крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к сожалению, чаще выбирает заграницу.

По данным Центрального Банка России, наши соотечественники ежегодно вывозят из страны около 11 млрд. долларов США. Всемирная Торговая Организация включила Россию, наряду с развитыми капиталистическими странами (США, Германия, Великобритания, Франция и др.), в число крупнейших импортеров туристских услуг. Ее доля составляет около 2,4% от всего мирового импорта данного вида услуг, в то время как доля экспорта - менее 0,6% (около 4 млрд. долларов США).

Вместе с тем по оценкам Всемирной туристской организации потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год и получать значительные доходы и валютные поступления от оказания услуг.

В связи с этим в плане мероприятий по реализации Концепции развития туризма указывается на необходимость внесения изменений и дополнений в действующий Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (от 1996 года), а в перспективе - принятие нового федерального закона «О туризме».

Разработка и принятие нового Федерального закона «О туризме» является одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма.

Сегодня крайне необходима федеральная программа развития туризма с четко обозначенной туристической стратегией. Еще в апреле 2002 г. была рассмотрена и одобрена «Концепция развития туризма в Российской Федерации». Туризм является наименее капиталоемкой отраслью экономики, и, следовательно, в его развитие выгодно вкладывать деньги. Премьер дал конкретные поручения ряду министерств и ведомств по наиболее узким проблемам внутреннего и въездного туризма: визовому и таможенному режимам, совершенствованию нормативно-правовой базы, установлению категорийности отелей Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2002..

Для страны, стремящейся максимально полно использовать существующий туристский потенциал, необходимо задать приоритеты в очередности развития уже существующих туристических регионов с целью повышения экономической эффективности предполагаемых мер. По уровню состояния материальной базы туризма территория России может быть распределена следующим образом:

- регионы с высоким уровнем развития материальной базы: Москва и Московская область, С.-Петербург и Ленинградская область, Кавказские Минеральные Воды, Краснодарский край, Калининградская область;

- регионы со средним уровнем: Северо-Западный (Карелия, Псковская, Новгородская области), Среднерусский («Золотое кольцо», Поволжье);

- регионы с низким уровнем: Северный, Дальневосточный (Камчатка, Курилы, Приморье), Западно-Сибирский (Горный Алтай) и Сибирский

Учитывая широкие возможности для охоты и рыбалки в Поволжье, должны быть построены малые и средние гостиницы, ботели (плавучие гостиницы), сети ресторанов, кафе, магазинов народных промыслов, рассчитанных на кратковременный круизный туризм.

Благодаря своему уникальному природному и культурному потенциалу, а также все возрастающему интересу зарубежных туристов, для которых Россия является новым неохваченным направлением, наша страна имеет все основания для развития этих видов туризма. Причем, успешное развитие туризма требует законодательного решения многих насущных проблем. Необходимо создать образ России как страны, благоприятной для посещения, и обеспечить права и безопасность туристов. Нужна государственная поддержка внутреннего, въездного, социального туризма. Развитию туристической отрасли будет способствовать определение компетенции субъектов РФ в сфере туризма, учет специфики местных, человеческих, природных и других ресурсов, координация взаимодействия регионов как с федеральными органами, так и между собой и т. д. Должны быть объединены усилия Госдумы, в частности, ее Комитета по культуре и туризму, Минэкономразвития РФ, а также представительных органов субъектов Федерации Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2002..

Определяющими условиями развития внутреннего и въездного туризма является привлечение инвестиций в развитие туристской инфраструктуры. В первую очередь, отечественные и иностранные инвестиции необходимы для формирования сети отелей, в том числе - малых, мотелей, расположенных на дорогах федерального значения, обеспечивающих комфортное проживание при условии доступных цен.

Говорить о пополнении бюджетов различных уровней от туризма позволяет наличие уникальных природных ресурсов при огромном количестве памятников истории и культуры, которыми наша страна обладает. Мы же продолжаем инвестировать экономики западных государств, в то время как наша индустрия гостеприимства остается без финансовых вливаний. Суммарный мировой оборот средств в сфере туризма вырос за последние 10 лет примерно на 150 млрд. долл. Причем почти 40% денежного оборота туризма оседает в США, Испании, Франции. Даже КНР увеличила поступающие в страну денежные средства за последние 10 лет в 5 раз. Число иностранных граждан, въехавших в Турцию, например, в два раза превосходит число жителей этой страны, выезжающих за рубеж. Россия находится не только «позади Европы всей», но и отстает от ряда стран Азии, Африки и Латинской Америки. По данным ВТО, в 2000 г. из России была вывезена сумма, эквивалентная четверти федерального бюджета страны. Вот еще одно доказательство доходности туристического бизнеса.

