Перспективы развития некоммерческих организаций как поставщиков социальных услуг: на примере Волгоградской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Перспективы развития некоммерческих организаций как поставщиков социальных услуг: на примере Волгоградской области

Мария Борисовна Полтавская

Волгоградский государственный университет, г. Волгоград, Российская Федерация

Елена Олеговна Данилова

Волгоградский государственный университет, г. Волгоград, Российская Федерация

Елена Викторовна Абашкина

Волгоградский государственный университет, г. Волгоград, Российская Федерация; Комитет социальной защиты населения Волгоградской области, г. Волгоград, Российская ФедерацияАннотация

В статье приводится анализ становления рынка социальных услуг в Волгоградской области с момента принятия федерального закона, внесшего принципиальные изменения в сфере социального обслуживания населения, разрешив некоммерческим организациям выступать полноправными участниками рынка социальных услуг. Представлен обзор отечественных публикаций, затрагивающих такие ключевые вопросы, как: экономические и управленческие аспекты доступа организаций некоммерческого сектора на рынок социальных услуг, инфраструктурная поддержка, формирование системы государственной поддержки, успешные региональные практики. Показана роль негосударственных поставщиков на рынке социальных услуг, описана специфика современной институциональной структуры рынка социальных услуг. Охарактеризовано современное состояние рынка социальных услуг, приведены данные отчета Минэкономразвития России за 2018 г. о реализации субъектами РФ мер по обеспечению доступа некоммерческим организациям к бюджетным средствам. Выделены основные количественные показатели рынка социальных услуг Волгоградской области. Результаты социологического исследования показали, что большинство населения не пользуются услугами некоммерческих организаций, наиболее востребованы бесплатные услуги. Выявлены возможности некоммерческих организаций при выходе на рынок социальных услуг Волгоградской области: большой опыт оказания услуг, наличие апробированных социальных технологий, адресность помощи, ориентированость на клиента. Несмотря на формирование условий для расширения доступа негосударственных организаций к бюджетному финансированию, имеются барьеры доступа к рынку социальных услуг: задержка возмещения затрат по завершении оказания услуг, экономически необоснованные тарифы, недостаточные размеры компенсаций негосударственным поставщикам, излишне бюрократизированная процедура отчетности СО НКО за оказанные услуги. Для развития спроса и предложения некоммерческих организаций следует более детально информировать благополучателей о качестве предоставляемых услуг, тарифах, повышать уровень доверия населения, внедрять успешный опыт других регионов. Создание выгодных социально-экономических условий и консолидация усилий всех заинтересованных сторон способствуют созданию в Волгоградской области эффективной системы социального обслуживания на принципах межведомственного взаимодействия.

Ключевые слова: некоммерческие организации, социальные услуги, рынок социальных услуг, поставщики социальных услуг, инновационные технологии, социальное обслуживание, социальная защита населения.

DEVELOPMENT PROSPECTS OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS AS SUPPLIERS OF SOCIAL SERVICES: ON THE EXAMPLE OF THE VOLGOGRAD REGION ¹

Maria B. Poltavskaya

Volgograd State University, Volgograd, Russian Federation

Elena O. Danilova

Volgograd State University, Volgograd, Russian Federation

Elena V. Abashkina

Volgograd State University, Volgograd, Russian Federation;

Social Protection Committee of the Population of the Volgograd Region, Volgograd, Russian Federation

The article provides an analysis of the formation of the social services market in the Volgograd region since the adoption of a federal law that introduced fundamental changes in the field of social services, allowing non-profit organizations to act as full participants in the social services market. A review of domestic publications addressing key issues is presented: economic and managerial aspects of access of non-profit sector organizations to the social services market, infrastructure support, the formation of a state support system, successful regional practices. The role of non-governmental suppliers in the social services market is shown, the specifics of the modern institutional structure of the social services market are describ ed. The current state of the social services market is characterized, the data of the report of the Ministry of Economic Development of Russia for 2018 on the implementation by the constituent entities of the Russian Federation of measures to ensure access to non-profit organizations to budgetary funds are presented. The main quantitative indicators of the social services market of the Volgograd region are highlighted. The results of a s ociological study showed that the majority of the population does not use the services of non-profit organizations, the popularity of their services is low, and free services are most in demand. The possibilities of non-profit organizations when entering the social services market of the Volgograd region were identified: extensive experience in providing services, the availability of proven social technologies, targeted nature of assistance, customer focus. Despite the creation of conditions for expanding the access of non-governmental organizations to budget financing, there are barriers to accessing the social services market: delayed cost recovery when services are completed, economically unjustified tariffs, insufficient compensation to non-state suppliers, unnecessarily bureaucratic reporting procedure of non-profit organizations for services provided. To develop the demand and supply of non-profit organizations, it is necessary to inform the beneficiaries in mo re detail about the quality of the services provided, tariffs, increase the level of public confidence, introduce successful experience in other regions. Creating favorable social and economic conditions, consolidating the efforts of all interested parties can create an effective system of social services in the Volgograd region on the principles of interagency cooperation.

