Социальная работа в контексте правового регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Социальная работа в контексте правового регулирования

Выдрин И.В.,

Выдрина И.И.

В статье системно представлены сущность, особенности, принципы и методы правового регулирования социальной работой. Статья направлена на раскрытие особенностей классического и современного правового регулирования социальной работы, определение ключевых подходов к организационно-управленческой деятельности социальных служб.

Ключевые слова: право, регулирование, социальная работа.

правое регулирование управление социальная служба

Социальная работа как особый вид общественной деятельности начинает складываться в Российской Федерации в 1990-х гг. Точнее в этот период она обретает современное правовое выражение, институционализируется в прежде незнакомых организационно-управленческих структурах, становится уделом людей новой профессии - социальных работников, или как их еще иногда называют - социономов. Находит она себя и в специфических, ранее неизвестных терминах, составляющих отныне ее предметный язык и понятийный аппарат одновременно; в формировании новой отрасли научных знаний и самостоятельной учебной дисциплины, также именующихся социальной работой.

Современные теория и практика социальной работы есть результат конституционного признания, укоренения в России государства социального типа. Эта характеристика (принцип) относится к конституционному статусу государства, предполагает гарантирование социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, а также соответствующих обязанностей государства. Она означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия. Едва ли не ключевой признак социального государства, по мнению российских исследователей, состоит в его обязанности заботиться о социальной справедливости и благосостоянии людей, их социальной защищенности и благополучии. По сути, данное положение является ядром практически всех определений социального государства, существующих в разнопрофильной научной литературе [1]. Намеренно акцентируем на нем внимание, поскольку оно имеет существенное значение для оценки социального государства как такового, а также осуществляемой им социальной деятельности.

Проявлением такой деятельности как раз и выступает социальная работа. Отнюдь не случайно ее характеризуют в качестве одного их функциональных выражений социально-политической и социально-правовой ответственности государства перед населением [2]. Указанием на это служит даже само понятие социальной работы, которая по традиции предстает в двух основных значениях - как особый вид деятельности самого государства, так и профессиональной деятельности социальных работников, представляющих это государство. Вот почему, социальная работа в нашем понимании тождественна социальной деятельности государства, служит ее выражением.

Заметим также, что оба эти значения находят воплощение во множестве определений. «В социальном государстве, - с позиции П.К. Гончарова, - обеспечивается высокий уровень защищенности всех граждан посредством его активной деятельности по регулированию социально-экономической и других сфер общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности» [3]. Таким образом, социальное государство с неизбежностью предполагает социальную работу в качестве важнейшей из своих функций. Не менее распространенным является взгляд на социальную работу как на специфическую профессиональную деятельность узкой (с точки зрения соотношения с остальным населением) группы социальных работников. Деятельность, направленную на оказание помощи индивидам, семьям, группам в реализации принадлежащих им социальных прав, а также в компенсации их физических, психических, интеллектуальных и иных недостатков, препятствующих полноценному социальному функционированию [4].

Но каково бы ни было значение социальной работы, она в любом случае нуждается в четкой правовой регламентации, посредством которой последовательно формируется нормативная база социального государства, определяется круг объектов и субъектов социальной помощи, складывается предметный язык и понятийный аппарат социальной работы, закрепляется статус людей, профессионально ею занимающихся, наконец, регулируются права и обязанности адресатов социальных благ.

Впрочем, последнее утверждение, относящееся к обязанностям людей, нуждающихся в социальной помощи, иной раз ставится под сомнение. Точнее оно даже оспаривается. «Социальная деятельность государства, - образно пишет Л.С. Мамут, - формируется и выступает в виде «улицы с односторонним движением». Поток благ идет по ней только в одном направлении - к их получателям (потребителям). Аналогичное по содержанию и адекватное по масштабу движение благ в сторону их отправителей (создателей) по этой «улице» не предусмотрено» [5].

Выводы профессора Л.С. Мамута о «внеправовом характере социальной деятельности государства» (иначе всего социального государства), его «ирреальном мире» базируются, в общем, на привычных истинах о формальном равенстве сторон правоотношений, их правах и обязанностях, сопутствующих друг другу. «Процесса взаимодействия в рамках социальной деятельности современного государства не происходит, - развивает собственные суждения Л.С. Мамут, - черты обоюдности, взаимности ей не присущи». А отсутствие к тому же в ее рамках эквивалентности, бесплатность социальной помощи, безвозмездность социальной деятельности служат ей окончательным приговором: «Социальных благ, появляющихся из воздуха, создаваемых без всяких затрат, реальный социум не знает. Совсем никаких издержек не предполагает мерцание звезд на ночном небе, шум океанского прибоя и тому подобные романтические вещи. Производство же и перераспределение социальных благ, вплоть до минимальных, требует расходов».

