Возможности статистики в разработке и оценке эффективности социальных проектов и программ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Возможности статистики в разработке и оценке эффективности социальных проектов и программ

Кучмаева О.В.

Обобщая возможности использования статистики в социальных проектах, можно выделить два основных направления: объективное обоснование направлений деятельности и предпринимаемых мер; оценка эффективности реализации целевых проектов и программ.

Смысл слова «эффективность» обычно определяется как «результативность, продуктивность». Международный стандарт ИСО 9000-2000 "Системы менеджмента качества», дает следующее определение результативности и эффективности деятельности: результативность - степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов; эффективность - связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами. социальный проект статистика

Сущность эффективности деятельности в социальной сфере выражается в способности государства и общества, соответствующих социальных институтов позитивно реагировать и отвечать на запросы, потребности населения, прежде всего, социально уязвимой его части. Понятие «эффективности» деятельности в социальной сфере можно выразить как максимально возможное достижение цели по удовлетворению потребностей населения (клиента социальной службы) при оптимальных затратах.

Опыт проведенных исследований показывает, что единого подхода к определению структуры критериев и показателей не существует. Набор предлагаемых показателей зависит от вида учреждения, спектра оказываемых услуг и обслуживаемых клиентов.

Сложности практического применения систем определения эффективности начинаются на этапе выделения целей деятельности (направленной на экстренную помощь индивидам, на выживание; направленной на поддержание стабильности социального функционирования; направленной на самоосуществление и развитие личности). Соотношение цели и результата и дает представление об эффективности работы. Чем лучше результат и меньше затраты, тем выше эффективность.

В оценке любого явления мы можем говорить о социальной эффективности (достижение поставленной цели) и экономической эффективности (рентабельность затрат). Чаще в анализе деятельности в сфере социального проектирования мы говорим о социальной эффективности, что обусловлено целью и задачами деятельности. Однако интерес представляет и оценка экономической эффективности, если мы хотим оценить затратность мер, выявить, во что обходится достижение цели, выявить утечку ресурсов. В России оценка экономической эффективности представляет интерес при проведении сравнительного анализа по регионам России, что дает возможность выявить их дифференциацию по затратности достижения поставленных целей.

Среди существующих методик оценки эффективности социальной политики можно выделить следующие:

? достижение целевых индикаторов, если мы располагаем набором обоснованных индикаторов эффективности выполнения конкретной целевой программы;

? учет мнения целевых групп, проведение опросов в режиме мониторинга для выявления результативности предпринимаемых мер;

? соответствие ситуации стандартам или нормативам (однако здесь проблемой выступает разработка минимальных социальных стандартов);

? анализ динамики показателей, отражающих развитие явлений, корректировке которых посвящены социальные программы и проекты.

Предпринимаются определенные шаги в области формирования объективной основы для оценки эффективности социальных программ и проектов.

15 апреля 2009 г. Постановлением правительства Российской Федерации № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" были утверждены дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предметом оценки при этом являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в таких сферах, как здравоохранение и здоровье населения; общее образование; начальное и среднее профессиональное образование; жилищное строительство и обеспечения граждан жильем; жилищно-коммунальное хозяйство; дорожное хозяйство; организация государственного и муниципального управления.

Постановлением Правительства РФ от 17.10.2009 № 815 утверждено Положение, определяющее порядок организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года. В соответствии с утвержденным Положением, основным плановым документом по проекту является карта проекта, утвержденная Председателем Правительства РФ, содержащая перечень целей, целевых индикаторов проекта, приоритетных направлений, задач и мероприятий с указанием сроков их выполнения, а также финансовых средств и их источников.

Однако существует целый ряд проблем статистического анализа и мониторинга целевых социальных мер и программ, обусловленных рядом обстоятельств:

? отсутствует механизм сбора данных, позволяющий осуществлять оценку эффективности мероприятий, осуществляемых в интересах различных групп населения, семьи и детей;

? необходим переход к более широкой публикации данных, характеризующих реализацию целевых социальных программ.

