Неформальная деятельность власти и бизнеса в развитии социальной инфраструктуры и использовании государственного и муниципального имущества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Неформальная деятельность власти и бизнеса в развитии социальной инфраструктуры и использовании государственного и муниципального имущества

Исторически неформальные отношения и связи зарождались со становлением государственности. Однако интерес учёных и практиков к «неформальной» составляющей в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления вырос в России с возвратом к рыночным отношениям и переходом средств производства в частные руки.

Неформальные отношения - это и «желание решить социальные проблемы», и «благотворительность», и «меценатство», и «блат», и «патронаж», и «крыша», и «клановость», и многое другое, что нуждается в научном исследовании и оценке их практического применения.

Неформальные контакты часто сопровождают различные человеческие действия. Поэтому актуальность темы «неформальной деятельности» в экономике, социологии, этике, политике, культуре и других науках связана с тем, чтобы понять и осознать важность соотношения формального и неформального в жизни общества.

Хорошо известно, что неформальные правила выполняют функцию структурирования социальных взаимодействий и являются составляющей спонтанно возникающих отношений сотрудничества между людьми. Неформальные управленческие взаимодействия разворачиваются в рамках формальных управленческих структур. В то же время, эти взаимодействия происходят и вне нормативных рамок этих структур. Тем не менее, осуществление неформальных управленческих взаимодействий регулярно и в достаточно широких масштабах означает, что эти взаимодействия являются составной частью формальных структур управления и необходимы для их нормального функционирования [1. С 27].

Цель данного исследования - проанализировать причины и механизм реализации неформальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления РФ, дать оценку её влияния на развитие социальной инфраструктуры и использование государственного и муниципального имущества.

Исследователи данной проблематики по степени институционализации и типу организации делят власть на формальную и неформальную.

Формальная власть - право и возможность распоряжаться, определяемые совокупностью полномочий, обеспечивающих с помощью правовых норм организацию согласованной деятельности людей и организаций.

Неформальная власть - способность оказывать влияние на действия и решения других на основании престижа, положения и авторитета, при этом, официальный статус человека не имеет решающего значения. Неформальная власть не имеет руководящих и исполняющих звеньев, строго определенных функций. Эта власть проявляется как лидерство в неформальных институтах, движениях, общественных объединениях, реализации частных и групповых интересов и т. д. Она отражает потребность формального управления, является его дополнением.

Сущность неформальной власти можно раскрыть с помощью выполняемых ею функций:

1) реализация общих материальных и социальных интересов;

2) защита от чрезмерного давления администрации;

3) получение и передача необходимой или интересной информации;

4) облегчение коммуникаций и налаживание взаимопомощи при решении как задач организации, так и личных задач;

5) сохранение и культивирование общих социальных, культурных, национальных, религиозных и иных ценностей;

6) создание благоприятной среды для деятельности и психологического комфорта, преодоление отчуждения, обретение уверенности и спокойствия;

7) адаптация и интеграция в различные сферы общества и пр.

Функции неформальной власти, как правило, осуществляются неформальными институтами.

Неформальные институты - спонтанно сложившаяся система социальных связей, взаимодействий и норм межличностного и межгруппового общения. Неформальные институты возникают там, где недобросовестность и неэффективность деятельности формального института вызывает нарушение важных для жизнедеятельности всего общества функций. Они основаны на личном выборе связей и ассоциаций между собой, предполагая личностные неформальные отношения. Неформальные организации создают больше возможностей для творческой продуктивной деятельности людей, разработки и внедрения нововведений. Социальный контроль в таких институтах осуществляется на основе неформальных санкций, т. е. с помощью норм, зафиксированных в общественном мнении, традициях, обычаях. Подобные санкции (общественное мнение, обычаи, традиции) часто бывают более эффективным средством контроля над поведением людей, чем нормы права или другие формальные санкции.

Неформальная институционализация - вытеснение формальных институтов неформальными правилами [2]. Объективные условия неформальных отношений появились в советский период, когда в 60-е годы отказ от приоритета жесткого планового управления экономикой, основанного на непосредственно общественном производстве, и переход на приоритет хозрасчета, основанного на относительно обособленных, частично рыночных отношениях, привёл к появлению неформальных взаимосвязей между предприятиями, с одной стороны, и между предприятиями и структурами государственного управления, с другой, как форма разрешения сложившихся противоречий между планом и хозрасчетом, между интересами государства и интересами предприятий.