Большинство государств мира, понимая важность и высокую доходность развития туризма в своих странах, выделяют солидные средства национальным туристическим администрациям на продвижение туристского продукта. Лидером является Израиль - более 200 млн. долл. Испания выделяет около 150 млн., Америка и Китай - по 70 млн., Франция - 60 млн. долл. Из федерального бюджета России в 2002 г. было выделено 126,55 млн. руб. (или чуть более 4 млн. долл.). Основные средства западных стран идут на рекламу: в Испании - половина всей суммы, а во Франции - 99%. Не случайно, по данным Всемирной туристской организации, именно во Францию стремится больше всего туристов.

Необходимо вовлекать в рекламную кампанию регионы страны, чтобы они могли привлекать туристов не только своими достопримечательностями, но и качественным обслуживанием, комфортабельным и недорогим проживанием. В России к началу XXI века вместимость номеров была 1 млн. 143 тыс. мест. При этом среднегодовая загрузка составила лишь треть - 36%. Так как основная масса гостиниц расположена в регионах с достаточно высоким уровнем материальной базы туризма, то и заполняемость номеров там значительно выше. По Москве, например, средняя загрузка гостиниц составляет 51%, благодаря постоянному потоку туристов, приезжающих с деловыми целями.

Низкий уровень нашего сервиса является еще одним из основных сдерживающих факторов для развития въездного туризма. Поэтому следует приложить немалые усилия для улучшения обслуживания в сфере гостеприимства, а также создания национальной системы профессиональной подготовки туристических кадров Власова И.Б., Зорин И.В., Ильина Е.Н. Основы туристской деятельности. Российский международный институт туризма. - М.: Инфра-М, 2002..

1.4 Современное состояние законодательства в России и за рубежом

Туризм является неотъемлемой частью жизни людей на нашей планете. Этот сложный, высокодоходный межотраслевой комплекс представляет собой один из основных секторов мировой экономики, способствует обеспечению высокого уровня занятости, социального благосостояния и качества жизни людей, а также развитию, экономическому единству и культурному разнообразию государств и регионов мира.

С начала 90-х годов Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно становится частью международного. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма является разработка современного, всеобъемлющего законодательства, с учетом норм международного права и законодательств наших ближайших соседей - стран СНГ и Европы.

В соответствии с Соглашением о сотрудничестве в области туризма, заключенном в рамках Содружества независимых государств 23 декабря 1993 г., стороны обязались способствовать формированию общего туристского пространства, сближению нормативно-правовых документов по туризму, а также принятию согласованных мер по восстановлению традиционных и открытию новых туристских маршрутов, расширению социального туризма, упрощению пограничных, таможенных и иных формальностей, обеспечению социальной защищенности и личной безопасности туристов в стране пребывания (ст. ст. 2,3,4 Соглашения)

Статья 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией и Европейскими Сообществами и их государствами - членами (Корфу, 24 июня 1994 года) устанавливает, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и ЕС является сближение законодательства. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Статья 75 Соглашения устанавливает также, что Стороны расширяют и развивают сотрудничество между ними, которое включает:

- упрощение торговли туристическими услугами;

- взаимодействие официальных туристических органов;

- увеличение взаимного обмена информацией;

- передачу «ноу-хау»;

- изучение возможностей реализации совместных проектов.

С учетом изложенного целью настоящей работы является сравнительный анализ российского законодательства в сфере туризма, а также законодательств государств СНГ и Европы, имеющих к нам наиболее близкую правовую систему и правовые традиции. В процессе анализа будут выявлены общие или сходные положения законодательств, а также особенности их регулирования с учетом сложившихся местных особенностей. Главное же внимание будет сосредоточено на основных, наиболее важных положениях рассматриваемых законодательных актов, их общих чертах и особенностях, оставляя в стороне вопросы более частного характера.

В теории права под предметом законодательного регулирования понимают процессы, явления и отношения, отличающиеся: а) высокой социальной значимостью их для общества, государства и гражданина; б) стабильностью; в) первично-нормативным регулированием; г) предопределенностью Конституцией; д) правомочностью субъекта законодательной деятельности.

