Формування інтегрованої системи послуг соціогуманітарного спрямування в умовах децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФОРМУВАННЯ ІНТЕГРОВАНОЇ СИСТЕМИ ПОСЛУГ СОЦІОГУМАНІТАРНОГО СПРЯМУВАННЯ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Мельничук Л.М.

Національна академія державного управління при Президентові України

У статті досліджуються питання модернізації системи послуг соціогуманітарного спрямування. Обґрунтовано доцільність запровадження інтегрованих підходів у систему соціального обслуговування населення. Визначено ключові вимоги забезпечення інтеграції системи в цілому та за окремими її елементами. Запропоновано шляхи формування багаторівневої інфраструктури послуг в умовах децентралізації. У цілому закладено методологічні підвалини подальших досліджень розвитку системи соціально значимих послуг в Україні.

Ключові слова: соціальний розвиток регіонів, державне управління, соціальна політика, інфраструктура послуг, децентралізація

модернізація соціальний обслуговування децентралізація

В статье исследуются вопросы модернизации системы услуг социогуманитарного направления. Обоснована целесообразность введения интегрированных подходов в систему социального обслуживания населения. Определены ключевые требования обеспечения интеграции системы в целом и по отдельным ее элементам. Предложены пути формирования многоуровневой инфраструктуры услуг в условиях децентрализации. В целом заложено методологические основы дальнейших исследований развития системы социально значимых услуг в Украине.

Ключевые слова: социальное развитие регионов, государственное управление, социальная политика, инфраструктура услуг, децентрализация.

The article analyzes the issues of modernization of the system of social services. There is grounded expediency of introduction of integrated approaches in the system of social services. The key requirements for ensuring the integration of the system as a whole and its individual elements are determined. The ways of forming a multi-level infrastructure of services in the conditions of decentralization are offered. Also it is defined the methodological basis for research of development of the system of social services in Ukraine.

Key words: social development of regions, public administration, social policy, infrastructure of services, decentralization.

Постановка проблеми. Практичне забезпечення рівності встановлених соціально-правових гарантій, подолання необґрунтованих регіональних відмінностей в умовах життєдіяльності населення безпосередньо залежить від створення на місцевому рівні необхідних і достатніх умов рівного доступу населення до соціально значимих благ та послуг, що, своєю чергою, визначається рівнем ефективності системи організації надання послуг соціогуманітарного спрямування в цілому.

Натомість для сучасного етапу розвитку соціальної інфраструктури регіонів характерний нерівномірний та асиметричний розвиток галузей соціальної інфраструктури, різна територіальна доступність населення регіону до соціальних об'єктів, недостатня забезпеченість населення соціально значимими послугами, що актуалізує необхідність сформувати на науково обґрунтованій основі інтегровану та багаторівневу систему послуг соціогуманітарного спрямування, забезпечити її дієвість та ефективність.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Слід зауважити, що проблематика розвитку системи соціально значимих послуг, відповідних їм об'єктів соціальної інфраструктури виступає синтетичною науковою проблемою, яка знаходиться на зрізі багатьох суспільних наук. Підвищеним науковим інтересом до неї характеризуються дослідження фахівців у сфері соціогуманітарної політики (передусім В. Бульба, О. Дєгтяр, К. Дубич, М. Кравченко, О. Петроє, В. Скуратівський, В. Трощинський, П. Шевчук, Н. Ярош та інші) та соціальної економіки (зокрема, В. Куценко, Е. Лібанова, О. Макарова, О. Новікова), присвячені вивченню різних аспектів соціального захисту та обслуговування населення. Широкий спектр проблем розвитку соціальної інфраструктури міститься в публікаціях із питань розвитку регіонів (О. Алімов, Б. Данилишин, М. Орлатий, Ю. Саєнко та інші).

Проте, попри існування значної кількості публікацій з порушених питань, у науковому середовищі відсутні теоретичні розробки заявленої проблематики у контексті впровадження інтегрованих підходів до створення багаторівневої системи послуг, спрямованих на реалізацію соціальних прав, що посилює актуальність та визначає мету й завдання даної роботи.

