Местное самоуправление: ресурс самоорганизации гражданского общества в России

Размещено на http://www.allbest.ru

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: РЕСУРС САМООРГАНИЗАЦИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ

22.00.08 - Социология управления

Шаповалова Анна Михайловна

Ростов-на-Дону 2007

Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Южный федеральный университет», в Институте по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук на кафедре социологии, политологии и права

Научный руководитель:

доктор социологических наук, профессор Попов Александр Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор социологических наук, профессор Самыгин Сергей Иванович

доктор социологических наук, профессор Сологуб Владимир Антонович

Ведущая организация:

Южный научный центр Российской академии наук

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке ГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (3444006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148).

Ученый секретарь

диссертационного совета М.Б. Маринов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Весь пафос социально-экономических преобразований, проводимых в России в последнее время, связан со стремлением создать процветающее свободное общество, в котором личность располагает широкими возможностями для самореализации. Одной из причин неудач российских демократических преобразований является слабое развитие структур гражданского общества. Такое общество может выступить равным партнером государства, добиваясь правового и отзывчивого к предпочтениям и ожиданиям граждан характера его деятельности. Однако в ходе реформ граждане страны выступили как объект регулирования, управления, т.е. как объект воздействия, а вовсе не как субъект, способный к самоорганизации; инициатива граждан не рассматривалась как значимая социальная сила, способная влиять на процесс модернизации общества. Поэтому проблематика становления постсоветского гражданского общества, находящегося сегодня в центре внимания социологов многих стран, приобретает особую актуальность для академического сообщества России. Подвергается обсуждению как принципиальная возможность, так и специфика формирования гражданского общества в нашей стране. На решение этих проблем направлена реформа местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако многочисленные исследования отмечают низкий уровень участия граждан в решении как насущных житейских проблем, так и государственных, политических. Поэтому актуальным является вопрос о формах вовлечения граждан в политику и управление, формах проявления гражданами своей инициативы и об использовании этих форм для самоорганизации.

Актуальность диссертационного исследования связана также с нерешенностью и проблемностью характера многих вопросов местного самоуправления как правового и государственного характера, так и общефилософского и социологического. Следует особо отметить, что если проблемам правового, экономического и политического характера в теории местного самоуправления уделяется большое внимание, то социальные аспекты развития данного института изучены недостаточно. Однако без местного самоуправления как социального института невозможно сформировать гражданское общество, повысить социальную активность граждан, наиболее полно выразить и защитить интересы местного сообщества.

Сегодня в России проводятся значительные социальные реформы и делаются важные шаги к социальному развитию демократического гражданского общества, но неполнота, незавершенность, фрагментарность становления самоуправления позволяют вполне обоснованно утверждать, что оно является зависимым от госуправления, политически несамостоятельным и перспективы его весьма сомнительны, если говорить о реальном, а не формальном участии граждан в выражении, принятии и исполнении социально значимых решений.

В связи с этим одной из конечных целей построения демократического общества в России должно стать создание системы взаимодействия институтов самоорганизации граждан, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований. Все это определяет актуальность темы исследования, ее практическую и научную значимость.

Степень научной разработанности темы. В современной научной литературе существуют различные подходы к пониманию сущности местного самоуправления. Г.М. Барабашев и другие считают, что местное самоуправление - это власть граждан в делах местного значения, осуществляемая ими непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральных и региональных властей. По мнению И.Н. Гомерова, С.Н. Шевердина, для того чтобы понять суть местного самоуправления, необходимо различать два способа участия граждан в управлении местными делами: непосредственное и опосредованное. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев утверждают, что местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы которой определяются населением муниципального образования самостоятельно.

Отмечая противоречия и несовершенство российской системы местного самоуправления, авторы предлагают свои собственные «эталоны» и модели организации местного самоуправления в России. По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствует отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления, а Н.А. Емельянов обращает внимание на низкий уровень политической культуры населения. С точки зрения А. Воронина, оптимальной для России является модель с сильной государственной властью на уровне федерации. Подобная модель помогла бы преодолеть региональный сепаратизм, поскольку в единстве государства заинтересованы органы местного самоуправления и федеральная власть.

