Проблемы административно-правового регулирования и обеспечения адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы административно-правового регулирования и обеспечения адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации

Горбань Андрей Евгеньевич

Жеребцов Алексей Николаевич

Аннотация

адаптация миграционный население

Рассматривается сущность адаптации и интеграции как двух неотъемлемых этапов третьей стадии миграционного процесса. Формируется концепция адаптации и интеграции мигрантов с учетом плотности населения региона и потребности реализации цели государственной миграционной политики России, направленной на повышение качества жизни населения Российской Федерации.

Ключевые слова: мигрант, адаптация, интеграция, миграционный процесс, миграционная политика, административно-правовое регулирование, миграционный поток, цели миграционной политики.

Annotation

Problems of administrative and legal regulation and ensuring the adaptation and integration of migrants in the Russian Federation

The article examines the essence of migrant adaptation and integration as two integral stages of the third stage of the migration process. The concept of adaptation and integration of migrants is being developed taking into account the density of the population of the region and the need to implement the goal of the State migration policy of Russia aimed at improving the quality of life of the population of the Russian Federation.

Keywords: migrant, adaptation, integration, migration process, migration policy, administrative and legal regulation, migration flow, migration policy goals.

Вопросы адаптации и интеграции мигрантов в социальную среду российского общества приобретают в настоящее время особую актуальность, обусловленную отсутствием административно-правовых механизмов их разрешения. Очевидная потребность в исследовании этих вопросов определяется социальной природой процесса миграции, который складывается из трех взаимосвязанных стадий: 1) формирования предпосылок территориальной подвижности мигранта; 2) собственно территориального перемещения или изменения территориального статуса субъекта миграции; 3) приживаемости переселенцев (новоселов, мигрантов) на новом месте пребывания или проживания [1, с. 36]. Именно третья стадия миграционного процесса реализуется посредством адаптации и интеграции мигранта в социальную среду российского общества. Между тем проблема административно-правового регулирования адаптации и интеграции мигрантов остается не окончательно разрешенной в современном российском законодательстве.

Потребность в адаптации мигрантов (причем речь идет только об адаптации, интеграция не учитывается) активно провозглашается действующим законодательством, например ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 16 октября 2019 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 7.2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции от 2 августа 2019 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в редакции от 26 июля 2019 г.) «О беженцах», п. 15 ч. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в редакции от 29 июля 2018 г.) «О некоммерческих организациях» и др. Указание на необходимость адаптации мигрантов встречается и в актах стратегического планирования. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г. отмечается потребность активизировать роль национально-культурных автономий, предоставив им бюджетные гранты, направленные на осуществление правовой, социальной, культурной адаптации мигрантов. При этом Президент РФ отмечает, что во многих странах такой опыт показывает свою эффективность. Указ Президента РФ от 8 августа 2016 г. № 398 (в редакции от 1 июля 2017 г.) «Об утверждении приоритетных направлений деятельности в сфере оказания общественно полезных услуг» к числу приоритетных направлений деятельности в сфере оказания общественно полезных услуг относит предоставление услуг, преследующих цель развития межнационального сотрудничества, сохранения и защиты культурных традиций народов, проживающих на территории Российской Федерации, адаптации и интеграции мигрантов. Государственная программа РФ «Реализация государственной национальной политики», утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2016 г. № 1532 (в редакции от 29 марта 2019 г.), содержит подпрограмму № 5 «Социально-культурная адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации». Пункт 23 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622, к числу основных направлений государственной миграционной политики в сфере адаптации не мигрантов, а иностранных граждан (лиц без гражданства) относит создание институтов и порядка социальной и культурной адаптации иностранных граждан с учетом их социальных особенностей и региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации; разработку мер, препятствующих созданию территориальной сегрегации, формированию этнических анклавов и маргинализации иностранных граждан; обеспечение иностранным гражданам, а не мигрантам, вне зависимости от их административно-правового статуса, определенного уровня доходов и иных государственных услуг. Административно-правовое регулирование адаптации и в некоторых случаях интеграции мигрантов осуществляется и иными подзаконными нормативными правовыми актами (см., например: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 (в редакции от 1 июля 2014 г.) «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года; постановление Правительства РФ от 27 октября 2016 г. № 1096 (в редакции от 20 июня 2019 г.) «Об утверждении перечня общественно полезных услуг и критериев оценки качества их оказания»; распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (в редакции от 28 сентября 2018 г.) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»; постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 298 (в редакции от 28 марта 2019 г.) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Содействие занятости населения”» и др.).