Мета статті - обґрунтування авторського бачення концептуальних засад та шляхів модернізації системи публічних послуг соціогуманітарного спрямування на засадах інтеграції та децентралізації.

Виклад основного матеріалу. Ключовим завданням реформи місцевого самоврядування, яка лежить в основі децентралізації влади, визначено забезпечення територіальної доступності та якості публічних послуг, зокрема, шляхом надання послуг відповідно до державних стандартів на території громади, де проживає особа; забезпечення належної матеріально-технічної бази для їх надання (наявність відповідних приміщень та інфраструктури); відкритість інформації про послуги, порядок та умови обслуговування населення; професійність надання публічних послуг [5]. Вагомий сегмент означених послуг формують ті з них, що покликані задовольняти соціальні інтереси та потреби людини, отже забезпечувати її соціальні права. Це послуги у галузі освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, це можуть бути послуги у галузі культури, фізкультури та спорту тією мірою, якою вони покликані забезпечити реалізацію прав вразливих груп населення, передусім, дітей. У цілому усю сукупність перелічених категорій послуг позначатимемо термінами «послуги соціогуманітарного спрямування», «соціально значимі послуги», використовуючи їх як синоніми.

При цьому світова практика доводить, що об'єктивною й необхідною умовою максимальної ефективності системи обслуговування населення, забезпечення інноваційності, якості та доступності послуг слугує запровадження інтегрованих підходів до здійснення як управлінської, так і практичної діяльності у цій сфері. Водночас досягнення повного й однакового ступеня задоволення потреб населення незалежно від того, на якій території воно проживає, виступає кінцевою метою постійного вдосконалення й розвитку відповідної інфраструктури. Як комплекс галузей і видів діяльності, які безпосередньо пов'язані зі створенням загальних умов для забезпечення нормальної життєдіяльності людей, задоволення їх різноманітних (в тому числі соціальних) потреб й доступу до соціальних благ, соціальна інфраструктура слугує вагомим підґрунтям для здійснення соціальних прав людини, розвитку гарантій соціальної безпеки та вирівнювання соціогуманітарного розвитку регіонів.

Відтак формування нового контексту розвитку системи послуг соціогуманітарного спрямування полягає у визначенні, з одного боку, ключових засад та основних умов їх інтеграції, з іншого - формування багаторівневої інфраструктури цих послуг, що відіграватиме найбільш визначальну роль у забезпеченні соціальних прав населення будь-якої території.

Адаптувавши до національних умов результати розробок інституцій ООН щодо формування інтегрованих систем соціального захисту [7], можна виділи п'ять ключових вимог, дотримання яких забезпечить сформувати ефективну систему послуг, передусім, на рівні громади, забезпечити її дієвість та ефективність.

По-перше, на рівні формування політики має забезпечуватися належне функціонування усіх складових державного управління: визначення на нормативно-правовому рівні основних взаємоузгоджених обов'язків усіх учасників процесу надання послуг в соціогуманітарній сфері; створення інтегрованої організаційної структури управління системою послуг та здійснення практичної діяльності у цій сфері; впровадження якісної системи стандартів надання послуг та моніторингу їх якості, формування інтегрованої ресурсної бази обслуговування населення, що має враховуватися в процесі формування державної політики соціального розвитку в цілому.

По-друге, система стратегічного планування державної політики повинна передбачати процес гармонізації політики та програм, що мають взаємозв'язані цілі в контексті організації та надання послуг населенню. Тобто має бути сформована цілісна системи стратегічного планування для організації та виконання заходів соціальної політики як вертикально в рамках однієї галузі/ ланки соціогуманітарної сфери, так і горизонтально в різних її складових частинах.

