Региональные последствия пенсионной реформы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Региональные последствия пенсионной реформы

Соловьев А.К. д.э.н., профессор, заслуженный экономист России, начальник Департамента актуарных расчетов и стратегического планирования, Пенсионный фонд РФ; профессор Финансового университета

Формирование рыночно-страховой пенсионной системы России развивается в условиях ускоренного повышения уровня демографической старости в стране, когда доля людей в возрасте 60 лет и старше начинает превышать 18% от численности населения. Так, если в начале 90-х годов XXI в. коэффициент старения для всего населения был равен 16,29%, то в 2017 г. он превысил 21,01%. Для женщин значение показателя еще выше - 20,73% (в 1991 г.) и 25,28% (в 2017 г.). Исключение составляет мужское население, которое в 1991 г. находилось в «собственно преддверии старости» (коэффициент старения равен 11,26%), а к 2017 г. переместилось на «средний уровень демографической старости» (с коэффициентом старения 16,08%).

Средний возраст населения только с 2000 г. вырос на 2,6 года (с 37,1 до 39,7 лет), причем у женщин - на 2,7, а у мужчин - на 2,3 года. Средний возраст женщин (42,1 года) на 5,2 года выше среднего возраста мужчин (36,9 года). То есть основной вклад в старение населения вносят женщины.

Следует обратить внимание, что в отличие от младших возрастных групп для основной массы пенсионеров (людей от 65 лет и старше) уже несколько лет уменьшения возрастных коэффициентов смертности не происходит - их значения сохраняются на уровне 2008-2011 гг.

Влияние старения населения на реализацию пенсионной реформы

Для пенсионной системы главным негативным последствием происходящих демографических процессов является сокращение доли населения в трудоспособном возрасте и рост в возрасте старше трудоспособного. Если на начало 1991 г. на 1000 населения старше трудоспособного возраста приходилось 2983 чел. в трудоспособном возрасте, то в 2018 г. - уже 2202 чел. Проблему старения усугубляют особенности российского пенсионного законодательства, в частности, широкое распространение досрочных пенсий (на 5-10 лет раньше общеустановленного пенсионного возраста) за работу в неблагоприятных условиях труда и по социальным показаниям [1].

Негативное влияние демографического старения усиливается неблагоприятными тенденциями на рынке труда. Они еще больше сужают возможности формирования доходной части бюджета ПФР и лишают некоторые категории занятого населения возможности сформировать пенсионные права.

Вместо 82,7 млн. чел. населения в трудоспособном возрасте страховые взносы уплачивают только 59,2 млн. чел. (включая лиц пенсионного возраста), из которых 57,8 млн. чел. - наемные работники, остальные - самозанятые, официально зарегистрированные и уплачивающие страховые взносы в ПФР. От занятых неофициально взносы в ПФР не поступают и достоверные данные об их численности отсутствуют.

Ситуация обостряется еще тем фактом, что из числа легальных наемных работников в течение полного года заняты не более 2/3 работников. Остальные - значительно менее года, в том числе 10% работают менее 6 месяцев в году.

В пересчете на среднесписочную (полную), численность работников сокращается до 44,2 млн. чел. (2017 г., в 2018 г. - еще меньше), что составляет практически половину от численности населения трудоспособного возраста

Таким образом, на 1000 пенсионеров, получающих пенсии из системы ПФР, сейчас приходится 1017 работников (на 1000 получателей страховых пенсий - 1113 чел.). Т.е. соотношение работников и пенсионеров в 2,2 раза ниже, чем соотношение населения трудоспособного и старше трудоспособного возрастов

В долгосрочной перспективе нагрузка пенсионерами на работающих по найму продолжит расти. Вследствие прогнозируемых демографических тенденций на начало 2035 г. на 1000 населения старше трудоспособного возраста (>=55(ж)/60(м)) будет, по оценкам, приходиться 1729 чел. в трудоспособном возрасте, а на 01.01.2050 - 1328 чел., а на 01.01.2075 - на 17% меньше, т.е. 1426 чел.