Приведенные акты в большинстве случаев указывают на необходимость оказания органами государственной власти и институтами гражданского общества помощи в адаптации и интеграции мигрантов в местный социум, не отвечая на вопрос, что собой представляют собственно процессы адаптации и интеграции мигрантов, какие территории России являются для этого наиболее предпочтительными. Однако отдельные общие ориентиры процесса адаптации в законодательстве все же можно выделить. Например, в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в редакции от 2 августа 2019 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривается необходимость в подтверждении владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации иностранными гражданами (лицами без гражданства), прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы; п. 5.17 постановления Правительства РФ от 18 апреля 2015 г. № 368 (в редакции от 28 августа 2019 г.) «О Федеральном агентстве по делам национальностей» предоставляет агентству полномочие по оказанию поддержки некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, а также ведение их реестра; Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 (в редакции от 1 июля 2014 г.), предписывает необходимость разработки социально-экономических мер по повышению миграционной привлекательности территорий, из которых происходит отток населения и которые имеют приоритетное значение для национальных интересов, предусматривает разработку и внедрение федеральных и региональных программ, направленных на создание благоприятных условий для адаптации иммигрантов к новым условиям и интеграции их в российское общество на основе уважения к российской культуре, религии, обычаям, традициям и жизненному укладу россиян. Эти положения свидетельствуют об отсутствии в настоящее время на нормативном уровне единого подхода в определении содержания термина «адаптация и интеграция мигранта», что не может быть признано нормальным. Анализ приведенных нормативных правовых актов свидетельствует о том, что большое количество субъектов занимаются вопросами адаптации и интеграции мигрантов, им выделяются бюджетные средства на реализацию соответствующих мер, однако совершенно непонятно, в чем именно заключаются адаптация и интеграция мигрантов.

Этимологически термин «адаптация и интеграция мигрантов» связан с латинским «adaption» - приспособление и «integratio» - вставка, соединение. Адаптация как процесс приспособления индивида к новым для него обстоятельствам жизни двойственен по своей природе. С одной стороны, это приспособление человека как живого существа, а с другой - как личности, социального феномена [2, с. 65]. Кроме того, адаптация является первичным этапом осуществления третьей стадии миграционного процесса (стадии приживаемости переселенцев (новоселов, мигрантов) на новом месте пребывания или проживания), которая окончательно осуществляется в рамках интеграции мигранта, т.е. включенности его в социальную среду по месту пребывания или проживания.

В связи с этим адаптацию мигрантов, а не только иностранных граждан и лиц без гражданства следует понимать как целенаправленную деятельность по оптимизации взаимоотношений человека с окружающей социальной, экономической, природной и иной средой, с одной стороны, и изменением самой этой среды в целях приживаемости мигрантов к интересам жизнедеятельности человека на новом месте жительства - с другой [2, с. 65]. Адаптация мигранта предполагает формирование комплексной нормативно определенной системы действий и мигрантов, и органов государственной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по формированию условий приживаемости мигрантов по новому месту жительства (пребывания), а также формированию социально-бытовой, социально-культурной и экономической среды, в которой мигрант будет приживаться. Традиционно устоявшийся подход, согласно которому адаптация - это некая подготовка мигранта жить в определенной социальной среде, является абсолютно неверным и социально вредным. Конечным результатом адаптации мигранта всегда является его интеграция в социальную, экономическую, культурную и бытовую среду нового места жительства и пребывания.

В науке отмечается, что «...интеграция мигрантов означает, с одной стороны, определенную совокупность административных мероприятий, т.е. усилий государства и его аппарата по включению новоприбывшего населения в институты страны, с другой стороны, интеграция мигрантов - это объективно протекающие процессы интегрирования, т.е. нечто, происходящее независимо от чьих-либо субъективных усилий» [3, с. 121]. Данное утверждение справедливо лишь в том смысле, что интеграция есть процесс, выражающийся во взаимных связях мигрантов, общества, органов публичной власти всех уровней и той социально-экономической среды, в которую интегрируется мигрант. Политика интеграции мигрантов обречена на провал без трансформации социальной среды, в которую интегрируется мигрант [4, с. 5-8]. Только такое понимание адаптации и интеграции как неизбежных этапов третьей стадии миграционного процесса, по нашему мнению, дает полноценное представление о данной деятельности.

Изложенные положения позволяют сформировать концепцию адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации, которая должна сводиться к следующим принципиальным положениям.

Во-первых, адаптации и интеграции в новую социальную среду российского общества подлежат все виды субъектов миграционных потоков: внутренней (социально-экономической), внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции населения. Это обусловлено потребностью не только экономической, социальной и культурной адаптации мигранта по новому месту жительства (пребывания), но и адаптации социальной среды приживаемости мигрантов. На это обстоятельство у нас в настоящее время не обращают внимание ни законодатель, ни научная мысль. Между тем действующий Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) обязует органы местного самоуправления разрабатывать программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры населенных пунктов, генеральных планов таких населенных пунктов и обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов жилищного капитального строительства. Кроме того, п. 4.1 ст. 6 ГрК РФ устанавливает обязанность органов государственной власти РФ формировать требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры населенных пунктов, их транспортной инфраструктуры, социальной инфраструктуры. Таким актом стало постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1050 «Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов». Программы комплексного развития социальной инфраструктуры населенных пунктов должны обеспечить доступность объектов социальной инфраструктуры в соответствии с нормативами градостроительного проектирования этих населенных пунктов. Данные положения позволяют говорить о возможности адаптации и последующей интеграции мигрантов в среду приживаемости. Именно это обстоятельство, по нашему мнению, должно стать критерием возможности и ограниченности адаптации мигрантов, в том числе внутренних (социально-экономических), в социальную и бытовую среду приживаемости по новому месту.