По-третє, система організації послуг має містити набір методів та процесів їх надання, які мають бути узгоджені та послідовно застосовані у кожній галузі (ланці) соціогуманітарної сфери чи складовій управління в межах однієї галузі. Передусім, це створення єдиної інформаційної системи управління, яка слугує вагомим чинником поглиблення інтеграції та взаємодії усіх учасників не лише процесу організації та надання послуг, але й у цілому здійснення соціальної політики, координації та інтеграції між структурами управління та програмами; застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі на усіх управлінських рівнях, що дозволяє забезпечити взаємозв'язок між різними складовими соціогуманітарної сфери - освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту та підвищення рівня забезпеченості населення послугами належної якості; створення системи міжвідомчої (між структурами різних відомств) та міждисциплінарної (між фахівцями різного професійного профілю) взаємодії у процесі організації та надання послуг, що сприятиме підвищенню рівня узгодженості у процесі управлінської та практичної діяльності.

По-четверте, важливого значення набуває застосування соціальних технологій, які виступають інструментами інтеграції. Світова практика засвідчує, що найбільш прийнятною технологією в системі надання послуг виступає кейс-менеджмент або в термінах вітчизняного законодавства ведення випадку як спосіб здійснення соціальної роботи. Розвиток системи інтеграційних технологій зумовлює реформування в цілому системи соціальної роботи в Україні, зміни підходів до її змістовного наповнення, використання нових форм, технологій та методів здійснення.

По-п'яте, застосування елементів встановлення взаємозв'язку між різними видами послуг у межах різних напрямів соціальної політики. При цьому основним елементом більшості моделей таких інтегрованих послуг слугує принцип «єдиного вікна», що сприяє ясності, уникненню проблем дублювання, забезпечення комплексності задоволення соціальних потреб населення, тому що максимізує ресурси і спрощує прийняття управлінських рішень, допомагає забезпечити негайне, гнучке і спільне реагування на проблеми людей. Цей принцип може розглядатися у двох аспектах: по-перше, у визначенні єдиного фронт-офісу, яким може слугувати, до прикладу, центр надання адміністративних послуг, по-друге, означати, що «невірних дверей» не буває, тобто куди б людина не звернулася, вона має бути належним чином поінформована та спрямована «за належністю», що досягається завдяки дієвій та ефективній міжвідомчій та міждисциплінарній взаємодії. У цьому контексті важливого значення набуває ставлення до отримувачів послуг як до активних суб'єктів власного життя, а не як до споживачів послуг, відповідно їх залучення в процеси вирішення власних проблем, активізації їх власного потенціалу.

Іншим аспектом формування ефективної системи послуг соціогуманітарного спрямування виступає необхідність формування багаторівневої інфраструктури цих послуг. Слід відмітити, що необхідність реформування галузей освіти, охорони здоров'я, частково соціального захисту на засадах децентралізації різною порушувалося в державних стратегічних та програмних документах ще з перших років незалежності країни [4].

Проте визначені раніше плани на практиці втілюються лише в галузях освіти та охорони здоров'я. Зокрема, концептуальна модель реформування закладів охорони здоров'я базується, зокрема, на таких ключових аспектах децентралізації, як формування багаторівневої мережі закладів медичної допомоги, створення мережі державних та комунальних медичних закладів із достатнім рівнем фінансової самостійності, що закріплено нормами Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань діяльності закладів охорони здоров'я» (від 06.04.2017 №2002-VIII), реформування фінансових механізмів охорони здоров'я, основні засади якого закріплено в Концепції реформи фінансування системи охорони здоров'я (розпорядження Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 № 1013-р).

Ключовим аспектом реформи освітньої інфраструктури виступає раціоналізація мережі навчальних закладів базового рівня шляхом створення опорних шкіл та їх філій. Водночас передбачається й забезпечення автономії закладів освіти, що означає право суб'єкта освітньої діяльності на самоврядування, яке полягає в його самостійності, незалежності та відповідальності в прийнятті рішень щодо академічних (освітніх), організаційних, фінансових, кадрових та інших питань діяльності (Закон України «Про освіту», 2017 р.).

Разом із тим питання щодо модернізації інфраструктури системи соціального захисту в контексті реформи децентралізації перебувають на периферії державно-управлінській діяльності, залишаючись у площині експертних обговорень та більше намірів, аніж конкретних дій із боку органів виконавчої влади.