В научном дискурсе предметом обсуждения является вопрос о взаимодействии местного самоуправления с органами государственной власти. Так, П.П. Сергун считает, что, несмотря на самостоятельность местного самоуправления, оно не должно выходить из-под контроля государства, а в ст. 12 Конституции Российской Федерации необходимо внести дополнение о большом влиянии государства на политику местного самоуправления. М.В. Баглай полагает, что местное самоуправление по своей природе является частью государственной власти. С.А. Авакьян высказывает мнение, что самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, с другой - общественное самоуправление. А.Н. Буров отмечает, что оптимальная модель взаимоотношений государственных и самоуправленческих начал еще не выработана и можно говорить лишь о более или менее обозначившихся тенденциях. Также эти вопросы затрагивались в работах Л.И. Абалкина, Э.М. Андреева, Ю.Г. Волкова, А. Дементьева, А.В. Дмитриева, Е.И. Дулимова, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатова, Д.Н. Козака, Г.П. Лощилова, А.В. Понеделкова, А.В. Попова, Е.В. Морозовой, В.В. Рудого, С.И. Самыгина, В.А. Сологуба, Н.С. Слепцова, Ю.А. Тихомирова, Ж.Т. Тощенко, Д.Ю. Шапсугова, В.Н. Шевелева и др.

В целом, по вопросу о взаимоотношении государственной власти и местного самоуправления существуют две точки зрения. Суть первой из них составляет представление о необходимости «вплетения» местного самоуправления в систему государственного управления, второй - представление о самостоятельности и независимости местного самоуправления по отношению к этой системе.

Исследователи анализируют также социальные аспекты организации местного самоуправления. При этом население, проживающее в определенном муниципальном образовании, признается местным сообществом, имеющим самое полное и непосредственное право на местное самоуправление. В связи с этим В.Г. Игнатов рассматривает местное самоуправление как фактический институт управления местным сообществом, учрежденный государством, но действующий самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий. Попытки анализа социальных процессов российского общества предпринимались в работах Э.М. Андреева, А.Г. Зарубина, О.И. Ожерельева, Н. Казанцева.

В настоящее время одна из популярных тем в научной литературе - проблема специфики местного самоуправления. Одни исследователи считают, что местное самоуправление является средой формирования гражданской инициативы, это стратегический, долгосрочный инструментальный механизм развития гражданского общества в России. Самоуправление как механизм взаимодействия общества и власти включает в себя в качестве составляющей функцию формирования гражданского общества, которая приобретает свое конкретное содержание в соответствии со степенью активности граждан и их групп, некоммерческих организаций, местных отделений политических партий и других организаций. Другие утверждают: «Местное самоуправление - это фактический институт управления местным сообществом, учрежденный государством, но действующий самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий. Местное самоуправление, будучи формой публичной власти, несет в себе политический аспект. Его назначение - выражать и защищать интересы данного сообщества, регулировать взаимоотношения между различными социальными слоями и группами, а также другими сообществами и государством». Эти вопросы затрагивались в работах А.Е. Балобанова, А.И. Бобылева, Ф.М. Бородкина, О.И. Генисаретского, К.Ф. Зендрикова, Ф.Г. Карасева, Б. Краснова и др.

Значительный интерес к разработке проблем местного самоуправления проявляют экономисты, социологи, демографы, представители науки управления, а также практики, осуществляющие реформирование местного самоуправления городов (Ю.Н. Аксененко, В.Д. Гребенюк, В.Д. Демидов, В.Д. Катальников, В.И. Ресин, В.А. Сологуб, М.А. Фенева, М.А. Чернышев, И.А. Чичеров, С.И. Чурсин, С.И. Шило, А.Н. Широков, Е.А. Юшин и др.).

В научной литературе затрагиваются отдельные вопросы, связанные с изучением роли местного самоуправления в развитии институтов гражданского общества в современной России (В.Н. Немина, В.Г. Игнатов, В.А. Ачкасов, В.И. Васильев). При этом отмечается двойственность природы местного самоуправления, которое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества. С одной стороны, оно напрямую связано с различными государственными структурами, а с другой - является тем общественным институтом, который характеризует уровень развития социума и демонстрирует возможности самоорганизации граждан. В целом, в настоящее время научное сообщество солидаризируется в том, что местное самоуправление - это одновременно и уровень публичной власти, и институт гражданского общества, и способ реализации общегосударственных задач.