Блестяще, афористично и емко по форме, как будто логично и по содержанию (ведь все в рамках теоретической конструкции права), но не один субъект, оказавшийся к несчастью в трудной жизненной ситуации, не стал за счет поступающей ему социальной помощи богатеем. И никогда не станет. Что ответить на равнодушную констатацию об отсутствии у него обязанностей перед государством безногому или безрукому инвалиду, который в соответствии с вмененным ему законом требованием, периодически проходит медико-социальную экспертизу. Проходит без всякой надежды на то, что у него вырастет новая конечность, а просто для подтверждения все той же инвалидности, увы, пожизненной. Что привести в свое оправдание российским обществам глухих и слепых на упрек относительно бесплатности и безвозмездности оказываемой социальной помощи, если еще задолго до декларации о социальном характере современной России они существовали на началах полной самоокупаемости, предоставляли тысячи рабочих мест, содержали мощную сеть учебно-производственных предприятий и лечебных учреждений.

За небезобидным, как выясняется, суждением о внеправовой природе социальной деятельности (социальной работы) государства следует совсем уж апоплексический вывод о противоречии принципов правового и социального государства. «Принципу правового государства - формальному равенству и господству права «в материальном смысле», - замечает М.И. Лепихов, - противоречит принцип социального государства - перераспределение национального дохода в пользу социально слабых, т.е. общество в социальном государстве делится на тех, в чью пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за чей счет он перераспределяется» [6].

Что за надуманное расхождение? Конституция РФ, закрепляя по аналогии с европейскими странами принципы правового и социального государства, исходит ведь из их взаимообусловленности и органичной взаимосвязи, а вовсе не из их противоречивости. Правовое государство всегда социальное, в котором забота о «слабых» есть обязанность, не подвергающаяся сомнению и не требующая доказательств. Просто так надо и так должно быть. Тип (модель) «социального правового государства», предназначенного для достойной жизни и развития человека, охраны труда и здоровья людей, обеспечения гарантированного размера достойной оплаты труда, поддержки семьи, материнства, отцовств, детства, инвалидов и пожилых граждан, вовсе не отвлеченная абстракция теории социальной работы, а достижение реально функционирующей практики целого ряда стран Европы.

Разве не их примеру подражает современная Россия? Конституционное закрепление этой группы прав наделяет их значением фундаментальных, служит фактором становления и дальнейшего развития правовой основы социальной работы.

В особенности высока роль права в формировании социального блока российского законодательства, к настоящему времени, довольно разветвленному и периодически пополняющемуся новыми элементами. А в начале этого пути был даже не закон, а указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. «О мерах по социальной поддержке многодетных семей». Драматизм ситуации первой половины 1990-х гг. требовал оперативной реакции государства, которое, казалось на тот момент, все дальше уходило из социальной сферы. Отсутствие какой-либо внятной социальной политики, идеология рынка, стихия анархии, коммерциализация всех сторон жизни привели к тому, что социально-гуманитарные основы государственности сузились до предела, а граждане вынуждены были справляться с трудностями самостоятельно, причем без всякой надежды на успех. Чем это обернулось? Обнищанием миллионов людей, заметным сокращением численности населения, его нравственной и физической деградацией, множеством иных негативных проявлений, все еще сказывающихся в полной мере и сегодня.

Прошло три долгих года, прежде чем социальная политика новой России стала обретать реальные черты, что выразилось в принятии объемного пакета важнейших федеральных законов: от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»; от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ «О вынужденных переселенцах»; от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Сейчас уже не важно, чем диктовалась тогдашняя активность законодателя: то ли приближающимися президентскими выборами, то ли желанием наполнить чем-то реальным конституционную декларацию о социальном государстве. Главное, что право пришло на помощь действительно нуждающимся людям - старикам, инвалидам и детям.

Второй этап формирования социального законодательства пришелся на конец 1990-х - начало 2000-х гг. В этот период были приняты следующие федеральные законы: от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации; от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации»; от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»; от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Конечно, этот перечень далеко не полный, в него следовало включить целый ряд законодательных актов о социальном страховании, документов иной юридической силы, в частности, президентских и правительственных актов, имеющих ярко выраженную социальную направленность.

Таким образом, уже к началу 2000-х гг. в Российской Федерации сложилось собственное, довольно разнообразное законодательство, регулирующее статус отдельных категорий получателей социальной помощи, либо относящееся в той или иной степени ко всему населению страны. Предложивший, на наш взгляд, удачную классификацию социального законодательства В.М Капицын разграничивает его на общесоциальные, адресные и специальные законодательные акты. Первые имеют отношение ко всем гражданам страны в целом (к примеру, «о государственной социальной помощи», «о государственном пенсионном обеспечении»). Вторая группа законов регулирует социальную работу с определенными категориями граждан («о социальной защите инвалидов», «о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»). Специальные законы касаются правового регулирования деятельности социальных работников, управленческих аспектов обслуживания населения и даже отдельных технологий социальной работы («Об основах социального обслуживания населения») [7].