Современная Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России принята в 2012 г., Однако это далеко не первый документ о развитии и совершенствовании российской пенсионной системы.

Первой в августе 1995 г. была утверждена Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. В мае 1998 г. принята Программа пенсионной реформы в РФ. Следующая Программа пенсионной реформы была одобрена Правительством в апреле 2001 г. Именно она заложила основы пенсионной реформы, начавшейся в 2002 г. и получившей законодательное закрепление в Федеральном законе № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях».

Стратегия 2012 года рассчитана на период до 2030 года и содержит те же самые, остающиеся неизменными и недостижимыми два десятилетия, цели развития пенсионной системы:

- гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;

- обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.

Стратегия в целом сохранила преемственность с предыдущими документами в отношении формирования в России 3-х уровневой модели пенсионной системы:

первый уровень - пенсия в рамках государственной системы обязательного пенсионного страхования (за счет страховых взносов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета);

второй уровень - корпоративная пенсия (за счет взносов работодателя и возможно, работника) в рамках трудового или коллективного договора;

третий уровень - частная пенсия, за счет взносов самого застрахованного лица.

Чтобы диверсифицировать пенсионную систему в условиях демографического старения, когда возможности повышения уровня пенсионного обеспечения в рамках системы ОПС 1-го уровня, основанной на солидарно-распределительных принципах, крайне ограничены, задачи Стратегии ориентированы на развитие корпоративных и частных пенсий (т.е. 2-го и 3- его уровней):

- достижение приемлемого уровня пенсии для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах;

- развитие трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами (для средне- и высокодоходных категорий - с опорой на добровольное пенсионное страхование и негосударственное пенсионное обеспечение).

3-я задача - повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной системы - также должна стимулировать развитие 2-го и 3-го уровней пенсионной системы, хотя и относится, прежде всего, к системе ОПС.

Однако наиболее важными для большинства населения на сегодняшний день являются задачи развития 1-го уровня пенсионной системы - ввиду почти 100%-ного охвата им населения и в связи с накопившимися проблемами.

Стратегия формулирует для 1-го уровня пенсионной системы 3 задачи. Две из них имеют количественное измерение и стали целевыми ориентирами, с помощью которых можно измерить степень выполнения Стратегии:

- обеспечение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате;

- обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости не менее 2,5 - 3 прожиточных минимумов пенсионера.

Таким образом, Стратегия вобрала в себя и отразила в своих задачах 3 взаимопротиворечащие проблемы. С одной стороны, реализация Стратегии должна обеспечить достойный уровень пенсий всем категориям получателей: бедным, среднему классу и высокооплачиваемым - путем развития 3-хуровневой пенсионной системы.

С другой стороны, Стратегия требует обеспечения сбалансированности пенсионных прав с источниками их финансирования. Одновременно устанавливается ограничение на повышение нагрузки на страхователей.

В условиях демографического старения, влекущего рост доли населения в возрасте старше трудоспособного, решение всех поставленных - достаточно противоречивых, но назревших - задач возможно только через ужесточение требований к условиям формирования и выплаты пенсий. Теоретически возможны несколько путей:

- сокращение контингента получателей пенсий;

- уменьшение темпов индексации пенсий (или ее отмена определенным категориям).

Стратегия для решения поставленных задач намечала 7 направлений. Пять из них непосредственно ориентированы на нивелирование негативных последствий демографического старения:

1. совершенствование тарифно-бюджетной политики;

2. реформирование института досрочных пенсий;

3. реформирование института накопительной составляющей пенсионной системы;

4. развитие корпоративного пенсионного обеспечения;

5. совершенствование формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы.

Проблемы практики реализации Стратегии

Стратегия реализуется в 3 этапа разной продолжительности:

1 этап начался в 2013 г., 2 этап - в 2019 г.; а 3 этап планируется - с 2024 г. и до конца периода действия Стратегии. Досрочные пенсии по старости длительное время остаются одной из самых острых проблем в системе ОПС, поскольку не являются полностью страховыми - период с момента их назначения до достижения получателями общеустановленного пенсионного возраста не обеспечивается уплатой страховых взносов.