Сбой в механизме хозяйствования, вызванный интересами предприятий выпускать выгодную в стоимостном отношении продукцию, привел к плановым недопоставкам невыгодных комплектующих изделий, материалов и оборудования. Разрешались данные противоречия (между планом и хозрасчетом, интересами государства и интересами предприятий) различными формами согласования взаимных поставок с участием партийных органов, писем и «толкачей» по неформальным правилам с вручением мелких подарков тем, кто находился у распределения ресурсов.

Постоянные взаимные недопоставки невыгодной по стоимости продукции привели вначале к её дефициту по отдельным отраслям, а затем - в целом по народному хозяйству. И это коснулось, прежде всего, товаров народного потребления, дефицит которых вызвал к жизни неформальные отношения покупателей с продавцами, называемые «блатом», и процветание скрытой спекуляции.

Дальнейший расцвет неформальные отношения получили в период рыночных реформ в 90-е гг. ХХ столетия при переходе в России государственной собственности на средства производства в частную собственность. Главная причина неформальной деятельности в современной России - противоречие между частными интересами предпринимателей и чиновников, с одной стороны, и государства как выразителя общественных интересов, с другой стороны.

С переходом государственной собственности на средства производства в частную собственность поменялись цели неформальных отношений:

- для бизнеса цель реализовать частный интерес - в получении прибыли и конкурентных преимуществ;

- для чиновников цели получили двойственный характер, диктуемые, с одной стороны, желанием реализовать частные своекорыстные интересы и поднажиться, а с другой, - необходимостью решения экономических, социальных, инфраструктурных и других общественных проблем территории.

Исходя из сложившихся экономических, общественных и политических отношений современной России отметим следующие причины и механизмы развития неформального поведения:

Во-первых, функциональная недостаточность самой формальной государственной власти. Формальная власть вырабатывает политику, осуществляет контроль и надзор, оказывает услуги. В меньшей степени - управляет конкретными процессами, особенно в экономике. Соответственно, образовавшийся управленческий вакуум занимают неформальные отношения, особенно в сфере межбюджетных отношений, бюджетных расходов и государственных закупок.

Во-вторых, социальная интеграция. Происходит неформальное объединение по разным признакам, таким как: общие интересы, прошлое и настоящее место работы, знакомства и дружба. Одним из подобных примеров является приход «питерской» команды в начале 2000-х гг. на высшие государственные должности.

В-третьих, процессы изменений в функционировании общественных институтов. К ним относятся: пересмотр норм, ценностей, правил или отказ от них; возникновение и исчезновение этических кодов, правовых систем; перегруппировка возможностей, интересов, статусов, распределение и упорядочение социальных иерархий.

В-четвёртых, удовлетворение материальных запросов представителей власти. Это различного рода «откаты», тендеры для «своих», цепочки посредников, участие в бизнесе через подставных лиц или родственников.

Примером тому могут служить публикации зарубежных газет «The Wall Street Journal» и «The Financial Times» о сделках с акциями семьи первого заместителя председателя Правительства РФ Игоря Шувалова через компании Сулеймана Керимова и Алишера Усманова, а также Абрамовича, позволившие сделать вывод: «Сделка, к которой имела отношение семья Шувалова, заостряет внимание на связях Кремля с бизнесом» [4].

В-пятых, аккумуляция средств, обеспечивающих консервацию власти. То есть финансовые потоки, вливаемые бизнесом в политику, обслуживают не индивидуальные запросы представителей власти, а их корпоративный интерес в воспроизводстве своих властных полномочий.

В настоящее время объектами неформальной деятельности выступают: экономика, социальная сфера, политика, культура, кадры, средства массовой информации. Наиболее привлекательной сферой неформальной деятельности с переходом к частнокапиталистическим отношениям стала экономика. Здесь переплетаются интересы как частных лиц, так и властных структур. Следует отметить, что переплетение данных интересов в какой-то степени носит положительный характер неформальных отношений и неформальной деятельности в социально-экономическом развитии отдельных территорий.

Это происходит, когда интересы предпринимателей, решающих развитие своего бизнеса и проблемы конкурентных преимуществ, переплетаются с интересами властных структур на местах, решающих социальные проблемы и развитие социальной инфраструктуры территории.

Инструментом достижения интересов бизнеса становится добровольный или добровольно-принудительный взнос в дофинансирование территории его пребывания. Неформальный торг бизнеса с властью по поводу условий своего функционирования непосредственно не связан с коррупцией, а отражает специфические особенности российской экономики, обусловленные действующей системой межбюджетных отношений и необходимостью решения местных социально-экономических проблем [5].