Key words: non-profit organizations, social services, social services market, social services providers, innovative technologies, social services, social protection of the population.

Введение

Социальное благополучие и уровень счастья населения во многом зависят от качества и доступности предоставляемых социальных услуг. Несколько лет назад в РФ стартовала реформа социального обслуживания, ключевая цель которой заключается в снижении расходов государства в социальной сфере за счет предоставления негосударственным поставщикам социальных услуг доступа к рынку социальных услуг. С 2014 г. вступил в силу Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", содержащий принципиальные изменения в сфере социального обслуживания населения: некоммерческим организациям было дано право выступать поставщиками социальных услуг, закреплено новое понятие "получателей социальных услуг". До принятия закона в сфере социального обслуживания в России присутствовало не более 1 % частных поставщиков социальных услуг, включая малый и средний бизнес, некоммерческие организации и отдельных граждан, действующих через НКО [Доклад... 2015, 65]. С принятием вышеназванного закона стартовал процесс передачи некоммерческим организациям части федеральных функций по оказанию социальных услуг населению, в регионах стала складываться практика межсекторного партнерства в совместном решении социальных проблем. С 2016 г. государство активно привлекает социально ориентированные некоммерческие организации (СО НКО) на рынок социальных услуг, разработав дорожную карту [Дорожная карта... web].

Руководствуясь требованиями законодательства, большинство некоммерческих организаций созданы для решения тех задач, с которыми повседневно имеют дело государственные и муниципальные органы. Это забота о малообеспеченных, социально неблагополучных гражданах, лицах с ограниченными возможностями здоровья, содействие воспитанию и образованию детей и подростков, сохранение и развитие культуры, реальная защита прав и свобод, гарантированных Конституцией, и многое другое из того, что не может быть обеспечено только на коммерческой, рыночной основе.

Обзор публикаций

Вопросы создания инфраструктуры, нацеленной на помощь СО НКО, выстраивания государственной системы поддержки раскрыты в трудах отечественных авторов [Белокрылова, Вахтина 2017; Борисова, Полищук 2009; Громова, Мерсиянова 2016; Кулькова 2019; Протасеня 2017; Справится ли государство... 2012].

Проблемы оценки эффективности и результативности деятельности СО НКО на рынке социальных услуг поднимаются в ряде исследований [Богуславская, Боброва 2016; Оценка... 2018; Корнеева 2017; Корнеева, Ойнер 2018].

Социологический ракурс проблематики освоения некоммерческим сектором рынка социальных услуг представлен работами, которые посвящены вопросам взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций, преимуществам и слабым сторонам субъектов взаимодействия [Земляк, Лапшова, Шеломенцева 2016; Мерсиянова, Беневоленский 2016; Мерсиянова, Беневоленский 2017; Московская 2018; Шевченко, Захаров 2016; Salamon, Benevolenski, Jakobson 2015; Krasnopolskaya, Skokova, Pape 2015].

Региональные практики выхода СО НКО на рынок социальных услуг описаны в публикациях авторов [Артамонова 2018; Заболотная, Ларионов 2017; Николенко, Серова 2017; Палибина и др. 2017; Суслова 2014].

Современное состояние рынка социальных услуг: федеральный и региональный уровни

Специфику любого рынка, его структуру, состав основных участников, особенности взаимоотношений, складывающихся между ними, а также правила регулирования процессов в ходе функционирования - в первую очередь определяет благо. Для рынка социальных услуг таким благом выступают социальные услуги и их результат, проявляющийся в уровне удовлетворения потребностей и определяемый в широком смысле как уровень жизни населения. Социальные услуги являются квазиобщественными благами, поскольку они подвержены прямому государственному регулированию, государство сознательно берет на себя затраты на их производство, предотвращая возникновение дефицита и распространяя на них принцип исключения.

Специфика современной институциональной структуры рынка социальных услуг - возрастание роли некоммерческих организаций. Некоммерческие организации как производители социальных услуг выступают полноправными участниками рынка социальных услуг, предоставление социальных услуг на платной основе обусловливает включение некоммерческих организаций в конкурентные взаимоотношения с другими производителями услуг.