Відтак відсутність співмірності в розвитку інфраструктури соціогуманітарного призначення та здійсненні реформаторських дій органів влади зумовлює потребу у виробленні ключових засад формування оптимальної інфраструктури у сфері соціального захисту населення, передусім системи соціальної роботи та соціальних послуг, яка б сприяла максимально рівному доступу громадян до соціальних прав незалежно від території проживання. На наш погляд, оптимізація інфра- структурного забезпечення цієї системи на новій територіальній основі має здійснюватися в таких напрямах.

1. Формування нової мережі закладів соціальної роботи. З огляду на те, що система соціальної роботи передбачає не лише здійснення соціального менеджменту, але й надання соціальних послуг, відповідно в цілому містить у собі цілий комплекс інфраструктурних об'єктів, діяльність яких спрямована на задоволення соціальних потреб всіх верств населення упродовж усього життєвого циклу людини, реалізації соціальних прав вразливих категорій громадян, мінімізації/ вирішення проблем осіб/сімей, які потрапили в складні життєві обставини. Відтак систему соціальної роботи з впевненістю можна розглядати як окрему, функціональну ланку соціальної інфраструктури, при цьому не соціально-культурного (як прийнято визначати), а соціогуманітарного призначення. Нормативне врегулювання означеного питання в соціальному законодавстві сприятиме його врахуванню й під час здійснення регіональної політики, просторового планування та розвитку територіальної інфраструктури, отже, відіграватиме важливу роль в інтеграції соціального та регіонального напрямів політики держави. Із цією метою актуалізується необхідність у цілому реформування системи соціальної роботи, функціонування механізмів державного управління її розвитком з урахуванням загальних підходів до формування соціальної інфраструктури.

Натомість наявна інфраструктура соціальної роботи являє собою чітку централізовану вертикаль центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді (далі - ЦСССДМ), переважно обласного та районного рівня, оскільки дослідження засвідчують, що такі заклади практично відсутні на рівні територіальних громад [3]. Тому мережа цього типу закладів потребує кардинальної зміни як у територіальному вимірі, так і за своїм функціональним спрямуванням.

Так, на базовому рівні за рішенням представницьких органів місцевого самоврядування мають створюватися соціальні служби громади, місія яких - вирішення соціальних проблем та задоволення соціальних потреб шляхом організації здійснення соціальної роботи в громаді, ведення випадків сімей, осіб, які потрапили в складні життєві обставини (кейс-менеджмент), надання та замовлення для них послуг, координація та взаємодія з їх надавачами, моніторинг надання послуг в громаді. Відповідно, наявність такої служби чи можливість її створення має слугувати одним із критеріїв спроможності територіальної громади задовольняти соціальні потреби своїх мешканців.

На районному рівні слід реорганізувати районні ЦСССДМ в моніторингові центри соціальної роботи, основним спрямуванням діяльності яких має бути участь у визначені потреб відповідних адміністративно-територіальних одиниць у соціальних послугах, моніторинг здійснення соціальної роботи в громаді, оцінка якості кейс-менеджменту, доступності та якості соціальних послуг, які надаються на базовому та районному рівні відповідно до встановлених стандартів.

На обласному рівні необхідним вбачається на заміну обласним ЦСССДМ створити мережу інформаційно-ресурсних центрів соціальної роботи, до функцій яких мають належати: визначення потреб регіону в соціальних послугах, методичного забезпечення соціальної роботи та розвитку соціальних послуг в регіоні, підвищення професійної компетентності працівників соціальних служб та закладів надання послуг, підготовки та підвищення кваліфікації вузькоспеціалізованих надавачів послуг (прийомних батьків, батьків-вихователів дитячих будинків сімейного типу, патронатних вихователів тощо), оцінка доступності та якості соціальних послуг, які надаються на рівні регіону.

2. Модернізація інфраструктури соціальних послуг, що, на наш погляд, має базуватися на таких аспектах: реструктуризація мережі соціальних закладів з переміщенням «центру ваги» до базового рівня; впровадження механізмів автономності закладів; скорочення мережі окремих видів закладів та/чи їх розукрупнення з максимальним наближенням до отримувачів послуг.