Конституция Российской Федерации не содержит в своем тексте слова «туризм». Однако, нельзя сказать, что Конституция Российской Федерации не касается этих вопросов. Она формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства в области туризма и представляет собой акт, обладающий высшей юридической силой.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» устанавливает в преамбуле, что он регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.

Действительно, право на отдых и право на свободу передвижения являются основополагающими правовыми категориями для всего законодательства о туризме. Развитие туризма было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37). В то же время, право на отдых посредством занятия туризмом, не может быть реализовано без конституционных положений о свободе передвижения (ст. 27 Конституции): каждый имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27 Конституции).

Интересно, что статья 41 Конституции СССР, в отличие от ст. 37 Конституции России, не только декларировала право граждан СССР на отдых, но и устанавливала, что данное право реализовывалось посредством расширением сети культурно-просветительных и оздоровительных учреждений, развитием массового спорта, физической культуры и туризма; созданием благоприятных возможностей для отдыха по месту жительства и других условий рационального использования свободного времени. Аналогичная норма содержится в статье 59 п. 1. п.п. d) действующей Конституции Португалии, которая провозглашает право граждан на отдых и досуг. В соответствии с п.2. п.п. d этой же статьи государство обязано систематически расширять сеть центров отдыха и проведения отпусков в сотрудничестве с общественными организациями.

Вместе с тем, «право на туризм» вытекает также из иных конституционных норм. В процессе совершения туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также право на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции). Неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация об ее состоянии (ст. 42 Конституции). «Право на туризм» не может быть обеспечено без гарантий статья 61 Конституции. Она определяет, что Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым, удовлетворяющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимателей невозможно представить себе существование современного туристского рынка. Свободная экономическая деятельность данных субъектов обеспечивается статьями 8 и 34 Конституции о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Таким образом, феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что его регулирование осуществляется практически всеми основными отраслями законодательства, причем специфика правового регулирования отношений в сфере туризма состоит в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует не непосредственно, а через нормы иных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного права и т.д.).

В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» понятие «законодательство» используется в широком смысле, т.е. оно включает в себя как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Закон о туристской деятельности рассматривает законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 2).

Отсутствие «туризма» в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции).

Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», как уже указывалось выше, относит туризм к социальной сфере, т.е. предмету совместного ведения Центра и регионов (ст. 72 п.п. е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и ж) координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение.

В то же время, в состав законодательства Российской Федерации о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс Российской Федерации. В отличие от российского закона, Гражданский Кодекс Казахстана, например, является составной частью законодательства Республики Казахстан о туристской деятельности (ст.2). И это абсолютно правильно. Ведь, помимо посещений памятников истории и культуры, туристских поездок, туризм - это и т.н. «торговля услугами», которая включает в себя не только туробслуживание граждан-потребителей, но и связи турфирм между собой и с поставщиками услуг Губенко Н.Н. Законодательство о туризме в Российской Федерации за рубежом. Состояние и перспективы // Экономика и право. - 2005. - №9.. Данные отношения опосредуются гражданско-правовыми договорами, а поскольку гражданское законодательство (в любом его значении), в соответствии со ст. 71 п. о) Конституции России и ст. 3 ГК, есть сфера исключительного ведения Российской Федерации, регулирование «торговли туруслугами» законами субъектов недопустимо. Этот пробел уже привел к серьезным противоречиям ГК и туристского закона. В последнем, предметом договора между туристом и турфирмой является продажа турпродукта («имущественного права на услуги»), а не оказание услуг по туристическому обслуживанию.

К настоящему моменту, субъектами России уже принято более 40 законов, регулирующих сферу туризма. Некоторые из них носят название законов о туризме, другие - о туристской деятельности, в Законодательном собрании города Санкт-Петербурга во втором чтении рассмотрен проект Закона «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге».

Учитывая то, что в федеральных законах отсутствует четкое разграничение сфер правового регулирования отношений в области туризма между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также большинство актов субъектов Российской Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя имеют очевидное изначальное различие. Первые призваны заложить единые подходы, а вторые - особенности применительно к конкретному населению и территориям субъектов Российской Федерации.

Обратимся к опыту разграничения предметов ведения и полномочий в развитых в туристском отношении государствах мира. Так, согласно статья 148 Конституции Испании вопросы развития и организации туризма, а также организацию досуга относятся к ведению автономных сообществ. В то время как в вопросах исключительного ведения государства (ст. 149 Конституции) на это прямо не указывается. Напомню, что Испания состоит из муниципий, провинций и автономных сообществ (ст. 137). Правом на автономию обладают граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область (Канарские острова и т.д.).