При реализации Стратегии в области реформирования института досрочных пенсий были приняты два решения, которые усилили страховой характер этих выплат. Установлены дополнительные тарифы страховых взносов для страхователей за застрахованных лиц, занятых на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ. Их величина постепенно увеличилась с 2013 по 2015 гг. с 4 от 9% (для Списка № 1), а для Списка № 2 и «малых списков» с 2 до 6%.

В результате численность новых назначений досрочных пенсий после роста с 0,44 млн. в 2002 г. до 0,5-0,52 млн. чел. в 2004-2011 гг. также начала снижаться и в 2017 г. составила 0,31 млн. чел., хотя общая их численность (с учетом ранее вышедших на пенсию - увеличивается, превысив 11,5 млн. чел.

Принятые меры не ликвидировали полностью проблему досрочных пенсий (т.е. не освободили распределительный компонент системы ОПС от них), однако сделали ее несколько менее болезненной. Введенные дополнительные тарифы с работодателей на 26% обеспечивают выплату этих пенсий в период до достижения их получателями общеустановленного пенсионного возраста (сумма взносов по ним на 2019 г. оценивается в 82 млрд. руб.).

В 2019 г. сумма средств на выплату досрочных пенсий в составе трансферта федерального бюджета на ОПС равна 230 млрд.руб. Благодаря этому страхователи, не имеющие рабочих мест с вредными и опасными условиями труда, в значительной мере освобождены от нагрузки по финансированию досрочных пенсий по этим основаниям, а получатели обычных пенсий не страдают от имевшего место в прошлые годы изъятия средств на выплаты досрочникам.

Совершенствование тарифно-бюджетной политики предусматривает:

1. Повышение уровня облагаемого страховыми взносами заработка с учетом темпов роста средней заработной платы в Российской Федерации. Оно началось в 2015 г. и завершится в 2021 г. К этому времени верхняя граница базы начисления страховых взносов постепенно увеличится с 1,6 средней зарплаты в экономике до 2,3.

2. Отмена пониженного тарифа страховых взносов для различных категорий страхователей-работодателей, с установлением единого тарифа. В частности, такая мера реализована для сельскохозяйственных товаропроизводителей, плательщиков ЕСХН. Тариф страховых взносов для них повышен до уровня, уплачиваемого за наемных работников.

3. В целях сохранения существующей тарифной нагрузки с 2014 г. также введен мораторий на отчисление страховых взносов на формирование накопительного компонента системы ОПС. В 2019 г. они составят 972,2 млрд. руб. или около 1% ВВП.

4. С этой же целью в составе межбюджетного трансферта федерального бюджета бюджету ПФР предусматриваются средства на финансирование нестраховых выплат, включенных в состав страховой пенсии. В частности, в составе трансферта предусмотрены:

- средства на выплату повышений к фиксированной выплате. В 2019 г. их объем составит 506,0 млрд. руб. или около 0,5% ВВП;

- средства на валоризацию пенсионных прав, проведенную в 2010 г., в 2019 г. они составляют 677 млрд. руб. (0,64% ВВП).

5. Стратегия предусматривала оптимизировать механизм преференций по уплате страховых взносов в ПФР отдельными категориями страхователей. Изначально под этим подразумевался отказ от практики установления пониженных тарифов для стимулирования развития различных видов деятельности.

Однако полностью отказаться от подобного рода господержки не удалось. Для некоторых категорий страхователей льгота по пониженному тарифу носит пролонгированный характер и может сохраниться до 2035 г.

Во избежание потерь доходов бюджета ПФР и для обеспечения формирования пенсионных прав застрахованными лицами, занятыми у страхователей, уплачивающих пониженный тариф, федеральный бюджет в составе межбюджетного трансферта выплачивает бюджету ПФР компенсацию между взносами по установленному и по пониженному тарифу. В 2019 г. компенсация пониженных тарифов составит 54,6 млрд. руб.

6. Для повышения собираемости страховых взносов их администрирование было передано налоговым органам.

7. В наименьшей степени удалось реализовать изменение тарифной политики в отношении самозанятых граждан.