Для разработки данной темы важным стал анализ мирового опыта по формированию и функционированию различных систем местного самоуправления. Интерес представляют работы современных французских социологов: Ж-П. Вольфа, Ги. Жала-бера, Р. Ледру, М. Баззанда и М. Ронсело. Авторы рассматривают широкий спектр проблем, связанных с местным самоуправлением и местной муниципальной властью. Они анализируют эволюцию этих общественных институтов, рассматривают их влияние на городское и общинное развитие, размышляют над переменами в этой области, обусловленными появлением новых частных факторов и интересов в публичном секторе. Также среди исследований зарубежных авторов, раскрывающих проблемы местной власти, можно назвать работы Ф. Веклера «Пути развития местных органов самоуправления. Зарубежный опыт». (М. 1996), П. Кармайкла «Местные органы власти: теория и практика. Государственная служба». (М. 1996), И. Береца «Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления». (М. 1996), И. Надь, Ш. Бочи «Организационные и кадровые проблемы местных органов управления». (Мюнхен. 1995), Ф. Мензинг, Г. Нагельшмитц «Без городов не организовать государственно-коммунальное самоуправление в ФРГ». (Бонн. 1994) и др.

В настоящее время накоплен достаточный опыт специализированных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления. Однако обращает на себя внимание недостаточность изучения проблем местного самоуправления с позиций социологии управления, что и определяет теоретическую и практическую актуальность данного диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования - выявление форм взаимодействия местного самоуправления и институтов самоорганизации граждан в процессе формирования гражданского общества в Российской Федерации.

Для реализации цели определены следующие задачи:

- проанализировать концепции и традиции российского местного самоуправления и территориальных форм самоорганизации граждан;

- выявить динамику изменения статуса и функций местного самоуправления в Российской Федерации;

- рассмотреть зарубежный опыт формирования самоуправленческих структур с тем, чтобы определить возможность и границы применения его в целом или отдельных его элементов для трансформации российской модели местного самоуправления;

- проанализировать новые тенденции и риски, возникающие в ходе взаимоотношений органов местного самоуправления с государственным управлением;

- выявить формы самоорганизации граждан, предпосылки и условия эффективности их работы по взаимодействию с органами местного самоуправления;

- исследовать формирование взаимоотношений институтов гражданского общества и местного самоуправления в условиях проведения муниципально-правовой реформы.

Объектом исследования является местное самоуправление в России.

Предмет исследования - выявление места самоорганизации граждан в системе местного самоуправления при формировании гражданского общества в России.

Теоретико-методологическую основу исследования составили труды теоретиков гражданского общества и местного самоуправления: А.Н. Бурова, С.А. Авакьяна, В.Г. Игнатова, В.И. Васильева. В основу исследования легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в общественно-политическом развитии государства и общества, выявить и исследовать происходящие изменения в политике и практике решения проблем, связанных с местным самоуправлением и самоорганизацией граждан; проанализировать формирование политики Российского государства и общественного мнения в условиях социально-экономических реформ. Применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, социально-психологический. При выполнении этой работы применялись институциональный и программно-целевой подходы.

Эмпирическая база работы. Исследование потребовало обращения к нормативно-правовым документам законодательных и исполнительных органов власти, как федерального, так и регионального уровней. Автором изучены постановления Правительства РФ и указы Президента РФ, касающиеся темы исследования, а также Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормативно-правовые акты по проблеме Ростовской области и других субъектов РФ. Исследовались зарубежное законодательство и международно-правовые акты, дореволюционное российское законодательство и нормативные правовые акты советского периода российской истории, статистические и социологические данные, материалы практики ассоциаций (союзов) и объединений граждан.

Был проведен вторичный анализ социологических исследований и иных аналитических материалов, включая находящиеся в Интернете по проблематике местного самоуправления и формирования гражданского общества, ИСПИ РАН, Института социологии РАН, СКАГС и др. Использовались также материалы социологических исследований по ЮФО, проводимых с участием автора ЦСРИиП ИППК РГУ и ИСПИ РАН в 2003 - 2006 гг., в том числе по гранту Всемирного банка «Оценка качества и доступности социальных услуг органов государственной власти, местного самоуправления и бюджетных учреждений в субъектах Южного федерального округа» (2006 г.).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнении проблемы исследования общетеоретических проблем и практических задач взаимодействия местного самоуправления и самоорганизации граждан в процессе становления гражданского общества.

