Контроль как способ обеспечения качества ведомственного нормотворчества органов внутренних дел

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контроль как способ обеспечения качества ведомственного нормотворчества органов внутренних дел

А.В. Никулина

В современном контексте приоритета прав человека ведомственное нормотворчество представляется одним из способов создания эффективных условий для удовлетворения потребностей членов общества. При этом во избежание превалирования ведомственных интересов, дискриминирующих аспекты социальной полезности правовых норм, важную роль играет система контроля качества нормотворчества, которая позволяет оценить его состояние, выявить имеющиеся проблемы, вовремя зафиксировать ошибки и внести соответствующие корректировки с целью предотвращения негативных последствий, связанных с недостижением целей нормотворческой деятельности. В статье отмечается, что субъекты, осуществляющие контроль качества ведомственного нормотворчества, весьма разнообразны. При этом их фундаментальной задачей выступает обеспечение достижения целей нормотворческой деятельности, которые в первую очередь должны сводиться к удовлетворению потребностей членов российского общества.

Ключевые слова: контроль, ведомственное нормотворчество, качество нормотворчества, органы внутренних дел, внутренний контроль, внешний контроль. контроль ведомственное нормотворчество нормотворчество

A.V. Nikulina

CONTROL AS A WAY TO ENSURE THE QUALITY OF DEPARTMENTAL RULEMAKING OF INTERNAL AFFAIRS BODIES

In the context of the priority of human rights, departmental rulemaking seems to be one of the ways to create effective conditions to meet the needs of members of modern society. At the same time, in order to avoid the prevalence of departmental interests that discriminate against aspects of the social utility of legal norms, an important role is played by the quality control system of rulemaking, which allows to assess its condition, identify existing problems, fix errors in time and make appropriate adjustments in order to prevent negative consequences associated with not achieving the goals of rulemaking. The article notes that the subjects exercising quality control of departmental rulemaking are very diverse. At the same time, their fundamental task is to ensure the achievement of the goals of normative activity, which should primarily be reduced to meeting the needs of members of Russian society.

Key words: control, departmental rulemaking, quality of rulemaking, internal affairs bodies.

Проблема качества ведомственного нормотворчества без преувеличения выступает на первый план при решении органами исполнительной власти ряда практических задач, поскольку качественная нормативная база обусловливает слаженность работы всех без исключения сфер общественной жизни.

Объективное правовое решение субъекта ведомственного нормотворчества должно приводить к тому, чтобы результат максимально отвечал соответствующим критериям качества [6, с. 21]. Четкое, непротиворечивое содержание ведомственных правовых норм определяет эффективную правоприменительную практику, основанную на правомерном поведении участников правоотношений, а следовательно, должный уровень обеспечения прав человека.

Однако на деле не всегда ведомственные нормативные правовые акты способны оказывать эффективное регулирующее воздействие на ту или иную сферу общественных отношений. Такое обстоятельство обусловлено рядом причин объективного и субъективного порядка. С целью снижения данного негативного влияния необходима действенная система контроля качества ведомственного нормотворчества.

Термин «контроль» достаточно часто употребляется в научной и учебной литературе. Стоит отметить, что в юридической науке контроль представляет собой понятие, которое не имеет общепризнанного определения. Ряд авторов рассматривают контроль как средство, функцию, институт; иные ученые под контролем понимают метод, регулятор, фактор, условие [21, с. 8].

Говоря о контроле как о функции управления, необходимо рассматривать его в качестве системы наблюдения и проверки процесса функционирования объекта контроля в соответствии с принятыми управленческими решениями. Эта система может позволить отразить отклонения в намеченных целях и принять соответствующие превентивные либо корректирующие меры.

На наш взгляд, наиболее полное определение понятия «контроль» предлагает С.В. Бендюрина, рассматривая его «как деятельность, обеспечивающую достижение ожидаемых результатов воздействия субъекта контроля на объект, основанную на правовых предписаниях (то есть соединения нормотворчества и исполнения), которые способствуют гармоничным отношениям между управляющими (субъектом) и управляемыми (объектом)» [1, с. 35].

В рамках темы настоящей статьи объектом контроля выступает качество ведомственного нормотворчества. В свою очередь, субъекты весьма разнообразны, здесь все зависит от того, какая форма контроля имеет место быть: внутренний или внешний, государственный или общественный.