На сьогодні мережа закладів соціальних послуг включає значну кількість типів і видів закладів та установ, які перебувають у віданні різних відомств (соціальної політики, освіти, охорони здоров'я, молоді та спорту) та фінансуються з бюджетів різних рівнів, а тому розвивається з огляду на інтереси певної галузі чи фінансових можливостей бюджету без врахування потреб мешканців відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Тому саме віддаленість об'єктів соціального спрямування від безпосередніх отримувачів послуг зумовлює необхідність формувати мережу закладів надання соціальних послуг на рівні громади. Крім того, як справедливо стверджують провідні фахівці у галузі державного управління, формування та розвиток сучасної системи соціальних послуг із домінуванням їх на рівні місцевої громади розширить спектр цільових груп і одночасно підвищить адресність та якість надання соціальних послуг; забезпечить доступність, ефективність розподілу та використання фінансових, матеріальних, кадрових ресурсів завдяки кращому реагуванню на потреби людей; забезпечить чіткий взаємозв'язок між коштами, які сплачують платники податків, і рівнем послуг, які надаються в громаді за рахунок цих коштів [1].

На кожному територіальному рівні має створюватися власна інфраструктура послуг, базована на потребах жителів відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Разом із тим, враховуючи ступінь складності соціальних послуг, який може коливатися в межах континууму «прості - високоспеціалізовані», з метою гарантування доступу населення до необхідних послуг у сфері відповідальності органів місцевого самоврядування кожного рівня має перебувати визначений перелік типів та видів об'єктів соціального призначення.

Відтак на базовому рівні задля забезпечення своєчасної підтримки населення, передусім вразливих категорій, має бути створений комплекс соціальних послуг, перелік та види яких повинні визначатися за результатами вивчення потреб мешканців відповідної території. З метою гарантування доступу громадян до цих послуг вбачається доцільним створювати на території громади центр надання соціальних послуг, діяльність якого полягатиме в забезпеченні населення базовими соціальними послугами відповідно до виявлених потреб. За потреби та одночасно можливості на території громади можуть створюватися інші типи закладів та установ, які надаватимуть більш спеціалізовані види послуг особам, сім'ям, які перебувають в складних життєвих обставинах. Водночас громада повинна бути наділена правом вибору надавачів соціальних послуг, за умови існування подібних, не комунальних закладів, які надають або можуть надавати необхідний комплекс послуг, незалежно від їх підпорядкування, організаційно-правової форми чи форми власності.

До сфери відповідальності органів влади районного рівня має відноситися створення мережі закладів, діяльність яких спрямована на надання спеціалізованих послуг. З урахуванням функціонуючих відповідно до законодавства України видів закладів до них, на наш погляд, належать: територіальні центри соціального обслуговування (надання послуг); центри соціальної підтримки дітей та сімей; будинки дитини та інші інтернатні заклади для догляду дітей; реабілітаційні установи для інвалідів та дітей-інвалідів; молодіжні центри праці та бізнес-центри; будинки нічного перебування для бездомних осіб.

На обласному рівні, як правило, мають створюватися заклади та установи, які надають високоспеціалізовані послуги, зокрема: притулки для дітей та дорослих; кризові центри для членів сімей, в яких вчинено насильство в сім'ї або існує реальна загроза його вчинення; центри матері та дитини; спеціальні інтернати для інвалідів та людей похилого віку; геріатричні пансіонати; реабілітаційні установи та заклади (для прикладу, соціально-реабілітаційні центри; центри медико-соціальної реабілітації жертв насильства в сім'ї); соціальні гуртожитки та соціальні готелі; заклади для наркозалежної молоді, ВІЛ-інфікованих дітей та молодих громадян тощо.

