Общественные объединения как элемент местного самоуправления: проблемы институционализации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Общественные объединения как элемент местного самоуправления: проблемы институционализации

Специальность 22.00.04 - «Социальная структура,

социальные институты и процессы»

кандидата социологических наук

Мерсиянова Ирина Владимировна

Новосибирск - 2002

Диссертация выполнена на кафедре общей социологии экономического факультета Новосибирского государственного университета.

Научный консультант:

кандидат социологических наук Т.Ю. Богомолова

Официальные оппоненты: доктор философских наук А.А. Гордиенко

кандидат социологических наук А.М. Сергиенко

Ведущая организация: Новосибирская государственная академия экономики и управления

Защита состоится 04 октября 2002 г. в 14.30 часов на заседании Диссертационного совета Д 003.001.03 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата социологических наук в конференц-зале Института экономики и организации промышленного производства СО РАН по адресу: 630090, г. Новосибирск, просп. акад. Лаврентьева, 17.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Российской академии наук.

Автореферат разослан 03 сентября 2002 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат экономических наук Г.П. Гвоздева

самоуправление институционализация общественный местный

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Научное изучение добровольных объединений граждан является важным направлением исследований современного российского общества в силу того, что они стали знаком трансформаций социальной действительности, обозначаемых учеными как «построение гражданского общества».

В то же время происходящие в России трансформации сопровождаются проблемами социально-экономического развития, значительная часть которых приобретает наибольшую остроту на территориях муниципальных образований. При этом у органов местного самоуправления фактически отсутствуют возможности их решать самостоятельно. В этих условиях население, создавая общественные объединения, берет на себя решение вопросов местного значения, а значит - и функции местного самоуправления. Тем самым общественные объединения институционализируются в качестве элемента системы местного самоуправления. Поэтому решение проблем их институционализации объективно выступает как развитие института местного самоуправления, роль которого чрезвычайно важна на современном этапе развития России. В связи с этим возрастает необходимость разработки адекватных способов применения институционального подхода в социологии, обладающего высоким методологическим потенциалом в выявлении этих проблем, в поиске путей их решения и предупреждения.

Таким образом, актуальность темы исследования определена как общественными потребностями, логикой происходящих в России трансформаций, так и логикой развития социологической науки, требующей углубления в поиске подходов к анализу социальных институтов и процессов. Это предопределило выбор стратегии реализации основной идеи исследования - анализа проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении и выработки на этой основе рекомендаций по повышению эффективности общественных объединений в решении вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований.

Степень научной разработанности проблемы. Научные факты об общественных объединениях как элементе местного самоуправления встречаются в литературе с 60-х гг. XIX в. Однако ученые обращались к этой проблематике нерегулярно, и, как правило, исследовались лишь отдельные аспекты данного феномена. В современной научной литературе представлены теоретические разработки и результаты исследований в сфере местного самоуправления и, вместе с тем, весьма ограниченные источники знаний об общественных объединениях. Практически отсутствуют разработки, предметом которых является институционализация общественных объединений в местном самоуправлении. Среди ученых и практиков происходит осознание значимости всестороннего рассмотрения проблем институционализации общественных объединений в системе местного самоуправления. В силу этих обстоятельств данное диссертационное исследование приобретает особое значение и носит новаторский характер.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные объединения как компонент третьего сектора, который рассматривается как социальный институт гражданского общества. Предметом исследования является институционализация общественных объединений в местном самоуправлении.

Цель и задачи диссертационной работы. Цель диссертации - проанализировать проблемы институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления в современных российских муниципальных образованиях и выработать на этой основе рекомендации по повышению их эффективности в решении вопросов местного значения.

Для достижения поставленной цели решаются следующие научные задачи:

Представить социологическое обоснование теоретического рассмотрения общественных объединений как субъектов местного самоуправления;

Показать место и роль общественных объединений в системе местного самоуправления (на примере муниципальных образований Новосибирской области);

Выявить проблемы и перспективы институционализации общественных объединений в системе местного самоуправления;

Сформулировать рекомендации по повышению эффективности общественных объединений в решении вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований.

Теоретико-методологическая база исследования. Теоретическую основу исследования составил широкий спектр источников. Во-первых, работы социологов институционального и структурно-функционального направлений, принадлежащих к классическому социологическому наследию (Э.Дюркгейм, Т.Веблен, Р.Мертон, Т.Парсонс и др.), зарубежных мыслителей второй половины XX в. (П.Бергер, Дж.Ландберг, Т.Лукман, В.Ни, Д.Норт, Н.Флигстайн и др.), представителей Новосибирской экономико-социологической школы (О.Бессонова, С.Кирдина, М.Шабанова). Во-вторых, работы социологов и политологов, развивающих идеи демократии и гражданского общества (А.Аг, А.Арато, В.Витюк, З.Голенкова, К.Кумар, Ю.Резник, А.Токвиль, Ю.Хабермас, Е.Шомина и др.). В-третьих, научные труды отечественных ученых по концептуальным предпосылкам местного самоуправления, его политико-правовому статусу, социальной базе и т.д. (Г.Барабашев, Ф.Бородкин, О.Кутафин, Ю.Плюснин, О.Савранская, В.Фадеев, И.Черник, А.Широков, Е.Шомина, Е.Шугрина и др.). В-четвертых, работы социологов, историков, юристов, экономистов, анализировавших истоки развития российского третьего сектора, его современное состояние и т.д. (Е.Абросимова, А.Авакьян, Х.Анхайер, Ф.Бородкин, Т.Вольф, К.Ильинский, Е.Максимов, Л.Саломон, И.Халий, А.Щиглик, Т.Юрьева, Л.Якобсон, Ц.Ямпольская и др.).