Посредством права зафиксирована организационная система социальных служб, представленная в настоящее время государственными, муниципальными и частными (коммерческими) предприятиями и учреждениями. Впрочем, муниципальный сектор социальной защиты с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сведен практически к нулю. Функция оказания социальных услуг исключена из ведения муниципалитетов и передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Как оценить эти перемены? Допускаем, что подавляющее большинство муниципальных образований расстались с социальной защитой без всякого сожаления, но были такие, кто сделал это с болью в сердце. Пока социальная сфера являлась муниципальной в Екатеринбурге, к примеру, функционировало без малого три десятка социальных учреждений, которые финансировались и опекались городской властью. Увы, от полнокровно функционирующей сети социальных учреждений пришлось отказаться, равно, как и расстаться с полномочиями по управлению сферой социальной работы. Другой вопрос, надолго ли? Не исключено, что соответствующие функции когда-то будут возвращены местным властям.

Может случиться и то, что в свое время произошло с опекой и попечительством. Эту функцию вначале 2000-х гг. изъяли из подведомственности муниципалитетов, но затем рекомендовали органам местного самоуправления в качестве дополнительного (факультативного) вопроса, который местные власти могут решать при наличии собственных ресурсов, организационных возможностей и, конечно, желания.

Немалая заслуга права состоит в определении субъектно-объектного состава социальной работы. Эффективность деятельности социальных служб, указывается в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», обеспечивают специалисты, имеющие профессиональное образование, соответствующие требованиям и характеру работы в социальной сфере, обладающие необходимым опытом, склонные к ней по своим личным качествам. Согласно Федеральному закону от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», правом на профессиональную деятельность в данной области обладают не только граждане РФ, но и иностранцы, а также лица без гражданства. Всех их объединяет требование о наличии профессионального (высшего или среднего) образования либо специальной профессиональной подготовки, полученной в образовательных учреждениях Российской Федерации. В 1991 г. людей этой профессии официально стали именовать социальными работниками. Специалистов социальной работы готовят несколько вузов страны, флагманом среди которых заслуженно считается Российский государственный социальный университет.

Разнообразен объектный (клиентский) состав социальной работы. В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» получателями набора социальных услуг (лекарственные препараты, путевки на санаторно-курортное лечение, бесплатный проезд на пригородном транспорте) являются девять категорий граждан. Уже упоминавшийся Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» регулирует предоставление материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной ситуации (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, отсутствие места жительства, безработица, одиночество и т.д.). Согласно статистическим данным, социальным обслуживанием в Российской Федерации ежегодно охвачено около 19 млн. человек [8].

Правовая регламентация распространяется на формы социального обслуживания (домашнее, полустационарное, стационарное, срочное социальное обслуживание, социально-консультативная помощь), некоторые особенности и технологии социальной работы с людьми, проживающими в стационарных учреждениях социального обслуживания (социально-медицинская реабилитация, социальная адаптация, медико-социальная экспертиза).

Право служит средством закрепления терминологии социальной работы, ее понятийно-категориального аппарата, на котором «разговаривают» специалисты данной сферы. При множестве определений, выработанных наукой социальной работы, законодательные (официальные) термины «инвалид», «трудная жизненная ситуация», «социальные услуги» и многие-многие другие ценны тем, что обязывают следовать им, нивелируют авторские расхождения, да и амбиции тоже. Парадоксально, но само понятие «социальная работа», давшее наименование новой научной отрасли и специальности, так и не получило законодательной прописки. Но это ничуть не снижает его высокое значение.

Таким образом, право не регулирует только этот по существу формальный вопрос, однако, содержательные компоненты социальной работы нашли на сегодняшний день развернутое юридическое выражение. Это не значит, что нормативное регулирование полностью исчерпано. Отнюдь нет, оно будет и дальше набирать обороты и совершенствоваться.

Литература

1.Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999..

2.Основы социальной работы / Под ред. П.Д. Павленка. М., 2006.

3.Гончаров П.К. Российская модель социального государства: постановка проблемы и варианты решения // Социология власти. 1999. № 4. С. 55-59.

4.Холостова Е.И. Социальная работа. М., 2004.

5.Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7. С. 5-14.

6.Лепихов М.И. Конституционно-правовые основы деятельности Российской Федерации по социальной защите населения. М., 2005.

7.Капицын В.М. Государственно-правовые основы социальной работы / Основы социальной работы. Под ред. П.Д. Павленка. М., 2006.

8.Проект Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Режим доступа: URL: http://www.minzdravsoc.ru/social/service/27 (дата обращения 11.06.2012)

Размещено на Allbest.ru