У більшості розвинених країн процес децентралізації соціальної сфери здійснювався, зокрема, шляхом зростання автономії закладів соціального сектора в управлінні їх фінансовими, матеріальними та кадровими ресурсами [6, с. 133] Підвищення самостійності освітніх та медичних закладів, як зазначалося, виступає характерною ознакою децентралізації галузей освіти та охорони здоров'я в Україні. Тому з метою дотримання єдиних підходів у розвитку мережі об'єктів соціогуманітарного призначення цілком логічно запропонувати цей шлях і для децентралізації системи соціальних послуг населення, передусім, на базовому рівні. Зокрема, дотримуємося позиції, що органам місцевого самоврядування має надаватися право вибору у питанні визначення організаційно-правового статусу створюваних ними центрів надання соціальних послуг, а саме бюджетної установи чи комунального некомерційного підприємства, що має статус суб'єкта господарювання та несе повну відповідальність за свою фінансово-господарську діяльність.

Сучасна мережа об'єктів соціального призначення засвідчує також існування значної кількості бюджетних установ стаціонарного типу, які є не лише затратними, але й неефективними та шкідливими як для отримувачів послуг, так і для суспільства в цілому. Особливо негативними є наслідки такого догляду та виховання для дітей. Тому актуальним постає питання щодо реформування мережі стаціонарних закладів шляхом їх ліквідації та/чи реорганізації у заклади денного перебування, скорочення мережі інтернатних закладів для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, інших інтернатних закладів системи освіти. Такий підхід до модернізації інфраструктури соціальних послуг відповідатиме не лише умовам реформи децентралізації влади та управління, але й зумовлюється національною стратегією деінституалізації догляду та виховання дітей [2], покликаною посилити роль територіальної громади у забезпеченні найкращих інтересів дитини, забезпеченні її безпеки та благополуччя.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Підсумовуючи, слід підкреслити, що формування нового контексту розвитку системи соціально значимих послуг передбачає:

по-перше, запровадження інтегрованих підходів до її організації та забезпечення функціонування, які полягають у застосуванні різних аспектів інтеграції на рівні формування політики та розробки нормативно-правових актів, планування послуг, вибору та використання сукупності методів та технологій їх організації, безпосереднього надання послуг із залученням самих отримувачів послуг;

по-друге, формування багаторівневої інфраструктури послуг соціогуманітарного спрямування, зокрема, шляхом створення нової мережі закладів соціальної роботи, реструктуризація мережі соціальних закладів з переміщенням «центру ваги» на базовий рівень; впровадження механізмів автономності закладів; скорочення мережі окремих видів закладів та/чи їх розукрупнення з максимальним наближенням до отримувачів послуг.

При цьому простір для подальшого здійснення наукових розвідок охоплює дослідження проблем фінансового забезпечення системи соціально значимих послуг, підвищення ефективності управління витратами на соціогуманітарні цілі.

Список літератури:

1. Кравченко М.В. Механізми децентралізації соціальних послуг в Україні. Демократичне врядування. 2014. Вип. 14. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2014_14_8 (дата звернення: 17.05.2018).

2. Національна стратегія реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 20172026 роки: розпорядження Кабінету Міністрів України від 09.08.2017 № 526 / Верховна Рада України. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/526-2017-p (дата звернення: 17.05.2018).

3. Оцінка існуючих моделей та практик соціальної роботи та соціальних послуг на рівні громади: аналіт. матер. URL: http://www.msp.gov.ua/files/dec/OPM_P4EC_ISPSProject_AssessmentReport_201711_ukr. pdf(flaTa3BepHeHHu: 17.05.2018).

4. Про Основні напрями соціальної політики на 1997-2000 роки: Указ Президента України від 18.10.1997 № 1166/97 / Верховна Рада України. URL:http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/1166/97 (дата звернення: 17.05.2018).

5. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р / Верховна Рада України. URL: http://zakonO.rada.gov.ua/ laws/show/ 333-2014-%Dl%80 (дата звернення: 17.05.2018).

6. Хожило І.І. Польський досвід децентралізації управління у соціальній сфері. Вісник Академії митної служби України. Сер.: Державне управління. 2009. № 1. С. 131-138.

7. Integrated Social Protection Systems: Enhancing Equity for Children: UNICEF's Social Protection Strategic Framework. URL: https://www.unicef.org/ social policy/files/Presentation_Jennifer_Yablonski_UNICEF_20_ Feb_2012.pdf (дата звернення: 17.05.2018).

Размещено на Allbest.ru