К результатам исследования, обладающим признаками научной новизны, относятся следующие:

- обосновано, что особенности местного самоуправления в России на разных этапах истории были не девиациями по отношению к идеальным европейским моделям, но соответствовали управленческим основам, культурным и социально-политическим условиям своего времени. Учет этого фактора является императивом эффективности реформы местного самоуправления;

- сформулировано политико-социологическое понимание местного самоуправления как разновидности общественных отношений, основанных на конституционных и муниципальных правовых нормах и являющихся формой выражения отношений между государством и гражданами по поводу разрешения местных вопросов путем самоорганизации граждан;

- выявлено, что формальное соединение социальных элементов, разных по своим свойствам и формам самоуправления в российской модели самоуправления, закономерно приводит к концептуальному конфликту и дисбалансу уровней публичной власти, дисфункциям государственного управления и местного самоуправления в России;

- показано, что в условиях незавершенности процесса развития местного самоуправления и при использовании бюрократических методов социального управления актуализируется возможность проявления разнонаправленных тенденций развития местного самоуправления, создающих риски в социально-экономических и этнополитических процессах;

- установлена взаимозависимость процессов становления гражданского общества и институтов местного самоуправления. Она выражается в необходимости использовать процесс становления местного самоуправления в качестве инструмента формирования гражданского общества с одной стороны, а реальное местное самоуправление становится возможным, только как порождение сформировавшегося функционирующего гражданского общества, с другой стороны;

- установлено, что наиболее перспективные пути развития самоорганизации местных сообществ - местное экономическое и культурное развитие и социальное партнерство.

Положения, выносимые на защиту:

1. В процессе становления российской социальной системы формируется соответствующая ей управленческая модель организации местного самоуправления. Перспектива развития модели местного самоуправления в России должна определяться синтезом демократических правовых принципов с многообразием региональных, национальных традиций и обычаев, отражающих историческое, географическое, политическое, экономическое и социальное развитие государства и общества.

2. Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению власть возникает из необходимости решать вопросы местного значения на определенной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения и поэтому действует в непосредственной связи с населением. Местное самоуправление можно рассматривать как взаимосвязь между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, складывающихся исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, а также отношений в сфере собственности, самостоятельности и территориальной обособленности. Таким образом, местное самоуправление представляет собой особый институт, включающий в себя государственные и общественные начала.

3. После распада СССР местное самоуправление в Российской Федерации строилось на основе механического заимствования и смешения англосаксонской и континентальной моделей с отдельными элементами национально-традиционного самоуправления. Не адаптированные друг к другу, они привели к концептуальному конфликту и закреплению фактической зависимости местного самоуправления, прежде всего в финансовой сфере, от государственного управления вопреки конституционным гарантиям. Эти противоречия не снимаются проводимой административной и муниципальной реформами.

4. Местное самоуправление в ходе реформы должно приобрести три взаимообусловленных качества: первичного уровня публичной власти, института гражданского общества и механизма реализации общегосударственных задач. Реформа определяется осознанием необходимости использования процесса становления самоуправления в качестве инструмента формирования гражданского общества и пониманием, что реальное местное самоуправление невозможно до тех пор, пока оно не станет порождением сформировавшегося и полноценно функционирующего гражданского общества. Бюрократические методы осуществления реформы порождают риски, связанные с отсутствием у местного самоуправления необходимых финансов, ресурсов и кадрового потенциала для реализации новых функций и компетенций.

5. Становление реального местного самоуправления и гражданского общества взаимообусловлено. Многообразие форм социальной самоорганизации граждан местных сообществ требует их координации, регулирования и целенаправленного взаимодействия для решения территориальных проблем в контексте общенациональных интересов. Инициатором и интегрирующим ядром организационной подсистемы территориальной самоорганизации граждан является местное самоуправление. Оптимизация непосредственных связей местного самоуправления с различными институтами гражданского общества, отдельными гражданами и органами государственной власти возрастает в результате возможностей использования современных информационных технологий (виртуальное пространство), включая создание электронного местного самоуправления.

6. Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, одновременно является способом самоорганизации граждан. Оно выступает катализатором формирования институтов гражданского общества на определенной территории, источником стимуляции социальной активности и гражданской ответственности в обеспечении экономического, культурного развития и социального партнерства.

Научно-практическая и теоретическая значимость исследования. Полученные диссертантом результаты и сформулированные теоретические положения способствуют углублению знаний о феноменах местного самоуправления и местного сообщества в современном постсоветском обществе, предпосылках, путях и тенденциях их становления и развития, позволяют обогатить содержание концептуальных положений теории местного самоуправления и обосновать новые подходы к их разработке.