В советской экономике благополучие территорий зависело от расположенных на них предприятий, которые участвовали в создании и содержании социальной инфраструктуры. Фактически они дофинансировали развитие территорий. С переходом к рыночным отношениям в 90-е годы предприниматели были освобождены от социальных обязательств и активно избавлялись от социальной базы. Содержание и развитие социальной сферы легли на плечи региональной власти и местного самоуправления.

Такое перераспределение полномочий не было подкреплено соответствующими финансовыми ресурсами. В наиболее трудном положении оказались органы местного самоуправления, поставленные в условия выживания. Они воспользовались оказавшимся у них административным ресурсом и стали добиваться от бизнеса дополнительных отчислений на поддержку территорий.

Так, администрацией г. Хабаровска при поддержке правительства Хабаровского края были преобразованы городские пруды, детский парк, благоустроены центральные улицы города, построен спортивно-развлекательный комплекс «Платинум Арена» и пр.

Власть предъявляет бизнесу требования по определенному объему дополнительных (сверх налогов) отчислений. Бизнес, в свою очередь, просчитывая выгоды от установления благоприятных для него отношений с властью, идет на соответствующие расходы. Отношения власти и бизнеса по дофинансированию территорий давно вышли за рамки деловых соглашений и подчиняются общим неформальным нормам, регулирующим бизнес.

Взаимоотношения власти и бизнеса в решении социально-экономических проблем территории характеризуются:

- переплетением формальных и неформальных норм и правил при определяющей роли последних;

- нелегальным, но, как правило, не нарушающим прямо норм закона характером неформальных отношений, когда наложение на бизнес дополнительных обязательств непосредственно не связано с коррупцией чиновников;

- использованием нелегальных отношений представителями органов власти для реализации своих публичных функций [6].

Происходит деформализация правил, в ходе которых формальные правила в значительной мере замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения. Местная власть пытается реализовывать свои функции в обход действующего законодательства.

Расширение взаимосвязей власти и бизнеса в развитии социальной инфраструктуры обусловлено развитием межбюджетных отношений: федеральная власть пошла по пути «раздачи» социальных льгот, смягчающих для населения бремя трансформационного кризиса. При этом, финансирование льгот было спущено на региональные и местные бюджеты. Возникли так называемые федеральные мандаты, то есть расходные полномочия, возложенные на субъекты Федерации и на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального правительства. Федеральные власти, решая проблему балансирования государственного бюджета, «перетянули» в центр более устойчивые налоги и снизили долю региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете. Так, доля доходов муниципальных образований в ВВП сократилась с 10,2% (в 1996 г.) до 6,5% (в 2002 г.) и в дальнейшем - до 5,8% (в 2010 г.). Фактически федеральная власть одной рукой наделила нижестоящие уровни власти функциями и полномочиями, а другой - существенно ограничила установленные центром источники их финансирования [7. С. 96, 8].

В результате рыночных реформ, сокращения производства и перестройки налоговой системы бюджетные возможности регионов и муниципальных образований существенно сократились, поэтому расходы бизнеса на дофинансирование территорий приобрели особое значение. Фактически жизнеобеспечение территорий оказалось в зависимости от масштабов неформальных добровольно-принудительных потоков ресурсов бизнеса, которые формируются в результате идущего между властью и бизнесом торга. Сами предприниматели видят основу неформальных требований власти к ним в системе сложившихся межбюджетных отношений.

Следует признать, что широкое распространение дополнительных расходов бизнеса на поддержание территорий - не временное явление, а результат происходящего в стране нового определения прав основных хозяйствующих субъектов в форме восстановления прежних (советских) схем взаимодействия власти и предприятий. Его прикрытием служит обоснование роста социальной ответственности бизнеса, содержание которой подменяется изъятием у последнего ресурсов на поддержку местного развития. Отношения между властью и бизнесом по дофинансированию территорий могут быть как персонифицированными, так и деперсонифицированными.

В первом случае обязательства конкретного предпринимателя по дополнительным отчислениям обмениваются на обязательства администрации по снятию входных барьеров для работы в регионе, по предоставлению государственного заказа, обеспечению доступа к аренде земли, государственного имущества и т. п. Это может быть обмен обязательств региональной администрации по обеспечению доступа к собственности в процессе ее приватизационного и постприватизационного передела на социальные обязательства бизнеса по сохранению рабочих мест, уровня заработной платы, социальной поддержки работающих и т. п. Такие отношения можно охарактеризовать как деловые соглашения. В Кемеровской области они были широко распространены в конце 1990-х - начале 2000-х гг., когда шел передел собственности в металлургической и химической отраслях и осуществлялась приватизация в угольной промышленности.