Специалисты отмечают, что доступность данных, позволяющих анализировать масштабы и вовлеченность нуждающихся категорий населения в оказание социальной помощи и реализацию целевых программ, оставляет желать лучшего. Это, в частности, касается таких аспектов, как «материнский капитал», родовые сертификаты, жилищная ипотека, субсидии; социальная ответственность бизнеса; оценка реализуемых мер, направленных на улучшение демографической ситуации, оказание помощи семье и детям.

Источниками информации для оценки эффективности социальных программ могут служить: государственная статистическая отчетность; ведомственная отчетность; выборочные обследования.

Так, для оценки эффективности меры демографической политики, введенной с 2007 г., - «материнский капитал» (стимулирования рождения вторых и последующих по очередности рождения детей путем введения целевых выплат в сумме 250 тыс. рублей с последующей индексацией с учетом инфляции. По достижении ребенком трехлетнего возраста, начиная с 1 января 2010 года, материнский (семейный) капитал можно направить на: получение образования (в том числе дополнительных видов образования) любым ребенком (в том числе первым, вторым и последующим) в возрасте до 25 лет; приобретение жилья на территории Российской Федерации с использованием ипотеки или иных систем кредитования; формирование накопительной части трудовой пенсии женщины) возможно использование:

? данных текущего учета естественного движения населения (динамика числа рождений, общего, специально и возрастных коэффициентов рождаемости, брачной и внебрачной рождаемости);

? отчетности Пенсионного фонда РФ (к сожалению, с 1997 г. мы лишены возможности анализировать данные статистического учета о распределении родившихся по очередности рождения у матери; данные Пенсионного фонда РФ позволяют рассмотреть количество поданных заявлений на выплату «материнского капитала» и тем самым оценить долю детей, родившихся вторыми и далее по очередности рождения у матери);

? выборочные обследования записей государственных актов о рождении.

Одной из болезненных проблем для населения России является жилищная обеспеченность. Государственная целевая программа «Жилище» была разработана еще в 1992 г. как одна из приоритетных программ структурной перестройки экономики России на 1993--1995 гг. В конце 2005 г. с учетом промежуточных итогов реализации программы «Жилище» и в рамках подготовки к реализации четырех национальных проектов была принята новая редакция Федеральной целевой программы «Жилище» -- основного инструмента реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России».

Среди основных мер, предпринимаемых в рамках программы «Жилище» можно назвать, в частности, следующие: средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 м2 будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из 3 человек за 3 года; возможность приобретения жилья, в том числе с помощью собственных средств, ипотечных кредитов и займов, для 30% семей; сокращение среднего времени ожидания предоставления жилых помещений социального использования с 15-20 до 5-7 лет.; рост годового объема ввода жилья до 80 млн. кв. м общей площади.

Мониторинг реализации Программы «Жилище» проводится в субъектах Российской Федерации ежегодно по следующим целевым индикаторам: годовой объем ввода жилья; объем выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов и займов гражданам; количество семей граждан, улучшивших жилищные условия при оказании содействия за счет средств федерального и регионального бюджетов; количество молодых семей, улучшивших жилищные условия при оказании содействия за счет средств федерального бюджета.

По данным выборочного обследования домашних хозяйств 2006 г. среди всех домохозяйств, не удовлетворенных своими жилищными условиями, 65,8% ответили, что их квартира (дом) слишком тесные (от 77,9% среди домохозяйств с 1 ребенком до 86,0% среди домохозяйств с 4-мя и более детьми). По оценкам некоторых специалистов, 66,5% всех российских семей и 85,1% семей с детьми нуждаются в улучшении характеристик жилья, при этом дополнительная площадь требуется 40,8% всех домохозяйств и 72,9% домохозяйств с детьми до 18 лет1.

По данным выборочных бюджетных обследований лишь 19,6% планируют улучшить свои жилищные условия (вероятно, реально оценивая свои возможности). Около 8% собираются купить жилье (другое или еще одно) - 10,7% среди однодетных и 2,8% среди домохозяйств с 4-мя и более детьми.

Оценки специалистов, сделанные на основе данных исследования НОБУС (2003 г.), говорят о том, что 30% населения будет вовлечено в программу ипотечного кредитования только либо при двукратном увеличении доходов населения или аналогичном снижении цен на жилье.