Поскольку исследование основано на анализе разных по происхождению и содержанию источников, он был осуществлен с точки зрения общих для всех социальных наук методологических принципов. В частности, диалектический метод познания, системный и историко-типологический подход к анализу социальных явлений, позволяющие выделить наиболее существенные стороны изучаемых проблем. В диссертации используются социологический, исторический, правовой, логический и статистический методы исследования, общенаучные методы анализа и обобщения фактического материала, относящиеся к исследуемой теме.

Информационная база исследования. Информационную базу исследования составили материалы социологических обследований, проведенных в 1997-2001 гг. («Институциональные формы общественных инициатив: общественные объединения Новосибирской городской агломерации», 1997; «Территориальное общественное самоуправление в Новосибирской городской агломерации», 1998; «Институциональные формы взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений», 2000; «Советы микрорайонов как субъекты территориального общественного самоуправления в городе Новосибирске», 2001а; «Появление и укрепление институтов гражданского общества в малых городах Новосибирской области», 2001б), а также данные государственной социально-экономической статистики, материалы периодической печати, включенных наблюдений.

Автор диссертационной работы непосредственно участвовал в подготовке и проведении указанных исследований. К сбору эмпирического материала (1997, 2001б) привлекались студенты отделения социологии экономического факультета Новосибирского государственного университета. Исследования проводились при финансовой поддержке Московского общественного научного фонда, Института «Открытое общество» и Фонда Евразия.

Автор выражает благодарность сотрудникам кафедры общей социологии экономического факультета Новосибирского государственного университета, отдела социальных проблем Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, научным руководителям, с которыми происходило постижение предметной области исследования - В.В.Герчиковой (1992-1994), Ф.М.Бородкину (1994-1998), и научному консультанту Т.Ю.Богомоловой, конструктивные комментарии и полезные советы которой привели к завершению диссертационной работы.

Научная новизна работы. Научная новизна диссертации заключается в следующих полученных результатах.

В области теории и методологии:

Представлена концепция трехсекторной модели общества с позиций социологической теории, которая, в отличие от традиционных юридического и экономического подходов, делает акцент на роли процессов самоорганизации и социальных взаимодействий, социальных общностей и организаций в структурировании третьего сектора общества.

Показано, что третий сектор является социальным институтом, определяемый как сложившаяся форма организации и регулирования общественной жизни, обеспечивающая выполнение жизненно важных для общества функций и включающая совокупность связей, норм и ролей, которые на практике проявляются в деятельности отдельных добровольных объединений граждан.

Предложена периодизация процесса институционализации российского третьего сектора на основе анализа его исторического развития, наличия институциональных признаков, расширения и углубления выполняемых им функций в обществе.

Определено понятие «гражданское сообщество» как специфическая совокупность общественных отношений, социальных связей и институтов, основными субъектами которых являются граждане и их добровольные объединения, конструктивно взаимодействующие во имя общих целей; выделены основные характеристики гражданских сообществ. Введение этого понятия позволяет устранить неопределенность в применении категории «гражданское общество» в масштабах муниципальных образований.

Обоснован взгляд на общественные объединения как на субъекты местного самоуправления, что, в отличие от юридической трактовки, более полно отражает социальную сущность местного самоуправления как системы субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующей с целью удовлетворения потребностей населения.

В области эмпирических результатов исследования:

Выявлены проблемы институционализации общественных объединений в местном самоуправлении; обосновано, что их следует рассматривать в составе 4 групп, связанных с:

развитием местного самоуправления как института народовластия;

организационным развитием общественных объединений;

взаимодействием общественных объединений с органами местного самоуправления как элементов одной системы;

влиянием на общественные объединения институтов и факторов внешней среды.

Получены содержательные результаты, характеризующие:

а) модели организационных структур и основные характеристики систем местного самоуправления в городских муниципальных образованиях, их влияние на муниципальное управление в крупном и малом городе (на примере Новосибирской области);

б) общественные объединения города Новосибирска с точки зрения целей их создания, организационных структур управления, трудовых отношений, формирования бюджетов, проблем функционирования, их роли в отношениях социального партнерства;

в) условия и факторы, влияющие на появление и укрепление третьего сектора в малых городах Новосибирской области.

В области прикладных результатов исследования:

Выработаны основные направления решения проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении с целью повышения их эффективности в решении вопросов местного значения.

Положения, выносимые на защиту:

Обоснование концепции трехсекторной модели общества с позиций социологической теории.

Определение понятий «гражданское сообщество», «территориально-функциональное общественное объединение», «территориально-административное общественное объединение».

