Проблеми соціальної сфери в Україні: результат дефіциту ресурсів чи неефективного державного регулювання?

Д. Верба, кандидат економічних наук

соціальний економічний державний

У статті здійснено порівняльний аналіз ефективності використання ресурсів соціальної сфери в Україні та в обраних країнах зі складу ОЕСР. На грунті аналізу статистичних даних обгрунтовується визначальна роль інститутів державного регулювання соціальної сфери серед чинників низької суспільної оцінки результатів її функціонування в Україні.

Ключові слова: соціальна сфера, ресурсне забезпечення, інститути, суспільний ефект, державне регулювання.

Аннотация

В статье осуществлен сравнительный анализ эффективности использования ресурсов социальной сферы в Украине и в выбранных странах из состава ОЕСР. На почве анализа статистических данных обосновывается определяющая роль институтов государственной регуляции социальной сферы среди факторов низкой общественной оценки результатов ее функционирования в Украине.

Annotation

This article provides a comparative analysis efficiency of using social resources in Ukraine and selected OECD countries. According to the analysis of statistical data substantiated the determining role of state regulation institutions in system of factors lowest public assessmentof social sphere outcomes in Ukraine.

Постановка проблеми. Специфічна роль соціальної сфери в процесах відтворення ресурсного потенціалу вітчизняної економіки, забезпечення її зростання та розвитку, якісно відрізняє нашу країну від лідерів світової економічної системи. Якщо в розвинутих країнах соціальна сфера утвердилась як джерело конкурентних переваг національного виробництва, об'єкт економічно вигідного інвестування, де поєднання ринкових принципів і державного регулювання забезпечує суспільно прийнятний компроміс між економічною ефективністю та соціальною справедливістю, то вітчизняним бізнесом соціальна сфера сприймається лише як причина обтяжливого податкового навантаження, а параметри її функціонування викликають суспільне незадоволення.

При цьому, оцінка власне тих інститутів (норм, правил, стереотипів мислення і процедур діяльності), що регламентують взаємодію установ соціальної сфери із споживачами їх послуг суттєво ускладнена через розмитість стандартів та суспільно обґрунтованих вимог до параметрів їх діяльності. Зокрема, державні структури поширено ігнорують критику соціальної політики уряду, посилаючись на те, що головна причина недоліків функціонування установ соціальної сфери - їх недостатнє ресурсне забезпечення, а ця недостатність, в свою чергу, задана загальним низьким рівнем економічної ефективності в економіці. Відповідно, власне діяльність державних чиновників виводиться з кола суспільних детермінант, реформування яких критично важливе для приведення діяльності соціальної сфери у відповідність з вимогами суспільства - з одного боку, і наявними ресурсними можливостями економіки - з іншого.

Огляд літератури та виділення невирішеної частини проблеми. Проблеми оптимізації розподілу ресурсного забезпечення між приватним і суспільним секторами економіки; вибір способу нормування доступу до благ, що створюються соціальною сферою (державна уніфікована пропозиція, державне регулювання цін, державне фінансування, що в свою чергу, може здійснюватись через державні закупівлі чи субсидування тощо) досліджувались в численних роботах, що стали класикою сучасної теорії суспільного сектора економіки. Наприклад, проблеми вибору оптимальних обсягів та структури фінансування освітніх закладів, забезпечення дієвого суспільного контролю за параметрами їх функціонування розглядались як в контексті теорії людського капіталуBecker G. Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis with Special References to Education. New York: National Bureau of Economic Research, Columbia University Press, 2nd ed.,1975., так і з позицій «теорії фільтру»Stiglitz J.E. The Theory of Screening Education and the Distribution of Income // American Economic Review 65(1975). Р. 283-300.. Проблеми оптимальних масштабів і оцінки суспільних наслідків державного ресурсного забезпечення соціальної сфери, пошуку компромісу між принципами ринкової ефективності й соціальної справедливості, як в контексті пріоритетності фінансової стабільності(Annett A. Social Fractionalization, Political Instability and the Size of Government // IMF Working Paper. - Washington: International Monetary Fund. - 2000. - 00/82. - 39 p., так і в контексті пріоритетності соціальних цілей суспільстваWindham D.M. Economic Analysis and Public Support of Higher Education: The Divergence of Theory and Policy. / Economic Dimensions of Education, A Report of a Committee of the National Academy of Education, May 1979..