Во-вторых, представленные выше положения требуют учета при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 16 октября 2019 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и п. 7.2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции от 2 августа 2019 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по адаптации и интеграции мигрантов в новую социальную среду российского общества и бытовую среду приживаемости по новому месту.

В-третьих, комплексное решение данной проблемы возможно путем формирования региональных и муниципальных программ адаптации и интеграции мигрантов как субъектов внутренней (социально-экономической), внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции. Эти программы должны определять населенные пункты, куда мигранты могут быть адаптированы и интегрированы в соответствии с требованиями и нормативами, установленными программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, транспортной и социальной инфраструктуры поселений. Одновременно указанные документы стратегического планирования должны определять поселения и городские округа, куда мигранты адаптироваться и интегрироваться не могут. В данном контексте уместно говорить вообще о региональном аспекте адаптации и интеграции мигрантов.

Так, анализ плотности населения отдельных регионов показывает, что в настоящее время наиболее плотно населенными субъектами РФ являются: Московская область - 169,3 чел. на 1 кв. км; Краснодарский край - 74,2; Республика Крым - 71,4; Республика Адыгея - 58,2; Республика Татарстан - 57,4; Белгородская область - 57,1; Ставропольский край - 42,3; Нижегородская область - 42,2.

С другой стороны, наименьшую плотность населения имеют: Магаданская область - 0,3 чел. на 1 кв. км; Красноярский край - 1,2; Архангельская область - 2; Республика Алтай - 2,3; Мурманская область - 5,2; Костромская область - 10,7; Новгородская область - 11,1; Алтайский край - 14; Новосибирская область - 15,7; Астраханская область - 20,8; Ленинградская область - 21,6; Волгоградская область - 22,3; Свердловская область - 22,3.

Это лишь отдельные показатели плотности населения по субъектам Российской Федерации, но и они свидетельствуют об актуальности для отдельных регионов притока на их территорию мигрантов. В связи с этим следует признать необходимым формирование федеральной переселенческо-расселенческой политики России, о которой на одном из Государственных Советов говорил Президент РФ. Подобная политика может быть направлена на развитие социально-экономической инфраструктуры так называемых «депрессивных регионов» и одновременно будет способствовать снижению нагрузки на указанную инфраструктуру в плотно населенных регионах страны.

В-четвертых, обоснование предыдущего тезиса заключается в необходимости реализации ряда целей государственной миграционной политики Российской Федерации, определенных в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622, а именно целей социально-экономического, пространственного и демографического развития страны и повышения качества жизни коренного населения Российской Федерации. Очевидно, что достижение указанных целей государственной миграционной политики России невозможно за счет ущемления интересов коренного населения регионов. Наоборот, их достижение должно способствовать повышению качества жизни населения Российской Федерации.

В-пятых, учитывая современный уровень развития федерального миграционного законодательства, не допускающего ограничение миграционной мобильности населения на уровне субъектов РФ и муниципальных образований и провозглашенного в ст. 27 Конституции РФ права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации, необходимо исходить из потребности введения социально-экономических ограничений на адаптацию и интеграцию мигрантов в нежелательную перенаселенную социальную среду российского общества и бытовую среду приживаемости по новому месту пребывания (проживания).

Таким образом, следует признать, что ограничение социальной мобильности для достижения целей социально-экономического, пространственного и демографического развития страны и повышения качества жизни коренного населения Российской Федерации возможно посредством комплексной реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления по адаптации и интеграции мигрантов в социальную среду российского общества и бытовую среду приживаемости.

Литература

1. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5. Стадии миграционного процесса. М., 2001.

2. Казарян К.В. Правовая адаптация и интеграция трудовых мигрантов // Lex russica. 2017. № 9.

3. Малахов В. Интеграция мигрантов: концепции и практики. М., 2015.

4. Мукомель В.И. Новая миграционная политика России: достижения и проблемы // Миграционное право. 2010. № 3.

References

1. Rybakovsky L.L. Population migration. Iss. 5. The stage of the migration process. Moscow, 2001.

2. Kazarian K.V. Legal adaptation and integration of migrant workers // Lex russica. 2017. № 9.

3. Malakhov V. Integration of migrants: concepts and practices. Moscow, 2015.

4. Mukomel V.I. Russia's new migration policy: achievements and problems // Migration law. 2010. № 3.

Сведения об авторах

Горбань Андрей Евгеньевич, кандидат юридических наук, доцент, председатель Комитета по вопросам законности, правопорядка и правовой защиты граждан Законодательного собрания Краснодарского края

Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России

Размещено на Allbest.ru