Периодизация институционализации российского третьего сектора на основе анализа его исторического развития, наличия институциональных признаков, расширения и углубления выполняемых им функций в обществе.

Теоретическое обоснование рассмотрения общественных объединений как субъектов местного самоуправления.

Рекомендации по решению проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении.

Практическая значимость и апробация исследования. Авторская трактовка роли общественных объединений в системе местного самоуправления, соответствующая идеям формирующегося в России гражданского общества, теоретические положения диссертационного исследования могут быть полезными при дальнейшей научной разработке формирующихся институтов гражданского общества, а также в развитии теории муниципального управления, нормотворческой деятельности, ревизии теоретических подходов к общественному устройству.

Высказанные в диссертационной работе рекомендации могут быть полезны органам государственной власти и органам местного самоуправления, общественным объединениям, ресурсным центрам для некоммерческих организаций, благотворительным фондам и организациям, высшим учебным заведениям, ассоциациям муниципальных образований.

Результаты исследования обсуждались на региональных, всероссийских и международных конференциях, круглых столах и семинарах, организованных научно-исследовательскими и учебными учреждениями, органами государственной власти, научными фондами в России (Новосибирск, Москва, Санкт-Петербург, Самара, Улан-Удэ и Ханты-Мансийск) и за рубежом (Германия, США) в 1995-2002 гг.

Отдельные положения диссертационного исследования были использованы автором в процессе преподавания курсов по основам менеджмента, муниципальному менеджменту и организационному поведению на отделениях социологии и менеджмента экономического факультета Новосибирского государственного университета (1997, 1999-2002), при проведении семинаров для представителей общественных объединений и органов местного самоуправления из городов Сибирского, Уральского, Приволжского и Центрального федеральных округов (1997-2002). Материалы исследования использовались Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов в методическом обеспечении работы с муниципалитетами по направлению взаимодействия общественности и органов местного самоуправления (1999-2002).

Основные идеи, связанные с развитием общественных объединений территориально-административного типа, были осуществлены в Новосибирске во время реализации программы развития территориального общественного самоуправления, совместно с Управлением общественных связей мэрии (2000-2002). Они нашли отражение в концепциях таких нормативных документов как «Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании Новосибирской области», «Модельный устав территориального сообщества».

Ключевые разработки, касающиеся территориально-функциональных объединений граждан, были апробированы во время работы автора в Сибирском межрегиональном центре поддержки негосударственных организаций (1996-1998) и Институте неправительственного сектора (1999-2002). Они нашли отражение в концепциях законопроектов Ханты-Мансийского автономного округа о взаимодействии органов государственной власти с негосударственными некоммерческими организациями, о социальном заказе, о благотворительной деятельности.

Точка зрения диссертанта по различным аспектам деятельности негосударственных некоммерческих организаций, участию населения в местном самоуправлении принималась во внимание в процессе принятия решений соответствующих органов власти, зарубежных благотворительных фондов и организаций.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 154 отечественных и зарубежных источника, списка схем и таблиц из 25 наименований и семи приложений.

Содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, проведен анализ степени ее научной разработанности, сформулированы цель, задачи и основная гипотеза исследования, охарактеризованы теоретико-методологическая и эмпирическая базы, описаны научная новизна и практическая значимость работы.

Первая глава «Теоретические основы исследования институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления» состоит из четырех параграфов и раскрывает концептуальные основы исследования.

В первом параграфе «Институционализация: введение в теоретический контекст» анализируются понятия «социальный институт» и «институционализация». Институционализация рассматривается как процесс формирования социального института - процесс закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, способную действовать в направлении удовлетворения определенных общественных потребностей, и - как результат упорядочения связей между субъектами совместной деятельности.

Показана целесообразность рассмотрения институционализации третьего сектора в двух аспектах. Во-первых, с точки зрения образования стабильных образцов социального взаимодействия, основанного на формализованных правилах, законах и обычаях. Во-вторых, с точки зрения правового и организационного закрепления сложившихся в российском третьем секторе форм институционального поведения.

Во втором параграфе «Концепция трехсекторной модели общества» дано обоснование концепции трехсекторной модели общества с позиций теоретической социологии, описаны характеристики негосударственных некоммерческих организаций, выступающих формой структурирования третьего сектора общества, показано его соотношение с гражданским обществом.

Показано, что начало идейного развития концепции трехсекторной модели общества следует рассматривать как последовательную смену различных моделей синтеза социально-философского знания, тесно связанных с эволюцией представлений о гражданском обществе. Они берут начало в работах мыслителей Нового времени и философии Просвещения и эволюционировали от дихотомии «естественное состояние - гражданское состояние (общество)» (Т.Гоббс, Дж.Локк, Ш.Монтескье) к дихотомии «гражданское общество - государство», расчленяющей общественное целое на две взаимосвязанные сферы бытия (А.Смит, И.Кант, Г.Гегель).