Вітчизняні науковці розглядали теоретичні проблеми функціонування соціальної сфери в контексті загальних закономірностей соціалізації ринкової економікиЗайцев Ю.К. Соціалізація економіки України та системна трансформація суспільства / Київський національний економічний ун-т. -- К. : КНЕУ, 2002. -- 188с. Грішнова О. А. Людський капітал: формування в системі освіти і професійної підготовки. - К. : Т-во «Знання», К., - 2001. - 254с. Гавкалова Н.Л., Маркова Н.С. Формування та використання інтелектуального капіталу: наукове видання / Н.Л. Гавкалова, Н. С Маркова - Харків. Вид. ХНЕУ, 2006. - 252с. І.А. Шовкун Інтелектуальний ресурс економічного розвитку /ж. Економічна теорія №2, 2007р. 14 - 33с., проблем формування запасу людського капіталу суспільства в сфері відтворення особистісного ресурсу^6-8, становлення нової, заснованої на високій якості людського капіталу та досконалих механізмах реалізації його економічного потенціалу нової інноваційної економікиСоціогуманітарний аспект інноваційно-технологічного розвитку економіки України» / За ред. д-ра екон. наук Л.І. Федулової - К.: Інситут економіки та прогнозування, 2007. - 472с..

У згаданих нами та багатьох інших роботах серед причин незадовільних за багатьма параметрами суспільних результатів функціонування соціальної сфери називаються як хронічно недостатнє ресурсне забезпечення її функціонування (причини ресурсних обмежень), так і недосконалі механізми використання ресурсів у цій сфері (інституціональ- ні обмеження). Перша група причин, здебільшого, пов'язується як з загальним низьким рівнем економічної ефективності, так із недоліками розподілу податкового навантаженняСуспільство, держава, економіка: феноменологія взаємодії та розвитку [Текст] : [монографія] / В. М. Геєць ; НАН України, Ін-т економіки та прогнозування. - К. : [б. в.], 2009. - 863 с. Ареф'єва О. В., Харчук Т. В. Управління розвитком людського капіталу в системі вищої освіти: монографія / Європейський ун-т. - К. : Видавництво Європейського ун-ту, 2008. - 207 с. Амоша О. І., Новікова О. Ф., Антонюк В. П., Шаульська Л. В., Шамілева Л. Л. Якість трудового потенціалу та управління трудовою сферою в Україні: соціальна експертиза / НАН України; Інститут економіки промисловості. - Донецьк : ІЕП, 2006. - 208 с.. Друга група - з відсутністю механізмів суспільно виправданої диференціації масштабів фінансування різних напрямів державної соціальної політики і окремих установ, відповідальних за її реалізацію, переважанням бюрократичних формальних і непрозорих процедур оцінки суспільної ефективності їх використання, відсутністю системи стимулів для працівників соціальної сфери, що гармонійно поєднували б їхні особисті інтереси з інтересами суспільства^11-12.

Отже, виділення двох груп обмежень, що перешкоджають реалізації цілей суспільства щодо перетворення соціальної сфери на джерело імпульсів економічного розвитку (ресурсні обмеження і обмеження інституціонального характеру) простежується в більшості публікацій з досліджуваної тематики. Однак емпірична база проведених досліджень не дозволяла прояснити навіть початкові принципи діалектичної взаємодії двох цих груп причин, що гальмують розвиток вітчизняного суспільства. Зокрема, якою мірою проблеми соціальної сфери сучасної України зумовлені саме недостатнім ресурсним забезпеченням, а якою - негараздами інституціональної природи, зокрема неефективними процедурами і принципами державного управління в соціальній сфері?

Мета статті. Встановити міру відповідності інститутів державного регулювання соціальної сфери в Україні вимогам сучасності на ґрунті порівняльної оцінки ефективності використання ресурсного потенціалу соціальної сфери в Україні і обраних країнах ОЕСР.

Виклад основних результатів дослідження. Як вже було наведено вище, загальна логіка нашого дослідження будується на виділенні двох груп чинників, що визначають суспільні результати функціонування соціальної сфери: по-перше, її ресурсне забезпечення, по-друге, інститути, що регламентують її функціонування та взаємодію із суспільством.

Власне проблема оцінки суспільних результатів функціонування соціальної сфери пов'язана саме з проблемою розділення впливу двох цих груп факторів. Коли суспільне незадоволення роботою соціальної сфери дає імпульс пошукам шляхів її реформування, спроби якісно оновити систему норм, правил і принципів, що регламентують її функціонування, закономірно зустрічають спротив тих соціальних груп, що вбудували механізми вилучення політичної та адміністративної ренти в чинну інституціональну структуру соціальної сфери. Такий спротив, зазвичай, ґрунтується на твердженні, що головна причина проблем - недостатнє фінансування, за якого неможливо досягнути результатів, порівнюваних з більш економічно потужними країнами. Наприклад, низька якість вітчизняної університетської освіти, її неконкурентоспроможність на глобальних ринках освітніх послуг (жоден вітчизняний ВНЗ не потрапив навіть до 200 провідних університетів світу за рейтингом QSWorld university rankings), неприйнятно низька якість загальнодоступної медичної допомоги, традиційно розглядаються чиновниками як результат нестачі фінансових ресурсів, а не ознака недосконалості інститутів, що регламентують розподіл, використання та суспільний контроль за ресурсами в цих сферах.