Примером использования нормативов в оценке эффективности социальной деятельности может служить сфера социального обслуживания. Если ориентироваться на социальные нормативы, одобренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р, в которых указано, что норматив обеспеченности территориальными центрами социальной помощи семье и детям составляет 1 на 50 тыс. жителей, то существующих в 2010 году 517 центров хватает лишь на 26 млн. человек. Общая же численность населения России составляет около 142,0 млн. человек. Следовательно, потребность в указанных учреждениях, исходя из действующего социального норматива, удовлетворена примерно на 35%.

В отношении социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних действует норматив: при наличии в городе (районе) 5 тыс. детей создается 1 центр. Схожий норматив установлен для социальных приютов для детей и подростков: 1 приют на 10 тыс. детей. С учетом этого норматива 789 социально-реабилитационных центров достаточно для 3,9 млн. несовершеннолетних, 323 социального приюта - для 3,2 млн. несовершеннолетних. Общая же численность несовершеннолетних в Российской Федерации составляла 26,0 млн. человек и, следовательно, число, например, социальных приютов для детей и подростков должно было составлять 2700, а потребность в них, исходя из действующего социального норматива, удовлетворена сейчас на 12%.

Значительную роль в отстаивании прав семьи, в получении необходимой и своевременной помощи играет степень осведомленности населения о существующей социальной помощи, о праве и возможности ее получить.

Данные специальных выборочных обследований позволяют выявить осведомленность различных категорий населения о мерах социальной политики. В ходе социологического опроса московских семей, проведенного в октябре 2008 г. Институтом семьи и воспитания РАО по заказу Департамента семейной и молодежной политики г.Москвы с целью определения их потребностей в объемах и видах социальной помощи» выяснилось, что на вопрос: «Знаете ли Вы, что существуют учреждения социального обслуживания семьи и детей?» очень многие респонденты (41,7%) ответили «не знаю» и еще 6% вообще не ответили. Суммарная доля этих двух групп равна 47,7%, т.е. почти половина от общего числа респондентов! Кроме того, каждый третий из опрошенных (33,5%) знает о существовании этих учреждений, но не обращался туда. Обращались же за помощью лишь 18,8% респондентов или менее одной пятой части от общего их числа (рис. 1).

В целом корректность и обоснованность использования статистических методов в разработке и реализации целевых социальных программ оставляет желать лучшего.

В ряде случаев решения в области социальной политики принимаются скоропалительно, предоставляемые показатели не отражают реальную ситуацию, прогнозные оценки и плановые цифры не имеют достаточного обоснования.

Рис. 1. Распределение ответов на вопрос: «Знаете ли Вы, что существуют учреждения социального обслуживания семьи и детей?».

В качестве примера обратимся к реализации мер по оказанию помощи семьям, взявшим на воспитание ребенка. Начиная с 2007 г. на содержание 1 ребенка в семьях опекунов (попечителей) или приемной семье выплачивают не менее 4000 рублей в месяц, а размер оплаты труда приемных родителей составляет не менее 2500 рублей в месяц. Единовременное пособие при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью составляет 8000 тыс. рублей. Для определения суммы предоставляемых регионам России субвенций и субсидий на данные целевые выплаты на региональном уровне была произведена прогнозная оценка численности детей, лишенных попечения родителей и передаваемых в 2007 г. в семьи.

Вероятнее всего, что при определении прогнозной численности детей, которые должны были быть переданы в 2007 г. под опеку, попечительство и в приемную семью, специалисты в регионах исходили из аналогичных показателей за 2005 г. Не обнаруживается какой-либо корреляции между прогнозными оценками и данными о численности детей без попечения родителей, оставшихся неустроенными на начало 2006 г. и в целом численности детей и подростков, выявленных и учтенных как оставшиеся без попечения родителей за 2005 год (исходя из данных официальной статистики). Если исходить из достоверности прогнозных оценок численности детей, которых предполагалось в 2007 г. передать под опеку, попечительство и в приемную семью, то вводимые меры материальной поддержки должны привести к увеличению численности детей, передаваемых в приемную семью, в 4,2 раза. Наряду с этим численность детей, передаваемых под опеку, попечительство, увеличится на 3%.

Анализ данных за 2007 г. показал, что реальное увеличение численности детей, передаваемых на семейное жизнеустройство, составило 5%. Подобное отношение к использованию данных статистики способствует снижению уровня доверия к достоверности статистической информации.