В дальнейшем обосновании концепции трехсекторной модели общества являются продуктивными положения социологической теории современности Ю.Хабермаса. Во-первых, общество пришло к образованию в себе двух частей (жизненный и системный миры), что является результатом процесса исторического развития, где важнейшим выступает рост значимости рынка и государства. Во-вторых, гражданское общество, являясь формой самоорганизации жизненного мира, конституирует разнообразные институты и объединения в процессе взаимодействия с системным миром и, прежде всего, - с государством и экономикой. Опора на теоретическую конструкцию современного общества, построенную Ю.Хабермасом, позволяет выделить третью сферу, наряду с экономикой и государством, включающую «общественность гражданского общества», характеризуемую подвижностью, спонтанностью и открытостью. Эта сфера соответствует третьему сектору, согласно нашей трехсекторной модели общества, которую наполняют добровольные объединения граждан, характеризуемые как «негосударственные» и «некоммерческие».

Представленное в работе социологическое обоснование концепции трехсекторной модели общества позволяет раскрыть социальную сущность третьего сектора. Его отличает от традиционных юридического и экономического подходов отказ от опоры на аргументацию, связанную с обнаружением различий в формах собственности юридических лиц, конституирующих три сектора общества, или же - в выполнении различных функций в рыночной экономике через ориентацию на производство частных и общественных благ.

В диссертационной работе показано, что третий сектор составляет основу гражданского общества. Однако понятия «гражданское общество» и «третий сектор» не следует отождествлять - первое включает в себя второе. На основе синтеза этих понятий определено понятие «гражданское сообщество» как специфическая совокупность общественных отношений, социальных связей и институтов, основными субъектами которых являются граждане и их добровольные объединения, конструктивно взаимодействующие во имя общих целей. Гражданские сообщества обладают тремя основными характеристиками:

они формируются на территориях муниципальных образований;

цели взаимодействия направлены на достижение общественных благ;

взаимодействие внутри гражданских сообществ выходит за рамки процессов между гражданами и добровольными объединениями, поскольку они взаимодействуют с различными институтами внешней среды - органами государственной власти, органами местного самоуправления, коммерческими организациями, средствами массовой информации и др.

Введение понятия «гражданское сообщество» в научный оборот вызвано необходимостью устранения неопределенности в применении категории «гражданское общество» в масштабах конкретных муниципальных образований. Оно обладает потенциалом быстрой интеграции в общественно-политический лексикон. Одним из подтверждений этого является его апробация в проектах Концепции развития гражданских сообществ в Ханты-Мансийском автономном округе, Программы содействия формированию и развитию гражданских сообществ в Ханты-Мансийском автономном округе, в общественных дебатах по этим документам, а также в послании Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа Думе и населению округа в 2002 году.

В третьем параграфе «Институционализация третьего сектора в России» выделено четыре этапа институционализации российского третьего сектора, показано, что современный третий сектор является социальным институтом.

Показано, что истоки этого процесса восходят к традициям благотворительности и взаимопомощи, существовавшим на всех этапах истории российского общества. Еще сакральные отношения в древнейших славянских общинах заложили и оформили систему реципрокных связей и отношений, создали ценностные стереотипы поведения и восприятия помощи. Христианство принесло с собой представление о филантропии как о прерогативе и общественном долге церкви. С середины XV в. в связи с изменением структуры государственного управления произошло изменение реципрокных связей в общественных отношениях. Постепенно начали появляться ростки общественной деятельности в рамках негосударственных организаций, не относящихся к церкви. Хронологически ученые это связывают со временем царствования императрицы Екатерины II (1762-1796). С этого времени мы выделяем четыре этапа институционализации российского третьего сектора, основываясь на анализе истории его развития, наличии институциональных признаков, расширении и углублении выполняемых им функций в обществе.

Первый этап (сер. XVIII в. - 1860 г.) - становление искусственных объединений институционального характера, осуществляющих филантропические виды деятельности.

Второй этап (1860-е гг. - 1917 г.) - расцвет добровольных объединений граждан, расширение сферы их деятельности и повсеместное распространение, интенсивное вовлечение населения в сферу гражданской активности.

Третий этап (1917 г. - сер. 1980-х гг.) - огосударствление гражданских институтов.

Четвертый этап (конец 1980-х гг. - 2002 г.) - этап интенсивной институционализации «нового» российского третьего сектора.

Настоящий всплеск гражданских инициатив в форме общественных объединений произошел в начале 1990-х годов, благодаря влиянию политических, социально-экономических и правовых факторов. Современный третий сектор неоднороден - организации, его составляющие, существенно варьируются по сферам и видам деятельности, по целевым группам, находящимся в фокусе их внимания, по организационно-правовым формам, масштабам деятельности и другим критериям.

Проведенный в диссертационной работе анализ позволил сделать вывод о том, что современный третий сектор представляет собой социальный институт, который мы определяем как сложившуюся форму организации и регулирования общественной жизни, обеспечивающую выполнение жизненно важных для общества функций и включающую совокупность определенных связей, норм и ролей, которые на практике проявляются в деятельности отдельных добровольных объединений граждан. Третий сектор представляет собой «приспособительное» устройство общества, созданное для удовлетворения его важнейших потребностей, среди которых отведено значительное место потребностям людей, которые не могут быть удовлетворены на уровне государства, а лишь инструментами, наиболее приближенными к уровню повседневной жизни, - в системе местного самоуправления.