В якості об'єкту дослідження ми обрали дві базові галузі соціальної сфери - освіту і охорону здоров'я. Такий вибір можна вважати обґрунтованим як в силу їх значущості для визначення якості людського ресурсу суспільства, як бази економічного розвитку, так і в силу типовості, показовості ситуації в цих галузях, як відображення загального стану соціальної сфери економіки України.

Для виокремлення впливу нестачі ресурсного забезпечення соціальної сфери від впливу недосконалості інститутів її державного регулювання ми оцінимо масштаби ресурсів, що суспільство виділяє для їх функціонування в Україні та державах, обраних в якості бази для порівняння - економічно розвинуті країни зі складу ОЕСР.

Ми спираємось на традиційний для економічних досліджень принцип, що чим більші масштаби ресурсного забезпечення певної галузі соціальної сфери, тим, за однакової якості інститутів, кращими мають бути суспільні результати її функціонування. Так само можна стверджувати, що диференціація суспільних результатів роботи певної галузі соціальної сфери в різних країнах, за однакових (близьких) обсягах їх ресурсного забезпечення, виступає відображенням відмінностей в якості інститутів, які регламентують функціонування галузі соціальної сфери в порівнюваних країнах. Кращі суспільні результати, отримувані за однакового ресурсного забезпечення, свідчать про вищу якість інститутів, гірші - відповідно, про нижчу якість інститутів.

Для кількісної оцінки масштабів ресурсного забезпечення галузі ми розрахували синтетичний показник, що є добутком розмірів душового ВВП (ВВП на душу населення) на частку ВВП, що використовується для фінансування державного сектору відповідної галузі соціальної сфери (державні витрати на освіту, виражені як частка ВВП, та державні витрати на охорону здоров'я, виражені як частка ВВП). У вигляді алгоритму:

ППРЗ_О = ВВП_д * ЧДВ_о /100(1)

ППРЗм = ВВПд * ЧДВ_М /100(2)

де:

ППРЗо - питомий показник ресурсного забезпечення освіти (доларів США за паритетом купівельної спроможності на душу населення);

ППРЗ_М - питомий показник ресурсного забезпечення охорони здоров'я (доларів США за паритетом купівельної спроможності на душу населення);

ВВП_д - валовий внутрішній продукт на душу населення (доларів США за паритетом купівельної спроможності на душу населення);

ЧДВ_о- частка державних витрат на освіту в складі ВВП, %

ЧДВ_М- частка державних витрат на охорону здоров'я в складі ВВП, %

Таким чином, ми отримуємо суму грошей, що використовується на фінансування державного сектору відповідної галузі соціальної сфери в розрахунку на одну особу наявної чисельності країни. Такий показник дає досить точну інформацію про масштаби ресурсів, якими розпоряджається держава для вирішення суспільних завдань, покладених на відповідну галузь соціальної сфери. Джерелом даних щодо ресурсного забезпечення державних секторів галузей освіти і охорони здоров'я виступив Звіт з людського розвитку за 2013 р.Доклад о человеческом развитии 2013. Возвышение Юга: человеческий прогресс в многообразном мире. -М.: «Весь Мир». 2013. - 203с..

Дещо складніше обґрунтувати вибір показника для характеристики результативності функціонування галузей соціальної сфери. У дослідженнях, присвячених оцінці результативності функціонування сфери охорони здоров'я, поширено використовують як інструментальні (чисельність практикуючих лікарів на тисячу населення, кількість ліжок у стаціонарах на тисячу населення тощо), так і самоцінні, цільові показники (наприклад, очікувана тривалість життя при народженні, рівень дитячої смертності, рівень дожиття для різних вікових груп тощо). У роботах з приводу економіки освіти - досить широкий перелік показників суспільної результативності роботи цієї галузі (індекс освіченості за методикою оцінки відповідної складової людського розвитку в редакції до і після 2011 р., середня кількість накопичених років навчання населення країни, рейтинги за міжнародними конкурсами знань з природничих і суспільних наук тощо).