В практическом плане положения и выводы диссертации могут быть полезны работникам органов местного самоуправления, депутатам представительных органов местного самоуправления и общественным активистам, а также использоваться при чтении учебных и специальных курсов в области социологии управления, государственного и муниципального управления и других дисциплин.

Апробация работы. Диссертационное исследование обсуждено на кафедре социологии, политологии и права ИППК РГУ. Основные результаты исследования докладывались на ежегодных научных конференциях РГУ «Путь в науку» (2004 - 2006 гг.), международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов - 2004», на российско-германской научно-практической конференции «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта» (2005 г.), на международной научной конференции «Роль идеологии в трансформационных процессах России: общенациональный и региональный аспекты» (2006 г.) и др.

По теме диссертационного исследования опубликовано 13 работ общим объемом 3,7 п. л., в том числе в журналах, рекомендованных ВАК. Результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

местный самоуправление самоорганизация гражданский общество

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены цель и задачи исследования, рассмотрены теоретико-методологические основы работы, обоснованы элементы научной новизны, сформулированы положения, выносимые на защиту, освещена научно-практическая значимость исследования и формы его апробации.

В главе 1 «Местное самоуправление: теоретико-методологические проблемы изучения» показано, что в последние годы в современном российском обществе происходят процессы модернизации системы общественного устройства, в результате чего утверждаются новые принципы социального взаимодействия. Приступая к анализу проблем становления местного самоуправления и возможностей к самоорганизации граждан для решения своих насущных вопросов, их взаимосвязи с государственными органами, представляется целесообразным концептуализировать социологическое понимание местного самоуправления; определить основные исторические этапы формирования местного самоуправления с целью выделения управленческих традиций в России, а также статус и функции местного самоуправления в Российской Федерации, выявить лучшие достижения мирового опыта, которые могут быть использованы при выработке национальной модели самоуправления.

В параграфе 1.1 «Местное самоуправление: концепт и управленческие традиции в России» анализируется эволюция понятия «местное самоуправление» в зарубежной и отечественной социологической и политико-правовой литературе, критически рассматривается дискуссия в XIX - начале XX в. между представителями государственной теории местного самоуправления (Р. Гнейст, Г. Еллинск, Л. Штейн, А.Д. Градовский и др.), которые рассматривали местное самоуправление как часть государственного управления, осуществляемое через лиц, не состоящих на государственной службе, и «общественной теории» самоуправления (А.И. Васильчиков и др.), в которой интересы общества и государства противопоставлялись и отстаивались права местных учреждений самостоятельно заниматься местными и государственными делами.

Как известно, теоретический спор «государственников» и «общественников» актуализировался в постсоветский период и до сих пор не получил своего разрешения, что детерминируется объективным социально-политическим процессом в России. В связи с этим в диссертации рассмотрен российский исторический опыт, выделены основные этапы развития местного управления и местного самоуправления на территории Российской Федерации с VIII в. и на конец XX в. и доказано, что управленческой особенностью истории местного управления и местного самоуправления в России было чередование периодов широкого распространения местного самоуправления и периодов замены его административным местным управлением, как низшим звеном государственного управления. Дихотомия местного самоуправления и местного управления в истории России определялась динамикой геополитических условий, в которых проходит российский социогенез, пространственно-ландшафтными условиями, сменой типов развития при доминировании мобилизационного и представлениями традиционного религиозного сознания о единстве и неразделимости власти. Сделан вывод, что подобная дихотомия - не девиация процесса становления местного самоуправления, а его естественная специфика.

Анализ традиций и особенностей местного самоуправления в России привел диссертанта к концептуализации местного самоуправления как взаимосвязи между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, складывающихся исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, а также отношений в сфере собственности, самостоятельности и территориальной обособленности. Таким образом, местное самоуправление представляет собой особый институт, включающий в себя государственные и общественные начала, что определяется его природой.

В параграфе 1.2 «Статус и функции местного самоуправления в Российской Федерации» показаны противоречия в нормативно-правовом статусе и функциях местного самоуправления в постсоветской России и их проявления в реальном положении данного института в социально-политической системе Российской Федерации.

В параграфе анализируется институциональная и нормативная база местного самоуправления с учетом того, что акторы процесса развития местного самоуправления не только реализуют свои специфические интересы, но также формируют и предъявляют обществу различное понимание природы и назначения местного самоуправления.