В четвертом параграфе «Третий сектор и местное самоуправление: контуры связи в теории» обоснован взгляд на общественные объединения как на субъекты местного самоуправления. В трактовке содержания местного самоуправления мы различаем три аспекта: социальный, функциональный и институциональный. В социальном аспекте основным является вопрос о субъекте местного самоуправления. В работе показано, что введение понятия «общественное объединение» в этом контексте вызвано необходимостью обозначить субъект местного самоуправления, поскольку субъектом деятельности в данном случае не может быть население вообще, как это указано в федеральном законодательстве. Был сделан вывод о том, что субъектами местного самоуправления являются добровольные объединения граждан определенных типов, которые мы условно назвали как «территориально-функциональные» и «территориально-административные».

В институциональном аспекте местное самоуправление - это социальный институт, в рамках которого население непосредственно или через органы местного самоуправления участвует в решении вопросов местного значения. Этот аспект наиболее тесным образом связан с функциональным аспектом, где мы акцентируем внимание на функциях местного самоуправления. Как показывает практика, наряду с органами местного самоуправления в их реализации участвуют общественные объединения, функционирующие в границах конкретных муниципальных образований. Это встраивает их в систему местного самоуправления в качестве ее элемента (см. рисунок).

В общественных объединениях базовыми являются отношения самоуправления и самоорганизации. Основу процесса самоорганизации составляют потребности населения, которые могут быть удовлетворены в системе местного самоуправления, они являются его мотивационным ядром. В диссертационной работе предложена классификация этих потребностей. Методологической основой классификации послужили законодательно закрепленные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Рисунок. Общественные объединения как элемент местного самоуправления

В результате выделены десять групп потребностей (в безопасности, в здоровой окружающей среде, в комфортной урбанистической среде, в участии в управлении, в услугах и товарах, в социальной защите, в занятости, в жилье, в информации, духовные потребности), а также раскрыто их содержание.

Вторая глава «Методические основы исследования институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления» состоит из двух параграфов и отражает характеристику эмпирического объекта, информационной базы, описание методики исследования.

В первом параграфе «Общественные объединения как объект исследования» охарактеризованы общественные объединения территориально-административного и территориально-функционального типов как эмпирический объект исследования. В работе даны их развернутые определения.

Территориально-административное общественное объединение - объединение всех граждан, постоянно или преимущественно проживающих внутри границ территориального образования, признанного территорией местного сообщества, основанное на их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в решении вопросов обеспечения своей жизнедеятельности.

Территориально-функциональное общественное объединение - добровольное объединение некоторого числа граждан, проживающих на территории муниципального образования, основанное на общности потребностей и жизнедеятельности, выполняющее определенные общественно полезные функции по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Показаны основные различия этих двух типов общественных объединений на основе сравнения по таким критериям, как: правовая основа деятельности, определение территориальных масштабов деятельности, состав учредителей, регистрирующий орган, пределы представления интересов целевой группы, обладание властными полномочиями.

Функционирование описанных общественных объединений в системе местного самоуправления стимулировало обращение к анализу этих систем на примере городских муниципальных образований Новосибирской области. В результате были описаны модели организационных структур местного самоуправления в муниципальных образованиях городского типа, показано их влияние на муниципальное управление в крупном и малом городе.

В работе выделены шесть характеристик систем местного самоуправления в городских муниципальных образованиях Новосибирской области, касающихся определения местного самоуправления, его субъекта и элементов систем местного самоуправления. Сделан вывод о том, что сложились две модели организационных структур местного самоуправления в рамках известной формы «мэр - совет» («слабый мэр - сильный совет» и «сильный совет - слабый мэр»). Обе модели порождают проблемы развития местного самоуправления, связанные с разграничением полномочий между органами местного самоуправления. Кроме того, выявлены проблемы развития местного самоуправления, порождаемые как факторами внешней среды, так и внутренней средой. Некоторые из них создают препятствия в институционализации общественных объединений в местном самоуправлении.

Показано, что смысл понятия «самоуправление» искажается, когда речь идет об организации власти и управления в крупном городе с численностью жителей более одного миллиона человек. Сделан вывод о том, что в применении к крупным городам более уместно использовать термин «муниципальное управление», а способом приближения его к населению (что более всего отвечает сущности местного самоуправления) может быть создание самоуправляющихся сообществ на внутригородских территориях посредством стимулирования самоорганизации граждан для формирования их добровольных объединений.

Во втором параграфе «Информационная база и методика исследования» дано описание информационной базы и методики социологических обследований, результаты которых явились основными источниками информации в диссертационной работе.

Третья глава «Проблемы институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления: результаты исследования» состоит из четырех параграфов, в ней изложены результаты исследования, сделаны выводы о проблемах этого процесса, высказаны рекомендации по их преодолению и предупреждению.

В первом параграфе «Проблемы институционализации общественных объединений в местном самоуправлении» в контексте диссертационной работы определено понятие «проблем институционализации», которые рассматриваются в качестве препятствий интеграции функционирования общественных объединений (как вида социальной деятельности) в существующую структуру общественных отношений в системе местного самоуправления.