Оценка эффективности социальной политики представляется сложной теоретической и практической задачей. Количественной оценки масштаба и уровня расходов, при которых политика становилось бы результативной и эффективной, в России пока не проводилось. В ряде зарубежных исследований делалась попытка оценить конкретное влияние на рождаемость политики поддержки семей с детьми. В частности, анализ показывает, что увеличение общей суммы детских пособий на 25% дает впоследствии в развитых европейских странах прирост суммарного коэффициента рождаемости, равный 4%, или примерно 0,07 ребенка Castles обнаружил сильную положительную связь между рождаемостью и должной организацией услуг по уходу за ребенком и более слабую, но также положительную зависимость, между рождаемостью и мерами, направленными на развитие гибкого рынка труда . В Норвегии политика, направленная на повышение доступности услуг по уходу за ребенком и детских дошкольных учреждений, способствовала росту рождаемости: увеличение на 20% числа детей, посещающих детские дошкольные учреждения, способствовало повышению рождаемости на 0,05% от количества родов у женщины, находящейся в репродуктивном возрасте . Во Франции финансовые стимулы играют важную роль в принятии решений, связанных с рождением ребенка, и, по оценкам Adkins, на прирост детских пособий в размере 10% от среднего уровня семейных доходов приходится 25% повышения фертильности женщин. Однако тот факт, что мать при выплате этих пособий не будет работать, служит обратным стимулом для женщин в том случае, если они хотят вернуться на работу . В данном случае речь идет о системе пособий, создающих возможность поддержки детей на протяжении длительного периода времени, в том случае, если они проживают в малообеспеченных семьях.

Россия также имеет опыт проведения активной государственной политики по отношению к семье в 1981-1990 гг., которая имела небольшой, но положительный эффект - прирост 0,1% рождений на одну женщину. Из общего комплекса мер наиболее востребованным оказался отпуск по уходу за ребенком .

Таблица 1. Оценка дополнительного числа рождений, полученного в 1981-1990 гг. в результате действия мер семейной политики.

В ряде работ зарубежных экспертов отмечалось, что неэффективность политики, возможно, объясняется попытками добиться результатов при крайне низких затратах. Как отмечает В.В.Елизаров, чтобы влиять на демографическое поведение, пособия, льготы и штрафы, фискальные и другие меры должны быть куда более масштабными, чем те, которые мы встречаем в практике ряда стран. Следовательно, подразумевается, что увеличение затрат на политику могло бы дать более заметные результаты.

В частности, в тех европейских странах, в которых наблюдается относительно более высокий уровень рождаемости, выше и уровень расходов на семейные пособия :

* Бельгия -- коэффициент суммарной рождаемости (число рождений на 1 женщину условного поколения) вырос с 1,51 в 1985 г. до 1,66 в 2000 г. (уровень расходов в 2000 г. -- 2,43% от ВВП);

* Германия -- рост рождаемости с 1,25 в 1990 г. до 1,40 в 2003 г. (расходы - 3,13% от ВВП);

* Дания -- рост рождаемости с 1,45 в 1985 г. до 1,76 в 2003 г. (расходы -- 3,77% от ВВП);

* Норвегия -- рост рождаемости с 1,68 в 1985 г. до 1,93 в 1990 г. (расходы -- 3,77% от ВВП);

* Финляндия -- рост рождаемости с 1,63 в 1980 г. до 1,81 в 1995 г. (расходы -- 3,15% от ВВП);

* Франция -- рост рождаемости с 1,71 в 1995 г. до 1,89 в 2003 г. (расходы -- 2,85% от ВВП);

* Швеция -- рост рождаемости с 1,50 в 1998 г. до 1,71 в 2003 г. (расходы -- 3,49% от ВВП).

В России в последние годы наблюдается сокращение вклада семейных и материнских пособий в доходы семьи. Расходы на семейные и материнские пособия в 1996 г. составляли 1,6% от объема денежных доходов населения (в 1991 г. -- 3,6%), а в 2008 г. -- около 0,7%. Наряду с этим отношение расходов на семейные и материнские пособия к величине ВВП сократилось с 1% в 1996--97 гг. до 0,4% в 2008 г. Несмотря на то, что еще в «Основных направлениях государственной семейной политики», утвержденных Указом Президента РФ в 1996 г., декларировалась необходимость увеличения доли на семейные и материнские пособия в ВВП до 2,2%.