Проте всі ці показники відображають не лише вплив роботи відповідної галузі, а й дію низки інших факторів, що можуть суттєво викривлювати оцінку ефективності роботи саме державного сектору охорони здоров'я і освіти. Ми ж шукали показник, що буде, по-перше, залежати, переважно, саме від ефективності роботи державного сектору відповідної галузі. По-друге, за можливістю, буде вільним від специфічності національних уподобань у сфері освіти й охорони здоров'я та від розподілу навантаження між приватним сектором соціальної сфери й державним. По-третє, який буде максимально залежати саме від тих інститутів, що регламентують функціонування відповідних галузей соціальної сфери та їх взаємодію з суспільством.

Наведений перелік вимог примусив нас відмовитись від використання таких традиційних цільових показників суспільних результатів охорони здоров'я як очікувана тривалість життя при народженні та рівень захворюваності і смертності за різними видами нозологій (занадто великий вплив факторів, не пов'язаних безпосередньо з діяльністю державного сектора охорони здоров'я, зокрема, приватного сектора галузі, особливостей способу життя, екологічної ситуації, галузевої структури виробництва і специфіки національних норм охорони праці тощо).

Щодо галузі освіти, з аналогічних міркувань ми відмовились від використання таких цільових показників діяльності галузі як індекси освіченості, середня кількість років навчання, накопичених населенням старше 15 років (висока їх залежність від інших факторів, крім діяльності державного сектору освіти), а від використання рейтингів за міжнародними конкурсами якості освіти - через аналогічні міркування і фрагментарність інформації, що несе такий показник (високий рівень освіти елітної частини учнів поширено поєднується з вагомими недоліками загальнодоступної освіти).

Проте один з інструментальних показників функціонування соціальної сфери краще відповідає всім наведеним вимогам. Таким показником ми вважаємо розміри оплати праці в державному секторі відповідної галузі соціальної сфери. Його переваги пов'язані з тим, що, по-перше, численні дослідження підтверджують щільну кореляцію між характеристиками оплати праці в державному секторі соціальної сфери й цільовими показниками суспільної результативності роботи останньої. Так, підвищення загального рівня оплати праці в ньому, зменшення розриву між рівнем оплати аналогічної праці між приватним і державним секторами, розширення бази фінансування оплати праці стабільно асоціюється із поліпшенням суспільних результатів соціальної сфери. З іншого боку, порівняно нижчий загальний рівень оплати праці в державному секторі соціальної сфери, більше його відставання від рівня оплати аналогічної праці в приватному секторі, вища диференціація оплати між окремими закладами цього сектору супроводжуються гіршими показниками суспільних результатів його функціонування - така залежність спостерігається як між країнами та їх групами, так і між різними часовими періодами стосовно соціальної сфери окремих країн(див., наприклад^14-15.

Таким чином, в якості показника результативності використання ресурсного забезпечення державного сектору соціальної сфери ми будемо використовувати показник середнього розміру оплати праці в ньому, оскільки, по-перше, існують як теоретичні, так і емпіричні підтвердження вагомих негативних наслідків щодо суспільних результатів функціонування освіти і охорони здоров'я, зниження рівня оплати праці в цих галузях. По-друге, цей показник міцно пов'язаний саме з результатами роботи державного сектора соціальної сфери, відповідно, найбільш точно локалізує інформаційну базу дослідження в межах його об'єкту.

В якості бази для порівняння обрані економічно розвинуті країни ОЕСР. Результати функціонування соціальної сфери в них суттєво вищі за вітчизняні, як за об'єктивними показниками, так і за суб'єктивним сприйняттям суспільством. Проте якою мірою такі переваги зумовлені кращим ресурсним забезпеченням, а якою - сильнішими інститутами, що регламентують функціонування соціальної сфери в цих країнах та її взаємодію зі споживачами?

Результати необхідних розрахунків щодо державного сектору галузі охорони здоров'я зведені до табл. 1.

Важливим є, що в розрахунках ми свідомо використали по Україні дані за галузевою, а не секторальною ознакою (нами використані дані про рівень оплати праці в галузі, а не лише в державному її секторі). Це обумовлено по-перше, явним переважанням чисельності зайнятих в державному секторі галузі над чисельністю зайнятих на комерційних підприємствах. По-друге, апріорі відомим переважанням рівня оплати праці в комерційному секторі охорони здоров'я порівняно із державним. По-третє, - унікальною властивістю вітчизняного

Таблиця 1 Характеристики ресурсного забезпечення і суспільної результативності функціонування державного сектору охорони здоров'я країн ОЕСР та України