Во втором случае устанавливаются общие правила для бизнеса, желающего работать на данной территории, в отношении различных параметров его деятельности (создание рабочих мест, объем социальных расходов, готовность откликнуться на просьбы администрации и т. п.). По сути, они являются общими для всех, но неформальными нормами.

Дополнительные неформальные требования власти к бизнесу могут быть как явными, так и неявными. Явные требования фиксируются в определенных документах, происходит формализация достигнутого институционального компромисса, то есть его легализация и документальное оформление контрактами различного рода.

Дополнительные требования, предъявляемые в неявной форме, подкрепляются практикой наказания компаний, не соблюдающих установленные правила. Например, арендатор муниципального имущества должен проводить капитальный ремонт помещений, благоустраивать прилегающие территории по проекту архитектурного управления и т. п. (такие требования к арендатору могут быть зафиксированы в договоре аренды). Общей нормой для предпринимателей являются проведение работ по благоустройству территорий и участие в финансировании социальных проектов органов власти.

Свои неформальные требования к бизнесу власть стремится поставить на более устойчивую основу. Поэтому деловые соглашения в этой сфере постепенно заменяются принятыми на определенной территории нормами. Распространены три базовые группы таких норм:

- заключение договоров о сотрудничестве (партнерстве);

- учреждение фондов для дополнительных отчислений;

- прямое финансирование бизнесом различных инфраструктурных и социальных проектов [9. С. 38].

Интерес бизнеса к достижению компромисса с властью по дофинансированию территорий имеет двоякий характер. С одной стороны, сказывается его заинтересованность в развитии местной инфраструктуры, в улучшении условий жизни работников и их семей, общественного климата для предпринимательской деятельности и т. п. Все это, в конечном счете, снижает издержки бизнеса на самостоятельное решение данных вопросов и обеспечивает воспроизводство необходимых экономических ресурсов (квалифицированных кадров, приемлемого состояния инфраструктуры). С другой - бизнесу необходимо преодолевать определенные преграды, связанные с выживанием, сокращением издержек приобретения ресурсов (доступ к участкам земли, к муниципальному имуществу), с получением информации, различного рода преференций и т. д. [9. С. 45].

Субъекты неформальной деятельности имеют сложный многоуровневый характер. Речь в данном случае идет не столько об аппаратах властных структур, сколько о совокупности специфических групп и объединений, а также специальных структур либо не предусмотренных действующим законодательством, либо имеющих ограниченные полномочия на участие в принятии политических решений.

Так, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была исключена экономическая деятельность из полномочий администрации муниципального образования. Чтобы сохранить городское имущество, приносящее доход, и возможность реализации городских инвестиционных и социальных программ, администрация г. Хабаровска учредило ОАО “Центр инновационных технологий” (далее - ОАО «ЦИТ»). Цель общества - реализовать проекты, обеспечивающие население наиболее значимыми потребностями в выпускаемой продукции и услугах, оказываемых на основе объединения материальных, трудовых и финансовых ресурсов предпринимателей и учредителя.

На момент регистрации общества единственным акционером и обладателем 100% акций является муниципальное образование - городской округ «Город Хабаровск» в лице Департамента муниципальной собственности администрации г. Хабаровска.

Стратегической инициативой администрации г. Хабаровска является внедрение принципиально новых для города и края механизмов управления экономикой. Интересен опыт Департамента муниципальной собственности администрации г. Хабаровска, создавшего на базе реорганизованных МУПов открытые акционерные общества и объединившего их в группу компаний под названием «Стройсистема». Основные цели такой реорганизации: сохранить в муниципальном бюджете доходы от аренды, а также не навредить малому предпринимательству, арендующему помещения у муниципалитета. В ходе приватизации имущества были случаи, когда новые собственники зданий не продлевали договоры аренды с предпринимателями, в результате чего страдал мелкий и даже средний бизнес. Новые технологии управления городской собственностью предусматривают комплексный подход: и ставки для арендаторов сохранить в разумных пределах, и недвижимость содержать в порядке, и объекты новые возводить в городе, причем, зачастую такие, за которые вряд ли возьмется бизнесмен.