Государственный контроль может осуществляться как в форме внутреннего (ведомственного) контроля, так и в форме внешнего контроля. В органах внутренних дел методы ведомственного контроля определяются непосредственно Министром внутренних дел РФ.

Внутренний контроль, как правило, начинается непосредственно со стадии подготовки проекта ведомственного нормативного правового акта. Ответственные исполнители выступают в данном случае субъектами так называемого самоконтроля, поскольку в ходе подготовки проекта нормативного правового акта они в обязательном порядке принимают во внимание требования юридической техники, а также учитывают необходимость соответствия будущего акта МВД России нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Как правило, в качестве ответственного исполнителя разработки проекта правового акта выбирается соответствующее подразделение МВД России. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России в качестве такового может быть определено образовательное либо научно-исследовательское учреждение высшего профессионального образования МВД России.

При подготовке наиболее важных, сложных и значительных по объему проектов нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно с несколькими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, могут создаваться рабочие группы [13].

Стоит отметить, что внутренний контроль непосредственно связан с полномочиями руководства подразделения-исполнителя, поскольку именно руководитель несет персональную ответственность за качество подготовленного проекта нормативного правового акта [19, с. 21].

В органах внутренних дел, помимо руководителей, субъектами внутреннего контроля выступают правовые подразделения, а именно Договорноправовой департамент МВД России, основная цель деятельности которого сводится к осуществлению контроля качества ведомственных нормативных правовых актов путем проведения правовой и антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов, а также оценке законности принятых ведомственных актов МВД России.

Правовая экспертиза подразумевает оценку нормативного правового акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации; связи с общей системой действующего законодательства; соотношения с международно-правовыми актами; обоснованности выбора формы акта; обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями; соблюдения правил юридической техники [3, с. 6].

Антикоррупционная экспертиза проводится ответственными сотрудниками Договорно-правового департамента МВД России в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [10].

После того как подготовленный проект ведомственного акта подписан заместителем руководителя МВД России и утвержден руководителем МВД России, ответственные сотрудники Договорно-правового департамента МВД России направляют нормативный правовой акт на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации [5, с. 201].

Кроме того, задачей Договорно-правового департамента МВД России выступает обеспечение деятельности Экспертного совета МВД России по вопросам нормотворческой деятельности, который является совещательно-консультативным органом и занимается решением следующих задач [12]:

- оценка состояния нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел;

- обсуждение проектов нормативных правовых актов по вопросам деятельности органов внутренних дел;

- разработка предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел и решение ключевых проблем организации нормотворческой деятельности и др.

Поскольку деятельность органов внутренних дел напрямую связана с обеспечением прав человека, было бы целесообразно включить в состав Экспертного совета представителя (общественного помощника) Уполномоченного по правам человека, основная задача которого должна сводиться к осуществлению контроля соответствия проектов ведомственных нормативных правовых актов нормам федерального законодательства и международных актов по правам человека, а также к участию в разработке предложений по совершенствованию ведомственных нормативных актов, затрагивающих права человека, в т.ч. права сотрудников органов внутренних дел.

Таким образом, внутренний контроль может выражаться как в виде самоконтроля, так и в виде непосредственного контроля, осуществляемого руководителями и правовыми подразделениями системы МВД России.

Стоит отметить, что не всегда проблема заключается в несоответствии критериям качества самой нормы права, порой вопрос касается неверного ее толкования либо некорректного правоприменения. В этой связи внутренний контроль может осуществляться посредством мониторинга правоприменения. В целях повышения эффективности и качества ведомственного нормотворчества Приказом МВД России от 25 августа 2017 г. № 680 утверждено Положение о мониторинге правоприменения в системе МВД России [17].

Цель мониторинга заключается в анализе нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел, и последующей разработке предложений по совершенствованию нормотворческой деятельности и правоприменительной практики [15].

К примеру, по результатам мониторинга правоприменения, который был осуществлен МВД России в 2020 г., проведен анализ практики применения ряда ведомственных нормативных правовых актов МВД России, в частности Приказа МВД России от 26 декабря 2018 г. № 880 «Об утверждении Правил подготовки правовых актов в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации». Впоследствии были разработаны предложения о внесении изменений в приказ МВД России № 880, которые носят юридико-технический характер и направлены на уточнение либо дополнение отдельных положений Правил.