Обоснована целесообразность их рассмотрения в составе четырех групп проблем, связанных с развитием местного самоуправления, организационным развитием общественных объединений, их взаимодействием с органами местного самоуправления, влиянием на них институтов и факторов внешней среды.

Эти проблемы имеют проявления и последствия, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, оказывая негативное влияние на достижение целей местного самоуправления. Масштаб и срочность их решения зависят от характеристик муниципальных образований. Однако инструментарий решения этих проблем должен быть унифицирован. Его разработке будет способствовать обобщение опыта взаимодействия общественных объединений и органов местного самоуправления.

Во втором параграфе «Общественные объединения в системе местного самоуправления Новосибирска» изложены эмпирические результаты, характеризующие общественные объединения с точки зрения целей их создания, организационных структур управления, трудовых отношений, формирования бюджетов, проблем функционирования, их места и роли в отношениях социального партнерства.

Показано, что причины создания общественных объединений сильно связаны с потребностью граждан в самоорганизации для оказания различного рода помощи, не только членам объединения, но и членам более широких социальных общностей, для реализации общих интересов. В этом случае потребности населения, удовлетворяемые в системе местного самоуправления, выступают реальным мотивационным ядром процессов самоорганизации населения. Общественные объединения территориально-функциональ-ного и территориально-административного типов представляют собой искусственные объединения институционального характера, являются формальными организациями, но им присущи некоторые признаки неформальных групп.

В ходе функционирования общественных объединений отмечается нарушение институциональных рамок, связанных с нормами, как установленными законодательно, так и в документах организаций. Это касается, например, процедур контроля и отчетности, проведения заседаний руководящих органов, нарушений в области трудовых отношений. Последнее связано, главным образом, с тем, что одним из субъектов трудовых отношений (не в юридическом смысле этого слова) являются добровольцы - лица, осуществляющие благотворительную деятельность в форме безвозмездного труда в интересах благополучателя. Отмечается потенциальный источник возникновения напряженности в объединениях, лежащий в плоскости взаимоотношений «персонал-добровольцы», что создает проблемы их устойчивого развития, оказывая негативное влияние на их институционализацию в местном самоуправлении.

Одной из важнейших предпосылок высокой эффективности деятельности большинства общественных объединений является их финансовая устойчивость. Однако первое место среди источников финансирования в территориально-функциональных общественных объединениях занимают членские взносы, которые редко обеспечивают организациям материальный достаток. Кроме того, появление на рынке труда в третьем секторе новой профессии «фандрайзер» (лицо, оказывающее помощь организации в накоплении фондов) не нашло пока места в профессионально-должностной структуре общественных объединений. Указанные обстоятельства создают трудности в формировании материально-вещественной базы, что объективно выступает препятствием в институционализации общественных объединений в местном самоуправлении.

Общественные объединения территориально-админист-ративного типа в Новосибирске представлены территориальными сообществами, исполнительными органами которых являются советы микрорайонов, уличные и домовые комитеты. Отправным пунктом в приближении к актуализации проблем их институционализации в местном самоуправлении стало описание модели общественного объединения территориально-административного типа. Ее разработка представляла собой самостоятельную научную задачу в силу того, что этот вид общественных объединений является слабо изученным и ассоциируется как у практиков, так и у многих специалистов лишь с его исполнительным органом, что порождает искажение в понимании сущности таких объединений. Это, в свою очередь, влияет на учет интересов этих объединений в процессе выработки и принятия решений органами власти, порождает проблемы, связанные с их организационным развитием, выполнением функций, оценкой социального эффекта от их деятельности и т.д., а в конечном итоге - оказывает прямое влияние на процессы их институционализации в местном самоуправлении.

Ключевой чертой объединений территориально-администра-тивного типа является их функционирование в системе территориального общественного самоуправления населения. Однако развитие этих систем во многих муниципальных образованиях сталкивается с целым рядом трудностей как организационного, правового, информационного, так и индивидуально-психологичес-кого характера. Они влекут за собой проблемы институционализации общественных объединений территориально-административ-ного типа в местном самоуправлении, связанные с их организационным развитием, влиянием институтов и факторов внешней среды. Среди них назовем следующие основные проблемы:

низкий уровень финансовой обеспеченности бюджетов общественных объединений территориально-административного типа не позволяет им вести работу по социально-экономическому развитию соответствующих территорий, вынуждая решать вопросы собственного выживания;

недостаточная квалификация сотрудников и активистов как в сфере территориального общественного самоуправления, так и в общих вопросах ведения хозяйственной деятельности;

недостаточный уровень информированности муниципальных служащих по вопросам развития территориального общественного самоуправления;

нормативное закрепление правового статуса территориальных сообществ не решает проблему отсутствия механизма реализации предоставленных им возможностей;

низкий уровень информированности населения о возможностях участия в территориальном общественном самоуправлении, соответствующих правах и обязанностях;

отсутствуют структуры, обеспечивающие диалог между общественностью и органами местного самоуправления.