За короткое время ОАО «ЦИТ» (совместно с другими участниками «Стройсистемы») доказал способность развивать экономику и социальную сферу города и края. В бюджеты различных уровней ОАО «ЦИТ» перечислил налоговых платежей в 2008 г. около 140 млн. руб., в 2009 г. - более 200 млн. руб. По итогам 2006 г., в рамках Международной премии «Лидер экономического развития» ОАО «Центр инновационных технологий города Хабаровска» признан лучшим налогоплательщиком России.

Оставшиеся от зачисления в бюджет денежные средства направляются на муниципальные инвестиционные программы. Средства вложены в социальные объекты: кинотеатры, торговые центры, магазины «Ветеран», реконструкцию Привокзальной площади, торгово-развлекательный центр "Большая медведица", 7-этажную автостоянку возле железнодорожного вокзала.

В 2010 г. ОАО «ЦИТ» продолжал финансировать строительство торгово-развлекательного комплекса по ул. Суворова с созданием в нем объектов развлекательной инфраструктуры. Была проведена реконструкция кинотеатра «Дружба», который стал развлекательным учреждением целого архитектурного ансамбля, включающего Привокзальную площадь и часть Амурского бульвара, которые также подверглись коренной перестройке и стали "визитными карточками" краевой столицы.

В 2011 г. ОАО «ЦИТ» продолжило инвестирование общегородских программ, в частности окончание строительства торгово-развлекательного комплекса по ул. Суворова, развитие уже существующих объектов, направленных на увеличение их рентабельности. Как и на протяжении предыдущих лет, в 2011 г. общество продолжило восстанавливать и обновлять основные фонды, используемые для сдачи имущества в аренду.

В дальнейшем планируется построить завод по производству кирпича, осуществить реконструкцию кинотеатра «Хабаровск», который станет развлекательным комплексом, включающим 3 зала (большой - на 250 посадочных мест, и два зала по 122 места, соответственно). Так же в новом развлекательном комплексе будут предусмотрены игровые зоны для детей младшего и среднего возраста, разнообразные зоны общественного питания, зоны активного досуга и отдыха - боулинг, бильярдный зал, зона молодёжного отдыха для студентов.

Подводя итоги, авторы считают, что неформальная деятельность (при всех её отрицательных и положительных сторонах) является важным институтом для реализации экономических и социально-культурных задач развития регионов и государства.

Литература и источники

государственный муниципальный имущество бизнес

1. Cоциология неформальных отношений: экономика, политика, культура : монография / под ред. В. А. Давыденко. - Тюмень : Тюменский государственный университет. Изд-во «Вектор-Бук», 2005. - 239 c.

2. Новикова, С. С. Социология: история, основы, институционализация в России [Электронный ресурс] / С. С. Новикова. - М. : Московский психолого-социальный институт; Воронеж: Издательство НПО «МОДЭК», 2000. - 464 с. -. - Режим доступа: http://sbiblio.com/biblio/archive/novikova_soc/ soc_nov43.aspx

3. Нетесова, М. О. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении / М. О. Нетесова // Власть. - 2007. - № 2. - С. 97 - 101.

4. Вице-премьер Шувалов ответил на откровения мировой прессы, будто его оффшорный траст заработал десятки миллионов долларов [Электронный ресурс] // Новости NEWSru.com. - 2012. -. - Режим доступа: http://www.newsru.com/finance/28mar2012/shuvalov.html#2

5. Старостин, В. В. Тенденции развития нелегальной экономики России на современном этапе [Электронный ресурс] / В. В. Старостин // Электронный журнал ВлГУ. -. - Режим доступа: http://journal.vlsu.ru/index.php?id=881

6. Атанов, Н. И. Проектный и пространственный подходы к развитию региональной экономики: сравнительные характеристики [Электронный ресурс] / Н. И. Атанов, М. В. Бадмаева // Бурятский научный центр СО РАН. -. - Режим доступа: http://www.bscnet.ru/orei/pioples/ani/prostrpod.pdf

7. Чернявский, А. Финансовая децентрализация и местное самоуправление годы реформ / А. Чернявский, К. Вартапетов, // Вопросы экономики. - 2003. - № 10. - С. 94 - 107.

8. Финансовые основы местного самоуправления: итоги 2000-х годов [Электронный ресурс] / Журнал «Бюджет». -. - Режим доступа: http://bujet.ru/article/142251.php

9. Курбатова, М. В. Деформализация правил в современной российской экономике (на примере взаимодействия власти и бизнеса) / М. В. Курбатова, С. Н. Левин // ТЕRRА ECONOMICUS. - 2010. - № 1. - С. 27 - 50.

Размещено на Allbest.ru