С 2013 г. страховые взносы по тарифу 26% стали взиматься с них с базы в 2МРОТ вместо одного, как это было ранее. Данная мера была направлена на повышение уровня будущей пенсии у самозанятых категорий застрахованных. Однако уже в 2014 г. эта норма была отменена. На смену ей пришла норма, при которой лица с доходом до 300 тыс. руб. уплачивают взносы по тарифу 26% с базы в 1 МРОТ, а лица, доход которых превышает 300 тыс. руб. - дополнительно 1% от суммы превышения, но не более чем с 8 МРОТ.

Самые масштабные меры были предприняты в рамках направления совершенствования формирования пенсионных прав граждан в распределительной составляющей пенсионной системы Стратегия предусматривала решение в рамках этого направления комплекса задач [2]:

- поддержание приемлемого соотношения между средними уровнями пенсий и заработных плат;

- оптимизация регулирования индексации пенсий;

- изменение порядка учета продолжительности страхового (трудового) стажа, необходимого для назначения пенсии, и формирование размера пенсии с учетом трудового вклада работника;

- обеспечение более длительного периода уплаты страховых взносов для формирования пенсионных прав;

- формирование обязательств государства по объему будущих пенсионных выплат, обеспеченных страховыми взносами (т.е. обязательства пенсионной системы будут соответствовать ее текущим доходам).

Для стимулирования граждан к продолжению трудовой деятельности по достижении пенсионного возраста без назначения (т.е. к отложенному выходу на пенсию) пенсии были введены повышающие коэффициенты и к фиксированной выплате и к ИПК. С этой же целью было установлено ограничение на объем пенсионных прав, приобретаемых работающими пенсионерами - не более 3 ИПК (против максимума в 10 ИПК для непенсионеров).

С 2016 г. отменена индексация страховой пенсии работающим пенсионерам. Она возобновляется после прекращения пенсионером трудовой деятельности - все непроведенные индексации, которые восстанавливаются в полном объеме.

Поскольку меры, направленные на стимулирование откладывания выхода на пенсию не принесли желаемого эффекта - подавляющее большинство пенсионеров не отказалось от ее назначения, в 2018 г. было принято решение о повышении пенсионного возраста с 1 января 2019 года.

При назначении страховой пенсии по старости на общих основаниях повышается нормативный пенсионный возраст для мужчин с 60 до 65 лет и для женщин с 55 до 60 лет. Скорость повышения составляет 1 год за год. Переходный период завершится в 2028 г.

Социальная пенсия лицам, не приобретшим права на назначение страховой пенсии, также будет назначаться позднее на 5 лет - в 70 и 65 лет (соответственно мужчины и женщины).

Для северных пенсий (за 15 лет стажа в районах Крайнего Севера и 20 лет в приравненных к ним местностях при наличии страхового стажа не менее 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин), пенсионный возраст также повышается на 5 лет и составит по окончании переходного периода 60 лет (мужчины) и 55 лет (женщины);

Досрочные пенсии по старости лицам, осуществлявшим педагогическую деятельность, лечебную и иную деятельность по охране здоровья, творческих работников, право на которые предоставляется независимо от возраста при выработке специального стажа, увеличен срок назначения страховой пенсии по старости.

В целях адаптации граждан к изменениям условий пенсионного обеспечения предоставлена льгота в виде снижения на 6 месяцев повышения пенсионного возраста гражданам, которые достигнут в 2019-2020 годах пенсионного возраста, установленного законодательством Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2018 года.

Лицам, имеющим страховой стаж не менее 42 и 37 лет (соответственно мужчины и женщины), предусмотрено предоставление льготы по снижению на 2 года возраста выхода на страховую пенсию по старости, но во всех случаях, включая переходный период, не ранее достижения возраста 60 лет мужчинами и 55 лет женщинами.