В условиях поиска оптимальных вариантов развития института социального обслуживания особую актуальность получает внедрение в эту сферу рыночных механизмов. Создание в российских регионах управляемого рынка социальных услуг призвано повысить качество социального обслуживания населения и обеспечить широкий спектр предоставляемых услуг в соответствии с запросами потребителей. Социальное обслуживание населения преимущественно осуществляется за счет ресурсов региональных бюджетов и в основе имеет принципы адресности и нуждаемости.

Несмотря на осознание и понимание государственными структурами роли организаций некоммерческого сектора, в том числе и в сфере социального обслуживания, использование его потенциала на сегодняшний момент недостаточно. В России на 2014 г. насчитывались 7 202 государственные организации социального обслуживания, из них негосударственных только 78. Государственные организации за год оказали услуги 26 млн человек, а негосударственные - 27 тыс. человек. Согласно дорожной карте Минтруда РФ участие некоммерческих организаций в оказании социальных услуг населению в 2014 г. оценивалось в 1,2 % [Приказ... 2014]. Организации некоммерческого сектора являются партнерами государственных структур в социальном обслуживании населения, независимо от готовности последних отдавать на освоение некоммерческим организациям достаточно ограниченный круг услуг - социально-бытовых, социально-психологических и социально-правовых.

Согласно отчету Минэкономразвития России за 2018 г. о реализации субъектами РФ мер по обеспечению СО НКО поэтапного доступа к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, общий объем средств, переданных субъектами РФ СО НКО на предоставление населению услуг в социальной сфере, составил более 31,3 млрд рублей. Эти средства были распределены между 4,4 тыс. СО НКО, услуги которых получили более 22 млн человек. Лидерами по количеству СО НКО, предоставляющих услуги населению в сфере социальной защиты и социального сопровождения, по итогам 2018 г. являются: Республика Татарстан (96 СО НКО), г. Москва (83 СО НКО), Республика Башкортостан (60 СО НКО), г. Санкт-Петербург (53 СО НКО), Брянская область (45 СО НКО) [Отчет... web]. Однако статистические данные отчета Минэкономразвития не позволяют полноценно охарактеризовать ситуацию в сфере доступа СО НКО на рынок социальных услуг. Общественная палата РФ подготовила специальный доклад "Участие НКО в оказании услуг в социальной сфере" с целью описания реального положения дел СО НКО при освоении рынка социальных услуг [Участие... 2019].

В доклад включены данные мониторинга отдельных отраслей социальной сферы, описаны лучшие региональные практики и зарубежный опыт по привлечению поставщиков на рынок социальных услуг. Выделены барьеры доступа к рынку социальных услуг для СО НКО: низкие тарифы, не позволяющие выйти на уровень рентабельности; межведомственный характер услуг; долговременные (до года) задержки с бюджетными выплатами за уже оказанные услуги; избыточная отчетность, отсутствие цифровизации в этой области и др.

Волгоградская область активно включилась в процесс передачи рынка социальных услуг некоммерческим организациям, утвердив в 2013 г. региональную программу "Государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность на территории Волгоградской области" на 2014-2020 гг. с целью увеличения объема и повышения качества услуг.

В Волгоградской области в 2015 г. был создан реестр поставщиков социальных услуг. В 2016 г. в реестр входили 6 СО НКО, в 2017 г. - 14 СО НКО, в 2018 г. - 27 СО НКО. По состоянию на 21 октября 2019 г. в Волгоградской области поставщиками социальных услуг являются 25 СО НКО по следующим направлениям деятельности: социальное обслуживание на дому; услуги в полустационар- ной форме для лиц без определенного места жительства и занятий; оказание реабилитационных услуг для детей-инвалидов; социальная поддержка детей и семей, которые признаны нуждающимися; социальная поддержка несовершеннолетних и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка детей-инвалидов, детей, испытывающих трудности в социальной адаптации, и их родителей и (или) законных представителей; услуги в стационарной форме социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию.

Численность получателей социальных услуг у негосударственных поставщиков увеличилась в 2017 г. (3 585 человек) в 16,3 раза по сравнению с 2016 г. (220 человек). Количество предоставленных социальных услуг в 2017 г. составило 845 056, что в 28,2 раза больше по сравнению с 2016 г. (29 997 социальных услуг). В плане мероприятий дорожной карты "Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения Волгоградской области на 2013-2018 годы" в 2017 г. плановое значение показателя "Удельный вес граждан пожилого возраста и инвалидов (взрослых и детей), получивших услуги в СО НКО, в общей численности граждан пожилого возраста и инвалидов (взрослых и детей), получивших услуги в организациях социального обслуживания всех форм собственности" составлял 4 %, фактически было достигнуто 8,8 % (количество пожилых граждан и инвалидов, включая детей-инвалидов, обслуженных некоммерческими организациями, составило 3 573 человека, общее количество граждан указанной категории - 40 606 человек) [Постановление... web].