Внешний контроль качества нормативных правовых актов МВД может быть реализован по нескольким направлениям.

Во-первых, это контроль, осуществляемый в процессе государственной регистрации ведомственных актов МВД России. Субъектом контроля выступает Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России).

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Минюстом России в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права человека, принятые МВД и другими министерствами (ведомствами) совместно, устанавливающие правовой статус организаций [14].

К примеру, за период с 2018 по 2020 гг. в Минюсте России прошли регистрацию 323 ведомственных и межведомственных нормативных правовых акта МВД [20].

С целью выявления недостатков, влияющих на качество нормативно-правового регулирования общественных отношений, а также во избежание нарушения единства правовой системы Российской

Федерации Минюст России проводит правовую и антикоррупционную экспертизы правовых актов МВД России (затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер).

Предметом правовой экспертизы является установление соответствия нормативных правовых актов, их целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в них норм требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка нормативного правового акта согласно требованиям юридической техники.

Антикоррупционная экспертиза проводится Минюстом РФ в соответствии с Правилами и Методикой, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Минюстом России, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Во-вторых, внешний контроль может осуществляться со стороны органов прокуратуры Российской Федерации. В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [8] прокурор в ходе осуществления своих полномочий может проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. и нормативных правовых актов МВД России. В случае обнаружения коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте прокурор может потребовать изменения документа, предложив способы устранения выявленных недостатков [19, с. 21].

В-третьих, в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами внешний контроль может осуществляться органами судебной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» [7] Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, изданных высшими должностными лицами и органами государственной власти РФ.

15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ). Согласно ст. 124 КАС РФ [2] гражданин имеет право подачи административного искового заявления о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком.

Верховный Суд России принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты [2].

Например, за 2019 год в производстве Верховного Суда Российской Федерации находилось 812 дел, затрагивающих деятельность органов внутренних дел, в т.ч. связанную с обеспечением прав человека - 49 дел по оспариванию нормативных правовых актов (1 - по Указу Президента Российской Федерации, 5 - по постановлениям Правительства Российской Федерации; 36 - по приказам МВД России, 2 - по письму МВД России, 3 - по совместным приказам МВД России и других государственных органов, 2 - по приказу Министерства путей сообщения Российской Федерации) [16].

В-четвертых, огромное значение имеет контроль деятельности органов внутренних дел со стороны Президента Российской Федерации, который может выражаться в двух основных формах:

1. Контроль, осуществляемый непосредственно Президентом РФ в соответствии с его конституционными полномочиями.

2. Контроль деятельности органов внутренних дел, выполняемый Контрольным управлением Президента РФ (входящим в структуру Администрации Президента РФ), который осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ, в т.ч. по обеспечению прав и свобод человека и гражданина [22, с. 261].

В связи с этим отметим, что в соответствии с Указом Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» [8], которым утвержден «Порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», Контрольное управление наделено полномочиями проведения регулярных проверок исполнения поручений и указаний Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, в т.ч. МВД России.

Помимо государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, важной формой внешнего контроля является общественный контроль. Эта форма непосредственно связана с правом граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В статье 3 Конституции РФ провозглашается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, следовательно, его участие в принятии важных решений предопределено.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [11] федеральные органы исполнительной власти, в частности МВД России, обеспечивают присутствие на заседаниях коллегий членов Общественной палаты.

Поскольку общественные потребности формируются в глубинах социума, особую важность представляет учет общественного мнения непосредственно на этапе выявления необходимости в принятии нормативного акта. В «Правилах подготовки нормативных актов в центральном аппарате МВД России» есть прямое указание, подтверждающее отмеченное выше: «В проектах планирующих документов, касающихся нормотворческой деятельности, учитываются предложения подразделений Министерства, органов, предприятий и учреждений системы МВД России, других федеральных органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, образовательных и научных организаций, а также предложения, высказанные в средствах массовой информации, в письмах, заявлениях и обращениях граждан и юридических лиц» [13].