Минимальный уровень материального обеспечения неработающих пенсионеров будет поддерживаться на уровне не ниже прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации за счет выплаты социальной доплаты. Начиная с 1 января 2019 г., при пересмотре размера социальной доплаты к пенсии в связи с изменением величины прожиточного минимума пенсионера (далее - ПМП) в ее расчете не будут учитываться суммы индексации пенсий и ежемесячной денежной выплаты, имевшие место в текущем году. Суммы указанных индексаций текущего года будут выплачиваться сверх установленного в субъекте Российской Федерации ПМП. Данная мера в 2019 г. коснется 2,4 млн. неработающих получателей страховых пенсий, имеющих право на федеральную социальную доплату к пенсии и 0,4 млн. неработающих получателей страховых пенсий, имеющих право на региональную социальную доплату.

Меры для адаптации граждан к происходящим изменениям законодательством предусмотрены и за рамками пенсионной системы:

- увеличение периода выплаты и размера пособия по безработице гражданам предпенсионного возраста;

- предоставление освобождения от работы при прохождении диспансеризации на два рабочих дня один раз в год с сохранением за ними места работы (должности) и среднего заработка;

- сохранение неизменным пенсионного возраста при предоставлении права на налоговые льготы физическим лицам;

- введение уголовной ответственности за необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение лица, достигшего предпенсионного возраста.

Для обеспечения долгосрочного роста уровня пенсий на период до 2024 г. темпы увеличения стоимости пенсионного коэффициента и фиксированной выплаты законодательно закреплены выше уровня инфляции: 43% против 27%. От прогнозируемых темпов роста средней зарплаты в экономике они отстанут по итогам 6 лет всего на 3 процентных пункта.

Рост реального размера страховой пенсии по старости неработающих пенсионеров по сравнению с уровнем 2018 года прогнозируется: в 2019 г. - 1,9%; в 2020 г. - 4,4%; в 2021 г. - 6,1%; в 2022 г. - 7,5%; в 2023 г. - 8,6%; в 2024 г. - 9,6%; в 2035 г. - 38,4%.

Численность получателей страховых пенсий снизится с 40 млн. чел. в 2019 г. до 36,9 млн. чел. в 2035 г., а соотношение с численностью наемных работников вырастут с 1,1 до 1,23 (это при неблагоприятном предположении, что численность работников не будет возрастать за счет сохранения на рынке труда лиц старшего возраста) [3].

Несмотря на реализованные меры, в сложившихся макроэкономических условиях целевой ориентир по соотношению пенсии с ПМП выполнен не будет.

Средний размер страховой пенсии вырастет со 169 до 217% ПМП к 2035 г. (в 2030 г. он составит 192%). Значительную роль здесь сыграет решение о продлении или прекращении моратория на отчисление страховых взносов на финансирование накопительной пенсии (в последнем случае соотношение пенсии с ПМП будет еще ниже).

Для неработающих пенсионеров соотношение с ПМП будет заметно выше. В 2019 г. оно составляет 174%, в 2030 г. достигнет 208%, а в 2035 г. - 238%. Соотношение среднего размера страховой пенсии по старости со средней зарплатой в экономике продолжит снижаться - с 32,7% в 2019 г. до 27,7% в 2035 г. Расходы на выплату страховых пенсий будут постепенно сокращаться относительно объема ВВП (с 5,8% в 2019 г до 5,1 % к 2024 г., и до 4,8% к 2035 г.), что позволит увеличивать размер пенсий независимо от темпов экономического роста и демографического фактора старения населения. Величина трансферта федерального бюджета бюджету ПФР на обязательное пенсионное страхование сократится с 1,8% ВВП в 2019 г. до 0,4% - в 2030 г. и до 0,3% - в 2035 г.

пенсионный реформа старение бюджетный

Список литературы

1. Соловьев А.К. Исследование влияния неформальной занятости на сбалансированность бюджета ПФР и формирование пенсионных прав работника // Проблемы теории и практики управления. - М., 2017. - С. 54-64.

2. Соловьев А.К. и др. Пенсионный возраст: актуарно-статистическое обоснование. - М.: Прометей, 2018. - 236 с.

3. Соловьев А.К. Пенсионная реформа: иллюзии и реальность: учебное пособие. - М.: Проспект, 2014. - 296 с.

Размещено на Allbest.ru