С самого начала функционирования общественные объединения включаются в сложную систему отношений со своими партнерами: другими негосударственными некоммерческими организациями, органами власти различных уровней, коммерческими структурами и т.д. Наиболее интенсивно общественные объединения взаимодействуют с негосударственными некоммерческими организациями, функционирующими в той же сфере. Интенсивное и полезное взаимодействие между общественными объединениями и коммерческими структурами было отмечено как желаемая перспектива. Наблюдения показывают, что и в настоящее время ситуация кардинально не изменилась. Однако расширился список тех коммерческих структур, которые руководствуются в своей деятельности идеями социально ответственного бизнеса.

Взаимодействие общественных объединений с органами власти разных уровней в большинстве случаев имеет узкоспециализированный характер. Часто респонденты акцентировали внимание на недопонимание органами власти целей деятельности и социальной значимости работы объединения. Это является причиной конфликтов между объединением и представителями органов власти. Безусловно, в данном случае речь идет, в том числе, и о слабо выраженных и вялотекущих конфликтах. В целом, это создает проблемы институционализации общественных объединений в местном самоуправлении, связанные с их взаимодействием с органами местного самоуправления.

Анализ практики взаимодействия общественных объединений и органов власти в городах позволил выделить две группы форм такого взаимодействия: экономические и неэкономические. Из группы экономических форм взаимодействия в Новосибирске прошли апробацию две формы: конкурсное размещение муниципальных грантов и передача муниципального имущества общественному объединению на правах оперативного управления. Весьма ограниченный спектр этих форм поддержки существенно затрудняет развитие отношений социального партнерства в системе местного самоуправления. В то же время стоит отметить, что неэкономические формы поддержки и сотрудничества (общественные Советы, оказание информационной, образовательной и методической помощи) значительно развиты.

Многие общественные объединения сталкиваются с целым рядом трудностей в процессе своего функционирования. Выявленные в ходе опроса проблемы общественных объединений непосредственно связаны с проблемами более общего характера, которые сопровождают процесс их институционализации в местном самоуправлении. К ним относятся проблемы, связанные с организационным развитием общественных объединений, их взаимодействием с органами местного самоуправления, а также негативным влиянием на них институтов и факторов внешней среды.

В третьем параграфе «Институт третьего сектора в малых городах Новосибирской области: предпосылки формирования» изложены результаты, характеризующие условия, влияющие на появление и укрепление третьего сектора в малых городах.

В них существует незначительное число общественных объединений территориально-функционального типа, и отмечается высокая распространенность общественных объединений территориально-административного типа. Последнее связано с тем, что в малых городах отсутствуют посреднические административные структуры между органами местного самоуправления и населением, как, например, жилищно-эксплуатационные организации и муниципальные учреждения в Новосибирске, а территориальное общественное самоуправление получило развитие еще в 1960-е гг.

В малых городах существует значительное число проблем социально-культурного развития, необходимость решения которых может выступить фактором объединения местного населения. Эти проблемы обусловлены следующими негативными тенденциями:

В сфере образования при существующих возможностях получения дошкольного и среднего школьного образования в малых городах Новосибирской области практически отсутствует возможность получения молодыми людьми дополнительного профессионального и высшего образования;

Несмотря на то, что обеспеченность учреждениями здравоохранения малых городов соответствует нормативам, они не обеспечены квалифицированными кадрами, а, следовательно, качество медицинского обслуживания населения не является удовлетворительным;

Существующий уровень удовлетворения культурных потребностей населения малых городов Новосибирской области находится на низком уровне.

Выявленные тенденции усиливаются негативными демографическими явлениями, включающими то, что в некоторых городах происходит уменьшение численности населения за счет миграции, в основном, молодежи, а в других - увеличение, главным образом, по причине прибытия в города вынужденных переселенцев. Оба процесса имеют негативные последствия.

Острота и нерешенность социально-экономических проблем требует серьезного реформирования социально-культурной сферы в малых городах, чтобы могли сформироваться условия для воспроизводства человеческого потенциала, для реализации социальных прав жителей в малых городах Новосибирской области. Кроме того, препятствуют созданию общественных объединений территориально-функционального типа такие негативные явления, как: низкий уровень информированности населения об имеющихся возможностях для объединения, о технологиях создания подобных организаций и их преимуществах. В частности, отсутствует специальная литература, публикации в районных газетах, формирующих позитивное общественное мнение населения относительно самоорганизации, участия в добровольных объединениях граждан, нет сборников соответствующих нормативных актов.

Анализ состояния местного самоуправления и предпосылок формирования института третьего сектора в малых городах вскрыл проблемы, качественно отличающиеся от аналогичных проблем в крупном городе. В первую очередь, они делают закономерной постановку вопроса о содействии формированию благоприятных условий для самоорганизации граждан и проявления общественных инициатив в этих городах.

В четвертом параграфе «Решение и предупреждение проблем институционализации: рекомендации и перспективы» изложены рекомендации по решению и предупреждению проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении, а в конечном итоге - повышению их эффективности в решении вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований. Рекомендации сформулированы в контексте групп проблем и адресованы органам законодательной и исполнительной власти (федерального, областного и муниципального уровня), общественным объединениям, институтам поддержки общественных инициатив и высшим учебным заведениям.