Статья 117 Конституции Италии относит издание законодательных норм о туризме и гостиничном деле к компетенции областей - автономных образований с собственными полномочиями и функциями, которые в свою очередь делятся на провинции и коммуны. Законодательные акты, издаваемые областями, не могут противоречить национальным интересам и интересам других областей. Законы Республики могут наделять область правом издавать нормы для проведения этих законов в жизнь Губенко Н.Н. Законодательство о туризме в Российской Федерации за рубежом. Состояние и перспективы // Экономика и право. - 2005. - №9..

Большинство государств СНГ и Европы имеют специальные законы о туризме. В некоторых странах отдельные положения об оказании туристических услуг регулируются также гражданским законодательством. В частности, в Германском гражданском уложении содержатся положения о договоре на туристское обслуживание. Ряд стран Европы приняли несколько законов в сфере туризма. На Мальте, например, отдельные законы регулируют предоставление гостиничных услуг, определяют структуру и полномочия органов публичной власти в сфере туризма, порядок предоставления услуг турагентств, гидов-переводчиков, предприятий развлечения, регулируют деятельность в сфере клубного отдыха (таймшера).

В Швеции был принят закон, посвященный предоставлению гарантий по туристским поездкам (1972:204), а также Закон «О комплексных турах». В Турции с 1982 действует закон «О поддержке туризма», который носит ярко выраженный публично-правовой характер и содержит как меры государственной поддержки туризма, так и механизм их реализации. В частности, закон определяет порядок использования недвижимости для туристских целей, регулирование государственных инвестиций в туристскую индустрию, устанавливает правовой статус государственного Фонда развития туризма, предоставляет налоговые привилегии для инвесторов, регулирует вопросы поддержки и функционирования яхтенного туризма и др. Благодаря принятию этого закона, Турция в настоящий момент стала одной из развитых в туристском отношении стран Европы.

После распада СССР в 1992-1993 гг. в странах СНГ стали приниматься законы о туризме при создании которых была проявлена большая самостоятельность. Причем при разработке законов страны - участницы СНГ учитывали как положительные стороны, так и недостатки законов своих соседей, поэтому следует признать, что акты, принятые позднее, как правило, более содержательные и полные, ибо их структура отличается последовательностью.

Законы о туризме (туристской деятельности) в странах СНГ имеют схожую структуру. Они носят, как правило, комплексный (межотраслевой) характер и содержат нормы публичного и частного права. Такие законы включают себя следующие вопросы:

а) публично-правовые отношения:

- понятия и определения в сфере туризма;

- цели и задачи государственной политики в сфере туризма и направления государственного регулирования туризма;

- разграничение полномочий между органами власти всех уровней;

- наименование и полномочия органов исполнительной власти в сфере туризма, осуществляющих государственное регулирование туризма;

- правовое положение общественных структур при органах публичной власти;

- общие принципы государственной поддержки туризма, протекционистская политика (фонды поддержки туризма, налоговые привилегии, определение услуг по приему туристов как экспортных и др.);

- публичная организация предпринимательской и иной экономической деятельности в сфере туризма (государственная регистрация, лицензирование, сертификация, стандартизация, классификация туристских организаций, гостиниц и т.д., реестры туристских организаций и работников туристских профессий, подтверждение квалификации работников туристских профессий (туристский патент) и т.д.);

- правовой режим использования туристских ресурсов с учетом устойчивого развития туризма;

- общие принципы финансового контроля и статистического учета в сфере туризма (туристская путевка, статистическая отчетность и т.д.);

- туристские формальности и безопасность туризма ;

- подготовка кадров для сферы туризма;

- международно-правовое сотрудничество государства в сфере туризма;

- другие вопросы;

б) частно-правовые отношения:

- правовое положение туристских организаций (понятие, правоспособность);

- гражданско-правовые договоры в сфере туризма организаций и предпринимателей туристской индустрии с туристами, а также между собой (порядок заключения, изменения и расторжения, права и обязанности, ответственность сторон, обеспечение ответственности и т.д.);

- страхование и иное финансовое обеспечение ответственности турорганизаций и т.д Губенко Н.Н. Законодательство о туризме в Российской Федерации за рубежом. Состояние и перспективы // Экономика и право. - 2005. - №9..

Глава 2. Совершенствование законодательства о туристской деятельности