Рассмотрение конституционно-правовых основ местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ 1993 г., ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2006 г.) и других нормативно-правовых актах, приводит диссертанта к утверждению, что принцип местного самоуправления признан одной из основ конституционного строя, демократическим институтом гражданского общества. В работе показаны гарантии права граждан на местное самоуправление, которые выражаются в закреплении стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизации, самостоятельности в решении вопросов местного значения, невхождении в систему органов государственной власти. В то же время законодательство закрепляет троякую ответственность местного самоуправления - перед населением, физическими и юридическими лицами.

Материалы диссертационного исследования солидаризуются с позицией тех авторов, которые доказывают, что местное самоуправление в политической системе России представляет собой социальный институт, включающий в себя государственные (право принятия местных правовых актов; законодательно установленная ответственность за ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления; право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка) и общественные начала (структура и разделение полномочий органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно; вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, могут решаться местными референдумами и сходами граждан).

В диссертации обоснован вывод, что с формально-правовой точки зрения в Российской Федерации провозглашены все основные принципы Европейской хартии о местном самоуправлении. В то же время действующее законодательство в сфере местного самоуправления остается противоречивым, что определяется транзитивным состоянием российского общества, сохранением инерции практики огосударствления и единства властной вертикали сверху вниз, этатистской ментальностью значительной части населения. В результате во многих регионах местное самоуправление фактически поставлено под контроль региональных органов власти, не обладает необходимыми ресурсами для выполнения своих функций и решения местных вопросов в рамках компетенции местного самоуправления, сталкивается с гражданской пассивностью населения, недооценивающего возможности данного социально-политического института.

В параграфе 1.3 «Зарубежные модели организации местного самоуправления: возможность и границы трансмиссии управленческого опыта» проанализированы основные подходы и современные модели политических, организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Диссертант разделяет мнение исследователей, отмечающих сближение форм местного самоуправления в развитых демократических странах, между которыми нет различий, носящих принципиальный характер. Важную роль в этом процессе играет Европейская хартия о местном самоуправлении, которая закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. К ним относятся два основных принципа: выборность и определенный комплекс прав, закрепленных в законодательстве страны, желательно Конституции.

В параграфе анализируются структура, формы и полномочия местных органов управления и самоуправления в ведущих демократических государствах, опыт местного самоуправления по защите прав граждан. Обобщая рассмотрение зарубежного опыта организации местного самоуправления, диссертант приходит к выводу, что каждая современная система самоуправления отражает географическое, политическое, экономическое, социальное развитие этих государств, базируется на национальных традициях и обычаях, адаптируемых к процессам модернизации и глобализации.

В исследовании отмечается, что в России наиболее известен и используется опыт организации местного самоуправления Германии, Франции и Испании, хотя он не является доминирующим в Европе и достаточно репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления. Показано, что в постсоветской России были механически заимствованы черты как англосаксонского, так и континентального типа местного самоуправления, изменения были проведены революционно, а не эволюционно, как предполагают реформаторские методы, позволяющие проводить преобразования постепенно и относительно безболезненно, отказываясь от неэффективных решений. Диссертант доказывает, что, трансплантировав успешно действующие у себя на родине элементы местного самоуправления и не адаптировав их к российским условиям и традициям самоуправления, законодатель столкнулся с концептуальным конфликтом чуждых российской системе элементов с национально-традиционными, что выражалось в неэффективности местного самоуправления и закреплении фактической зависимости местного самоуправления от государственного управления, особенно в финансовой сфере.

В главе 2 «Становление местного самоуправления и самоорганизации граждан в процессе развития гражданского общества в России» раскрывается институционализация местного самоуправления в Российской Федерации в процессе выстраивания его отношений с региональными органами государственной власти, многообразными формами самоорганизации граждан по формированию местных сообществ. Местное самоуправление концептуализируется как инициирующее ядро территориальной самоорганизации граждан, как условие и одновременно продукт формирования современного гражданского общества в России. Показано, что проблемы местного самоуправления продолжают оставаться злободневными и от решения очередных назревших проблем зависит дальнейшее развитие нашего государства на пути построения гражданского общества.

В параграфе 2.1 «Местное самоуправление в системе региональных органов власти» рассмотрены проблемы взаимодействия и возникающие противоречия местного самоуправления и различных уровней государственного управления по вопросам местного значения.