В связи с актуализацией демографической проблемы для современной России, рассмотрим возможности статистики в оценке факторов, повлиявших на рост рождаемости в России в последние годы. Устойчивая тенденция роста рождаемости наблюдается с 2003 г., причем в 2010 г. общий коэффициент рождаемости составил 12,5‰, что значительно больше, чем в 2006 г. - 10,6 ‰). Конечно, по сравнению с минимальными показателями рождаемости, отмеченными в послекризисные 1999-2000 гг. (например, в 2000 г. общий коэффициент рождаемости составил всего 8,7‰) - это ощутимый рост. Суммарный коэффициент рождаемости (число детей, рожденных одной женщиной за весь репродуктивный период) также увеличился по сравнению кризисными 90-ми годами. Повышение суммарного коэффициента рождаемости не следует связывать только с постепенным выходом страны из социально-экономического кризиса. В докризисную эпоху в течение целой четверти века - со второй половины 1960-х до начала 1990-х гг. - этот показатель равнялся 1,9-2,0, то есть был ниже черты простого замещения поколений. Лишь на короткое время в середине 1980-х гг. он поднялся немного выше этой черты (2,1-2,2), а затем вновь упал до 1,16 в 1999 г. Затем он стал повышаться и в 2006 г. составил 1,3 ребенка, 2007 г. - 1,41, 2008 г. - 1,49, 2009 г. - 1,54). Однако его уровень еще весьма далек от уровня, обеспечивающего простое воспроизводство населения (для этого необходим его уровень, равный хотя бы 2,1-2,2 ребенка на одну женщину).

Попытаемся пока оценить, насколько рост рождаемости в период 2006-2008 гг. был вызван воздействием демографических или социальных факторов (введение в практику социальной деятельности такой меры поддержки, как «материнский капитал»).

Анализ данных статистики позволяет в определенной степени ответить на вопрос о том, какова специфика роста показателей рождаемости в России в последние годы, включая ее региональную дифференциацию.

В целом увеличение интенсивности рождаемости в большей степени коснулось сельского населения (в большинстве регионов России). Прирост специального коэффициента рождаемости в 2006-2009 гг. для городского населения составил 23,2%, для сельского - 24,2%. Рост интенсивности рождаемости сопровождался снижением доли детей, родившихся вне брака. С 2006 г. началось сокращение доли родившихся вне брака до 26,1% (максимум - в 2005 г. составлял 30,0%). В 2006-2009 гг. это происходило на фоне роста абсолютного и относительного числа родившихся в браке. К сожалению, с 1997 г. мы не располагаем данными о распределении родившихся по порядку очередности рождений у матери, однако ведомственная статистика Пенсионного фонда РФ (по поданным заявлениям на выдачу материнского капитала) свидетельствует, что в 2007-2008 гг. доля детей, родившихся вторыми и последующими по очередности у матери, составляла 33-35% от всех родившихся. Сопоставление этих данных со структурой семей с детьми по числу детей (по данным переписи 2002 г.) позволяет говорить об определенном росте в последние годы рождений вторых и далее по очередности детей в российских семьях, что обусловлено и реализацией отложенных рождений под воздействием улучшения экономической ситуации и мер демографической политики («материнский капитал»). В большей степени это коснулось сельских семей, где возможность использовать средства «материнского капитала» на улучшение жилищных условий более реальна.

Подтверждением выводов о характере изменения характеристик рождаемости в последние годы, полученных на основе анализа данных текущего статистического учета, выступают и результаты специальных выборочных обследований населения. Так, по данным обследования «Семья и рождаемость», проведенного Росстатом в 2009 г., четверть опрошенных женщин, родивших второго ребенка в 2007-2009 гг. отметили, что на это тем или иным образом повлияло начало реализации мер демографической политики. Для перспектив рождаемости важно, насколько долговременным будет эффект от реализуемой программы «материнский капитал» и какими мерами демографической политики в ближайшей перспективе она будет дополнена.

Размещено на Allbest.ru