С целью расширения доступа некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг, используются различные механизмы государственного финансирования НКО - поставщиков услуг в социальной сфере: бюджетные субсидии, выделяемые на конкурсной основе, бюджетные субсидии, выделяемые на внеконкурсной основе по постановлению органа исполнительной власти; бюджетные субсидии на возмещение затрат, госзакупки, потребительский сертификат; налоговые льготы НКО [Участие... 2019, 72].

В Волгоградской области предоставляется субсидия на возмещение поставщикам социальных услуг, включенным в реестр поставщиков социальных услуг Волгоградской области, но не участвующим в выполнении государственного задания (заказа), недополученных доходов, возникающих в результате предоставления социальных услуг гражданину - получателю социальных услуг. В 2015 г. размер компенсации составил 143,9 тыс. руб., в 2016 г. - 3 707,7 тыс. руб., в 2017 г. - 11 369,4 тыс. руб., в 2018 г. - 29 691,4 тыс. рублей. В 2015 г. в рамках компенсации негосударственными организациями было обслужено 20 получателей социальных услуг, предоставлено 3 842 социальные услуги, тогда как в 2018 г. уже было обслужено 824 получателя социальных услуг, предоставлено 348 684 социальные услуги. Для СО НКО Волгоградской области предусмотрены также субсидии на конкурсной основе, доступна система закупки для государственных и муниципальных нужд (государственный заказ).

Несмотря на принятые меры поддержки некоммерческого сектора, направленные на расширение участия негосударственного сектора экономики в оказании социальных услуг, формирование условий для расширения доступа негосударственных организаций к бюджетному финансированию со стороны государства, некоммерческие организации Волгоградской области не спешат осваивать рынок социальных услуг.

По сравнению с регионами - лидерами по количеству СО НКО, работающих на рынке социальных услуг (Республика Татарстан, г. Москва, Республика Башкортостан, г. Санкт- Петербург, Брянская область), в Волгоградской области таких организаций меньше в два- три раза. Чтобы определить существующие преимущества и барьеры для некоммерческих организаций при выходе на рынок услуг социального обеспечения, охарактеризовать осведомленность населения региона о негосударственных организациях - поставщиках социальных услуг, выявить отношение к процессу разгосударствления социальных услуг, а также систематизировать возможности и барьеры СО НКО при выходе на рынок социальных услуг Волгоградской области, нами было проведено социологическое исследование.

Результаты исследования

Метод исследования - массовое формализованное интервью (N = 655, возраст от 18 лет и старше, март-апрель 2018 г.). Выборка стратифицированная, квотная, репрезентирующая половозрастной состав внутригородских районов г. Волгограда.

Было выявлено, что большинство населения г. Волгограда не пользуется услугами СО НКО - таковых по данным исследования 70,5 % (табл. 1).

Только 17,9 % респондентов сказали, что пользовались услугами некоммерческих организаций. Таким образом, популярность услуг, оказываемых СО НКО, среди жителей г. Волгограда невысока.

По-прежнему востребованы бесплатные услуги, именно такой вид услуг выбрало большинство респондентов - 52,1 % (табл. 2).

О том, что использовали платные услуги, заявили 10,3 % респондентов, льготными услугами воспользовались 27,3 % опрошенных. Смешанным видом услуг (платные или бесплатные) воспользовались 10,3 %. Таким образом, бесплатные социальные услуги занимают примерно половину объема предоставляемых услуг, вторую половину составляют услуги, оказываемые за плату, в том числе частичную.

Что касается характеристики услуг в плане объема их предоставления, то большинство респондентов указало, что они были оказаны в полном объеме (57,3 %) (табл. 3). Еще 37,6 % респондентов выбрали вариант "Скорее да, чем нет". Можно отметить, что подавляющее большинство опрошенных (95 %) заявили, что услуги им были оказаны в полном или почти полном объеме. О неполном и частично полном объеме заявили только 5,1% респондентов.

Таблица 1

Распределение ответов на вопрос: "Пользовались ли Вы социальными услугами, предоставляемыми некоммерческими организациями?"