В параграфе показано, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. изначально были заложены противоречивые нормы, которые вызвали конфликтогенную управленческую ситуацию на уровне местной власти. Обязательность и объемность вопросов местного значения, не обеспеченных материальными ресурсами, с одной стороны, и практически отстранение органов самоуправления от тех дел, которыми занимались ранее местные органы государственной власти, с другой стороны, породили конфликты о границах этих полномочий, их взаимопроникновении и взаимовлиянии с государственными; о целесообразности управления территориями теми или иными органами власти, о формах взаимоотношений между ними в социальной сфере, образовании, здравоохранении, коммунальном хозяйстве или при формировании местного бюджета.

В диссертации рассмотрены основные социально-политические, правовые, организационные, финансово-экономические и научно-методические проблемы, которые являются тормозом на пути развития местного самоуправления как современного социального института.

На основе вторичного анализа социологических исследований сделан вывод, что если роль местного самоуправления как формы публичной власти в основном освоена, то функция жизнеобеспечения населения реализуется недостаточно, что связано со слабой финансово-экономической базой местного самоуправления, не соответствующей объему его полномочий. Малоэффективным остается привлечение к процессу управления на местном уровне населения, которое скептически относится к данному институту.

В параграфе проанализированы две тенденции в современном дискурсе по перераспределению предметов ведения между региональным и муниципальным уровнями власти: централизация и децентрализация управления и ресурсов, отражающие тактические и стратегически интересы модернизации социально-политической системы России. Диссертант доказывает, что оба подхода не реальны и не эффективны в современной России. Компромисс между ними отражен в концепции идущей реформы местного самоуправления, которая содержит в себе противоречия, объективно отражающие неопределенность российской социальной трансформации. Данные противоречия раскрываются в диссертации на примере подготовки и проведения реформы местного самоуправления в Ростовской области.

В параграфе 2.2 «Организационные формы социальной самоорганизации граждан и их взаимодействие с органами власти» рассмотрены отношения институтов гражданского общества и различных уровней власти по местным вопросам. В работе систематизированы формы прямого (непосредственного) волеизъявления граждан в местном самоуправлении, раскрыты их особенности и эффективность деятельности в различных сферах местного самоуправления. Особое внимание уделено самым массовым формам самоорганизации граждан: территориальному общественному самоуправлению (ТОС), товариществам собственников жилья (ТСЖ) и некоммерческим организациям (НКО) в форме некоммерческих организаций и некоммерческого партнерства. На материалах социологических исследований охарактеризованы основные направления участия местного самоуправления в формировании местных сообществ: вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в процессе управленческих решений органов власти, создание реальных механизмов контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, инициативная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения.

Диссертант приходит к заключению, что в России относительная малочисленность общественных организаций не политического характера определяется не столько пассивностью членов территориальных сообществ, сколько устойчивым представлением о невозможности повлиять на местную власть, отсутствием рычагов влияния и отчуждением местных лидеров от избирателей в сфере управленческой деятельности. В связи с этим обращается внимание на социальный потенциал сформировавшегося киберпространства, телекоммуникационных сетей, которые создают новые, эффективные возможности для развития самоорганизации граждан и взаимодействия их с органами местного самоуправления и государственного управления всех уровней. Кроме того, виртуальное пространство создает практически неограниченные возможности для привлечения к решению вопросов, касающихся местных сообществ молодежи, подростков, для обучения их гражданской инициативе, работе в институтах гражданского общества.

Проведенный анализ современного состояния гражданского общества, основных тенденций взаимодействия государства и гражданского общества позволяет диссертанту утверждать, что в России существует гражданское общество в широком смысле, но отсутствует развитое гражданское общество в узком смысле как полноценный и полноправный партнер и критик государства.

В параграфе 2.3 «Роль местного самоуправления в самоорганизации гражданского общества» отмечается, что местное самоуправление является инициатором и интегрирующим ядром организационной подсистемы территориальной самоорганизации граждан. Утверждается, что сегодня в России вместо сложившегося гражданского общества существует фрагментированный социум.

В современной трансформирующейся России происходит «инверсия функций государства и общества» (А. Мигранян). Российское общество сегментировано и не способно самостоятельно и консолидировано направлять процессы демократизации и модернизации. Поэтому государство взяло на себя не только собственные функции, но и функции общества. Оправданный тактически, такой подход не может быть стратегическим.