Сделан прогноз влияния комплекса предложенных мер на сложившуюся ситуацию в двух основных типах ожидаемых результатов: социально-экономических и общественно-политических. Показано, что общественно-политические последствия будут вызваны, главным образом, за счет внедрения технологий стратегического планирования и появления нового качества взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений.

В заключении сделаны важнейшие выводы, которые представлены в виде положений, выносимых на защиту.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора

Негосударственные некоммерческие организации в системе местного самоуправления// Тезисы докладов XXXIII Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс». Сер. Экономика. - Новосибирск: НГУ, 1995. - 0,1 п.л.

Негосударственные (общественные) организации как элемент системы местного самоуправления: Отчет о НИР. - Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1996. - 8 п.л. (в соавторстве).

Негосударственные некоммерческие организации как механизм социальной мобилизации в местном самоуправлении// Тезисы докладов XXXV Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс». Сер. Экономика. - Новосибирск: НГУ, 1997. - 0,1 п.л.

Государственное управление и самоуправление в гражданском обществе// Тезисы докладов IV Новосибирской межвузовской научной студенческой конференции «Интеллектуальный потенциал Сибири». - Новосибирск: СибАГС, 1997. - 0,1 п.л.

Методические и методологические проблемы социологических исследований организаций Третьего сектора// Современные проблемы социально-экономических наук: Тезисы докладов XXXV Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс» и IV Новосибирской межвузовской научной студенческой конференции «Интеллектуальный потенциал Сибири». - Новосибирск: СГАЭиУ, 1997. - 0,1 п.л.

Участие общественных объединений граждан в местном самоуправлении. - Новосибирск: ИК СО РАН, 1997. - 6,75 п.л.

Общественные объединения Новосибирской городской агломерации: Справочник. - Новосибирск: ИЦ «ДАР», 1998. - 5,75 п.л. (в соавторстве).

Роль территориального общественного самоуправления в социально-экономическом развитии города// Проблемы истории местного управления Сибири XVI-XX веков: Материалы III региональной научной конференции (19-20 ноября 1998 г.). - Новосибирск: SWEF, 1998. - 0,3 п.л.

Правовые аспекты регистрации негосударственных организаций// Взаимодействие органов местного самоуправления с Третьим сектором. Материалы к Первому семинару-совещанию Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (21-22 января 1999 г.). - Новосибирск: ИДМИ, 1999. - 0,3 п.л.

Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора: проблемы институционализации// Органы местного самоуправления и организации Третьего сектора: отношения партнерства. Сборник научных статей ко Второму семинару Ассоциации сибирских и дальневосточных городов «Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора» (Новосибирск, 22-23 апреля 1999 г.). - Новосибирск: ИДМИ, 1999. - 5,1 п.л.

Экономика неприбыльного сектора: в поисках определений// Органы местного самоуправления и организации Третьего сектора: отношения партнерства. Сборник научных статей ко Второму семинару Ассоциации сибирских и дальневосточных городов «Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора» (Новосибирск, 22-23 апреля 1999 г.). - Новосибирск: ИДМИ, 1999. - 0,75 п.л. (в соавторстве)

Общественные объединения граждан Новосибирской городской агломерации: опыт социологического анализа// Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты/ Отв. ред. М.Н.Афанасьев. Серия «Новая перспектива», выпуск XII. - М.: МОНФ, 1999. - 2,25 п.л.

Европейская хартия о местном самоуправлении: российский вариант// Местное самоуправление в России: проблемы становления, развития и функционирования. Материалы Второй Всероссийской научно-практической конференции (Пермь, 26-27 октября 1999 г.). - Пермь: Пермский государственный университет. - 0,2 п.л.

Трехсекторная модель российского общества: историко-теоретические основы// Решение социальных проблем городов: технологии взаимодействия органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций. Сборник статей. - Новосибирск: ИДМИ, 2000. - 1,7 п.л.

Некоммерческий сектор общества// Экономика. Вопросы школьного экономического образования. - № 2. - 2000. - 0,4 п.л.

Становление негосударственных некоммерческих организаций как результат самоорганизации населения// Перспективы самоуправления и самоорганизации в России/ Отв. ред. И.А.Бутенко. Серия «Новая перспектива», выпуск XVIII. - М.: МОНФ, 2000. - 1,3 п.л.

Реструктуризация общественных отношений в системе местного самоуправления// Городское управление. - 2000. - № 9. - 3,0 п.л.

О субъектах территориального общественного самоуправления и их партнерах (отбрасывая стереотипы)// Органы местного самоуправления и объединения граждан по месту жительства: сверяя интересы. Сборник статей. - Новосибирск: ИДМИ, 2001. - 0,3 п.л.

Территориальное общественное самоуправление: способы решения организационных задач. - Новосибирск: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, 2001. - 0,6 п.л.

Объединения граждан по месту жительства: есть ли стратегия деятельности?// Объединения граждан по месту жительства: стратегии деятельности. Сборник статей. Серия «Территориальное общественное самоуправление». Выпуск III. - Новосибирск: НГУ, 2001. - 0,1 п.л.