Выражение мнения членов общества осуществляется через общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов. Обсуждение проводится с привлечением к участию в нем представителей различных профессиональных и социальных групп, в т.ч. лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение.

Общественное обсуждение проводится публично и открыто. Участники общественного обсуждения вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественное обсуждение. Общественное обсуждение указанных вопросов может проводиться через средства массовой информации, в т.ч. через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет на официальном портале для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов.

Организованное на указанном ресурсе обсуждение позволяет еще до момента подписания документа выявить его принципиальные недочеты [19]. Особенно важно, что здесь может быть учтено мнение участников правоотношений, чьи интересы могут затрагиваться будущим ведомственным актом.

К примеру, в октябре 2021 г. для общественного обсуждения на федеральном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru был размещен проект приказа МВД России «О внесении изменений в Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденный приказом МВД России от 1 августа 2020 г. № 541».

Учет общественного мнения в отношении уже действующих нормативных актов, как правило, раскрывается через отношение общества к деятельности органов внутренних дел, реализующих правовые предписания на практике. На протяжении многих лет инициатором проведения опроса общественного мнения населения выступает Общественный совет при МВД России [18].

Резюмируя вышеизложенное, стоит отметить, что в последние годы сделано немало для функционирования и совершенствования системы как внутреннего, так и внешнего контроля качества нормотворческой деятельности. Созданный механизм в системе МВД России (ведомственный контроль), а также внешние формы контроля позволяют реализовывать в полном объеме возможности обновленной законодательной базы, регламентирующей деятельность рассматриваемого правоохранительного института.

Однако в сфере нормативно-правового регулирования продолжают сохраняться типичные проблемы количественного и качественного порядка. Следовательно, контроль качества ведомственного нормотворчества остается важным направлением, основная цель которого должна быть направлена на избегание ошибок и дефектов, несоблюдения требований, предъявляемых к форме, структуре, стилю и содержанию ведомственных нормативных правовых актов.

Если взглянуть на проблему объективно, фундаментальной задачей контроля качества нормотворчества выступает обеспечение достижения целей нормотворческой деятельности, прежде всего удовлетворение потребностей членов российского общества. При этом нормотворцам необходимо ориентироваться прежде всего на ценность и значимость прав человека. Решение этой проблемы требует внимания всего социума. Ценность прав человека красной нитью должна пронизывать всю структуру общества. Только в этом случае будут исключены ситуации, когда при принятии нормотворческого решения на первый план выходит ведомственный интерес, дискриминируя аспекты социальной полезности правовых норм.

Литература

1. Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль (конституционно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 223 c.

2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Методические рекомендации по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (с иллюстрацией на конкретных примерах). М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2017. 56 с.

4. Миронов А.Н. Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 230-234.

5. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: учебное пособие. 2-е изд. М.: Проспект, 2014. 448 с.

6. Никулина А.В. Теоретико-правовые аспекты проблемы качества ведомственного нормотворчества // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2021. № 2. С. 15-23.

7. О Верховном Суде Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

9. О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [Электронный ресурс]: постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Об Общественной палате Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Об утверждении Положения об Экспертном совете МВД России по вопросам нормотворческой работы [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 30 декабря 2018 г. № 906. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. Особенности выявления недостатков нормативно-правового регулирования. URL: https://кириши.78. мвд.рф/document/20098902 (дата обращения: 09.10.2021).

16. Обзор практики рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации споров, затрагивающих деятельность органов внутренних дел РФ, за 2019 год. URL: https://12.мвд.рф/document/19947955 (дата обращения: 10.10.2021).

17. Положение о мониторинге правоприменения в системе МВД России [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 25 августа 2017 г. № 680. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18. Положение об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2011 г. № 1027 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

19. Русских В.В. Контроль качества нормативных правовых актов ФТС России // Актуальные исследования. 2020. № 9 (12). Ч. II. С. 20-22.

20. Сведения о нормативных правовых актах, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust.consultant.ru/documents/search/?selauthorities (дата обращения: 09.10.2021).

21. Спиридонов А.А. Виды государственного контроля в Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы (электронное), 2013. 96 с.

22. Тарасов А.М. Контрольное управление Президента Российской Федерации как субъект контроля за деятельностью полиции // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 2 (42). С. 260-266.

Размещено на Allbest.ru