Диссертант разделяет позицию Т. Янсона, который, в отличие от жестких моделей взаимоотношений государства и гражданского общества, предложил трехвалентную систему, своеобразный «треугольник»: наверху располагается государство, снизу, в одной из сторон, добровольные объединения, а в другой - местное самоуправление, находящееся в общественной и государственной сферах одновременно. Такой подход фиксирует взаимозависимость государства и гражданского общества без попыток «снять» их сущностную противоположность.

Развивая данный подход, в параграфе доказывается, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти по своей природе и сущности, одновременно есть способ самоорганизации граждан. Поэтому только оно в существующей социально-политической системе может быть ядром и одновременно катализатором формирования гражданского общества. Местное самоуправление обладает необходимыми ресурсами и механизмами для инициирования сознательного участия граждан в создании достойных условий жизни на определенной территории, формирования у них ответственности за решение местных проблем в контексте региональных и общегосударственных, повышая тем самым их общую социальную и гражданскую активность, формируя новую личность.

В Заключении подводятся итоги проведенного исследования и формулируются обобщающие выводы, намечаются перспективные направления дальнейшей работы по данной проблематике.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Шаповалова А.М. Конституционно-правовые аспекты совершенствования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления // Путь в науку. Молодые ученые об актуальных проблемах социальных и гуманитарных наук. Вып. 4. Ч.2. / Отв. ред. Ю.Г. Волков - Ростов н/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ. 2003. 0,2 п. л.

2. Шаповалова А.М. Трансформация функций местного самоуправления в социальной сфере // Актуальные проблемы социологии современного российского общества. Ростов н/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ. 2004. 0,4 п. л.

3. Шаповалова А.М. Новые тенденции в системе взаимоотношений государственных органов с органами местного самоуправления и самоорганизации граждан // Путь в науку. Молодые ученые об актуальных проблемах социальных и гуманитарных наук. Вып. 5. / Отв. ред. Ю.Г. Волков - Ростов н/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ. 2004. 0,2 п. л.

4. Шаповалова А.М. К вопросу об исторических предпосылках развития органов местного самоуправления // Сборник тезисов Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2004». Т. 3. М.: Изд-во МГУ. 2004. 0,2 п. л.

5. Шаповалова А.М. Несовершенства взаимоотношений государственных органов с органами местного самоуправления // Путь в науку. Молодые ученые об актуальных проблемах социальных и гуманитарных наук. Вып. 5. ч. 2. / Отв. ред. Ю.Г. Волков - Ростов н/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ. 2004. 0,3 п. л.

6. Шаповалова А.М. Новые тенденции российского законодательства в системе управления социальной сферой // Тезисы докладов и выступлений на II Всероссийском конгрессе «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы». Т. 4. М.; Ростов н/Д. 2004. 0,3 п. л.

7. Шаповалова А.М. Местное сообщество: понятие и роль в становлении гражданского общества // Тезисы выступлений на российско-германской научно-практической конференции «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта». Ростов н/Д: Изд-во СКАГС. 2005. 0,3 п. л.

8. Шаповалова А.М. Роль местного самоуправления в формировании современной политической культуры // Общество и право. 2005. № 3 (9). 0,4 п.л.

9. Шаповалова А.М. Взаимодействие органов местного самоуправления с гражданами // Сборник трудов аспирантов и соискателей РГУ. Т. XI. Ростов н/Д.: Изд-во РГУ. 2005. 0,1 п. л.

10. Шаповалова А.М. Местное самоуправление: форма самоорганизации граждан // Путь в науку. Молодые ученые об актуальных проблемах социальных и гуманитарных наук. Вып. 6. / Отв. ред. Ю.Г. Волков - Ростов н/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ. 2005. 0,2 п. л.

11. Шаповалова А.М. Ценности самоорганизации граждан как основа новой идеологии для России // Роль идеологии в трансформационных процессах в России: общенациональный и региональный аспекты. Материалы международной конференции. Ч. 3. Ростов н/Д. 2006. 0,2 п. л.

12. Шаповалова А.М. Формы эффективного взаимодействия власти и общественности // Научная мысль Кавказа. Дополнительный выпуск. 2006. 0,45 п.л.

13. Шаповалова А.М. Местное самоуправление в системе самоорганизации гражданского общества в России // Социально-гуманитарные знания. Дополнительный выпуск. 2006. 0,45 п. л.

Размещено на Allbest.ru